Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы обеспечения конституционности земельных отношений
1.1. Земельные отношения как объект конституционно-правового регулирования 15
1.2. Конституционные принципы земельных отношений и их реализация в законодательстве и правоприменении 30
1.3. Разграничение предметов ведения и полномочий в области земельных отношений как гарантия верховенства Конституции Российской Федерации 47
Глава 2. Система гарантий права граждан и их объединений на землю
2.1. Системообразующее значение института собственности на землю в конституционном праве России 64
2.2. Соотношение публично-правовых и частноправовых гарантий в регулировании и защите права на землю 81
2.3. Проблемы и перспективы введения земли с гражданский оборот в контексте основ конституционного строя современной России 94
Глава 3. Конституционные ограничения и проблемы реализации права граждан и их объединений на землю
3.1. Охрана окружающей среды как ограничение правомочий владения, пользования и распоряжения объектами земельной собственности 111
3.2. Обеспечение баланса прав и законных интересов субъектов правоотношений в процессе реализации права граждан и их объединений на землю 131
3.3. Регулирование условий и порядка пользования землей в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации 151
Заключение 169
Библиографический список 179
- Земельные отношения как объект конституционно-правового регулирования
- Конституционные принципы земельных отношений и их реализация в законодательстве и правоприменении
- Системообразующее значение института собственности на землю в конституционном праве России
- Охрана окружающей среды как ограничение правомочий владения, пользования и распоряжения объектами земельной собственности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования и решаемой в нем научной задачи. Существенные изменения, происходящие в экономической, социально-политической и духовной сферах жизни российского общества, отражаются на структуре и задачах конституционно-правового регулирования общественных отношений. Современный отечественный конституционализм предполагает значительное расширение возможностей граждан и хозяйствующих субъектов участвовать в экономической деятельности на основе института частной собственности. В подобных условиях неукоснительно возрастает роль конституционных гарантий такой разновидности частной собственности, как собственность граждан и их объединений на землю. Формирование демократической правовой государственности требует активного вовлечения земли в гражданский оборот при необходимости достижения социально значимых целей, защиты прав и свобод человека и гражданина в их единстве и системной взаимосвязи.
Вместе с тем, процесс реализации конституционных основ земельных отношений протекает весьма противоречивым образом на фоне реформирования российской экономики, изменения структуры земельного законодательства, приспособления института частной собственности на землю к сложившимся реалиям. Конституция Российской Федерации за период ее действия фактически многократно модернизировалась, чему способствовала не только законодательная практика Федерального Собрания, но и деятельность Конституционного Суда Российской Федерации. Все это не всегда положительно сказывалось на эффективности проводимых в стране преобразований и, в конечном итоге, подтвердило необходимость более комплексного решения научной задачи по разработке конституционной концепции основ правового регулирования земельных отношений.
В период динамичного развития конституционного строя нашей страны изучение земельных отношений как объекта конституционно-правового регулирования, выявление конституционных принципов земельных отношений, оптимизация публично-правовых механизмов разграничения предметов ведения и полномочий в соответствующей области общественных отношений, представляют особый научный интерес.
Обращение к изучению института частной собственности на землю в его конституционно-правовом аспекте, исследование его особенностей, специфики развития представляются вполне обоснованными, поскольку это дает возможность существенно дополнить и расширить представления не только о конституционном праве в целом, но и о его внутренней многослойности, сложности структуры, взаимосвязях принципов, юридических институтов и норм.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена также повышенным вниманием государства и общества к глобальным проблемам человечества, включая угрозы природных и техногенных катастроф, энергетического и экологического кризисов. В этой связи представляется, что в современный период исследование именно конституционных основ правового регулирования земельных отношений, включающее в себя вопросы теории, законодательства и правоприменительной практики, их систематизации, является наиболее актуальной научной задачей, поскольку без ее решения невозможно создание оптимальных форм владения, пользования и распоряжения объектами земельной собственности на основе баланса конкурирующих конституционных ценностей.
Степень разработанности проблемы. Многогранность объекта предпринятого исследования вызвала необходимость всестороннего изучения и использования в работе теоретико-методологической базы, накопленной опытом научной мысли отечественных и зарубежных ученых современности и прошлого. В дореволюционной государственно-правовой науке, заложившей фундаментальные основы изучения конституционных основ земельных отношений, особый вклад в исследование отмеченной проблематики внесли такие ученые, как А.С.Алексеев, М.М.Ковалевский, Н.М.Коркунов, А.Котляревский, П.И.Новгородцев, Б.Н.Чичерин, Г.Ф.Шершеневич.
Конституционные принципы различных сфер общественной жизни исследовались в современном государствоведении, включая работы следующих авторов: А.Авакьян, Ю.А.Агешин, И.А.Алебастрова, М.В.Баглай, М.И.Байтин, Г.В.Барабашев, П.Т.Василенков, Л.Д.Воеводин, И.Т.Голяков, Г.С.Еськов, Д.Л.Златопольский, Т.Д.Зражевская, В.Т.Кабышев, А.И.Ким, Д.А.Ковачев, Е.И.Козлова, Н.М.Конин, В.Ф.Коток, Б.П.Кравцов, С.Кравчук, Л.Т.Кривенко, Э.Л.Кузьмин, И.Я.Куприц, О.Е.Кутафин, А.И.Лепешкин, А.И.Лукьянов, В.М.Манохин, Н.И.Матузов, Г.С.Михайлов, А.А.Мишин, А.Г.Мурашин, В.И.Новоселов, Н.Г.Старовойтов, Б.А.Страшун, Е.А.Тихонова, И.Е.Фарбер, О.И.Чердаков, В.Е.Чиркин, К.Ф.Шеремет, Б.С.Эбзеев.
В силу актуальности проблем правового регулирования земельных отношений в современной России наметился определенный рост публикаций, посвященных данному вопросу. Указанные правоотношения активно исследуются в гражданско-правовой (Н.О.Ведышева, Н.П.Кабытов, А.Ю.Колов, Е.А.Конюх, И.С.Лящевский, О.П.Скребкова, Т.Б.Станкевич, М.В.Чередникова, В.Э.Чуркин, С.Шерстнев) и административно-правовой науке (А.В.Акчурин, Д.С.Бондаренко, М.Ю.Галятин, Г.Н.Крассова, И.С.Крючкова, В.Н.Сидоренко, В.Л.Суровцев, Г.Т.Тагиров, В.Н.Харьков, Р.Ярандайкин). Особый интерес вызывают диссертации: Н.А.Будникова «Государственное управление в сфере использования и охраны земель Российской Федерацией». СПб., 2000»; Ю.Королева «Государственный контроль за охраной и использованием земель в Российской Федерации. Саратов, 2002»; Н.А.Манакина «Уголовно-правовая охрана земельных отношений в Российской Федерации. Нижний Новгород, 2001»; Т.А.Богровой «Имплементация международного опыта земельных отношений в правовую российскую систему. М., 2004».
Вопросы земельных отношений исследуются непосредственно в рамках земельного права, чему в немалой степени способствовала разработка отдельных его проблем еще в советский период отечественной истории (докторская диссертация И.А.Иконицкой «Проблемы эффективности норм советского земельного права. М., 1979»). Нельзя не отметить и то обстоятельство, что после вступления в силу Земельного кодекса РФ активизировалось исследование правовых проблем земельного оборота (диссертации: Н.Н.Аверьяновой «Правовое регулирование купли-продажи земель государственной и муниципальной собственности. Саратов, 2004»; Е.В.Балашова «Правовое регулирование оборота земельных долей в аграрной сфере экономики. Уфа, 2004»; В.В.Романовой «Правовое регулирование оборота земельных участков». М., 2005»).
Однако конституционно-правовой аспект земельных отношений в современной юридической науке исследуется недостаточно. В литературе этого направления имеются либо разработки других крупных научных проблем, связанных с конституционными основами земельных отношений (работы А.Авакьяна, П.А.Астафичева, Н.А.Богдановой, Ю.А.Дмитриева, Е.В.Колесникова, Г.Н.Комковой, В.О.Лучина, А.В.Малько, В.В.Мамонова, В.Масленниковой, М.С.Матейковича, О.О.Миронова, Л.А.Нудненко, Ж.И.Овсепян, Т.М.Пряхиной, В.И.Радченко, Л.Сергевнина, П.П.Сергуна, В.Н.Синюкова, И.Н.Синякина, А.В.Теперик, Т.Я.Хабриевой), либо исследования конституционного аспекта земельных отношений весьма фрагментарного характера (диссертации: В.И.Суворова «Государственно-правовое регулирование земельных реформ в России: проблемы теории и практики. М., 1996.»; В.И.Маньковской «Законодательство о полномочиях местных Советов народных депутатов в области сельского хозяйства и его развитие в связи с освоением целинных земель и образованием АПК. Томск, 1986»; О.Н.Колесовой «Компетенция субъекта Российской Федерации в регулировании земельных отношений». Самара, 2004»; Н.Р.Янбухтина «Особенности правового обеспечения земельной реформы в Республике Башкортостан». Уфа, 2000).
Таким образом, несмотря на очевидную научную и практическую значимость, конституционные основы правового регулирования земельных отношений в современной России до сих пор не были объектом самостоятельного комплексного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в системе конституционного регулирования основ земельной собственности в Российской Федерации на современном этапе ее истории.
Предметом исследования выступает нормативно-правовое регулирование и проблемы реализации конституционных основ земельных отношений.
Цель исследования заключается в" комплексном анализе конституционных основ правового регулирования земельных отношений, научном осмыслении сущности этого феномена во всем его многообразии.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующей группы задач, отражающих последовательность предпринятого исследования: обоснования земельных отношений как объекта конституционно-правового регулирования; выявления, анализа и систематизации конституционных принципов земельных отношений; изучения механизмов правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий в области земельных отношений; обоснования системообразующего значения института собственности на землю в конституционном праве России; исследования соотношения публично-правовых и частноправовых гарантий в регулировании и защите права земельной собственности; обобщения и систематизации проблем и перспектив введения земли с гражданский оборот в контексте основ конституционного строя современной России; выработки практических рекомендаций по совершенствованию законодательства в сфере ограничений и реализации права граждан и их объединений на землю.
Методологическую основу исследования составляет совокупность методов научного познания, используемых как на теоретическом, так и на эмпирическом уровне. Широко используется как общенаучные методы познания, так и специально-юридические методы: структурно-логический, классификационный, сравнительно-правовой. Последний метод позволил не только проанализировать и обобщить нормативно-правовой материал, но и обосновать авторское представление о содержании и признаках конституционного права граждан и их объединений на землю.
Эмпирическая и нормативно-правовая база исследования. В качестве эмпирического материала в работе использовалась практика правового регулирования земельных отношений, в том числе субъектов Федерации и муниципальных образований, изучался опыт подобной деятельности.
Нормативной базой диссертационного исследования послужили Конституция Российской Федерации, конституции ряда зарубежных стран, федеральные конституционные и федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Федерации, подзаконные нормативные правовые акты, касающиеся основ земельных отношений. Особое внимание в диссертации уделяется постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам обеспечения и защиты конституционного права граждан и их объединений на землю.
Научная новизна и значимость полученных результатов состоит в том, что диссертация является одним из первых комплексных исследований, в котором рассматриваются проблемы регулирования конституционных основ земельных отношений в аспекте их исторического развития, ориентированного на сбалансированный учет зарубежного опыта и отечественных традиций. Изучение влияния юридических, политических, экономических и организационных факторов на процесс реализации конституционного права граждан и их объединений на землю позволило формировать эффективные прогностические модели в качестве вариантов приоритетных направлений совершенствования данного института.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной значимостью и новизной: 1. Основы земельных отношений составляют часть предмета конституционного регулирования, обеспечивая должный баланс и взаимодействие специальных норм об использовании и охране земель, содержащихся в административном, гражданском, муниципальном и собственно земельном законодательстве. Конституционное право призвано создавать гарантии обоснованности и предсказуемости законодательной политики в области земельных отношений, обеспечивать стабильность правового регулирования, утверждать полноту, компетентность и эффективность судебной защиты земельных прав граждан, но в то же время эта отрасль права по своему предназначению не может подменять текущее правовое регулирование, оставляя значительный простор для усмотрения законодателя и правоприменительных органов. Конституционные основы земельных отношений должны обеспечивать условия для эффективного использования земельных ресурсов как национального богатства, доведение земельной реформы до ее логического завершения, развитие инфраструктуры земельного рынка, перераспределение земли в пользу эффективных хозяйствующих субъектов, создание системы обеспечения прав на земельные участки в целях повышения их инвестиционной привлекательности и одновременной реализации социально значимых ценностей.
2. Сущность конституционных основ правового регулирования земельных отношений наиболее емко выражается в специальных юридических принципах, к числу которых диссертант относит: руководящую роль государства в обеспечении баланса публичных и частных интересов в земельных отношениях; прогрессивное развитие земельного законодательства на основе комплексной государственной политики в этой сфере; достаточную вовлеченность земли в гражданский оборот; экологизацию государственной и общественной деятельности; учет российского экономического менталитета и отечественных традиций хозяйственных отношений; особую децентрализацию полномочий и ответственности в земельных отношениях с учетом федеративной системы и местного самоуправления современной России.
3. Обосновывая сбалансированный подход к правовому регулированию разграничения предметов ведения и полномочий в области земельных отношений, автор доказывает, что децентрализованное земельное законодательство не должно затрагивать такие важнейшие государственные интересы, как национальная безопасность и территориальная целостность, а также единство подходов к регулированию, охране и защите прав и свобод человека и гражданина, зафиксированных непосредственно в Конституции Российской Федерации на основе общепризнанных принципов и норм международного права. С другой стороны, компетенционные нормы в области земельных отношений весьма многочисленны и требуют значительных организационно-правовых затрат, поэтому закрепление соответствующей компетенции за каким-либо одним уровнем публичной власти чревато тем, что уполномоченные государственные или муниципальные органы окажутся неспособными справиться с возложенными на них обязанностями. Именно благодаря децентрализованной регламентации земельных отношений возможна полноценная реализация конституционного принципа соразмерности целей и механизмов правового регулирования.
4. В гражданско-правовом смысле содержание права земельной собственности охватывается традиционными правомочиями владения, пользования и распоряжения земельными участками. Однако в конституционно-правовом значении право граждан и их объединений на землю включает в себя и ряд правомочий публичного характера, к числу которых следует относить: право на приватизацию земельных объектов, если это не противоречит публичным интересам; право на правовое регулирование земельных отношений, создающее действенный механизм обращения земли в собственность граждан и их объединений; право на эффективную судебную и иную государственную защиту земельной собственности.
5. Представительство интересов избирателей в парламентской деятельности депутатов, а равно прямое инициирование гражданами законопроектов по земельным вопросам являются перспективными формами обеспечения конституционного права на землю. Решение данной задачи не может быть сведено к сугубо профессиональным юридическим требованиям: здесь необходимы чувствительность законодательной практики по отношению к общественному мнению, выявление действительных потребностей и интересов избирателей, использование конструктивных форм прямой и представительной демократии, свобода политической дискуссии.
6. В целях повышения эффективности использования земли, создания условий для увеличения ее социального, инвестиционного и производительного потенциала, превращения в мощный самостоятельный фактор экономического роста, требуется принципиальное изменение законодательной политики, направленное на последовательную реализацию демократических основ конституционного строя России, включая юридизацию общественных отношений при недопустимости избыточности государственного регулирования земельного оборота, поддержание доверия граждан к закону и действиям государства, устранение внутренней противоречивости законодательства. Это позволило бы добиться практического перехода к установленным Конституцией Российской Федерации формам собственности на землю и их стабилизации посредством гарантирования прав и законных интересов участников рынка.
7. В диссертации доказывается необходимость прямого указания в федеральных законах перечня вопросов экологического характера, связанных с ограничением конституционного права граждан и их объединений на землю, которые подлежат обязательному вынесению на региональные и муниципальные референдумы. Это позволило бы избежать давления со стороны заинтересованных лиц на соответствующие органы государственной и муниципальной власти и создать более действенный по сравнению с существующим механизм гарантированности публичных интересов в сфере земельных отношений.
8. Конституционное право земельной собственности ограничивается в аспекте реализации прав и законных интересов других лиц в следующем: 1) наличие исключений из общего конституционного правила о доминирующем положении граждан и их объединений среди субъектов права собственности на землю; 2) необходимость направленности земельной собственности в сферу сельскохозяйственного производства и жилищного строительства; 3) потребность в сочетании общей совместной и общей долевой собственности на землю при условии определения разумных условий для выделения в натуре (на местности) для каждого долевого собственника принадлежащей ему конкретной земельной доли; 4) варьирование размера платы за передачу земли в собственность и размера налогов, связанных с владением, пользованием и распоряжением объектами земельной собственности; 5) необходимость защиты прав и законных интересов других собственников, пользователей, арендаторов; 6) охрана прав и законных интересов малочисленных народов и этнических групп; 7) реализация градостроительных норм и правил, включая планировку и застройку населенных пунктов; 8) возможность резервирования и выкупа земельных участков для государственных и муниципальных нужд; 9) целевое использование земельных участков; 10) обременение земельного участка сервитутом.
9. Законодательство субъектов Российской Федерации, направленное на учет особенностей использования земельных участков в различных конституционно значимых целях (Закон города Москвы «Об особенностях использования земельных участков в целях сохранения научно-промышленного потенциала города Москвы», Закон Новосибирской области «Об использовании земель на территории Новосибирской области» и др.) представляет собой весьма прогрессивное явление. Данный опыт нуждается в распространении в масштабе других субъектов Федерации, а также мог бы частично использоваться и в федеральном регулировании конституционных основ реализации права граждан и их объединений на землю.
Практическая значимость работы определяется необходимостью совершенствования конституционно-правового регулирования отношений, складывающихся в сфере реализации права граждан и их объединений на землю. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного права, в нормотворческой практике законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, в работе судов общей и специальной юрисдикции.
Апробация результатов исследования проведена автором в ходе обсуждения результатов на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Орловской региональной академии государственной службы, на публичных депутатских слушаниях комитета по законодательству, государственному строительству и правопорядку Орловского областного Совета народных депутатов, а также при выступлениях на научно-практических конференциях «Актуальные проблемы юридических наук» (Пенза, 2005), «Государственно-правовые отношения в России XXI века» (СПб., 2005), а также в ходе проведения Всероссийского конгресса «Проблемы земельно-имущественного комплекса: интересы государства и общества» (Москва, 2008).
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, состоящих из девяти параграфов, заключения и библиографического списка. V.
Земельные отношения как объект конституционно-правового регулирования
Земельные отношения являются важнейшим объектом правового регулирования, что находит свое выражение не только в содержании законов и подзаконных актов2, но и в правоприменительной практике.
Будучи основой как жизни и деятельности народов, так и обеспечения государственности в целом (преамбула, статьи 9, 36, 72 Конституции Российской Федерации), земля остается предметом несомненного интереса законодателя, исполнительной власти и судов, а также гражданского общества.
Понятие земли относится к числу весьма многозначных терминов. При этом в юридической науке и практике сложилось ограничительное его понимание, основывающееся на признании ценности природных условий существования человечества и деления окружающей естественной среды на определенные компоненты, в числе которых кроме земли указываются недра, воды, лесные и другие растительные ресурсы, животный мир, природные ландшафты, атмосферный воздух, климатические ресурсы, генетический фонд3. Земля в юридическом смысле отличается от перечисленных компонентов тем, что она охватывает земную поверхность лишь на глубину ее почвенного слоя, обладает свойствами естественного плодородия, средства производства в сельском и ином хозяйстве, является пространственной основой расселения людей, жилищного и промышленного строительства. Именно земля, в конечном итоге, образует и территорию государства4.
В сочетании со словом «отношения» прилагательное «земельные» значительно теснее связано с механизмом правового регулирования, указывая на его предмет. Данная терминология сравнительно прочно утвердилась в отечественной юриспруденции: в частности, являются общепринятыми -такие понятия, как конституционные отношения, административные отношения, трудовые отношения, семейные отношения и т.п., которые, как справедливо отмечает Н.И.Матузов, в своем комплексе «представляют общественную жизнь»5. Однако место той или иной совокупности юридических норм в правовой системе государства остается вопросом для научной дискуссии.
А.П.Анисимов верно указывает, что «усложнение общественных отношений в сфере использования и охраны земель уже не позволяет регулировать земельные отношения посредством норм и правил общего характера, заставляет их дифференцировать исходя из соответствующей государственной или общественной необходимости» . При этом в законодательстве предлагаются разные пути разрешения данного вопроса. Так, согласно пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится земельное законодательство. В классификаторе правовых актов, утвержденном указом Президента Российской Федерации7, в качестве объекта законодательного регулирования указываются не земельные отношения, а использование и охрана земель, что относится к более крупной позиции «природные ресурсы и охрана окружающей природной среды». При этом словосочетание «земельные отношения» в классификаторе употребляется применительно к полномочиям органов государственной власти и местного самоуправления, что дает основания некоторым авторам квалифицировать отношения по использованию и охране земель в качестве административных8.
Несколько иные подходы обнаруживаются при изучении положений Земельного кодекса Российской Федерации, в статье 3 которого указывается, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, причем это, как однозначно указывается в кодексе, и является земельными отношениями. Однако далее законодатель подчеркивает, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.
Приведенные положения кодекса порождают двусмысленность в истолковании термина «земельные отношения». Если предположить, что они ограничиваются лишь использованием и охраной земель, то из этой терминологии, во-первых, выпадают некоторые публично-правовые аспекты земельных прав и обязанностей субъектов правоотношений, а во-вторых, становится неясным критерий, по которому различаются земельные и гражданские правоотношения. Признание отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками имущественными, но не земельными, либо напротив - земельными имущественными, отличающимися от неимущественных земельных отношений, имеет важное теоретическое и прикладное значение.
Приведенные рассуждения, а также анализ ряда иных источников права позволяет заметить, что земельные отношения приобретают комплексный характер благодаря системообразующему влиянию норм конституционного права и практики их реализации. Основы земельных отношений органически вписываются в предмет конституционного регулирования, обеспечивая должный баланс и взаимодействие специальных норм об использовании и охране земель, содержащихся в административном, гражданском, муниципальном и собственно земельном законодательстве. С одной стороны, конституционное право призвано создать прочные гарантии обоснованности и предсказуемости законодательной политики в области земельных отношений, обеспечить разумную стабильность правового регулирования, утвердить полноту, компетентность и эффективность судебной защиты земельных прав граждан. С другой — эта отрасль права по своему предназначению не должна подменять текущее правовое регулирование, оставляя значительный простор для усмотрения законодателя и правоприменительных органов. Этому не препятствует тот факт, что общими могут быть не только конституционные, но и отраслевые правоотношения.
Конституционные принципы земельных отношений и их реализация в законодательстве и правоприменении
Конституционно-правовая природа основ земельных отношений наиболее ярко проявляется в конституционных принципах, представляющих собой наиболее общие руководящие юридические идеи, на которые должно опираться законодательное регулирование земельных отношений. Принципы права - это «выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни», которые позволяют «корректировать нечетко изложенную позицию законодателя по тем или иным вопросам правового регулирования»40. Принципы являются сущностными образованиями в системе конституционного права. Как справедливо отмечает Н.А.Богданова, они «не только соединяют знания о предмете изучения, но и развертывают, обосновывают идею, которая кладется в основу выбора модели правового регулирования, устройства государственных и общественных институтов». Выделение и построение принципов «связано с наиболее высокой ступенью логического обобщения, выводящей конституционно-правовое знание на уровень философии права»41.
Однако этой точки зрения придерживаются не все авторы. В частности, нельзя согласиться с А.С.Пересыпкиным в том, что «методологически неверно и практически опасно делать акцент на регулировании жизнедеятельности людей преимущественно на основании принципов конституционного законодательства». Не выглядят убедительными аргументы автора, согласно которым юриспруденции еще не известны феномены «принципорегулирования» и «принципосознания», а также что «конституционное правосознание может и должно учитываться только при реализации конституционно-правовых норм»42. В науке конституционного права является доказанным факт чрезвычайной важности конституционных принципов, поэтому споры на эту тему нам представляются излишними.
Среди конституционных принципов «следует выделить общие конституционные принципы, или принципы конституции, а также частные или институциональные конституционные принципы».
К числу общих конституционных принципов земельных отношений можно отнести такие общеизвестные идеи, как: связанность правом; законность; сочетание унифицированного и дифференцированного подходов к правовому регулированию общественных отношений; ясность, четкость, определенность и недвусмысленность правовых норм; справедливость, полнота, компетентность и эффективность судебной защиты44, обусловленность правоограничений конституционно значимыми ценностями и т.д. Однако в указанных принципах не раскрывается специфика конституционных основ именно земельных отношений.
К числу специальных конституционных принципов земельных отношений считаем необходимым отнести следующие: 1) руководящая роль государства в обеспечении баланса публичных и частных интересов в земельных отношениях; 2) прогрессивное развитие земельного законодательства на основе комплексной государственной политики в этой сфере; 3) достаточная вовлеченность земли в гражданский оборот; 4) экологизация государственной и общественной деятельности; 5) учет российского экономического менталитета и отечественных традиций хозяйственных отношений; 6) особая децентрализация полномочий и ответственности в земельных отношениях с учетом федеративной системы и местного самоуправления. Место принципов в системе регулирования земельных отношений следует определить «с учетом их подразделения на принципы — конкретные предписания и принципы - общие установки»45, относя их безусловно к последним. Рассмотрим их более подробно.
Принцип руководящей роли государства в обеспечении баланса публичных и частных интересов в земельных отношениях означает, что именно государство как заслуживающий общественного доверия политический институт на современном этапе исторического развития России обязано обеспечить справедливое сочетание конкурирующих друг с другом общественных и индивидуальных интересов. При этом в государственном механизме реализации этого принципа необходимо использование потенциала гражданского общества, на основе широкого политического участия физических лиц, их самоуправления и взаимоответственности.- Здесь в равной мере необходимы и общественный консенсус, и принудительная сила государства46.
Следует отметить, что данная точка зрения не является общепризнанной и вызывает возражения отдельных авторов. Так, О.В.Белянская считает, что «в современном обществе человек стремится к большей самостоятельности, свободе и независимости от государства. Это касается различных сфер деятельности - экономической, политической, социальной. Конечно, говорить о полной автономности личности от государства в процессе реализации ее прав и свобод нельзя, так как есть права, которые человек может осуществлять только при участии органов государства. Но многие права личность может и должна активно осуществлять непосредственно»47. С данной точкой зрения можно согласиться лишь отчасти, но применительно к земельным отношениям она выглядит недостаточно убедительной. Здесь как раз напротив, наблюдаются противоположные тенденции, что должно учитываться в общественно-политической практике.
В социально-юридическом механизме обеспечения прав граждан «ведущая роль принадлежит государству, основным звеном этого механизма является институт «государственной защиты» прав и свобод человека»48. С развитием системы новых земельных отношений «возрастает роль государства в создании конкурентной рыночной среды для поддержания эффективного собственника земли, с одной стороны, а с другой — назревает необходимость в создании единого правового пространства для жесткого (но экономически и юридически обоснованного) перераспределения и использования земель, осуществляемого на основе государственного управления всем земельным фондом страны».
Системообразующее значение института собственности на землю в конституционном праве России
В первой главе настоящей работы было показано, каким образом земельные отношения взаимосвязаны с предметом конституционного права современной России исходя из его комплексной природы. Однако положения статьи 2 Конституции Российской Федерации о том, что именно человек, его права и свободы являются высшей конституционной ценностью, требуют в исследовании особо пристального внимания к проблеме конституционной сущности и содержания субъективного права физических лиц, а также объединений граждан иметь в собственности землю. Системообразующее значение института собственности на землю в аспекте принципов конституционализма диктуется необходимостью признания, обеспечения и защиты конституционных прав и свобод как главной задачи государства и общества.
Нетрудно заметить, что «право иметь в собственности землю» не является субъективным правом, столь же прочно завоевавшим позиции в системе конституционных прав и свобод, как, например, право на жизнь, право на достоинство личности, право на свободу и личную неприкосновенность и т.п. Об этом неоспоримо свидетельствует опыт конституционного регулирования зарубежных стран. Обычно в конституциях иностранных государств фиксируются общие гарантии частной собственности без их конкретизации применительно к земельному вопросу.
Например, статья 16 Конституции Бельгии указывает, что никто не может быть лишен своей собственности иначе как для общественной пользы, в случаях и порядке, установленных законом, и при условии справедливого и предварительного возмещения. Достаточно конструктивно данные правоотношения регламентируются статьей 43 Конституции Ирландии"6: государство признает, что человек имеет естественное право частной собственности на внешние блага; соответственно государство гарантирует, что не примет закона, направленного на уничтожение права частной собственности или общего права передавать, завещать или наследовать собственность. В соответствии со статьей 33 Конституции Испании"7 государство признает право на частную собственность, причем социальная функция этого права ограничивает его содержание в соответствии с законами. Статья 16 Конституции Люксембурга118 гарантирует, что никто не может быть лишен своей собственности иначе как в интересах общества в случаях и в порядке, установленных законом, и при условии справедливого и предварительного возмещения. Параграф 6 Конституции Финляндии"9 упоминает право на имущество наряду с правами на жизнь, честь и личную свободу.
Во всех упомянутых- случаях субъективные земельные права на конституционном уровне специально не регламентируются. Однако встречаются исключения. Например, согласно статье 15 Основного Закона Федеративной Республики Германии земля может быть в целях обобществления переведена в общественную собственность или в другие формы общественного хозяйства согласно закону, регулирующему виды и размеры возмещения. Весьма подробно земельные права регламентируются статьей 18 Конституции Греции , согласно которой в соответствии с определенной особым законом процедурой допускается перераспределение сельскохозяйственных угодий в целях наиболее эффективного использования земли, а также принятие мер для избежания чрезмерной чересполосицы и облегчения реорганизации существующей мелкой земельной собственности (часть 4). Кроме того, часть 6 статьи 18 Конституции Греции допускает законодательное регулирование вопросов реализации заброшенных территорий с целью их использования в интересах национальной экономики и содействия безземельным гражданам. Этим законом должны определяться также вопросы частичной или полной компенсации владельцам в случае их появления вновь в разумные сроки.
Близкие подходы лежат в основе регулирования земельных прав в Конституции Итальянской Республики , статья 44 которой устанавливает, что в целях достижения рациональной эксплуатации земли и установления справедливых социальных отношений закон налагает обязательства на частную земельную собственность, устанавливает предельные размеры этой собственности, соответственно, по областям и сельскохозяйственным зонам, содействует улучшению земель, преобразованию крупных землевладений и реконструкции производственных единиц; поддерживает мелкую и среднюю собственность.
Охрана окружающей среды как ограничение правомочий владения, пользования и распоряжения объектами земельной собственности
В предыдущих главах настоящей работы удалось выяснить, что право земельной собственности граждан и их объединений, составляющее ядро конституционного регулирования земельных отношений, должно не только обеспечиваться правовыми, экономическими, социальными, духовными и другими гарантиями, но и ограничиваться правом. Из содержания части второй статьи 36 Конституции Российской Федерации следует, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Таким образом, основным конституционным ограничением правомочий владения, пользования и распоряжения объектами земельной собственности является необходимость охраны окружающей среды. Исследованию данной проблемы посвящен этот параграф диссертационной работы.
В современной юридической науке вопросам охраны окружающей среды уделяется все большее внимание. Проблемы экологического права исследовали С.А.Боголюбов , М.М.Бринчук , А.К.Голиченков , Т.В.Злотникова208, О.С.Колбасов209, М.А.Лапина210, В.В.Петров211, Г.П.Серов , А.С.Тимошенко . Однако конституционно-правовой аспект этой проблематики, особенно применительно к ограничениям земельных прав граждан и их объединений, до настоящего времени изучен недостаточно.
Борьба с загрязнением и охрана окружающей среды являются приоритетными направлениями не только в США и странах Западной Европы, но и в ряде азиатских стран, в том числе в Китае214. Подобного рода обязанность государства была зафиксирована уже в Конституции КНР 1978 года. Важным этапом общемирового подъема движения в защиту окружающей среды стало проведение конференции ООН по окружающей человека среде (Стокгольм, 1972). От состояния окружающей среды зависит здоровье не только нынешнего, но и будущего поколений.
М.М.Бринчук считает, что окружающая среда - это «одна из наиболее фундаментальных категорий современной науки и практики, стоящая в одном ряду с такими категориями, как мир, экономика, общество, демократия. Именно окружающая среда, а не природа является интегрированным объектом правового регулирования общественных отношений по поводу природы на современном этапе как в национальном, так и в международном праве». При этом автор верно указывает на определенную некорректность понятия «окружающая среда» ввиду тавтологии, допущенной при переводе с английского языка слова «environment» или с немецкого «umwelt» . А.Н.Горбачев полагает, что конституционное понятие «благоприятной окружающей среды» является абстрактным и нуждается в конкретизации в текущем законодательстве216.
Соглашаясь с мнением указанного автора, считаем необходимым внести следующие уточнения. Во-первых, используемый в конституционном праве термин «окружающая среда» следует понимать в его широком значении, включающем как природную среду, так и элементы искусственной среды (жилые строения, промышленные предприятия, каналы, водохранилища) . Во-вторых, конституционное значение понятия окружающей среды проявляется в различных аспектах, включая право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (статья 42) и одновременную обязанность каждого лица сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58). Соединение права и обязанности в отношении такого объекта, как окружающая среда, является правомерным и вполне логичным именно для целей конституционного регулирования общественных отношений. В-третьих, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов, что предполагает солидарную ответственность всех без исключения государственных органов за реализацию задач в области охраны окружающей среды. Стабильная деятельность природопользователя обеспечивается соблюдением им требований по охране окружающей среды, что, по мнению Е.В.Новиковой,
