Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы муниципального партнерства 13
1.1. Понятие, признаки и предпосылки формирования муниципального партнерства 13
1.2. Принципы муниципального партнерства 28
1.3. Конституционно-правовое закрепление института муниципального партнерства 45
1.4. Зарубежный опыт конституционного регулирования муниципального партнерства 60
Глава 2. Современные особенности муниципального партнерства 68
2.1. Уровни муниципального партнерства 68
2.2. Сферы муниципального партнерства 104
2.3. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации о муниципальном партнерстве 122
Заключение 141
Список использованных источников и
Литературы
- Принципы муниципального партнерства
- Зарубежный опыт конституционного регулирования муниципального партнерства
- Сферы муниципального партнерства
- Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации о муниципальном партнерстве
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что обновленная стратегия конституционного строительства Российской Федерации, реформирование институтов местного самоуправления, поиск оптимальных направлений согласования интересов государства и местных сообществ, требуют объединения усилий всех уровней публичной власти.
Диалектика единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации ) и самостоятельного осуществления органами государственной власти федерального и регионального уровней, местного самоуправления своих полномочий создает условия для взаимодействия их между собой посредством муниципального партнерства.
Такая деятельностная консолидация опосредована, в частности, конституционными положениями о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в сфере установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72), законодательном наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132); конкретизирована специальными нормативными правовыми актами.
В пользу актуальности формирования муниципального партнерства свидетельствуют нарушения принципа самостоятельности местного самоуправления. Практика показывает, что большинство вопросов органы местного самоуправления решают при активном участии государственных органов; реальная свобода муниципальной власти в регулировании оказываемых ими публичных услуг, местная фискальная автономия ограничены и др.
На необходимость решения заявленной проблемы в различные периоды реформирования российского общества и государства обращали внимание Президент Российской Федерации: «Мы создали «острова» и отдельные «островки» власти, но не возвели между ними надежных мостов» ; судья Конституционного Суда Российской Федерации Н.С. Бондарь: «...значительное количество вопросов, связанных с реализацией публичных функций государства ... должны решаться совместно государственными органами и органами местного самоуправления» . Выделенные вопросы не получили окончательного разрешения и сегодня.
Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) //Российская газета. - 1993, 25 декабря; 2009, 21 января.
Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. - 2000, 11 июля.
Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть. Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. - М., 2004. - С. 62.
Помимо этого актуальность темы исследования поддерживается авторской интерпретацией идеи конституционного партнерства и оригинальной постановкой проблемы, а также логичным в этой связи отсутствием соответствующих научных разработок, посвященных понятию, признакам, принципам, уровням муниципального партнерства. Ранее внимание государствове-дов неоднократно фокусировалось на правовых основах взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации в контексте проведения муниципальной реформы и межмуниципального сотрудничества; на компетенции и ее разграничении между органами государственной власти и местного самоуправления и др.
Изложенное и определило выбор темы данного диссертационного исследования, как представляется, продуктивного в научном и практическом планах.
Степень научной разработанности темы исследования обусловлена значимостью конструктивного сотрудничества между различными публичными органами современной России, в контексте которого и возможно формирование муниципального партнерства. Исследованию проблем соотношения и правового оформления государственной и муниципальной власти посвящены научные работы таких ученых, как П. А. Астафичев, В. П. Безобразов, И. Д. Беляев, А. В. Васильчиков, Л. А. Велихов, А. Д. Градовский, Б. Д. Греков, А. В. Ельчанинов, Н. М. Коркунов, А. Н. Нифанов, А. И. Никитский, Н. И. Лазаревский, И. А. Покровский, М. И. Свешников, Б. Н. Чичерин и др.
Общие принципы организации местного самоуправления исследованы в трудах В. А. Баранчикова, С. Д. Валентей, Д. С. Велиева, И. В. Выдрина, Ю. А. Дмитриева, Ю. В. Капитанец, С. Ю. Карабасова, А. Н. Костюкова, М. А. Кулушевой, В. В. Лысенко, И. И. Овчинникова, М. В. Преснякова, В. А. Сивицкого, Т. Я. Хабриевой, С. Е. Чаянова, К. Ф. Шеремета, В. А. Юрченко.
Вопросы взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти были рассмотрены И. В. Бабичевым, А. В. Безруковым, В. И. Васильевым, И. И. Гусенбековым, М. Ю. Дитятковским, Л. Н. Еремеевой, А. Р. Ереминым, А. В. Иванченко, Н. Р. Калантаровой, Е. М. Ковешниковым, Г. В. Костиковой, Н. М. Кочетовой, М. В. Мархгейм, В. С. Мокрым, Е. Е. Некрасовым, А. Е. Новиковой, М. Ю. Поповым, Е. В. Сальниковым, Е. Н. Селютиной, Б. В. Смирновым, Л. Б. Соболевой, А. А. Уваровым, П. В. Шишовым, Е. С. Шугриной.
Большинство названных авторов исследовали отдельные аспекты проблем соотношения и взаимодействие государственной власти и местного самоуправления. Конституционно-правовые основы и факторы развития муниципального партнерства в современной России не выступали предметом самостоятельного научного анализа.
Объектом диссертационного исследования выступили публично-правовые отношения, складывающиеся по поводу сотрудничества органов местного самоуправления между собой, а также с органами государственной власти.
Предмет диссертационного исследования составила совокупность конституционно значимых и муниципально-отраслевых норм, определяющих основания сотрудничества органов местного самоуправления между собой, а также с органами государственной власти.
Целью диссертационной работы явилось комплексное правовое исследование конституционно-правовых оснований и направлений сотрудничества органов местного самоуправления между собой, а также с иными публичными органами в связи с формированием муниципального партнерства.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:
раскрытие признаков, понятия и предпосылок формирования муниципального партнерства;
характеристика принципов муниципального партнерства;
установление основ конституционно-правового закрепления муниципального партнерства;
обобщение зарубежного опыта конституционного регулирования муниципального партнерства;
анализ уровней муниципального партнерства;
рассмотрение сфер муниципального партнерства;
систематизация решений Конституционного Суда Российской Федерации и содержащихся в них правовых позиций, касающихся муниципального партнерства;
формулирование научно-практических рекомендаций в связи с формированием муниципального партнерства в России.
Методологическая основа исследования представлена совокупностью научных методов, позволяющих достичь теоретических результатов в процессе исследования и сделать соответствующие научные выводы.
Среди них определяющее значение имели диалектический, анализа и синтеза, системно-структурный общенаучные методы.
С помощью формально-юридического метода на основе правил юридической техники и формальной логики детально проанализирован и обобщен обширный правовой материал, а также обосновано авторское представление о муниципальном партнерстве.
Использование метода конкретного социально-правового исследования позволило отразить как российский, так и зарубежный опыт конституционного регулирования муниципального партнерства.
В исследовании темы автор опирался также на метод структурно-функционального анализа, статистические, социологические и другие методы познания. Применялся также лингвистический метод исследования, способствующий анализу изучаемого феномена.
Использование названных методов позволило раскрыть заявленные объект и предмет диссертационного исследования в целостности и всесторонности.
Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом научных исследований, посвященных различным аспектам проблем взаимодействия органов местного самоуправления с аналогичными и иными публичными органами.
Диссертация обобщила в себе научный материал, связанный с исследуемой темой и позволивший сохранить преемственность развития отраслевой правовой науки. В том числе привлечены концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как Н. А. Боброва, Н. С. Бондарь, Г. А. Борисов, Т. М. Бялкина, Н. В. Витрук, А. Н. Ершов, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, Г. В. Мальцев, Н. Н. Олейник, В. Н. Самсонов, Ю. Н. Старилов, Е. Е. Тонков, В. И. Фадеев.
Правовую основу диссертационного исследования составили конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., конституции и уставы субъектов Российской Федерации), федеральные конституционные законы (от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»); кодексы Российской Федерации (Бюджетный от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, Гражданский (ч. первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ, Гражданский процессуальный от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ); федеральные законы (от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью», от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации», от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 5 декабря 2005 г. №154-ФЗ «О государственной службе российского казачества», от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»), подзаконные нормативные правовые акты (ука-
зы Президента, постановления Правительства), имеющие отношение к регулированию сотрудничества органов местного самоуправления между собой и с органами государственной власти.
Для обобщения зарубежного опыта конституционного регулирования отношений, касающихся муниципального партнерства, использовались основные законы стран СНГ.
Эмпирической базой диссертационного исследования охвачены решения Конституционного Суда Российской Федерации и содержащиеся в них соответствующие правовые позиции; решения Верховного Суда Российской Федерации, доклады ИНСОР, а также статистические материалы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в:
постановке проблемы формирования новой разновидности сотрудничества публичных органов - муниципального партнерства - и раскрытии концептуально-теоретических, формально-юридических, проблемно-практических его предпосылок;
выявлении признаков и формулировании на их основе авторского определения муниципального партнерства как обусловленного интегрированной целью, законодательно и/или договорно опосредованного сотрудничества органов местного самоуправления между собой и иными публичными органами для оптимизации решения вопросов местного значения и соответствующего представительства их интересов;
типизации конституционного опыта стран СНГ в части регулирования отношений, причисленных нами к муниципальному партнерству.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
Основываясь на идее конституционного партнерства и учитывая док-тринальные, законодательные и эмпирические материалы, выявлены - концептуально-теоретические, формально-юридические, проблемно-практические -предпосылки формирования муниципального партнерства как нового формата сотрудничества органов местного самоуправления с аналогичными и иными публичными органами в целях оптимизации решения вопросов местного значения и повышения эффективности такой деятельности.
На основе анализа подходов к исследованию вопросов сотрудничества различных публичных органов выявлена система признаков, позволивших обособить от смежных отношения муниципального партнерства. Среди них:
универсальность (характеризуется включенностью в данные отношения не только государственных, но и муниципальных органов);
субъектная вариативность (характеризуется включенностью в данные отношения участников публичной правовой природы и различной отраслевой принадлежности);
законодательная и договорная обусловленность;
полиинициативность его субъектов;
согласованность действий, направленных на достижение цели.
Исходя из данных признаков сформулировано определение муниципального партнерства. Оно представляет собой обусловленное интегрированной целью, законодательно и/или договорно опосредованное сотрудничество органов местного самоуправления с аналогичными и иными публичными органами для оптимизации решения вопросов местного значения и представительства их интересов на государственном и международном уровнях.
3. Содержание муниципального партнерства, по мнению диссертанта,
раскрывается через принципы, скомпонованные в две группы - общие и спе
циальные. Первые касаются организации системы органов местного само
управления и представлены верховенством Конституции Российской Феде
рации; законностью в организации и осуществлении местного самоуправле
ния; организационным обособлением местного самоуправления; государст
венными гарантиями местного самоуправления; многообразием организаци
онных форм осуществления местного самоуправления; отсутствием сопод-
чиненности муниципальных образований; соразмерностью полномочий ме
стного самоуправления с материально-финансовыми ресурсами; гласностью
деятельности; ответственностью органов и должностных лиц местного само
управления; субсидиарностью.
Вторые, сформулированные автором диссертации, - раскрывают специфику муниципального партнерства и включают мотивированное согласование: интересов разных публичных органов в решении вопросов местного значения; содержательных, организационных и процедурных форм сотрудничества.
4. Исследование конституций стран СНГ в части, касающейся регули
рования отношений, причисленных нами к муниципальному партнерству,
позволило типизировать такой зарубежный опыт. Выявлено четыре типа их
конституционного регулирования. Так, в их учредительных актах:
закреплены только нормы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 144 Конституции Азербайджана, ст. 143 Конституции Украины);
содержится прямое указание на сотрудничество посредством взаимодействия органов местного самоуправления с государственной властью (ст. 93 Конституции Киргизии; ст. 85 Конституции Туркмении, ст. 101 Конституции Узбекистана);
включены нормы только об отношениях между местными публичными властями на основе принципов автономии, законности и сотрудничества в решении общих вопросов (ч. 3 ст. 113 Конституции Молдавии);
- отсутствуют нормы, прямо или косвенно позволяющие судить о на
личие оснований для формирования муниципального партнерства (конститу
ции Армении, Белоруссии, Казахстана, Таджикистана).
5. Рассмотрение соответствующих решений Конституционного Суда
Российской Федерации позволило диссертанту сделать вывод, что формиро
вание в России муниципального партнерства поддерживается правовыми по
зициями, касающимися:
наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта Российской Федерации по поводу реализации законотворческой инициативы;
установления компетенции органов местного самоуправления.
6. В диссертации обосновано, что формированию в России муници
пального партнерства будут способствовать:
формализация дефиниции «муниципальное партнерство» в учредительных актах субъектов Российской Федерации, а также норм о его субъектах и формах реализации;
учреждение департамента при Министерстве регионального развития, поддерживающего формирование в России муниципального партнерства;
принятие положений о порядке участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества, структура которых предложена автором.
Теоретическая значимость исследования определена необходимостью формирования в современной России муниципального партнерства как особой совокупности отношений по оптимизации решения вопросов местного значения. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных изысканий в области конституционного и муниципального права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы, положения и сформулированные на их основе практические предложения могут быть использованы в нормотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов, функционировании институтов местного самоуправления по поводу сотрудничества с различными уровнями публичной власти.
Материалы исследования могут применяться в учебном процессе в ходе преподавания конституционного и муниципального права, государствове-дения, а также специальных курсов, связанных с проблемами организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, уставного права, а также защиты прав человека.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в порядке обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права НИУ «БелГУ», а также в процессе участия в международных, всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого представлены в семи научных публикациях общим объемом около 2,5 п.л.
Структура диссертационного исследования обусловлена его целью и поставленными задачами, а также логикой развития проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников и литературы.
Принципы муниципального партнерства
При существующей в Российской Федерации многоуровневой системе организации государственного устройства решение проблем обеспечения согласованных действий органов публичной власти и местного самоуправления является особенно актуальным. Каждому уровню власти имманентна своя компетенция, которая исключает возможность вторжения в нее. Однако самостоятельное осуществление полномочий органов государственной власти федерального и регионального уровней, местного самоуправления не исключает возможности взаимодействия между собой.
В целях дальнейшего исследования уточним, что природа муниципальной власти в России трактуется двояко. Так, одними авторами она определяется как негосударственная система, другими - как особого свойства государственная власть1.
Сторонники первого подхода указывают на то, что в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление признается и гарантируется государством, но является формой самоуправления граждан, то есть институтом гражданского общества. В отличие от власти местных сообществ, государственная власть возлагается на определенные органы и де-факто исключает формы непосредственной демократии. Сторонники другого подхода полагают, что формы непосредственной демократии присущи (во всяком случае, де-юре) и сфере деятельности органов государственной власти (п. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации). Единство власти в государстве свойственно всем уровням публичных структур, кото-рые формируются по единым принципам и имеют сходные функции". Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, нет принципиальной разницы в природе власти на всех трех уровнях, речь идет о соотношениях тех или иных методов, то есть надо иметь в виду не иную природу власти органов местного самоуправления (они являются государственно-властными органами), а специфику их функций1. В данной связи И. Юргенс примиряет оба подхода. Споры о том, является ли местное самоуправление институтом гражданского общества или частью публично-властного механизма, по-нашему мнению, не являются принципиальными. Как форма самоорганизации граждан, местное самоуправление является институтом гражданского общества, а как форма управления публичными делами — уровнем публичной власти в России. Последнее соответствует распространенному в мировой практике пониманию муниципальной автономии, при которой органы местного самоуправления мыслятся как самостоятельный элемент государственной (публично-властной) системы, имеющий четко определенную в законе сферу компетенции, а также ясно зафиксированные права, обязанности и ответственность. Такой подход вполне укладывается в наши конституционные принципы. В ст. 12 Конституции России слова «не входят» применены для соотношения органов местного самоуправления с системой органов государственной власти, а не системой публичной власти вообще. Поскольку системой органов государственной власти является система федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, очевидно, в эту систему органы местного самоуправления не могут входить по определению. Они, согласно ст. 12 и ст. 130 Конституции Российской Федерации, не являются органами Российской Федерации или органами ее субъектов и наделены собственной компетенцией как третий, местный уровень публичной власти. Разделение системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в Конституции Российской Федерации является функциональным. Из него вытекают: необходимость четкого определения компетенций каждого уровня публичной власти; необходимость закрепления и государственной защиты (гарантий) муниципальной автономии в соответствии с правилами главы 8 Конституции Российской Федерации.
Как показало исследование Института современного развития (далее — ИНСОР) , изложенный подход адекватен представлениям самого муниципального сообщества о сути местного самоуправления. По мнению представителей муниципальных районов и поселений, местное самоуправление должно быть частью общегосударственной системы публичной власти, но обладающей самостоятельностью и правом автономного решения локальных вопросов (обеспечение жизнедеятельности населения). Эксперты нередко определяют его как буфер между властью и населением, подразумевая под «властью» региональные и федеральные государственные органы .
Солидарны с высказанным в юридической литературе мнением и считаем приведенную позицию о природе муниципальной власти приемлемой в концептуально-теоретичном плане. Поддерживаем мнение, что такой подход к определению природы власти местного самоуправления позволяет установить полноту содержания положений Конституции Российской Федерации,
Зарубежный опыт конституционного регулирования муниципального партнерства
Итак, в муниципальном праве в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления, которая закрепила необходимость признания принципов местного самоуправления внутренним законодательством, а где это осуществимо, и конституцией (ст. 2 Хартии), а также Конституцией РФ (ст. 72), Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепляются как общие принципы организации местного самоуправления, так, в частности, и принципы территориальных, финансово-экономических, организационных основ местного самоуправления. Однако необходимо отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ отказался от классификации принципов в какой-то одной статье. Принципы организации местного самоуправления отражены в содержании закона и в названиях некоторых глав и статей. Примечательно, что ни в ст. 2, раскрывающей содержание основных терминов и понятий, используемых в данном правовом акте, ни в его тексте не дается определения общих принципов организации местного самоуправления. Все это оставляет широкое поле для научных исследований проблематики общих принципов.
Существенное значение для раскрытия содержания понятия «общие принципы организации местного самоуправления» имеет позиция Конституционного Суда Российской Федерации, который неоднократно рассматривал дела, непосредственно связанные с необходимостью толкования понятия «общие принципы местного самоуправления», с уяснением содержания конституционных норм о местном самоуправлении и норм федерального законодательства1.
Необходимость официального определения содержания понятия «общие принципы местного самоуправления» сложилась вскоре после принятия Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» . Однако Конституционный
Суд Российской Федерации и в процессе рассмотрения дела о проверке конституционности положений п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (с изменениями от 22 апреля 1996 г.)1 не стал заниматься поисками определения общих принципов, указав лишь, что они закреплены в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе от 28 августа 1995 г.
В своем особом мнении судья Конституционного Суда Э.М. Аметистов, не согласившись с позицией Суда, утверждал, что для решения вопросов, поставленных заявителями по данному делу, следует прежде всего определить содержание и пределы понятия «общие принципы организации системы органов местного самоуправления». Автор особого мнения не согласился с тем, как в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации дается толкование п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ об «установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Из Постановления следовало, что Конституционный Суд толковал указанный пункт ч. 1 ст. 72 Конституции в том смысле, что слова «системы органов» относятся-только к органам государственной власти . Э.М. Аметистов понимал эту формулировку в том числе как «общие принципы организации системы органов местного самоуправления».
На наш взгляд, приведенное особое мнение судьи Конституционного Суда, является объективным в толковании п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации и подразумевает, что система органов местного самоуправления не исчерпывает проблему организации местного самоуправления, поскольку требуется еще законодательное закрепление функций государственных органов в отношении местного самоуправления и его территориальной организации, закрепление государственных гарантий и финансово-экономических условий местного самоуправления и др. Таким образом, полагаем, в целях данного исследования, ориентированного на разработку формы сотрудничества, которая будет оптимальной для отражения сотрудничества органов местного самоуправления и иных публичных структур, целесообразно использовать формулировку общие принципы организации системы органов местного самоуправления. Думаем, она отражает и основные положения организации местного самоуправления, и указывает на сферы соприкосновения муниципальной власти с государственной. Поэтому из дальнейших теоретических разработок нам необходимо выявить принципы, которые будут входить в состав именно общих принципов организации системы органов местного самоуправления.
В юридической литературе проблематике принципов организации местного самоуправления (понятию, содержанию, классификации, пределам правового регулирования) уделяется значительное внимание1. Так, Ю.А. Дмитриев выделяет основные (общие) и частные (специальные) принципы. Под основными принципами он понимает исходные идеи, коренные начала, выражающие главное и решающее в организации и деятельности населения, формируемых им органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Частные принципы относятся им к отдельным сферам местного самоуправления2. Предложенная Ю.А. Дмитриевым классификация основных принципов включает: верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов; самостоятельность решения населением вопросов местного значения в
Сферы муниципального партнерства
Подобная тенденция была особенно заметна в 2006-2008 гг. Подтверждением тому служат и материалы судебной практики, в частности Верховного Суда РФ, свидетельствующие о стремлении региональных властей «сбросить» как можно больше полномочий на местный уровень, даже если такая возможность не предусмотрена отраслевыми федеральными законами
Речь идет, во-первых, о случаях передачи органам местного самоуправления так называемых собственных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, несмотря на наличие прямого запрета федерального законодателя. Во-вторых, имеются в виду также случаи передачи органами государственной власти субъектов Федерации переданных им для осуществления федеральных полномочий органам местного самоуправления при отсутствии соответствующего разрешения на такую передачу в отраслевом федеральном законе.
Так, органам государственной власти субъектов Федерации было предоставлено право передавать органам местного самоуправления осуществление ряда государственных полномочий только в декабре 2008 г. (Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ «О внесении изменений в от-дельные законодательные акты Российской Федерации»"), в то время как многие субъекты Федерации уже передали соответствующие полномочия органам местного самоуправления еще в 2006-2007 гг. чем, по сути, нарушили положения федерального законодательства. Результатом этого стало появление обширной судебной практики, связанной с признанием недействительными значительного числа законов субъектов Российской Федерации.
Говоря о возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Федерации, нельзя не отметить, что федеральный законодатель, регламентируя эти вопросы, не устанавливает каких-либо ограничений ни по количеству полномочий, передаваемых одновременно одному и тому же муниципальному образованию ни по условиям, с которыми должно быть связано решение о передаче полномочий в конкретных случаях. Поэтому в субъектах Федерации эти вопросы решаются по-разному, исходя из усмотрения самого регионального законодателя. Более того, федеральный законодатель отнюдь не обязывает органы государственной власти субъектов Федерации осуществлять наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации); речь идет об исключительном праве субъектов Федерации. Отсюда столь неравномерное распределение государственных полномочий в различных субъектах Федерации: в одних субъектах Федерации их законодательные органы государственной власти постарались максимально воспользоваться-этим правом, в других - не воспользовались вообще1.
Так, в настоящее время действует 785 законов субъектов Федерации" (без учета законов городов Москвы и Санкт-Петербурга) в сфере наделения органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий субъекта Федерации. При этом, например, в Красноярском крае было принято 36 таких законов, в Новгородской области и Камчатском крае — по 23; в то же время в Свердловской области подоб-ные законы вообще не принимались . Учитывая, что большинство федеральных государственных полномочий передается органам местного самоуправления также посредством законов субъектов Федерации (действует механизм так называемой двойной передачи), то налицо явные диспропорции при определении нагрузки органов местного самоуправления по реализации государственных полномочий: в одних субъектах Федерации она довольно значительная, в других — практически нулевая.
Мы солидарны с позицией, что большинство передаваемых полномочий так или иначе связаны с обеспечением условий жизни населения. Но ряд таких полномочий этому критерию не соответствует. Это приводит к осуществлению органами местного самоуправления не свойственных им функций, а в конечном итоге — к «размыванию» границ между органами государственной власти и органами местного самоуправления1.
Правовой режим реализации органами местного самоуправления указанных отдельных государственных полномочий принципиальным образом отличается от полномочий, реализуемых по вопросам местного значения. Отличия заключаются не только в порядке наделения указанными полномочиями, но и в порядке их осуществления, контроля над их исполнением".
Реализация государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления, обеспечивается государственными гарантиями, главная из которых - обязательное материально-финансовое сопровождение органами государственной власти данных полномочий. Вместе с тем нередко имеет место неоправданное запаздывание с перечислением финансовых средств органам местного самоуправления для реализации государственных полномочий либо им передается явно недостаточный для исполнения возло-женных полномочий объем материально-финансовых ресурсов
Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации о муниципальном партнерстве
Солидарны с позицией, что это третий, но, пожалуй, самый значимый уровень обеспечения, охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина внутри государства. Важность правозащитной муниципальной функции связана, прежде всего, с тем, что возрождение и развитие местного самоуправления как особой- относительно самостоятельной системы организации публичной власти явилось одним из важных направлений становления новой российской, государственности. В науке и на практике пока еще не в,полной мере исследовано значение всестороннего анализа положения человека в системе местного самоуправления, обоснование самих институтов местного самоуправления как выражение-правовой свободы личности.
В рамках данной работы уточним, что муниципальное правозащитное партнерство проявляет себя в следующем. деятельность общественных приемных. Они создаются- в« целях организации регулярного приема граждан по-личным вопросам, совершенствования системы постоянного и прямого общения руководителей администрации субъекта Федерации с жителями городов и районов непосредственно на местах, а также для более глубокого анализа насущных вопросов, связанных с жизнью населения, выявления наиболее актуальных проблем территорий и содействия оперативному принятию мер по их решению.
Основными задачами общественной приемной являются: рассмотрение обращений, поступивших в ходе личного приема граждан; организация оперативного принятия мер на поступившие в ходе личного приема граждан заявления и просьбы; разъяснение гражданам действующего законодательства, консультационная помощь по возникшим вопросам и проблемам; оказание содействия гражданам в оперативном рассмотрении их обращений, которые ими ранее были направлены в органы местного самоуправления, другие учреждения, предприятия и организации; участие во время приема граждан руководителей органов местного самоуправления, правоохранительных органов, других учреждений и организаций; извещение граждан о результатах рассмотрения обращений граждан; освещение работы общественных приемных в средствах массовой информации; обобщение и подготовка рекомендаций и предложений по устранению причин, порождающих жалобы.
Также в деле муниципального правозащитного партнерства необходимо отметить роль института омбудсмена. Так, практикуется создание помощников региональных Уполномоченных по правам человека. Подобный опыт имеется в Башкортостане. Там региональный Уполномоченный по правам человека может назначать в муниципальные образования доверенных представителей на общественных началах (ст. 39 Закона Республики Башкортостан «Об Уполномоченном Республики Башкортостан по правам человека»). Кандидатуры для осуществления данной деятельности рекомендуются представительными органами местной власти. Проводя в жизнь эту норму закона, во всех районах и городах Республики Башкортостан были назначены на общественных началах доверенные представители Уполномоченного. Одновременно жители были широко информированы о создании нового института доверенных представителей Уполномоченного.
Основным предназначением доверенных представителей является осуществление правозащитной деятельности на местах под руководством Уполномоченного Республики Башкортостан по правам человека в тесном контакте с руководством представительных органов местной власти и информирование Уполномоченного о соблюдении прав и свобод человека и гражданина на местах.
В» компетенцию доверенных представителей Уполномоченного Республики Башкортостан по правам человека входит анализ информации районной и городской прессы, содержащей факты массовых или грубых нарушений прав граждан на соответствующей территории и проверка фактов нарушений или несоблюдения прав человека в районе или городе самостоятельно или в составе депутатских комиссий по предложению председателя Совета или его заместителя, а также по поручению Уполномоченного Республики Башкортостан. Уполномоченному предоставляется соответствующая информация.
Опыт Республики. Башкортостан не является единичным. В Саратовской и Свердловской областях также были введены институты общественных помощников Уполномоченного по правам человека. Однако это не было отражено в соответствующих законах субъектов Федерации.
В целях увеличения эффективности своей работы, приближения граждан к Уполномоченному по правам человека в Московской области, Уполномоченным по правам человека этого субъекта было принято решение назначить в городах и районах Московской области своих общественных помощников. Из 73 муниципальных образований Московской области в 22 из них действуют помощники Уполномоченного. Их деятельность регламентируется Положением о представителях Уполномоченного по правам человека в Московской области, утвержденным Уполномоченным".
Одной из главных задач представителей Уполномоченного по правам человека в Московской области является непосредственный контакт с заявителями в городах и районах области. В случаях произвола, незаконных действий или бездействия должностных лиц, органов власти, нарушающих права граждан, последние могут проще и быстрее разрешить свои жалобы, воспользовавшись консультацией представителя Уполномоченного практически по месту жительства. Уполномоченный по правам человека также обращает внимание своих представителей на необходимость тесного сотрудничества с городскими и районными приемными депутатов, отделениями
