Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Конституционная концепция российского федерализма 14
1 Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации -системообразующий фактор конституционного государственного устройства 14
2 Принципы и механизмы взаимоотношений между федеральной властью и субъектами Федерации 32
3 Разграничение и согласование полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации с местным самоуправлением 56
4 Перспективы развития федеративных отношений в Российской Федерации 68
ГЛАВА II Концептуальные основы развития конституционно-правового статуса субъекта федерации как участника федеративных правоотношений 77
1 Разграничение компетенций Российской Федерации и субъектов Федерации по устройству системы органов государственной власти субъектов Федерации 77
2 Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации '. 88
3 Конституционно-правовые основы изменения состава субъектов и территориального устройства Российской Федерации 120
Заключение 130
Список использованной литературы 135
- Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации -системообразующий фактор конституционного государственного устройства
- Принципы и механизмы взаимоотношений между федеральной властью и субъектами Федерации
- Разграничение компетенций Российской Федерации и субъектов Федерации по устройству системы органов государственной власти субъектов Федерации
- Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. После распада Советского Союза и утверждения российской государственности в форме Российской Федерации перед нашим государством возникли новые и чрезвычайно сложные проблемы. Только в последнее десятилетие, впервые в своей истории, Россия встала на путь формирования подлинно федеративных отношений.
В становлении Российского государства с древних времен прослеживаются две противоположные тенденции: стремление отдельных частей государства к сохранению самобытности и самостоятельности, равно как создание и укрепление сильного централизованного унитарного государства. Был и исторический период объединения земель на конфедеративных началах.
В плане политического устройства России идеи федерализма стали возникать в начале XIX в. в связи с представлениями декабристов о правовом государстве, построенном по федеративному принципу, на формирование которых значительное влияние оказывал опыт США. В XX в. Россия стала, хотя и формально, федеративным государством. Федерализм в данном случае рассматривался не как принцип государственного устройства, позволяющий сохранить атрибуты государственности субъектов федерации с закреплением за ними определенных сфер деятельности и полномочий, а лишь как средство разрешения национального вопроса.
Таким образом, Россию, продемонстривовавшую за многовековой период своего развития не одну форму государственного устройства, трудно охарактеризовать исторической предрасположенностью к федерализму, который, однако, не чужд российскому общественному сознанию. Если реальный федерализм основан на фундаменте взаимного интереса, четкого разграничения предметов ведения и полномочий центра и субъектов федерации, защищен системой сдержек и противовесов и действенным правовым механизмом, то советский федерализм был только внешней оболочкой и не являлся системообразующим принципом.
С принятием Конституции 1993 г. на основе ранее по сути унитарного Российского государства, хотя и именовавшегося федерацией, возникла самая
4 крупная в мире по числу субъектов Российская Федерация. За почти десятилетний период своего развития наше государство приняло целый ряд законодательных и иных нормативных актов, способствующих правовому оформлению демократического российского федерализма. Однако, наполнение этой формы подлинно федеративными отношениями представляет собой достаточно противоречивый и бессистемный процесс. В настоящее время выявление основных направлений развития российского федерализма, определение характера взаимоотношений Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, обозначение правового положения субъектов Федерации происходит в условиях слабости законодательства и кризиса законности. Характерными признаками этого является принятие органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления актов, нарушающих Конституцию Российской Федерации и противоречащих федеральному законодательству. Органы власти субъектов Федерации нередко издают правовые акты по предметам исключительного ведения Российской Федерации. Но при этом и Федеральное Собрание принимает законы по предметам совместного ведения, не оставляя субъектам Федерации поля для правового регулирования. В результате осуществляется взаимное вмешательство- на всех уровнях власти в полномочия друг друга, тем самым «разрывается» единое правовое пространство, искажается принцип федерализма.
Проблема усугубляется сложностью субъектного состава Российской Федерации, межсубъектных отношений, вхождения одних субъектов в состав других, взаимоотношений субъектов Федерации с местным самоуправлением.
Сложность проблемы отражается и в значительном разбросе различных, порой противоположных, мнений и взглядов ведущих политических деятелей, ученых и практиков, который нуждается в обобщении и образует широкое поле для дальнейших дискуссий.
Все это и определило выбор диссертантом темы настоящего исследования.
Хронологические рамки диссертации ограничены интервалом с момента принятия Федеративного договора в 1992 г. по настоящее время. Это объясняется тем, что именно данный период стал началом становления России в форме федерации как в фактическом, так и в юридическом смыслах. В этот период начались и продолжаются по сегодняшний день процессы оптимизации федеративных отношений, трансформации государственных институтов, что представляет значительный научный интерес.
Степень научной разработанности темы. Исследование проблем федерализма и федеративных отношений предполагает широкое изучение и анализ идей, концепций ученых, исследующих данные явления в различных отраслях науки. В целом для зарубежной и, особенно, отечественной литературы характерней большой диапазон мнений по указанной проблематике, выдвижение дискуссионных тезисов как в общей теории, так и в регулировании более частных вопросов. Отчасти это объясняется тем, что в Конституции РФ, федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации содержатся противоречия и проблемы в регулировании внутрифедеративных отношений.
Важную методологическую роль в изучении проблиматики сыграли научные труды СЮ. Витте, Ф.Ф. Кокошкина, П.Г. Мижуева, А.С. Лщенко, Г.В. Александренко, Ш.М. Алиева, А.А. Безуглова, Д.Л. Златопольского, А.И. Ле-пешкина, Р.А. Тузмухамедова, опубликованные в дореволюционной России и в советский период, а также таких зарубежных исследователей, как В.Вильсон, А. Гамильтон,, Д. Джей, Д. Елазар, А. Лейпхарт, Д. Мэдисон, В. Остром, У. Райкер, Г. Таллок, А. де Токвиль. Для дореволюционных исследователей характерны научные споры о «полезности» и «нежелательности» принятия в России федералистских идей и принципов.
В советский период основное внимание авторов уделялось обоснованию положения о принципиальном различии между «советской федерацией» и «буржуазной федерацией».
Настоящий всплеск научного интереса к проблемам российского федерализма приходится на девяностые годы двадцатого столетия. Точкой отсчета здесь послужило подписание 31 марта 1992 года Федеративного договора и принятие 12 декабря 1993 года Конституции РФ, положивших начало строительства новой федерации.
Для современных исследователей данной проблемы принципиально важное значение имеют разработки основ теории и практики российского федерализма в трудах Р.Г. Абдулатипова, Г.В. Атаманчука, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, Л.Ф. Болтенковой, С.Д. Валентей, Н.В. Варламовой, Н.В. Витрука, Д.Л. Златопольского, В.Н. Иванова, В.Ф. Калины, А.Е. Козлова, Б.С. Крылова, В.Н. Лысенко, Н.А. Михалевой, А.А. Мишина, Л.А. Морозовой, М.И. Писко-тина, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, усилия которых были направлены прежде всего на раскрытие конституционных основ федерализма.
В мире насчитывается более двадцати федеративных государств, каждое из которых имеет свою специфику и свои особенности. В становлении относительно молодой федерации в России важное значение имеет обобщение накопленного опыта других стран. В этой связи рассмотрение правовой природы зарубежных федераций и российского федерализма и их сравнительно-правовой анализ содержится в работах Е.В. Афанасьева, Д.А. Ковачева, А.Е. Козлова, В.И. Лафитского, А.А. Мишина, A.M. Осавелюка, М.С. Саликова, П.М. Силинова, Г.Т. Тавадова, Т.М. Фадеевой, которые попытались выявить общее и особенное в политико-территориальном устройстве различных федераций.
Одним из узловых моментов в становлении и развитии любого федеративного государства являются вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Исследованию данного процесса в Российской Федерации посвящены труды Б.А. Барганджии, А.В. Безрукова, Т. Васильевой, Г.А. Гаджиева, А.В. Гребенниковой, О.Н. Громовой, Б.П. Елисеева, В.В. Иванова, М.Н. Карасева, А.Н. Кима, А.Н. Кокотова, А.Н.
7 Кучера, СИ. Некрасова, Ю.М. Прусакова, В.В. Пустогарова, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Г. Л. Чудновского.
Российская Федерация, как и любая федерация, состоит из субъектов. Субъектный состав Российской Федерации по праву можно назвать самым сложным, поскольку больше ни в одной федерации нет такого количества субъектов и такого различия между ними по территории, населению и демографическому составу, уровню социально-экономического развития и т.д. Различные стороны этой многогранной проблемы анализировались С.А. Авакья-ном, В.В. Амелиным, Р.Г. Ахметовым, Н.А. Богдановой, В.В. Гошуляком, Н.М. Добрыниным, В.Г. Ермаковым, М.В. Золотаревой, В.В. Ивановым, Г.В. Игнатенко, А.В. Киселевой, Б.С. Крыловым, А.Н. Лебедевым, И.В. Лексиным, А.А. Ливеровским, СИ. Некрасовым, Т.А. Рабко, В.А. Ржевским, А.В. Федоровым, Т.Я. Хабриевой, А.Н. Чертковым.
Новым для российского конституционного права является институт конституционно-правовой ответственности субъектов Федерации. Исследованию этого института, его видов, а также возможности использования его различных форм в практике российского федерализма посвящены работы С.А. Авакьяна, A.M. Арбузкина, A.M. Аринина, И.Н. Барцица, Д.А. Ковачева, А.А. Кондра-шова, Ж.И. Овсепян, В.А. Савицкого, В.Е. Чиркина, Ю.А. Шульженко.
Национальные отношения в условиях федерализма отражаются в исследованиях Р.Г. Абдулатипова, Н.В. Витрука, Б.Б. Задарновского, В. Зорина, Л.М. Карапетяна, К.Д. Коркмасовой, В.А. Кряжкова, Л.А. Морозовой, Э.В. Та-девосяна, Т.М. Шамбы, С.С. Юрьева.
Месту и роли местного самоуправления в системе федеративных отношений посвящены отдельные работы Н.А. Емельянова, Т.Д. Зражевской, В.Г. Игнатова, А.А. Сергеева, В.И. Фадеева, Д.Ю. Шапсугова, которые обосновывают тезис о местном самоуправлении как необходимом элементе демократического федеративного государства.
Вместе с тем, остаются проблемы в исследовании федеративных отношений в России, а также вопросы, которые необходимо осветить полнее.
Объект и предмет исследования. Объектом настоящего диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе государственного строительства Российской Федерации на принципах федерализма.
Предмет исследования составляют современное состояние и развитие федеративных отношений: разграничение предметов ведения и полномочий между властями различных уровней, определение статуса субъектов Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в выявлении основных особенностей и проблем федеративного устройства России, раскрытии и осмыслении конституционно-правовых основ развития федеративных отношений, а также в определении возможных путей оптимизации этих отношений.
Реализация поставленной цели обусловливает решение следующих исследовательских задач:
проанализировать конституционную модель российского федерализма;
выявить сущностные черты и особенности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации;
исследовать содержание наиболее значимых принципов, раскрывающих механизм взаимоотношений между федеральной государственной властью и государственной властью субъектов Федерации, в т.ч. в области местного самоуправления;
определить возможные пути более эффективной реализации принципов федерализма в процессе государственного строительства;
охарактеризовать субъектный состав Российской Федерации, статус ее субъектов, а также основы возможных изменений субъектного состава и территориального устройства.
Методологической основой диссертационного исследования выступили диалектический, системный, формально-логический, сравнительно-правовой методы, а также метод анализа и синтеза.
Источниковую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, федеральные конституционные законы, законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов Федерации, акты Конституционного Суда Российской Федерации, различные программы и концепции, опубликованные труды российских и зарубежных ученых, материалы научно-практических конференций.
Научная новизна работы во многом определяется самим подходом к исследованию данной проблемы и полученными в ходе его выводами. Этот подход заключается в том, что автором в исследуемой теме по-новому выделены и рассмотрены в комплексе основные компоненты федеративных отношений.
Доказана целесообразность более детального разграничения полномочий и ответственности по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов с соблюдением обоснованных автором принципов их взаимоотношений для обеспечения единства системы государственной власти.
Опираясь на имеющиеся научные разработки, дано авторское определение понятия конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, в котором отражены и обоснованы такие новые элементы как организационно-правовая форма и ответственность.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В целом утвердившийся в начале 90-х годов в России конституционно-договорный федерализм постепенно трансформируется в конституционный федерализм, при сохранении договорных элементов. К моменту принятия Конституции РФ 1993 г. усиление центробежных тенденций существенно увеличило самостоятельность субъектов Федерации, что предопределило особенности российского федерализма на начальном его этапе. Однако последующая эволюция федеративных отношений подтвердила заинтересованность состав-
ляющих частей Федерации в укреплении единства государства, что позволяет говорить о том, что идеи и принципы федерализма прижились на российской почве.
Закрепленный в Конституции РФ вариант разграничения предметов ведения и полномочий нуждается в дальнейшей конкретизации с целью четкого и ясного разделения не только полномочий, но и ответственности различных уровней государственной власти. В первую очередь, это касается предметов совместного ведения, которые, по мнению автора, должны быть сохранены в тексте Конституции РФ в их нынешнем виде. Это сфера, где может в полной мере реализоваться принцип единства системы государственной власти. По каждому из предметов совместного ведения должна быть обеспечена законодательная база таким образом, чтобы роль Российской Федерации в этом процессе заключалась в формулировании общих принципов, оставляя поле для правового регулирования субъектам Федерации, которые реализуют эти принципы с учетом своих особенностей.
Актуальным для России является создание на действующей конституционной основе сбалансированной системы взаимных прав, полномочий и ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Это означает, что в государстве должен обеспечиваться и поддерживаться баланс интересов всех участников федеративных отношений. Противопоставление этих интересов исключается конституционным положением о том, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Чтобы выстроить стабильную, прочную систему взаимоотношений властей, одним из основополагающих принципов должна стать система сдержек и противовесов, которая будет противодействовать как центробежным тенденциям, так и чрезмерной централизации власти.
Местное самоуправление в условиях российского федерализма имеет свои особенности. Главная особенность состоит в том, что отделенные от системы органов государственной власти органы местного самоуправления впле-
тены в общую материю федеративных отношений, установление общих принципов его организации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Разнообразие субъектов Федерации, различие традиций, обычаев народов, проживающих в них, проявляется прежде всего на уровне местного самоуправления. В этой области субъектами Федерации накоплен богатый опыт регулирования, который необходимо учитывать федеральному законодателю.
Важными условиями развития российского федерализма являются преодоление общих кризисных явлений экономического, социального, правового характера как негативных факторов, влияющих на состояние федеративных отношений, создание механизма соблюдения заложенных в Конституции РФ основ федерализма, в т.ч. посредством повышения общей правовой культуры и осознания ценности федерализации России.
Конституция РФ закрепила все сложившиеся на момент ее принятия национально-территориальные единицы в качестве равноправных субъектов Федерации. Этим объясняется сочетание национально-территориального и территориального принципов в построении Российской Федерации. Естественные и объективные различия субъектов Федерации в социально-экономическом, географическом, демографическом и др. планах и их учет в Конституции РФ и законодательстве не могут рассматриваться, по мнению автора, как нарушения конституционного равноправия субъектов.
По определению автора, конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации — это установленная Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов Федерации и другими нормативными правовыми актами организационно-правовая форма и совокупность прав, гарантий, обязанностей, ответственности субъекта Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, субъектами Федерации, местным самоуправлением, гражданами и субъектами международного права. Конституция РФ содержит необходимые основы для возможного изменения статуса субъекта Федерации, однако остаются пробелы в их реализации, в частности, в во-
12 просе о взаимоотношениях края, области с входящими в их состав автономными округами.
Теоретическое и практическое значение диссертации заключается в том, что выводы и обобщения, сформулированные в ходе данного исследования, могут быть использованы в дальнейших научных разработках проблем российского федерализма. Сформулированные автором положения могут быть реализованы при разработке законопроектов Российской Федерации, субъектов Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления по развитию и совершенствованию федеративных отношений. Кроме того, диссертационные материалы могут найти применение в учебном процессе при чтении курсов по конституционному праву, а также при разработке спецкурса «Федеративные отношения в Российской Федерации».
Апробация результатов исследования. Основные выводы и результаты исследования на различных его этапах представлялись и обсуждались на кафедре государственного строительства и права СКАГС, а также на аспирантских семинарах, организованных данной кафедрой. Отдельные положения работы нашли свое отражение в выступлениях автора на Всероссийской научно-практической конференции «Кавказский регион: проблемы культурного развития и взаимодействия» (Ростов-на-Дону, 22-23 декабря 1999 г.); на Межрегиональной научно-практической конференции «Ценностные основания государственной власти и управления России на рубеже веков» (Ростов-на-Дону-Пятигорск, апрель 2000 г.); на научно-практической конференции «Юридическая наука: состояние и перспективы развития на Северном Кавказе» (Кисловодск, 15-17 мая 2000 г.); на научно-практической конференции молодых ученых СКАГС «Российское общество и государство на рубеже веков» (Ростов-на-Дону, октябрь 2000 г.); на Международной конференции «Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти в современной России» (Ростов-на-Дону, июнь 2001 г.); на научно-практической конференции молодых ученых СКАГС «Актуальные проблемы современного российского общества и государства» (Ростов-на-
13 Дону, октябрь 2001 г.); на Международной конференции «Региональные элиты в процессе современной российской федерализации» (Ростов-на-Дону-Майкоп, ноябрь 2001 г.); на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы современного федерализма» (Ростов-на-Дону, 9 февраля 2002 г.); на Международной конференции «Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации (опыт России и Германии)» (Ростов-на-Дону, апрель 2002 г.); на научно-практической конференции молодых ученых СКАГС «Актуальные проблемы современного государственного строительства в России» (Ростов-на-Дону, октябрь 2002 г.).
Структура диссертации. Цель и основные задачи, поставленные в настоящем исследовании, определили его структуру, которая состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации -системообразующий фактор конституционного государственного устройства
Одной из основных проблем в процессе становления гражданского общества и правового, демократического государства остается проблема «Федерация — субъекты Федерации». Российский федерализм — это отношения внутри самой России. Федеральный центр был и остается главным субъектом федеративных отношений. Поэтому важно правильно понять роль, функции общероссийского федерального центра и не допустить ни его ослабления, ни его противопоставления субъектам Федерации. Под «федеральным центром» мы понимаем систему федеральных органов государственной власти — одного из участников федеративных отношений. Целостность Российской Федерации, единство внутренней и внешней стратегии невозможны без целостности самой государственной власти. Применяя в этой связи термин «система» в отношении к государству, Ю.А. Тихомиров отмечает: «Необходимо в полной мере обеспечить целостный, системный подход к государству. Это убеждение усиливается, когда приходится наблюдать либо полное сокрушение элементов государственности, либо конструирование некоторых из них вне связи с другими».
Состояние властеотношений (отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации) в Российской Федерации на сегодняшний день характеризуется как сложное. Они в основном регулируются Конституцией Российской Федерации 1993 года, Федеративным договором 1992 года, Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» от 24 июня 1999 года.
Система отношений между федеральным центром и субъектами Федерации определяются принципами устройства федеративного государства, которые относятся к основополагающим конституционным основам. Конституция Российской Федерации закрепляет общие принципы организации и деятельности федеративного государства, на основе которых с учетом особенностей каждого субъекта Федерации эти принципы детализируются в их законодательстве. При этом не исключаются использование конкретных правовых механизмов функционирования субъектов Федерации, широкая самостоятельность составных частей федеративного государства. В то же время Федерация есть государственная структура, не подлежащая «ломке» под влиянием текущих взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации, а, напротив, регулирующая и направляющая развитие этих отношений в русле федеративных связей. Різ этих рассуждений можно сделать вывод о том, что федеративное государство, как и унитарное государство, - это единое государство. Поэтому распределение компетенции между федеральным центром и субъектами Федерации не исключает общегосударственного единства, и субъекты Федерации остаются составными частями целого — федеративного государства. Федеральные органы власти и органы власти субъектов Федерации не могут противостоять друг другу. Они объединяются федеральной Конституцией в единую систему государственных органов власти, и отношения между ними регулируются внутригосударственным правом. Характеризуя свойства федерации, нельзя пройти мимо такой ее особенности, как взаимопомощь и взаимодействие в отношениях федерального центра и субъектов федерации. Данную особенность Б.С.Крылов, ссылаясь на западного политолога Д.Сиджански, называет свойством взаимодополняемости или субсидиарности, понимая под ним взаимное желание центра и мест оказывать друг другу помощь, восполнять недостатки, причем без какого бы то ни было принуждения с любой стороны. Свойство субсидиарное Б.С.Крылов отличает от отношений между центром и местными единицами в унитарном государстве, где они определяются верховенством центра и подчиненностью местных единиц2. Эту особенность выделяет и И.А.Умнова, хотя характеризует несколько иначе: «Если в унитарном государстве единство государственной власти обеспечивается отношениями субординации, то в федеративном государстве система связей базируется на сочетании субординации с принципиально иным характером отношений нецентрализации и кооперации» .
Как видно из рассмотрения двух точек зрения, их авторы выделяют особенности властеотношений в федеративном государстве через сравнение с властеотношениями в унитарном государстве.
Для выделения особенностей властеотношений, а стало быть и всех основных черт федеративной системы многие зарубежные ученые также используют данный метод. Так, например, Джозеф Циммерман, определяя федеративную систему через сравнение ее с унитарной и конфедеративной системами, пишет: «В федеративной системе все правительственные полномочия разделены между национальным правительством и несколькими штатовскими (провинциальными, кантональными, земельными и т.д.) правительствами за исключением совпадающих полномочий, которые могут осуществляться обоими уровнями правительств. Эта система соединяет в себе преимущества унитарной системы и конфедеративной системы, но в своей основе содержит чрезвычайно сложные межправительственные (межуровневые) отношения»
Принципы и механизмы взаимоотношений между федеральной властью и субъектами Федерации
Укрепление российского федерализма в нынешних условиях - актуальная, сложная, комплексная проблема, требующая достаточно гибкой и дальновидной политики, учитывающей как конъюнктурные, так и долговременные (стратегические) потребности и интересы всех составных частей пока еще единого государства
Вместе с тем уже сегодня ясно, что для сохранения России как единого и сильного государства в числе других мер необходима оптимизация механизма взаимодействия частей и целого, центра и субъектов Федерации. Эта оптимизация требует серьезной теоретической, юридической и политической подготовки. Она сможет стать плодотворной, если сумеет адекватно отразить общие интересы всех народов и регионов страны и найти необходимый баланс специфических интересов (центр-регионы, регионы-регионы). В процессе ее подготовки необходимо выявить реально существующие противоречия и проблемы во взаимоотношениях центра и регионов (субъектов Федерации), причины их порождающие. В этой связи первостепенную важность представляют анализ и оценка этих отношений в рамках существующей конституционной модели российского федерализма.
К моменту разработки и принятия Конституции РФ 1993 года новая структура подлинно федеративных отношений еще не сложилась. После демонтажа старого режима прошло слишком мало времени. Социально-экономические интересы регионов и их политические силы были очень неоднородны. Разным регионам требовалась разная система взаимоотношений с центром. К какому-либо общепринятому варианту федерализма региональные элиты так и не пришли. В свою очередь и центр не решился навязать им свое видение государственного устройства. Стремление опереться на регионы в борьбе с союзной властью, а затем и с Верховным Советом, а также общее усиление центробежных тенденций существенно увеличили самостоятельность и влияние региональных лидеров. С их позициями уже было нельзя не считаться. Все это и предопределило особенности конституционной модели российского федерализма: ее крайнюю «размытость», вариативность . Об этом свидетельствует теперь уже более чем девятилетний период действия Конституции России 1993 г., обнаруживший ряд недостатков конституционного регулирования федеративных отношений как в содержательном плане, так и в технико-юридическом. Концептуальные противоречия, обнаруживаемые в Конституции РФ, имеют разную природу и разную цену. Одно из таких противоречий - это противоречие между принципом равноправия субъектов Федерации и различиями в их правовом статусе. Большинство конституционных положений, закрепляющих различия в конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации, предопределены в российской модели национальным фактором и являются своеобразным компромиссом между автономными советскими социалистическими республиками, стремившимися в новой правовой системе сохранить и усилить свое положение, и иными регионами, претендовавшими на равный с ними статус. Разностатусность республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов проявляется в Конституции РФ сугубо номинально: республики названы государствами и имеют свою конституцию и законодательство, а края, области, города федерального значения и автономные округа государствами не признаются и имеют свой устав и законодательство (часть 2 статьи 5, части 1, 2 статьи 66).
Основу для другого противоречия концептуального характера создает заключенная в Конституции РФ возможность различных вариантов распределения компетенции между Федерацией и ее субъектами. Согласно части 3 статьи 11 Конституции РФ, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Из этой формулировки (с учетом положений статьи 15) можно сделать вывод о приоритете конституционного регулирования федеративных отношений. Заметим, однако, что существующий конституционный вариант разграничения предметов ведения (ст. 71-73) допускает неоднозначную интерпретацию и просто не может быть реализован без договорного либо какого-нибудь другого вида конкретизации. Конституция РФ разграничивает только предметы ведения Федерации и субъектов и не дает ответа на вопрос, какими конкретно полномочиями обладают Российская Федерация и ее субъекты в сфере совместного ведения и допустима ли передача субъектам отдельных полномочий из области исключительной компетенции Российской Федерации при сохранении самого «предмета» в ее ведении.
Часть 1 статьи 76 Конституции РФ исключает существование (применение) законов субъектов Федерации, затрагивающих предметы ведения Российской Федерации. Но часть 5 статьи 76 допускает действие законов субъектов Федерации, регулирующих вопросы исключительной компетенции Российской Федерации, если они не противоречат федеральным законам.
Разграничение компетенций Российской Федерации и субъектов Федерации по устройству системы органов государственной власти субъектов Федерации
Под разграничением компетенции понимается распределение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Данная проблема предполагает обращение к одному из предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов - установлению системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с этим важно показать, как соотносятся полномочия Российской Федерации и ее субъектов в рассматриваемой сфере их совместной деятельности.
Обратимся к вопросу о способах разграничения компетенции в федеративном государстве и их закреплении в конституционных нормах.
В конституционном праве различных государств существует ряд правовых решений разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами. Как показано нами ранее, в науке выделяются следующие виды компетенции: исключительная компетенция федерации, компетенция субъектов федерации (с учетом различных подходов при равноправии и различающемся статусе субъектов федерации), а также совместные предметы ведения, и конкурирующая компетенция как вид совместной.
В любом федеративном государстве значительную сложность представляет проблема достижения баланса между тенденцией к единству, централизации, с одной стороны, и стремлением к децентрализации - с другой. Ее решение находит выражение в разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами. Вместе с тем оптимальное соотношение предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов является важнейшим условием эффективного функционирования федеративного государства.
Институт федеративного устройства в российском конституционном праве также предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. В этом заключается принцип разделения властей «по вертикали», присущий любой федерации. Его последовательная реализация гарантирует в установленных границах необходимую и достаточную полноту властных полномочий и самостоятельность органов государственной власти как федерации, так и ее субъектов, недопустимость произвола и уважительное отношение к решениям, принятым соответствующими органами в пределах их компетенции. Без такого разделения властных функций по своего рода уровням государственной власти нет федерации. Таким образом, сохранение многообразия субъектов федерации при безусловном обеспечении единства федеративного государства, достигается путем рационального распределения компетенции «по вертикали».
Особенности взаимодействия органов федерации и ее субъектов в значительной мере обусловливаются различиями в разграничении предметов ведения и полномочий между ними. В зависимости от его способов и характера складываются определенные соотношения полномочий и взаимоотношения между органами федерации и ее субъектов1.
В условиях нового российского федерализма политическая и экономическая системы могут успешно развиваться только при активном участии в этом процессе всех регионов страны. Одним из важнейших факторов, обеспечивающих реализацию такого развития, является четкое с политической и правовой позиций определение предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, а также решение проблемы разграничения полномочий между ними в сфере совместного ведения1.
Такое разграничение изначально установлено в Конституции Российской Федерации 1993 г. Так, в ст. 71 Конституции РФ определена сфера исключительной компетенции Федерации. К ней относятся те предметы ведения и полномочия, которые представляют значение для общих интересов России. Приоритет общего в этой сфере оправдывает закрепление соответствующих функций на уровне Федерации.
Вторую группу предметов ведения и полномочий составляют те из них, которые складываются и осуществляются совместно Российской Федерацией и ее субъектами. Они закреплены в ст. 72 Конституции РФ. Выделение этих предметов ведения характерно для федеративного государства, в котором право решения вопросов общегосударственного значения предоставляется не только федеральным органам государственной власти, но и органам государственной власти субъектов Федерации, что позволяет в более полной мере учесть интересы последних.
Третья группа полномочий выделена в ст. 73 Конституции РФ по остаточному принципу и гарантирует полноту государственной власти субъектам Российской Федерации. В эту группу входят все те сферы деятельности и конкретные возможности, которые находятся вне пределов исключительно ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения
Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации
Организация государственного управления на уровне субъекта Федерации во многом определяется конституционно-правовым статусом субъекта, который характеризуется следующими основными чертами.
1. Независимо от объема прав положение субъектов обусловлено тем, что они являются частями единого федеративного государства, суверенитет которого распространяется на всю его территорию.
2. Субъекты Федерации не могут в одностороннем порядке определять основы своего конституционно-правового статуса. Исходные начала статуса субъекта определены в Конституции РФ.
3. Права субъектов в отношениях с федеральным центром гарантированы представительством субъектов на федеральном уровне. Такое представительство осуществляется тем, что: а) каждый субъект Федерации имеет двух представителей в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ч.2. ст.95 Конституции РФ); б) существуют представительства субъектов на федеральном уровне; в) орган законодательной власти субъекта Федерации имеет право вносить проекты законов на рассмотрение Государственной Думы (т.е. обладает правом законодательной инициативы) (ч.1. ст. 104 Конституции РФ), а также предлагать Президенту РФ кандидатуры на вакантные должности судей членов Конституционного Суда РФ; г) органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации могут обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами об оценке конституционности нормативных актов и договоров, а также по спорам о компетенции с органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (ч.2. ст. 125 Конституции РФ).
4. Субъект Федерации имеет свой основополагающий акт - конституцию либо устав. Кроме того, каждый субъект имеет право на свое законодательство (ч.2. ст.5 Конституции РФ).
5. Субъект Федерации имеет, как нами рассмотрено выше, свою систему органов государственной власти.
6. Субъект Федерации имеет свою территорию, которую нельзя изменить без его согласия. Административные границы между субъектами могут быть изменены федеральным центром с взаимного согласия этих субъектов (ч.З. ст.67 Конституции РФ).
7. На территории субъектов Федерации обеспечивается единое ведение государственных дел, государственный и общественный порядок, для чего создаются соответствующие системы государственных органов.
8. Субъекты Федерации имеют право на сотрудничество друг с другом. «Статус» - наиболее распространенное в юридической науке общепра вовое понятие. Однако статус нередко исследуется в рамках специфики от дельных правовых институтов. Понятие статуса используется и в законода тельстве, причем в ряде случаев правовые акты включают в свой текст соот ветствующие определения. Например, в Федеральном законе от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих» (ч. 1 ст. 1) статус военнослужащего определяет ся как «совокупность прав, свобод, гарантированньк государством, а также обязанностей и ответственности военнослужащих». Иногда закон может быть специально посвящен определенному статусу, но соответствующей дефиниции не давать, раскрывая понятие «статус» всем своим содержанием
В других случаях термин «статус» в законе отсутствует, а вместо него используется другое равнозначное понятие. Так, в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» глава III именуется «Основы правового положения государственного служащего»2.
Как видно из краткого анализа, определение статуса субъекта права является необходимым компонентом системы правоотношений данного субъекта с другими субъектами права. Данный тезис относится и к статусу субъекта РФ.
В Конституции РФ, актах Конституционного Суда РФ, федеральных нормативных правовых актах отсутствует определение и толкование конституционных институтов «субъект федерации», «статус субъекта федерации». Проблема усугубляется неясностью содержания в Конституции РФ категорий «статус субъекта РФ», «конституционно-правовой статус субъекта РФ», «статус республики», «статус края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа», неопределенностью их соотношения между собой и противоречивостью конституционных предписаний.
Подобная неопределенность в этом вопросе побуждает ученых к разъяснению содержания статуса субъекта РФ на уровне доктринального толкования. В этом отношении интересный материал представляет исследование Н.А. Богдановой. Она выделяет, прежде всего, «конституционный статус» субъекта РФ, т.е. «совокупность закрепленных в Конституции Российской Федерации характеристики любого и каждого политико-территориального образования, будь то государство (республика) или государственно-территориальное образование».
