Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Принципы регулирования экономических отношений
1.1 Понятие и значение конституционных принципов регулирования экономических отношений 18
1.2 Принципы регулирования экономических отношений в советском государственном праве 40
1.3 Принципы регулирования экономических отношений в современном конституционном праве 61
1.4 Принципы регулирования экономических отношений в субъектах Российской Федерации 102
Глава 2. Формы реализации конституционных принципов регулирования экономических отношений в субъектах Российской Федерации
2.1 Конституционное регулирование бюджетных отношений как основа экономического развития субъектов Российской Федерации 120
2.2 Конституционные принципы планирования экономического развития субъектов Российской Федерации 147
Заключение 186
Список использованных источников
- Принципы регулирования экономических отношений в советском государственном праве
- Принципы регулирования экономических отношений в современном конституционном праве
- Конституционное регулирование бюджетных отношений как основа экономического развития субъектов Российской Федерации
- Конституционные принципы планирования экономического развития субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В современных условиях регулирование экономических отношений становится одной из наиболее востребованных функций конституционного права. Конституция Российской Федерации, принятая в условиях перехода от командно-административной к рыночной модели экономики, отказалась от нормативного закрепления многих понятий, имеющих, по мнению ее авторов-разработчиков, либо «наследие советского прошлого», либо неюридическое содержание. Так, произошел отказ от планирования как функции государства, не закрепляется такое базовое понятие, как «экономическая система государства», не выделены принципы распределения государственных ресурсов и т.д. Однако многие категории, несмотря на отсутствие их конституционного закрепления, имеют основополагающее значение и требуют своего юридического оформления.
Принципы регулирования экономических отношений могут не закрепляться в основном законе государства, но это не означает, что государство тем самым перестает ими пользоваться. В той или иной форме они находят свое правовое закрепление. Сейчас в условиях международного экономического кризиса по-новому звучит проблема возрождения российской государственности, которая должна отталкиваться, по высказыванию Президента Российской Федерации Д. А. Медведева, от четырех «И»: Институты, Инвестиции, Инновации, Инфраструктура. Как следствие – осознание того, что либеральный подход к регулированию экономических отношений (предполагающий, что все регулирование экономических отношений должно свестись лишь к провозглашению права частной собственности) может быть неэффективным. Поэтому особое место в юридической науке и практике уделяется выделению конституционных принципов, на основе которых публичные правовые институты включаются в систему экономических отношений. Это обусловливает научный интерес к данной проблематике. Актуальными становятся исследования таких понятий, как «конституционная экономика», «публичные финансы», «государственное планирование и прогнозирование» и др. В то же время их юридическое оформление требует выделения общих руководящих начал, выступающих базисом для последующего нормативного регулирования. Учитывая особую роль Конституции Российской Федерации, следует отметить, что она является тем правовым основанием, на котором должна выстраиваться последующая конкретизация в отраслевом законодательстве базовых правовых институтов в указанной сфере. Кроме того, следует добавить, что экономические отношения являются предметом правового регулирования различных отраслей российского права (административного, финансового, бюджетного, валютного, налогового, гражданского), но именно конституционное право выступает связующим элементом, благодаря чему можно говорить о руководящих началах, которые имплементируются в вышеназванном отраслевом регулировании.
В Конституции Российской Федерации можно выделить совокупность норм, формирующих основы экономического строя нашего государства. К таковым следует отнести ч. 1 ст. 8, посвященную единству экономического пространства, свободному перемещению товаров, услуг и финансовых средств, поддержке конкуренции, свободе экономической деятельности; ч. 2 ст. 8, закрепляющую равенство и защиту всех форм собственности; ст. 35, провозглашающую право частной собственности; ст. 74, запрещающую установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств и др. В то же время анализ действующего законодательства, правовой доктрины, правоприменительной практики свидетельствует о разнородности в определении природы и содержания конституционных принципов регулирования экономических отношений. Это обусловливает необходимость в раскрытии теоретико-правовых и практических проблем рассматриваемой юридической категории.
Научная задача диссертационного исследования состоит в выявлении юридической природы и содержания конституционных принципов регулирования экономических отношений в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации.
Целью диссертационного исследования являются изучение и разрешение актуальных проблем теоретического и практического характера, возникающих в процессе определения системы конституционных принципов регулирования экономических отношений, выявление их нормативного содержания.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
– уточнение категориального (понятийного) аппарата научных терминов: «конституционные принципы регулирования экономических отношений в Российской Федерации», «принципы регулирования экономических отношений в субъектах Российской Федерации» и др.;
– исследование исторических аспектов развития конституционных принципов регулирования экономических отношений, изучение отдельных элементов их содержания;
– анализ зарубежных конституционно-правовых актов, посвященных принципам правового регулирования экономических отношений, выявление возможностей применения зарубежного опыта в российской правовой практике;
– установление конституционного значения принципа государственного планирования в системе конституционных принципов регулирования экономических отношений в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации;
– определение рекомендаций по дальнейшему совершенствованию законодательства Российской Федерации в исследуемой области и практике его применения.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе реализации конституционных принципов регулирования экономических отношений в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы российского законодательства, правоприменительная практика, доктринальные идеи, теории и суждения, охватывающие содержание, юридическую природу и систему конституционных принципов регулирования экономических отношений.
Степень научной разработанности темы исследования
Некоторые вопросы конституционно-правового регулирования экономических отношений нашли отражение в работах таких российских ученых, как С. А. Авакьян, М. В. Баглай, О. Ю. Бакаева, П. Д. Баренбойм, Д. С. Велиева, Г. А. Гаджиев, В. В. Гошуляк, М. В. Ка-расева, Ю. А. Крохина, В. И. Крусс, О. Е. Кутафин, В. И. Лафитский, В. Д. Мазаев, А. Ф. Малый, В. А. Мау, В. А. Парыгина, Е. Н. Пастушенко, И. Н. Плотникова, Г. Б. Романовский, О. В. Романовская,
А. А. Тедеев, Ю. А. Тихомиров, Н. И. Химичева и др.
В настоящее время существует немало диссертационных работ, посвященных конституционно-правовому регулированию основ экономического строя и конституционно-правовому регулированию экономических отношений. Это работы Е. Н. Дорошенко, Н. Н. Ершова, А. Б. Каягина, В. А. Комарова, Л. Ю. Кузнецовой, А. Е. Курилова, А. Ю. Олимпиева, Т. Р. Ореховой, В. П. Скрипко и др. Особенностью данных работ выступает анализ экономических основ конституционного строя Российской Федерации, зачастую без учета особенностей отражения данных положений в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. Большинство диссертаций отображает тот или иной элемент государственного регулирования экономики без определения базовых взаимообусловленных понятий «принципы регулирования экономических отношений» и «экономическая система государства». Отсутствует общее исследование, раскрывающее конституционное значение указанных категорий, их правовое содержание. Существующая полемика на страницах периодической печати служит тому подтверждением. Видна острая необходимость в комплексном изучении конституционных принципов регулирования экономических отношений субъектов Российской Федерации, основанном как на общетеоретическом их понимании, так и на практической необходимости их определения.
Отдельные аспекты исследуемой темы также анализируются в трудах Е. Н. Лоторева, Е. Н. Майоровой, М. В. Преснякова, А. Д. Селюкова, А. А. Хвощина, В. В. Чернышова и др.
Методологической основой диссертационного исследования являются основные методы познания, разработанные юридической и философской науками, и, в первую очередь, общенаучные методы. Среди них – диалектический метод познания правовой действительности. Важным для настоящего исследования является формально-юридический метод. Нормативно-правовые акты, решения Конституционного суда Российской Федерации способствуют выявлению и уяснению смысла общего категориального аппарата в рассматриваемой сфере, что имеет значение для правильного понимания таких понятий, как «конституционные принципы регулирования экономических отношений в Российской Федерации», «принципы регулирования экономических отношений в субъектах Российской Федерации», «правовое регулирование экономических отношений в Российской Федерации», «правовое регулирование экономических отношений в субъектах Российской Федерации» и др., и выяснению их интерпретации с целью недопущения двусмысленных трактовок. Исторический метод позволил выявить последовательность подходов к пониманию содержания конституционных принципов регулирования экономических отношений в тот или иной исторический период развития российского государства. Сравнительно-правовой (компаративный) метод позволил подготовить необходимую эмпирическую базу для изучения возможных процессов гармонизации правового регулирования экономических отношений в Российской Федерации.
Теоретической базой диссертационного исследования выступают работы, посвященные определению понятий «правовые принципы», «конституционные принципы», «конституционные принципы регулирования экономических отношений», а также конституционно-правовой регламентации основ экономической системы как на федеральном, так и на региональном уровнях, установлению экономической функции государства. К таковым следует отнести работы российских ученых А. А. Безуглова, Б. Н. Габричидзе, И. Г. Дудко,
Б. П. Елисеева, Р. В. Енгибаряна, Е. И. Козловой, А. Н. Козырина,
А. Н. Кокотовой, Г. Н. Комковой, М. И. Кукушкина, С. А. Солдатова, Э. В. Тадевосяна, В. Е. Чиркина и др.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты органов государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации, решения Конституционного суда Российской Федерации, а также конституции и нормативные акты ряда зарубежных государств,
материалы научно-практических конференций, статистические данные, экономические показатели развития субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем одним из первых представлено комплексное исследование конституционных принципов регулирования экономических отношений в Российской Федерации и ее субъектах. Научная новизна исследования состоит в следующем:
– выделено содержание указанных принципов, определены исторические, теоретические и практические предпосылки закрепления конституционных принципов регулирования экономических отношений в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации;
– на основе выявления содержания конституционных принципов регулирования экономических отношений представлены наиболее значимые характеристики экономико-правового режима деятельности органов государственной власти;
– рассмотрены модели зарубежного конституционно-правового регулирования экономических отношений, на основе которых систематизированы предложения по совершенствованию российского законодательства;
– сформулированы предложения по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части уточнения принципов экономической деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. При формировании категориального аппарата диссертационного исследования выявляется соотношение понятий «конституционные принципы регулирования экономических отношений в Российской Федерации» и «конституционные принципы регулирования экономических отношений в субъектах Российской Федерации». Определена система конституционных принципов регулирования экономических отношений федерального уровня, которая, в первую очередь, находит свое отражение в нормах Конституции Российской Федерации (общие принципы), а также конкретизируется в отраслевом законодательстве, решениях Конституционного суда Российской Федерации (специальные принципы).
К общим конституционным принципам регулирования экономических отношений следует отнести: свободу экономической деятельности, признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции и ограничение монополизма. Правовая доктрина и правоприменительная практика наполняют конституционные нормы, регулирующие экономические отношения, специальным содержанием, благодаря чему можно выделить следующие уточняющие принципы регулирования экономических отношений: рынок как экономическая основа демократического государства; публичное предназначение государственной собственности; особая государственная защита публичной собственности; саморегулирование экономических отношений.
2. Конституционные принципы регулирования экономических отношений (региональный уровень) находят свое нормативное закрепление в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. Анализ основных законов субъектов Российской Федерации позволяет систематизировать указанные принципы, к которым следует отнести: принцип социального рыночного хозяйства (Конституция Республики Татарстан, Конституция Республики Алтай); принцип свободы экономической деятельности, предпринимательства и труда (Устав Пензенской области); принцип добросовестной конкуренции и общественной пользы (Конституция Республики Алтай); принцип свободы хозяйственной деятельности и разнообразие форм собственности, равные условия их правовой защиты (Конституция Республики Карелия) и др.
3. Обосновывается ограничительное толкование используемого в законодательной технике термина «экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации» (глава IV.2 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
4. На основе проведенного исследования предлагается выделить синтетические (не закрепленные в законодательстве) принципы регулирования экономических отношений в Российской Федерации, к которым следует отнести: принцип социального рыночного хозяйства; принцип правового обеспечения государственного планирования и прогнозирования экономического развития государства; принцип обеспечения общественного благосостояния; принцип обеспечения равномерного и гармоничного развития регионов и отраслей; принцип стимулирования роста доходов и богатства, а также принцип их справедливого распределения.
5. Определено значение принципа правового обеспечения государственного планирования и прогнозирования экономического развития государства, который проявляется в нормативных актах как федерального, так и регионального уровней. Указанный принцип не ориентирует на возврат директивного планирования, жесткой системы управления народным хозяйством, существовавшей в советский период, а наоборот, обусловлен потребностью формирования эффективного механизма регулирования. Отказ от системы государственного планирования привел к серьезным проблемам при юридическом обеспечении формулирования прогнозов, выделения приоритетов развития нашего государства.
6. В зарубежных конституциях регламентирована роль экономики в определении национальной государственности – от закрепления базовых положений в отдельных нормах до включения специальных разделов или глав. Зарубежные конституционные акты предусматривают следующие конституционные принципы регулирования экономических отношений: принцип справедливого распределения региональных и личных доходов в рамках политики экономической стабильности; принцип солидарности (Конституция Испании); принцип равномерного территориального и регионального развития (Конституция Республики Македонии); принцип единства и целостности государственной территории; принцип сочетания централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти; принцип сбалансированности социально-экономического развития регионов, с учетом их исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций (Конституция Украины) и др.
7. Развитие территориального принципа регионального развития в России обусловливает принятие Федерального закона «Об общих принципах экономического районирования Российской Федерации». В диссертации предлагается также авторская концепция Федерального закона «Об основах территориального государственного планирования экономического развития Российской Федерации», предназначение которого видится в нормативном закреплении принципов выравнивания экономического положения регионов.
8. В диссертационном исследовании сформулированы специальные принципы регулирования бюджетных отношений, которые первоначально закрепляются в Бюджетном кодексе Российской Федерации, но реальное содержание которых отражается в особом акте Президента Российской Федерации – Бюджетном послании. В зависимости от экономической ситуации конкретное содержание принципов регулирования бюджетных отношений может серьезным образом различаться. На основе анализа бюджетных посланий Президента Российской Федерации показана эволюция указанных принципов.
В частности, в условиях выхода нашего государства из экономического кризиса первичными становятся следующие принципы: программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета; принцип планирования бюджетных расходов; принцип инвентаризации бюджетных расходов; принцип повышения эффективности экономики и производительности труда; принцип экономически оправданного уровня налоговой нагрузки; принцип сбалансированности расходных полномочий и ресурсов; принцип инвентаризации, анализа финансового обеспечения и оптимизации публичных обязательств; принцип экономного и рационального использования бюджетных средств; принцип оптимизации расходов на содержание органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; принцип финансового администрирования. В условиях вхождения России в международный экономический кризис первичными принципами выступили следующие: принцип мобилизации бюджетных ресурсов в интересах повышения конкурентоспособности российской экономики; принцип адресности социальной политики; принцип эффективного расходования бюджетных средств.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно является самостоятельным системным научным исследованием, содержащим выводы и обобщения общетеоретического характера, имеющие значение для науки конституционного права. В диссертации сформулированы новые подходы к научно-теоретическому осмыслению проблем правового регулирования вопросов экономики на федеральном уровне и на уровне субъекта Российской Федерации, которые могут быть положены в основу более глубоких общетеоретических и отраслевых научных исследований.
Сформулированные в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебных пособий и учебно-методи-ческих комплексов, а также для подготовки к лекциям и семинарским занятиям по конституционному праву России, сравнительному конституционному праву, специальному курсу «Конституционная экономика».
Практическая значимость диссертации состоит в том, что предложения и выводы, обозначенные в работе, могут быть использованы в правотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях. Сформулированные рекомендации могут быть использованы в практической деятельности органов государственной власти при разработке правоприменительных актов, регулирующих экономические отношения в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования
Результаты диссертационного исследования были представлены на научно-практических конференциях в Московском государственном университете имени М. В. Ломоносова, Казанском государственном университете имени В. И. Ульянова-Ленина, Пензенском государственном университете, Хмельницком университете управления и права и других научных и учебных учреждениях.
Среди них следует выделить Международную научно-практи-ческую конференцию молодых ученых «Седьмые осенние юридические чтения» (г. Хмельницкий, 2008), Международную научно-практическую конференцию, посвященную 60-летию принятия Организацией Объединенных Наций Всеобщей декларации прав человека (г. Казань, 2008), VIII Международную научно-практическую конференцию «Современное российское законодательство, законотворчество и правоприменение» (г. Москва, 2007).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения и библиографии.
Принципы регулирования экономических отношений в советском государственном праве
Формирование системы принципов, на основе которых будет осуществляться государственное регулирование экономических отношений, является одной из важнейших проблем. В общем значении термин «принцип» (от латинского principium — основа, начало) означает исходное, основное положение какой-либо теории, учения. Это ключевые руководящие начала. Профессор Н.А. Богданова определяет принципы как сущностные образования в системе конституционного права1. Указывает, что они выступают в качестве общей меры оценки действующего законодательства, а также направления его развития. Профессор Н.И. Химичева отмечает, что принципы «не только позволяют правильно понимать и применять правовые нормы, но и также выявлять и устранять пробелы в законодательстве»". Профессор Г.Н. Комкова обозначает: «принципы конституционного права, являясь результатом правовой политики государства и его органов, сначала выступают в качестве базовых идей, которые затем оформляются в текстах конституций и законов. Особенность этих основополагающих постулатов в том, что как сами принципы, так и способы их толкования признаются обязательными» . Конституционные принципы регулирования экономических отношений сосредоточены в главе 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя». С.Э. Несмеянова указывает: «термин «основы конституционного строя» является достаточно новым для российского конституционного права. Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием
12 декабря 1993 года, закрепив основополагающие политические, идеологические, экономические, социальные общественные отношения, тем самым определила основные принципы устройства государства и общества»1. Это определяет степень их значимости в иерархии источников конституционного законодательства. По мнению А.В. Толстик, в иерархии норм Конституции, конституционные принципы, сосредоточенные в главе 1, занимают приоритетное место среди них . По мнению И.А. Алебастровой конституционные принципы — это «основа любой конституции, ее костяк, «суперконституция», «конституция в конституции и для конституции», существо конституционного документа, без которого он утратит внутренне единство и смысл, заключающийся именно в наиболее полной и глубокой реализации заключенных в нем принципов»3. Конституционные принципы предопределяют конкретное содержание всех иных конституционных норм . Конституцией РФ определено, что никакие другие положения не могут противоречить конституционным принципам, составляющим основы конституционного строя (ч. 2 ст. 16). В этом выражается ценность конституционных норм — принципов. В правовой доктрине конституционные принципы имеют специфическую интерпретацию: «основные положения», «общие исходные идеи», «конституционные ориентиры», «руководящие начала», «базовые мировоззренческие юридические предписания», «базовые установки» и т.д. Г. Загребельский определяет их как «юридические правила», «закон в конституционной форме». Вышеобозначенное подтверждает предназначение конституционных принципов в механизме правового регулирования.
Судебная практика наиболее точно раскрывает правовую природу конституционных принципов. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 января 1993 года № 1-П «По делу о проверке конституционности правоприменительной практики ограничения времени оплаты вынужденного прогула при незаконном увольнении, сложившейся на основе применения законодательства о труде и Постановлений Пленумов Верховного Суда СССР, Верховного Суда Российской Федерации, регулирующих данные вопросы отмечается, что «общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и распространении их действия на все субъекты права»1.
Конституционные принципы регулирования экономических отношений - это нормы, закрепляющие экономическую систему Российской Федерации. В настоящее время действует инвариантный подход относительно конституционно-правовых положений экономических отношений.
Г.А. Гаджиев обосновывает: данные «принципы лежат в основе большой совокупности конституционных норм, связанных между собой логико-правовыми связями и в силу этого представляющих собой определенное единство, подсистему конституционно-правовых норм, построенную с использованием концепции «экономической конституции»» .
Принципы регулирования экономических отношений в современном конституционном праве
В науке конституционного права используются всеобщие, общенаучные, общеправовые, некоторые отраслевые и собственные понятия и категории. По мнению Н.А. Богдановой, важным является то, что при «использовании общенаучных, общеправовых и отраслевых понятий наука конституционного права привносит собственное их восприятие, пропуская через призму конституционно-правового регулирования и наполняя их содержание теми аспектами, которые необходимы для решения задач этой науки»1.
Конституция РФ охватывает «экономические» нормы-принципы в рамках главы 1 «Основы конституционного строя». Понятие «экономическая система» не используется в современной российской Конституции, хотя считалось базовым элементом основ общественного строя и политики СССР (о чем свидетельствует выше проведенный анализ). Согласно Международной Хартии экономических прав и обязанностей государств «каждое государство имеет суверенное право выбирать экономическую систему в соответствии с волей своего народа, без вмешательства или применения силы или угрозы извне в какой бы то ни было форме»". Данный международно-правовой акт формулирует следующие четкие установления: 1. выбор типа экономической системы осуществляется в соответствии с волей народа, то есть демократическим путем; 2. определение экономической системы - это есть суверенное право государства, а значит и объект конституционно-правового регулирования3.
Конституционно-правовое закрепление экономической системы в современной России сформулировало основные задачи конституционного права в области экономики. К ним целесообразно отнести: определение исходных начал экономической деятельности, процесс организации хозяйствования, формы и методы экономической деятельности.
Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, в главе 1 раскрывает содержание основ конституционного строя, однако ни в ней, ни в последующих главах, ни разу не упоминается термин «экономическая система» (даже в деидеологизированном аспекте). В то же время в статье. 8 отмечается: «1. В Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. 2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Статья 9 характеризует отношения собственности относительно земли и недр. Как видно, употреблен иной термин — «экономическое пространство», который не отражает сущность достигнутых преобразований. Наверно, поэтому можно было услышать, что социализм разрушен, но что строится на его месте, определить достаточно сложно. Закрепление в статье 35 Конституции РФ права частной собственности, также не решает значимого вопроса: какова природа экономического обустройства современного российского государства? Государство лишь констатирует наличие определенных форм собственности. Однако умалчивание проблемы не приводит к ее разрешению. Можно отказаться от терминологии, посчитав, что она несет в себе устаревшие представления, но отказ (или умолчание) не означает, что экономическая система пропала сама собой. Она объективна и существует вне зависимости, «видит» ли ее основной закон нашего государства. Нельзя не отметить, что господствовавшая длительное время марксистская идеология (не останавливаемся на ее достоинствах и недостатках) была последовательно отражена в системе конституционных ценностей через формирование специального раздела. Все текущее законодательство было подчинено установленным Конституцией СССР принципам. Существовала реальная связка права и экономики. Произошедшее упрощение нельзя признать шагом вперед. Кроме того, необходимо оценить последствия данного шага, которые многие ученые-юристы определяют как катастрофические. В настоящее время 85 % всего населения владеют 7 % национального богатства, а 0, 00001 % (около 1,5 тысяч граждан-олигархов) — более половиной этого богатства. 25 российских миллиардеров имеют 30 % всех доходов населения страны. 92 % природных ресурсов страны оказались в руках 7 % населения1. Именно поэтому в Российской Федерации постоянно возникает вопрос о перераспределении имущественных благ, что не ведет к консолидации общества. Экономические отношения выстроены в сложной плоскости. Их уяснению посвящены труды многих поколений философов, правоведов, экономистов, социологов и других ученых. Кроме того, важно подчеркнуть, что современная экономическая теория не связывает объект собственности исключительно с предметами материального мира, имеющими статус вещей. В то же время вызывает сомнение утверждение того, что роль государства в нашей стране ограничена. Конституция Российской Федерации хаотично рассредоточила по разным статьям положения, отражающие государственное регулирование экономических процессов. Тем не менее, Основной закон страны закрепил тот минимум норм, выполняющих свое социально-экономическое предназначение. При этом рыночное назначение государственной политики отодвинуло государство от управления экономикой.
Первоочередно следует обратить внимание, что нередко критикуемый в России Запад идет по иному пути: роль государства четко определена, не провозглашается крайний индивидуализм, а подчеркивается особое предназначение экономических богатств, хотя и формируемых каждым в отдельности. Например, статья 128 Конституции Испании1 провозглашает: «1. Все виды богатств страны в своих различных формах, независимо от собственника, служат общим интересам. 2. Признается право государственной инициативы в экономической деятельности. Закон может резервировать за государственным сектором важнейшие ресурсы или услуги, особенно в случаях монополии, а также разрешать участие в управлении предприятиями, когда этого требуют общие интересы». Раздел седьмой Конституции Испании, в котором помещена цитируемая норма, отводит особую роль государству. Так, статья 129 указывает на то, что органы государственной власти «активно развивают разные формы предпринимательской деятельности». Согласно статье 130 органы государственной власти заботятся о модернизации и развитии всех отраслей экономики, в частности земледелия, животноводства, рыболовства и различных ремесел, в целях выравнивания уровня жизни всех испанцев. Статья 131 непосредственно предусматривает возможность «планирования экономической деятельности в целях удовлетворения коллективных потребностей, обеспечения равномерного и гармоничного развития регионов и отраслей и стимулирования роста доходов и богатства, а также наиболее справедливого их распределения». Конституция Литовской Республики" в главе IV «Народное хозяйство и труд» также уделяет роли государства в регулировании экономических отношений. Статья 46 устанавливает, что государство оказывает поддержку общественно полезным хозяйственным усилиям и инициативе.
Конституционное регулирование бюджетных отношений как основа экономического развития субъектов Российской Федерации
В конституционно-правовом механизме реализации конституционных принципов экономических отношений важная роль принадлежит бюджетным отношениям. Их реальность есть показатель эффективности экономического строя.
В современной России вопросы бюджетного устройства в системе конституционного права привлекают всеобщее внимание. Основное значение его сводится к отражению через призму финансовой политики состояния экономики. Бюджет порожден самим фактом существования государства, в нем консолидируются все основные социально-экономические противоречия, которые накапливаются в каждом обществе , аккумулируются доходы и расходы государства, будучи финансовой категорией, он отражает содержательную сторону государственной экономической политики.
Термином «бюджет» в юридической и экономической литературе обозначаются различные по своей природе явления: «форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов власти» , «основной финансовый план государства» , «основной централизованный фонд денежных средств» , «совокупность ...денежных отношений....как важнейший финансовый регулятор»1. Подобное разнообразное определение содержания бюджета осложняет выявление его сущности и, прежде всего, как экономической категории в рамках конституционности. Данная проблема усложняется аналогичной сложившейся законодательной практикой на региональном уровне. Используемый на уровне субъектов РФ терминологический ряд представлен разнообразием в характеристике бюджетных отношений. Следует признать: нет тождества в понятиях «финансы и бюджет» , «бюджетно-финансовая основа» , «экономическая и финансовая основы» , «финансовые ресурсы, бюджет,, налоговые и бюджетные права»5, «бюджетная система и основы бюджетного процесса» , «экономическая основа и бюджетное устройство» , «собственность, обеспечение свободы экономической деятельности, налоги, бюджет и бюджетная система»8, «экономическая и финансовая основы деятельности органов государственной власти»9, «бюджетные права органов государственной власти»10, «собственность, бюджет, налоги»11, «бюджетно-финансовая система» ,«финансы. бюджетное устройство» .
Для России важно определить содержание экономической функции бюджета с позиции социально-экономического его назначения. Подобная потребность вызвана не только теоретической необходимостью и правовой потребностью. Отдельные законодательные акты определяют роль бюджета, не обозначая его значения как инструмента экономической государственной политики. Так, Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год указывает на то, что в условиях кризиса ключевую роль будет играть бюджетная политика , не обозначив функционального ее предназначения.
Изначально следует отметить, в Конституции Российской Федерации вопросы бюджета и бюджетной политики не нашли своего полного воплощения. Конституционной основой бюджетной системы являются статьи Основного закона Российской Федерации, закрепляющие право федеральных органов разрабатывать федеральный бюджет и обеспечивать его исполнение (п. «з» ст. 71 Конституции РФ). Представленная в таком объеме совокупность бюджетных норм слишком «прозрачна», «незначительна» для того, чтобы соответствовать требованиям бюджетной системы Российской Федерации.
Бюджетный кодекс Российской Федерации, принятый 31 июля 1998 года , попытался систематизировать вопросы бюджетного устройства и бюджетного процесса. Так, в соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система Российской Федерации рассматривается как основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджет представляет собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Это ведущее звено финансовой системы. Определение бюджета, как экономической категории связано с отражением в нем «денежных отношений государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода в связи с образованием и использованием денежного фонда, предназначенного на финансирование экономики, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления»1.
Статья 28 Бюджетного кодекса РФ определяет перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации. Таковыми выступают: единство бюджетной системы Российской Федерации; разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельности бюджетов; равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированность бюджета; результативность и эффективность использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; прозрачность (открытость); достоверность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств; подведомственность расходов бюджетов; единство кассы.
Конституционные принципы планирования экономического развития субъектов Российской Федерации
В ракурсе представленной в диссертационной работе теоретической и методологической систематизации принципов управления рыночной экономикой целесообразным является рассмотрение принципа планирования, точнее следует: определить адекватность принципа планирования рыночным условиях управления экономикой, раскрыть и подтвердить критерий его «необходимости» в условиях рынка, выявить оптимальное сочетание процесса планирования и рыночного регулирования, решить вопрос об их мере в пропорциональном соотношении.
Конституция России отказалась от такого принципа как планирование социально-экономического развития. Данное подтверждает тот законодательно закрепленный перечень конституционных принципов, что нельзя сказать о науке конституционного права и экономической теории. Так, по мнению, Т.Г. Морозовой, А.В. Пикулькина1 в качестве принципов планирования, рассмотренных в ракурсе условий рынка необходимо выделять: — оптимальность плановых решений в соответствии с избранными критериями; — сбалансированность и пропорциональность показателей в ресурсном, отраслевом, территориальном, общеотраслевом, межотраслевом, внутриотраслевом, внешнеэкономическом разрезах; — выделение приоритетов, ведущих звеньев; — непрерывность, т.е. сочетание перспективных и текущих планов, преемственность, корректировка показателей при изменении условий; — обоснование резервного (аварийного) варианта плана, предназначенного для выполнения при самых неблагоприятных обстоятельствах. В.В. Царева раскрывает научно обоснованную систему планирования. Значимость ее определяется системным подходом и использованием принципов целеобусловленности, управляемости, связанности, моделируемости, симбиозности, оперативности, унификации, интеграции, резервирования, непрерывного развития обратной связи. В свою очередь принципы многовариантности, множества реализуемых целей, количественной оценки развития целей, научности, оптимальности, сбалансированности, системности и быстрого (гибкого) реагирования положены в основу разработки планов1. В представленной модели особый акцент делается на принцип научности. А.Н. Козыриным дана правовая оценка данному принципу: «принцип научности .... придает реализм самому законодательству, представляет его ... обоснованным, мотивированным, более справедливым и, как следствие, делает его в большей степени легитимным»2.
Эволюция принципов планирования представлена А.Ф. Серковым. В его работах точно подмечена идея изменения направленности принципов в условиях рыночной экономики, что сказывается и на способах их реализации. По мнению ученого одни принципы, имея объективную основу, могут использоваться при любых социально-экономических отношениях. Другие, являются их порождением, и соответственно, их действие прекращается в силу изменения политики. К числу существенных принципов А.Ф. Серков склонен относить принципы директивности, пропорциональности, сочетание централизованного государственного руководства с инициативой предприятий и местных органов власти, напряженности планов, выделение основного звена, комплектности, обеспечения высокой эффективности принимаемых решений, а также ряд принципов, отражающих отраслевую специфику1.
Несколько иной подход продемонстрирован А.Н. Петровым". Установление основных положений стратегического планирования осуществляется путем выделения основных и частных групп принципов. Они являются необходимыми для разработки плановых документов и их реализации. Общими принципами стратегического планирования, по утверждению А.Н. Петрова, являются системность, оптимальность, адаптивность, ограниченность ресурсных возможностей. Данные основные принципы дополняются принципами целеполагания и принципами формирования стратегического выбора. Автор акцентирует внимание на принцип компетентности, устанавливающий, что «в процессе обоснования и принятия плановых решений должны приниматься в расчет все возможные последствия его реализации, как в объекте планирования, так и во внешней среде».
В.Е. Рохчин, К.Н. Знаменская определяют основные принципы стратегического планирования социально-экономического развития городов. В качестве таковых выступают принципы целенаправленности, социальности, комплексности, системности, адаптивности, эффективности, минимизации риска, баланса интересов, легитимности, демократичности, профессионализма и принцип «первого руководителя» .
Распространенным подходом в современных экономических условиях выступает индикативность планирования. Индикативное означает рекомендательное планирование. Это определяет значимость данной формы планирования, отражает его специфику, адаптированность российского государства к рыночной экономике. Действующее законодательство России «высказывает» свое отношение к индикативности. Так, в Приказе Минобразования РФ от 6 июня 2000 года № 1705 «О концепции научной, научно-технической и инновационной политики в системе образования Российской Федерации на 2001-2005 годы» определено, что индикативная форма — это форма, характеризующаяся наличием измеряемых индикаторов . В последующем в Постановлении Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 года № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» выделено, что среди широкого круга полномочий к ведению Комитета Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности относятся вопросы индикативного регулирования экономического развития Российской Федерации (п. «а», ч. 21 ст. 30).
Система общих принципов разработки стратегий представлена в виде: разумной целесообразности, обратной связи, системности, последовательности поэтапного достижения цели, вариантности стратегических решений и вероятности результатов. При этом система принципов стратегического планирования включает принципы формирования стратегических программ и принципы разработки организационных проектов реализации данных программ, — указывает B.C. Соловьев . В свою очередь, Д.А. Ковачев, опираясь на учение американского теоретика и практика планирования Рассела Акоффа, рассматривает планирование только в ракурсе проектирования, оценки, отбора и реализации изменений. По его утверждению истинная функция планирования — создавать будущее. Кто не планирует, тот будет планируемым . Процедура планирования, по мнению Р. Акоффа, характеризуется прямой вовлеченностью в процесс планирования всех тех, кого оно непосредственно затрагивает. Р. Акофф ключевыми направлениями считает принцип партисипативного планирования (от англ. participation - участие), а также принципы непрерывности и холизма. Принцип сочетания перспективного и текущего планирования обеспечивал непрерывность и преемственность в плановой деятельности государства, обновляемость планов разной длительности. Принцип холизма сводится к координации планов по горизонтали и их интеграции по вертикали, что составляло существо планирования комплексного развития народного хозяйства1.
Приведенные мнения подтверждают общий вывод: отсутствует единый критериальный подход к системе принципов, на основе которых осуществляется планирование экономического развития российского государства.
