Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Идейные и научно-теоретические основы местного самоуправления
1. Концепции и сущностная характеристика местного самоуправления 30
и его пределов
2. Научно-теоретические основы взаимодействия местного самоуправления и государства
3. Современный зарубежный опыт и тенденции развития местного самоуправления
Глава II. Традиции российского самоуправления и их влияние на современное развитие местного самоуправления
1. Местное самоуправление и его пределы в дореволюционной России 100
2. Советский период организации власти на местах 116
3. Реформы местного самоуправления в России в 80-90-е годы XX века 130
Глава III. Местное самоуправление в современной России 148
1. Современные аспекты государственной политики по развитию местного самоуправления
2. Местное самоуправление в системе отношений государства и гражданского общества
Глава IV. Территориальные пределы местного самоуправления 185
1. Значение территориальной организации местного самоуправления 185
2. Правовое регулирование, базовые принципы и критерии дифференциации муниципальных образований и установления их границ
3. Административно-территориальное деление и территориальная организация местного самоуправления
4. К вопросу об уровнях местного самоуправления 226
Глава V. Компетенционные пределы возможностей местного самоуправления
1. Государственное и местное как основа разграничения предметов ведения и полномочий
2. Признаки, критерии и формы выделения вопросов местного значения и полномочий
3. Пределы функциональной самостоятельности местного самоуправления
4. Пределы публичной и гражданско-правовой правоспособности местного самоуправления и его органов
Заключение 356
Библиография
- Научно-теоретические основы взаимодействия местного самоуправления и государства
- Советский период организации власти на местах
- Местное самоуправление в системе отношений государства и гражданского общества
- Пределы функциональной самостоятельности местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Современное развитие административных реформ в Российской Федерации свидетельствует о том, что целевые установки, предполагающие создание эффективного, основанного на общепризнанных демократических принципах местного самоуправления на благо населения и в его интересах при отсутствии научно обоснованных программ преобразования, сталкиваются с необходимостью частых, противоречивых корректировок курса государственной политики развития местного самоуправления.
В общественном сознании формируется мысль о необходимости ревизии конституционной модели местного самоуправления в РФ, в том числе за счет «огосударствления местного самоуправления». В условиях перманентного реформирования местного самоуправления актуальной становится необходимость обоснования как самого существования местного самоуправления, так и выделение оценочных понятий, категорий, как логических положений, закладывающихся в основы и содержание реформ. Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» чрезвычайно актуализировало разработку новых научных идей, обладающих научной и практической значимостью, непосредственно связанных с сущностной характеристикой местного самоуправления и его местом в российской государственности.
Актуальность темы настоящего исследования обусловлена необходимостью обеспечения эффективного взаимодействия между двумя формами публичной власти - государственной и муниципальной.
Отсутствие преемственности, закрепление новых взглядов на задачи и организацию местного самоуправления ставят актуальной задачей правовой теории муниципального права необходимость переосмысления развития уточнения концепции, отказа от не оправдавших себя подходов и определения путей дальнейшего развития местного самоуправления.
При этом особую актуальность приобретает оценка муниципального опыта России, выделение объединительных черт, традиционно свойственных для России, раскрытие механизма взаимодействия публично-властных и общественных институтов современной России.
Актуальность данного исследования определяется также и необходимостью устранения недостатков и пробелов законодательной базы местного самоуправления.
Конституция РФ связывает местное самоуправление с реализацией
прав и свобод человека, обеспечением гражданского мира и согласия,
незыблемостью демократической организации российской
государственности на основе народовластия. Однако повседневная действительность свидетельствует о том, что активность населения не стала определяющей в решении вопросов местного значения. Актуальность установления причин этого явления не вызывает сомнений.
Конституционная модель местного самоуправления России, основанная на признании местного самоуправления одной из основ конституционного
строя и форм народовластия, органы которого не входят в систему органов государственной власти, актуализировало задачу исследования сущностной характеристики местного самоуправления и его основ. Одним из новых, ранее не применявшихся подходов такого исследования является использование категории пределов местного самоуправления.
Пределы местного самоуправления рассматриваются как
целостные, социально-значимые правовые, политические,
экономические и историко-традиционные факторы, определяющие
правовые и пространственные границы реализации населением права
на местное самоуправление, раскрывающие сущностную
характеристику местного самоуправления, его место в системе народовластия.
Дуалистическая природа местного самоуправления вызывает необходимость признания, что пределы носят характер как законодательно определенный (т.е. нормативный), так и социально значимый (представления в общественном сознании о сущности местного самоуправления в его историческом, традиционном, социально-экономическом и философском понимании). Таким образом, применение такого подхода позволяет изучать сущностную характеристику местного самоуправления, синтезируя допустимое, желательное и должное. Решению этой проблемы способствует выделение сущностных пределов местного самоуправления как внутренних свойств, раскрывающих познаваемое явление и позволяющих выделить государственные и местные начала и дающих основания для определения характера публичной власти.
Анализ сложившейся ситуации дает нам основания выделить следующие сущностные пределы местного самоуправления, в основе которых социальные ценности и ориентиры в ранее рассмотренных определениях-признаках, трансформированных в соответствующие логические положения, помогающие нам раскрывать сущность местного самоуправления и курс осуществляемых реформ.
Это, во-первых, постоянная устойчивая связь с государством, развитие партнерских отношений; единство государственных и самоуправленческих начал;
во-вторых, территориальный публичный коллектив, местное сообщество, обладающие особой внутренней связью и потребностью самим определять свою судьбу и проблемы жизнеобеспечения;
в-третьих, местный интерес;
в-четвертых, вопросы местного значения;
в-пятых, деятельность как политическая, так и хозяйственная, связанная с непосредственным жизнеобеспечением населения и социально-экономическим развитием муниципального образования;
в-шестых, возможность широкого непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения и участия в деятельности органов местного самоуправления;
в-седьмых, совпадение объекта и субъекта управления и особый характер их взаимоотношений.
Выделенные сущностные пределы носят универсальный характер, т.е. одновременно выражают и экономические, и социальные, и политические, и
моральные требования. Естественно, что в случаях, когда они закреплены в Конституции или законодательстве, то выступают как юридические категории. В то же время семантическое понятие предела, применяемое по отношению к местному самоуправлению в Конституции РФ и Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, носит системообразующий характер и приобретает особое значение не только в установлении пределов самостоятельности и территориальной организации, но и в углубленной сущностной характеристике.
Использование сущностных и семантических пределов местного самоуправления позволяет дополнить логические построения конкретной правовой материей, что дает возможность рассматривать местное самоуправление не через его обособление, а, напротив, через единую систему народовластия.
Пределы направлены на обеспечение взаимодействия, взаимовлияния, взаимоответственности между двумя проявлениями публичной власти - государственной и муниципальной. При этом первоочередной задачей, от решения которой зависит практическая реализация местного самоуправления, становится проблема определения пределов самостоятельности местного самоуправления.
Самостоятельность заключается в «свойстве и состоянии самостоятельного и рассматривается как способность к независимым действиям .
Самостоятельность, как универсальный демократический принцип местного самоуправления, проявляется через его сущностную характеристику. Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, ограничивает его самостоятельность пределами его полномочий.
О сложном содержании понятия «предел» свидетельствует словарно-энциклопедическая литература .
Самостоятельность местного самоуправления без применения категории пределов оказывается непонятной и, как следствие, невостребованной.
1 Толковый словарь русского языка. М, 1940. Т. IV. С. 42.
2 «Предел» понимается как: 1. Край, конечная часть чего-либо. 2. Естественная или условная черта,
являющаяся границей какой-либо территории, рубеж. 3. Мера, граница чего-либо, рамки. 4. Постоянная
величина, к которой приближается переменная величина, зависящая от другой переменной величины, при
определенном изменении последней. 5. Границы, рамки, область (чего-либо дозволенного, установленного,
принятого). 6. Крайняя, последняя степень чего-либо. 7. Граница, предел, рубеж. 8. Высшая ступень,
предельная, крайняя степень чего-либо / Словарь русского языка: В 4 т. Изд. 2-е, испр. и доп. М., 1984. Т. 3.
С. 364-365; Словарь современного русского литературного языка. М; Л., 1961. Т. 11. С. 114-117.
В Конституции Российской Федерации понятие «пределы» встречается 9 раз. Можно выделить 4 вида пределов: 1) пределы полномочий (ст. 12); 2) территориальные пределы (ст. 27, ч. 1 и 2 ст. 61, п. «г» части 1 ст. 102); 3) пределы ограничения прав (ст. 56); 4) пределы ведения (с т. 73, ч. 4 ст. 76, ч. 2 ст. 77). В Федеральном законе от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 21.07.2007 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понятие «предел» в различных вариантах встречается 24 раза. Можно выделить 5 видов пределов: 1) пределы законодательного и правового регулирования (ч. 2 ст. 1, п. 2 ч. 4 ст. 20); 2) пределы полномочий (ст. 5, ч. 1 ст. 6, п. 31 ч. 1 ст. 14, п. 28 ч. 1 ст. 15, п. 36 ч. 1 ст. 16, ч. 4 ст. 36); 3) пределы компетенции (ст. 20); 4) пределы материальных ресурсов и финансовых средств (ст. 20); 5) территориальные пределы (ч. 4 ст. 27 и др.).
Актуальность исследования заключается в изучении, оценке и прогнозе перспектив развития муниципальной демократии. Не опережаем ли мы события? Ту ли концепцию избрали? Не ограничиваем ли временной период реформ? Не иллюзорно ли наше представление о местном самоуправлении? Достаточно ли свободны субъекты Федерации при осуществлении муниципальной реформы и, соответственно не чрезмерно ли влияние центральных органов? И в данном случае ответы на вышепоставленные вопросы связаны с соизмерением пределов, установленных Конституцией Российской Федерации, - пределов участия органов государственной власти, федеральной и региональной, органов местного самоуправления, сущностной оценки самостоятельности местного самоуправления в целом в установлении общих принципов разграничения государственного и муниципального.
Муниципальное развитие, построенное на демократических принципах с широким участием населения, носит стратегический характер. Повседневная действительность свидетельствует о том, что активность населения не стала определяющей в решении вопросов местного значения. Чем объяснить этот существующий разрыв между конституционной декларативностью и реальностью? Актуальность установления причин этого явления связана с определением путей дальнейшего развития. Под угрозой оказывается сама идея народовластия. Вряд ли найдутся желающие открыто поддержать этот тезис. Известно, что население всегда настороженно относится к инициативам сверху и поддерживает только то, что имманентно его пониманию общественной и личной пользы. Активное участие населения в местном самоуправлении сближает личные интересы с групповыми, порождает способность и готовность к ответственности не только на уровне муниципального образования, но и на уровне региона, Российской Федерации в целом.
Обеспечение за счет ясных и понятных пределов самостоятельности местного самоуправления реальных гарантированных возможностей населения по решению не только проблем, связанных с вопросами жизнеобеспечения, но и других проблем муниципального образования, создаст благоприятные условия развития российской государственности на широкой социальной основе.
Актуальным является раскрытие механизма взаимодействия публично-властных и общественных институтов современной России, чему также служат пределы, обеспечивающие гармонично организованную жизнь общества.
Выделение и решение этих проблем местного самоуправления, развитие его сущностной характеристики свидетельствуют об актуальности темы диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования
Основной целью диссертационного исследования является изучение современного варианта местного самоуправления в Российской Федерации как уровня народовластия. Становление и развитие местного самоуправления в условиях перманентного реформирования усложнило задачу раскрытия особенностей, связанных с изменениями сущностной характеристики местного самоуправления, его места в системе государственных и
общественных отношений. Определение основных направлений по повышению эффективности местного самоуправления реализуется через использование пределов как категории местного самоуправления.
Для достижения этой цели в диссертации поставлены следующие задачи исследования:
- раскрыть идейные и научно-теоретические основы местного
самоуправления и его пределов;
оценить значение и влияние традиций российского самоуправления на его современное развитие, выявить его основные сущностные черты;
провести сопоставление современных зарубежных реформ местного самоуправления и влияния этого опыта на развитие местного самоуправления России;
проанализировать современную государственную политику по реформированию местной власти;
изучить концептуальные аспекты местного самоуправления в современной социологической и политологической науках;
определить основные сущностные пределы местного самоуправления.
обосновать необходимость интеграционного соотношения территориальных пределов местного самоуправления и административно-территориального устройства в субъектах Российской Федерации;
- выявить (установить) аспекты и пределы взаимодействия и
взаимосвязи государства, местного самоуправления и гражданского
общества;
выявить степень эффективности функциональных и возможностных пределов местного самоуправления;
исследовать проблему пределов публичной и гражданско-правовой правоспособности местного самоуправления;
- выявить базовые принципы и критерии определения вопросов
государственного и местного значения.
Объект и предмет исследования
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в ходе реализации местного самоуправления в Российской Федерации. В центре внимания - конституционно-правовой аспект проблемы местного самоуправления, его сущностная характеристика, самостоятельность, территориальная организация, публичная и гражданско-правовая правоспособность.
Пределы рассматриваются как категории, обеспечивающие целостность и симфоничность государственного союза, позволяющего строить логику отношений государственной власти и власти местного самоуправления в целях достижения общественной пользы и прогресса, реализуемого на основе единства интересов.
Степень научной разработанности темы
Конституционно-правовые аспекты местного самоуправления России впервые являются предметом комплексного научного исследования,
основанного на изучении основ и пределов местного самоуправления, тесно связанных с организацией российской государственности в целом.
В настоящем временном периоде, характеризуемом автором как очередной переходный этап в условиях одновременного действия двух существенно отличающихся друг от друга Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ1, созданы объективные уникальные возможности рассмотрения этих проблем на основе диаметрально противоположных подходов к сущности местного самоуправления на базе сохраняющейся без изменений конституционной модели.
Пределы самостоятельности местного самоуправления находятся в тесной связи (или, вернее сказать, взаимосвязи) со многими разделами муниципального и конституционного права. Более того, эту категорию можно соотносить не только с правовой, но и с политической составляющей. Ведется поиск эффективной организации местного самоуправления. Однако в своей основе научные и теоретические разработки посвящены проблемам конституционной модели местного самоуправления, природы местного самоуправления, организации взаимоотношения местного самоуправления с государственной властью, правовым основам местного самоуправления и т.д. С повестки дня не сняты дискуссионные идеи о местном самоуправлении как структуре гражданского общества, о местном сообществе как субъекте местного самоуправления.
Можно констатировать, что усиливаются позиции сторонников государственной природы местного самоуправления. Однако ясных и четких ответов на поставленные вопросы нет.
В.И. Васильев делает вывод о том, что «начинает вырисовываться приемлемая модель российского самоуправления... хотя считать эту модель окончательным вариантом не стоит. Будучи приемлемой для нынешних условий, она, естественно, обновится при изменении этих условий» .
С учетом этих обстоятельств общетеоретическим фундаментом исследования основ и пределов самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации послужили работы специалистов в области конституционного и муниципального права, историков и политологов, охватывающие период с XIX в. по сегодняшний день.
Первыми научными трудами, посвященными местному самоуправлению, были работы В. Агадова [Ф.А. Данилова] «Государственная власть и местное (городское и земское) самоуправление», В.П. Безобразова «Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть», А.И. Васильчикова «Местное самоуправление», «О самоуправлении», «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений», СЮ. Витте «Самодержавие и земство», А.Д. Градовского «Начала русского государственного права», Н.М. Коркунова «Русское государственное право»,
1 Далее Федеральный закон 1995 г. № 154-ФЗ, Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ.
2 Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные
и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 7-8.
Н.И. Лазаревского «О самоуправлении. Мелкая земская единица», В.Ф. Матвеева «Теория самоуправления в современной науке», М.И. Свешникова «Основы и пределы самоуправления», Б.Н. Чичерина «Курс государственной науки. Общее государственное право», и др.
Развитию отечественного самоуправления советского периода посвящены работы С.А. Авакьяна «Правовое регулирование деятельности Советов», И.А. Азовкина «Местные Советы в системе органов власти», Г.В. Барабашева, Н.Г. Старовойтова, К.Ф. Шеремета «Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма», Г.В. Барабашева, К.Ф. Шеремета «Советское строительство», Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства», Л.А. Григоряна «Советы - органы власти и народного самоуправления», О.Е. Кутафина, К.Ф. Шеремета «Компетенция местных Советов», А.И. Лепешкина «Местные органы власти Советского государства. 1921-1936 гг.», А.И. Лукьянова «Развитие законодательства о советских представительных органах власти», В. А. Пертцика «Советское строительство» и др.
Значительное количество работ было посвящено организации местного самоуправления зарубежных стран. Это труды Г.В. Барабашева «Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания)», В. А. Баранчикова «Муниципальные органы Великобритании», Д.О. Ежевского «Местное самоуправление в Соединенном королевстве Великобритании и Северной Ирландии», В.В. Еремяна «Современный мексиканский муниципализм», И.П. Ильинского «Местное управление и самоуправление в буржуазных и освободившихся странах», Б.С. Крылова «США: федерализм, штаты и местное самоуправление», В.П. Серебренникова «Местное управление и самоуправление Франции», В.В. Смирнова «США: политический механизм городского управления», Н.С. Тимофеева «Коммунальное право ФРГ», А.И. Черкасова «Местное управление и самоуправление. Конституционные модели». Обращение к этой источниковедческой базе исследования позволило провести сравнительный анализ основ местного самоуправления современных зарубежных государств, представляющих различные модели организации местного самоуправления, установить основные современные тенденции развития.
Общетеоретической основой исследования послужили работы российских ученых-правоведов, в центре внимания которых были проблемы местного самоуправления, рассматриваемые в связи с реформированием Советов на основе Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР» от 9 апреля 1990 г., Закона РСФСР «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г. и в постсоветский период на базе Конституции РФ 1993 г. и Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
Можно констатировать, что, несмотря на отсутствие монографических, диссертационных и иных научных исследований, посвященных комплексному рассмотрению основ и пределов местного самоуправления, значительное влияние на настоящее диссертационное исследование оказали труды, связанные с этой проблемой.
В первую очередь следует назвать работы А.А. Акмаловой «Модели местного самоуправления», «Особенности местного самоуправления. Теория вопроса и опыт регулирования», Г.В. Барабашева «Местное самоуправление», И.В. Бабичева «Субъекты местного самоуправления», Н.С. Бондаря «Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации», В.И. Васильева «Местное самоуправление», «Законодательная основа муниципальной реформы», Т.М. Говоренковой «Читаем Велихова вместе», Е.В. Гриценко «Местное самоуправление и государство в условиях федерализма: сравнительно-правовое исследование на примере Германии и России», А.А. Замотаева «Местное самоуправление - основные понятия и термины», Е.М. Ковешникова «Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия», А.Н. Костюкова «Муниципальное право как отрасль российского права», О.Е. Кутафина «Российская автономия», «Субъекты конституционного права Российской Федерации, как юридические и приравненные к ним лица», О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева «Муниципальное право», В.Н. Лексина, А.Н. Швецова «Муниципальная Россия» (в 5 т.), В.О. Лучина «Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации», Т.Н. Михеевой «Местное самоуправление и государственная власть в России: проблема взаимодействий и разграничения полномочий», B.C. Мокрого «Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества» / Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук, Л.А. Нудненко «Теория демократии», И.И. Овчинникова «Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации», «Местное самоуправление в системе народовластия», Н.Л. Пешина «Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели», Н.В. Постового «Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления в России», А.А. Сергеева «Местное самоуправление в Российской Федерации», В.В. Таболина, А.В. Корнева «Муниципальное городское право», Е.С. Шугриной «Муниципальное право», А.А. Уварова «Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации (Проблемы развития и взаимодействия)», В.И. Фадеева «Муниципальное право России», В.Е. Чиркина «Юридическое лицо публичного права» и др.
В значительном количестве исследований преимущественно главным объектом является проблема отношений государства и местного самоуправления. Естественно, в общем плане эти труды входят в число источников данной работы.
Этим же вопросам посвящено значительное количество статей. В числе их авторов - С.А. Авакьян, А.С. Автономов, А.А. Акмалова, И.В. Бабичев, Барабашев Г.В., Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, А.Г. Воронин, И.В. Выдрин, А.А. Замотаев, Е.И. Колюшин, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, Л.Е. Лаптева, В.Л. Лютцер, И.И. Овчинников, Л.И. Пешин, М.И. Пискотин, А.Е. Постников, Н.В. Постовой, А.А. Сергеев, И.А. Умнова, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, А.И. Черкасов и др.
Теоретическую основу диссертационной работы составили также исследования проблем конституционного права, общей теории и философии права, философии и политологии. Среди трудов, которые использовались, -
С.А. Авакьян «Конституционное право России», М.П. Авдеенкова, Ю.А. Дмитриев «Конституционное право Российской Федерации», Г.В. Атаманчук «Теория государственного управления», А.С. Ахиезер «Россия - расколотое общество», М.В. Баглай «Конституционное право Российской Федерации», Л.Д. Воеводин «Юридический статус личности в России», Е.В. Гриценко «Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства. Значение опыта ФРГ для России», В.В. Еремян «Муниципальная история России», В.В. Ильин «Философия истории», В.В. Ильин, А.С. Ахиезер «Российская государственность: истоки, традиции, перспективы», О.Г. Румянцев «Основы конституционного строя России: понятие, содержание, вопросы становления», «Становление гражданского общества в России» (под ред. Т.Д. Зражевской), В.Е. Чиркин «Государствоведение», «Государственное управление и политика» (под ред. Л.В. Сморгунова), «Теория государства и права» (под ред. B.C. Нерсесянца), «Сравнительное конституционное право» и др.
В исследовании использовалась также переводная правовая, философская, политологическая и историческая литература.
Научная новизна исследования
Научную новизну предлагаемого исследования предопределяют следующие обстоятельства:
во-первых, современное развитие российской государственности вызвало появление новой отрасли (комплексной) в российской правовой системе - муниципального права, что требует введения новых подходов в регулировании соответствующих групп общественных отношений, введения новых научных понятий и категорий, развивающих представление о данной правовой отрасли;
во-вторых, впервые в отечественной науке муниципального права местное самоуправление исследуется не только через пределы самостоятельности и территориальные пределы, но и через сущностные пределы местного самоуправления в Российской Федерации. Таким образом, предпринята попытка через установление сущностных пределов исследовать сущностную характеристику местного самоуправления, раскрыть новые закономерности, характеризующие происходящие процессы и существующие проблемы в сфере реализации народовластия на местном (муниципальном) уровне;
в-третьих, постановка новой проблемы и ее раскрытие основаны на развитии теории дуализма и комплексном подходе к изучению современного соотношения централизма и децентрализма в механизме публичного управления Российской Федерации;
в-четвертых, новизна исследования проявляется в раскрытии закономерностей, присущих местному самоуправлению России, на разных этапах исторического развития. Выявленные автором закономерности существенно отличаются от существующих представлений о сущностной и возможностной характеристиках местного самоуправления России;
в-пятых, на уровне диссертационной работы проведено исследование в особых условиях фактически совпадающего во времени действия двух Федеральных законов - 1995 г. № 154-ФЗ и 2003 г. № 131-ФЗ, - существенно
отличающихся друг от друга по своей идеологии, но при неизменной конституционной модели местного самоуправления;
в-шестых, о новизне исследования свидетельствует установление и конкретизация нового знания о пределах самостоятельности местного самоуправления не только как о границах государственного и местного, не только как о начале и конце регулирования существующих общественных отношений, но и как о некоем рубежном состоянии, направленном на достижение единых интересов, действий и ожиданий.
Основные положения, выносимые на защиту
1. Современные реформы местного самоуправления в Российской
Федерации связаны с его (местного самоуправления) огосударствлением. В
принципе, это общепризнанный факт. Однако именно эта ситуация
заставляет даже в условиях сегодняшней ситуации закладывать основы
будущего прогрессивного развития. В центр внимания должны ставиться
проблемы развития отношений партнерства государственных и
муниципальных органов, компенсирующие недостатки централизованного
руководства.
Сущностная характеристика местного самоуправления изменяется. Из «агента» государства оно трансформируется в «партнера». Отвечая на вопрос: какой путь избирается сегодня в России, - автор утверждает -традиционный, основанный на регулятивной политике планирования, императивного воздействия и ограничениях. Сохранение такой традиции допустимо при современном состоянии политическом, экономическом, социальном и т.д., в какой-то степени необходимо, но со временем станет преградой на пути дальнейшего поступательного развития. Уже сегодня в государственную политику развития местного самоуправления должны закладываться идеи диалогового характера, основанные на стремлении к достижению сближения местных и государственных интересов и, соответственно, единства действий.
Функциональная взаимосвязь предметов ведения местного
самоуправления и государства, делегированные полномочия ставят местное
самоуправление в положение исполнителя задач, поставленных сверху.
Однако от решения этих задач зависит обеспечение и местного и
государственного интереса. Но местное самоуправление не просто
зависимый исполнитель. Сущностная характеристика местного
самоуправления изменяется, его деятельность приобретает
координационный, инновационный и интегрирующий характер.
Развитие этих направлений позволит преодолеть негативные традиции российского суперцентрализованного государства, менталитет патернализма и безынициативности.
2. В основе развития современного варианта местного самоуправления
Российской Федерации находятся не идеи, связанные с возрождением
традиций российского местного самоуправления (хотя зачастую это
провозглашается).
Налицо очередная попытка под прикрытием ценностей демократии и свободы, реализации интересов населения, объединенного территориальной общностью, построить такую систему взаимосвязи муниципальных
образований, субъектов РФ и Российской Федерации в целом, которая обеспечивала бы государственное единство не на балансе централизма и децентрализма, а на преимущественном развитии державного централизма.
Самостоятельность органов местного самоуправления носит условный, в ряде случаев даже декларативный характер. Пределы самостоятельности в связи с отсутствием достаточных гарантий нарушаются государством.
3. Диалектика российского варианта местного самоуправления
свидетельствует о постоянных попытках использования зарубежного опыта и
недооценке своего собственного. Бережное отношение к муниципальной
истории России, а не противопоставление и забвение; поиск сущностных
особенностей, разорванных во времени, отвергнутых на некоторых этапах
официальной наукой и идеологией, но продолжающих существовать как
политические и духовные ценности, которые могут служить опорой
российской государственности. Речь идет не о механическом возрождении
исконно русских традиций земско-соборных начал, общинности и
коллективизма, а о возможном их использовании в противовес современным
попыткам унификации и стандартизации.
4. Местное самоуправление не обладает естественными суверенными
правами. Пределы самостоятельности местного самоуправления
определяются государством, которое, признав местное самоуправление
одной из основ конституционного строя, с одной стороны, ограничило себя в
отношении судьбы этого уровня народовластия (местное самоуправление
обязательно), а с другой, поставило задачу обеспечения эффективного
взаимодействия органов местного самоуправления и органов
государственной власти.
Обеспечение такого взаимодействия представляет собой одну из сложнейших задач, с решением которой связано благополучие российского государства в целом. Речь идет о согласовании интересов и формировании общих потребностей. Взаимодействие самостоятельных субъектов, не находящихся в подчинении друг у друга, обладающих собственной компетенцией и экономической основой, наиболее эффективно может быть реализовано при условии формирования правовой основы взаимодействия как на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и муниципальном уровне на основе пределов местного самоуправления как категории, наиболее полно отражающей реальное состояние публичной власти.
5. Ряд позиций Федерального закона № 131-ФЗ, определяющего общие
принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации,
вступает в противоречие с положениями Конституции Российской
Федерации, позициями Конституционного Суда РФ.
Это касается, в частности, сфер совместного ведения Федерации и субъектов РФ, где ограничиваются регулятивные полномочия субъектов РФ. Нарушены пределы самостоятельности населения при определении структуры органов местного самоуправления, организации деятельности депутатов, принципы формирования представительных органов, созданы возможности финансовой зависимости городских и сельских поселений от муниципальных районов и городских округов.
Такое правовое регулирование отчуждает население от власти, препятствует развитию его (населения) активной позиции, создает условия
для нарушения баланса отношений между населением и органами местного самоуправления.
Эти положения требуют пересмотра и приведения в соответствие с общепринятыми демократическими положениями Конституции Российской Федерации.
6. Автором предлагается понятие «сущностных пределов» местного
самоуправления, как обусловленный системой сложившихся критериев и
ориентиров логический постулат, охватывающий сущностные,
пространственные и правовые границы самостоятельной и под свою
ответственность деятельности населения и органов местного самоуправления
по решению вопросов местного значения в пределах, установленных
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами
субъектов Российской Федерации и международных правовых актов.
Сущностные пределы местного самоуправления оказывают существенное влияние на развитие правового регулирования местного самоуправления. Они аккумулируют в себе исторические, социальные, политические и экономические ценности, что позволяет рассматривать пределы не только как границы дозволенного, но и как категорию, определяющую содержание правового регулирования взаимосвязей, взаимозависимостей, взаимоответственности всех форм публичной власти: государственной, муниципальной и общественной.
Даже в современных условиях сохраняется возможность использовать сложившиеся в общественном сознании позитивные критерии и ориентиры развития местного самоуправления. В условиях реформы местного самоуправления, осуществляемой «сверху», критерии и ориентиры в качестве сущностных пределов местного самоуправления способствуют реализации демократических принципов и общечеловеческих ценностей.
7. Теоретические проблемы муниципального права во многом связаны
с теорией дуализма, суть которой заключается в сосредоточении в местном
самоуправлении как государственных, так и общественных начал. Не
изменяет это положение и утверждение о том, что природа местного
самоуправления не может быть сведена исключительно к государственным
началам. Это свидетельствует о стремлении сохранить за местным
самоуправлением, с одной стороны, гарантии самостоятельности, а с другой
стороны, усилить воздействие на него в рамках единой системы публичной
власти.
Автор определяет и выделяет семь признаков, характеризующих местное самоуправление как построенное на основе теории дуализма, и приходит к выводу, что данную теорию следует рассматривать не как самостоятельную, а как современное развитие государственной теории местного самоуправления.
Сделан вывод о том, что на современном этапе и зарубежный, и российский опыт развития местного самоуправления и границы его возможностей определяются государственной политикой. Сохраняющиеся признаки местного самоуправления не носят определяющего характера и даже подчеркивают преобладание в нем государственной природы.
8. Диссертант исходит из необходимости придания принципу
«разделения властей» расширенного содержания, при котором классическое
разделение власти государственной на три составляющие дополняется четвертой «муниципальной».
Конституция Российской Федерации выделяет местное самоуправление как форму народовластия, наряду с государственной властью. Это уже есть разделение. Можно говорить о вертикальном разделении властей: местной, региональной и федеральной. Такое разделение считается общепризнанным.
Выделение муниципальной власти как власти части народа (местных сообществ, территориальных публичных коллективов) усиливает позиции местного самоуправления, создает наиболее определенные перспективы развития на будущее. При этом особо актуальной становится проблема разработки такой категории как «местное сообщество» (территориальный публичный коллектив).
9. Автор исходит из того, что тезис - местное самоуправление в
системе отношений «государство - гражданское общество» выступает как
связующее звено, являясь элементом гражданского общества, является
заблуждением. Местное самоуправление является особым элементом
государственности, не интегрированным в государство, который
конституционно включен в систему разделения властей. Местное
самоуправление - одна из самостоятельных форм публичной власти.
10. Изучение современного зарубежного опыта местного
самоуправления и тенденции его развития в свете реформ последней
четверти XX и начала XXI веков свидетельствует о радикальных изменениях
основ и пределов местного самоуправления. Теории и модели местного
самоуправления утрачивают свою практическую значимость.
Государственные концепции реформирования местного самоуправления во
всех странах независимо от преобладания тех или иных традиций базируются
на одинаковых основаниях и реализуются в едином стремлении к
унификации, эффективности, целесообразности и практической значимости.
Ответ на коренной вопрос о признании государственной или общественной природы современного местного самоуправления приобрел определенно государственную ориентацию.
11. В современной теории муниципального права и местного
самоуправления надо исходить из признания необходимости создания особой
категории юридического лица публичного права, что связано с решением
конкретных, практически значимых проблем местного самоуправления. В
первую очередь речь идет о пересмотре ограничений и расширении
возможностей в зарабатывании средств на собственно-муниципальном
уровне: сельских и городских поселений. На уровне этих муниципальных
образований интересы населения должны приобрести особую
экономическую ценность, носящую социализированный характер.
Ограничения гражданской правоспособности для различных категорий юридических лиц публичного права могут быть неодинаковы. Степень последствий возможных нарушений федеральных, региональных и муниципальных органов различна. У последних она наименьшая. Следует также учитывать высокий уровень подконтрольности за счет их (органов местного самоуправления) приближенности к населению.
12. Территориальная организация в Российской Федерации,
сложившаяся в ходе реформы на основе положений Федерального закона №
131-ФЗ, становится более определенной. Территориальные пределы местного самоуправления свидетельствуют о том, что, создавая двухуровневое местное самоуправление и выделяя один из них как базовый уровень исполнения государственных делегированных полномочий, муниципальный район и городской округ уже нельзя рассматривать как собственно муниципальные. Это свидетельствует не о развитии местного самоуправления в традиционном понимании, а о появлении новых форм административного децентрализованного управления, реализуемого местными выборными органами. Происходят процессы интеграции государственного начала в самоуправленческое и самоуправленческого в государственное.
13. Действующее законодательство, сохраняя наличие двух систем
территориальной организации, «административно-территориального
устройства субъекта РФ» и «территориальной организации местного
самоуправления», не обеспечивает совмещение этих систем, что крайне
необходимо, так как будет способствовать реализации различных форм
единой публичной власти в единых территориальных пределах. При этом
субъекты Российской Федерации должны сохранять право при
необходимости организовывать специальные административные районы и
округа.
Федеральный законодатель установил единые для всех субъектов типы муниципальных образований. Не вызывает сомнения, что территориальная организация различных ветвей власти должна быть основана на единых категориях и принципах и сопряжена с ними. Однако роль Федерации должна быть обозначена установлением общих довольно гибких критериев, носящих характер рекомендаций. Субъекты Российской Федерации не могут и не должны лишаться права в решении вопросов административно-территориального устройства, тесно связанных с муниципальной территориальной организацией, ее территориальными пределами.
Роль Федерации должна заключаться в установлении общих гибких критериев, носящих характер рекомендаций. Требуется определенность в базовых категориях территориальной организации, что может быть достигнуто за счет модельного закона об административно-территориальном устройстве субъекта Российской Федерации, согласованного с Федеральным законом № 131-ФЗ.
14. При установлении пределов допустимого количества
делегированных полномочий, передаваемых государственными органами на
муниципальный уровень, необходимо исходить из следующих критериев:
делегированные полномочия должны нести в себе местный интерес, т.е. они
должны быть близки понятию «вопросы местного значения»; объем
делегированных полномочий не должен превышать объемы собственных
полномочий, однако при этом следует принимать во внимание, что через
делегированные полномочия ведется поиск путей ликвидации объективных
противоречий, связанных с несовершенством распределения полномочий по
уровням публичной власти.
Методологическая основа исследования
Основным методом диссертационного исследования является метод диалектического материализма, который дал возможность исследовать связь объекта во времени, установить направления развития, перспективы достижения поставленных целей.
Существенное значение имеет применение сравнительного метода и системного подхода, позволившее рассмотреть пределы самостоятельности местного самоуправления как регулятора общественных отношений, обеспечивающего взаимодействие государственного, муниципального и общественного.
В качестве метода, позволившего полноценно осмыслить современные тенденции развития российской государственности, был использован синергетический подход, это позволило изучить элементы публичной власти, государственной и муниципальной, исходя из признания того, что управляемые системы не являются пассивными. В нашем случае местное самоуправление рассматривается с различных точек зрения (с позиций различных подходов), что позволяет более глубоко и всесторонне определить тенденции развития, освободиться от несвойственных форм организации, ошибочных, устаревших либо надуманных теоретических представлений.
Применение функционального метода способствовало исследованию взаимодействия местного самоуправления, государства и гражданского общества в рамках единства публичной власти.
При проведении работы использовались также другие методы исследования:
- сравнительно-правовой метод, позволивший выявить как общие
черты, так и существующие различия в региональном и временном
измерении;
- формально-юридический, историко-правовой.
Характер исследования вызвал необходимость использования социологического и политологического подходов.
Практическая значимость диссертационного исследования, апробация и внедрение его результатов
В процессе подготовки положения диссертации были предметом обсуждения на ряде международных и российских научно-практических конференций, кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. В качестве примера можно привести следующие конференции:
«Местное самоуправление в России: состояние проблемы и перспективы» (25 января 1994 г.);
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (25 апреля 1996 г.);
«Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран» (15-17 марта 2001 г.);
«Конституция как символ эпохи» (3-5 апреля 2003 г.);
«Меняясь сам, изменял мир к лучшему». Памяти Г.В. Барабашева (17 ноября 2004 г.).
Подготовка диссертации была связана сотрудничеством автора с Муниципальной академией России, Российской академией государственной
службы, Конгрессом муниципальных образований Российской Федерации, Союзом российских городов и другими организациями. Сотрудничество выражалось в разработке предложений и рекомендаций по совершенствованию реализации конституционного права жителей Москвы на местное самоуправление (консультирование, отчет, экспертиза 2001 г.); в выступлении на семинарах и круглых столах, организуемых Конгрессом муниципальных образований РФ, Муниципальной академией России по проблемам совершенствования законодательства о местном самоуправлении; на городской научно-практической конференции о статусе муниципального образования «Город Якутск» в свете реализации переходных положений Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2 июня 2004 г.); на заседании Координационного совета по взаимодействию органов исполнительной власти и местного самоуправления в Центральном административном округе г. Москвы (30 марта 2005 г.).
Автор участвовал в подготовке Экспертного заключения о проекте Устава г. Москвы и альтернативного проекта Устава (1994 г.).
Полученные автором научные результаты использовались при чтении лекционных курсов и проведении практических занятий, подготовке учебных и научно-методических изданий.
Теоретические и практические положения диссертации получили отражение в монографических исследованиях, статьях, ряде учебных изданий, проектов нормативных актов.
Структура диссертации. Структура диссертационной работы соответствует содержанию и целям исследования. Это введение, 5 глав, состоящих из 16 параграфов, заключение, список использованных нормативных источников и научной литературы.
Научно-теоретические основы взаимодействия местного самоуправления и государства
Единого, всеобъемлющего понятия местного самоуправления не существует. Отсутствие точного и единого научного значения присуще большинству терминов социальных наук. С понятием «местное самоуправление» связаны сложные, комплексные, многообразные явления, зависящие от многих объективных исторических, экономических, политических и иных условий. Особенности местного самоуправления во многом предопределяются характерными индивидуальными национально-государственными традициями организации публичной власти.
Зародившись в глубокой древности в форме общинного самоуправления догосударственного периода, оно существовало на всех последующих этапах развития общества и государства, выступая как самостоятельное явление общественной жизни, а с определенного периода - как элемент организации государственной власти и управления.
Р. Гнейст, исследовавший самоуправление как политическое понятие, приходит к выводу, что неправильно находить самоуправление в деятельности сословных местных союзов, городских и сельских общин. По его мнению, самоуправление начинается лишь после того, как подобного рода соединения лишились власти и все или подобные частные формации оказываются подчиненными государству. Самоуправление, утверждает Гнейст, - это «...внутреннее земское управление округов и территориальных общин, действующее на основание законов... Самоуправление не есть автономия округов, городов и сельских общин; напротив, как самоуправление, так и сама организация парламентского строя начинаются лишь тогда, когда эти автономные формации подчиняются государственному законодательству и обложению»1.
Таким образом, местное самоуправление становится социальным явлением качественно новой государственности.
Эту мысль продолжает А.Д. Градовский, который связывает цивилизацию и образование нового государства в новой Европе с общинным движением, организовавшим в первый раз народные силы. Актуальна и сегодня его позиция, что, «воспользовавшись услугами этих сил, государство должно сохранить их в эпоху своего могущества как-его главную основу. Без них государство делается простым логическим отвлечением, не имеющим никакой связи со страной» .
Именно в тот период государство устанавливает пределы деятельности самоуправляющихся, ранее более свободных общин, но и в этих пределах общины продолжают свое самостоятельное существование. Государством признается, что разрушение исторически сложившихся организмов (общин) ведет за собой упадок государства и порабощение граждан (подданных). В общинности берет начало один из сущностных пределов местного самоуправления - местное сообщество, как территориальный публичный коллектив.
Самоуправление - это жертва, приносимая свободой общему благу. Это один из видов распределения власти. Но речь идет о свободе, приносимой в жертву в разных смыслах. В данном случае приносится в жертву догосударственная свобода общин и приобретается свобода нового качества -свобода осуществления части государственной (публичной) власти общиной. Из области уступок местное самоуправление переходит в сферу настоятельной государственной политики. В этом плане местное самоуправление может рассматриваться как распределение обязанностей по управлению публичными делами между центральными и местными властями, т.е. как уровень управления.
Этот уровень управления наиболее приближен к населению и дает ему возможность участия в управлении местными делами. Отстранение государственных чиновников от решения местных дел, передача управления этими делами выборным от местного сообщества обеспечивают наиболее эффективное решение местных дел.
Таким образом, -можно выделить следующие сущностные пределы местного самоуправления: вопросы местного значения и местный интерес, привлечение населения к управлению.
Уже на ранних стадиях развития местного самоуправления проявляется его неоднозначность, порождающая двойственность его идеалов. С одной стороны, местное самоуправление обеспечивает права (и свободы) населения, реализуя местный интерес, в чем проявляется его общественная сущность; с другой стороны, оно выступает в роли проводника общегосударственного интереса, в чем проявляются его черты как государственного института.
Сущность и содержание местного самоуправления всегда были подвижной материей. На его изменение и развитие влияло множество экономических, социально-политических, идеологических и иных факторов.
Общеизвестно, что формирование централизованного государства было связано с сосредоточением функций публичной власти в центре. Общины, теряя функции публичной власти, превращались в подконтрольные государству территориальные образования, сохраняли по воле государства (часто вынужденного характера) определенные элементы автономии, в дальнейшем выступая как институты государственной децентрализации.
Понятие «местное самоуправление» долгое время носило научный характер, зависящий от приверженности к той или иной теории местного самоуправления. Более того, само словосочетание «местное самоуправление», как научная и нормативная категория, характерная для Германии и России, было заимствовано в Англии. В США этому термину соответствует термин «местное управление», во Франции - «децентрализация».
Теоретические основы местного (коммунального) самоуправления были разработаны в начале XIX в. в учениях Лоренца фон Штейна, Рудольфа фон Гнейста и Отто фон Гирке. Главным в содержании концепции было сочетание децентрализации как формы публичного управления и вовлечения представленной нации не только в процесс законодательной деятельности, но и в осуществление полномочий исполнительной власти1. Практическое воплощение эти идеи получили в ходе реформ, осуществленных Л. Штейном в Пруссии.
Это была попытка сочетать начала буржуазного городского самоуправления с прежними политическими институтами2. Тем не -менее именно реформы фон Штейна положили начало развитию коммунального права как такового и были первой попыткой законодательным путем утвердить элементы буржуазной демократии.
Самоуправленческие идеи фон Гнейста заключались в сосредоточении функций публичного управления в руках почетных граждан, членов городского сообщества, которые на общественных началах выполняют функции профессиональных чиновников . В дальнейшем такое самоуправление стали называть политическим, или пассивным.
Советский период организации власти на местах
В данной работе предпринята первая попытка осмысливания роли и значения пределов местного самоуправления в их взаимосвязи с теориями местного самоуправления и соответственно с существующими моделями местного самоуправления.
Исследование особенностей современного развития местного самоуправления учеными-государствоведами непосредственно связано с поиском ответа на вопросы, насколько различные модели местного самоуправления предопределяют степень самостоятельности и объем полномочий местного самоуправления, о его месте в системе государственных и общественных отношений и соответствует современным цивилизационным представлениям и международным стандартам демократической организации общества.
В нашем исследовании мы обратимся к моделям местного самоуправления, имеющим общепризнанный характер, англосаксонской, континентальной, смешанной, советской.
Исследование, проведенное на основе анализа характерных как общих, так и отличающихся черт этих моделей, позволяет нам получить результат, наиболее полно раскрывающий сущность, целевую характеристику и тенденции развития тех или иных современных систем и пределов местного самоуправления конкретных государств.
На базе основополагающих признаков каждой из моделей, с учетом концепций развития местного самоуправления и теорий местного самоуправления мы получаем наиболее полное представление о сочетании государственного и местного, централизма и децентрализма, о состоянии демократичности политического режима и других характерных особенностях организации и пределов местного самоуправления.
Развитие местного самоуправления независимо от модели его организации свидетельствует о наличии постоянной напряженности между территориальными образованиями, стремящимися к автономии и самостоятельности, и постоянного давления центральных властей, отстаиваюшдхся позиции унификации и единообразия.
Общепризнано, что невозможно представить демократическое общество, основанное не на местном самоуправлении. В этом отношении классическим является утверждение А. де Токвиля, который еще в 1835 г. писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности»1.
Не вызывает сомнений, что в данном случае демократическая концепция местного самоуправления того времени тесно связана с естественным, неотчуждаемым правом общины заведовать своими делами, широко используя институты прямой демократии. При этом пределы устанавливаются как бы естественным путем за счет исторической традиции первичности общинного самоуправления перед государственным управлением.
Однако практическая реализация идей самоуправления свидетельствует о том, что с развитием и изменением функций и содержания государственной деятельности в условиях промышленной революции XIX в. усиление государственности в XX в. стало преобладающим началом в системе отношений «государство - местное самоуправление».
Г.В. Барабашев, исследовавший классические системы местного самоуправления США и Великобритании, делает вывод о том, что «в XX веке концепция полной автономии местного самоуправления пришла в резкое противоречие с расширением государственной экспансии в экономику и другие сферы общественной жизни»1.
Усиление централистских тенденций и государственного регулирования способствовало интегрированию местного самоуправления в решение общегосударственных задач. Уже к середине XX в., по свидетельству американских и английских специалистов, местное самоуправление утратило самостоятельность в отношениях с управленческим аппаратом государства и было настолько подавлено, что представляло лишь «самоадминистрирование», т.е. относительно децентрализованную форму осуществления управленческой деятельности, программируемой и направляемой государственной властью2.
Эволюция природы муниципальной организации отражает сложные процессы, вектор которых носит переменчивый характер. Сравнительно-правовой анализ местного самоуправления государств с различными моделями организации местного самоуправления свидетельствует об общих тенденциях развития. При сохранении демократического порядка формирования органов местного самоуправления, проведении политики реализации местного интереса их деятельность приобретает двойственный характер. Местное самоуправление все более втягивается в реализацию государственной политики на местном уровне, т.е. органы местного самоуправления как бы трансформируются в государственные органы местного управления. Одновременно усиливается административная и финансовая зависимость органов местного самоуправления от центральной власти, сужается собственная сфера деятельности, существенно увеличиваются делегированные полномочия.
Местное самоуправление в системе отношений государства и гражданского общества
Велихов заинтересован в реализации муниципального самоуправления через Советы. И он дает позитивный ответ на вопрос: «Существует ли местное самоуправление в СССР?»
«Если мы будем придерживаться тех теорий, которые выдвигают это самоуправление как противовес государственному началу, то придется отрицать существование местного самоуправления в СССР. Равным образом, если мы будем основываться на существующей официальной терминологии, которая коммунальный принцип видит лишь в известном ограниченном роде дел и как будто вовсе игнорирует "муниципальное" начало, то придется отрицать у нас наличие местного самоуправления. Наоборот, если мы будем придерживаться существа дела и если станем исходить из государственной теории местного самоуправления с соответствующими важными классовыми направлениями, т.е. из марксистского определения последнего, то придем к выводу, что особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным государственным воздействием, в СССР существует» .
Принимая во внимание жесткую встроенность местных Советов в общегосударственную систему, ограниченность их самостоятельности, он приходит к выводу, что «самое уязвимое место местного самоуправления не в сфере прав, и даже не в сфере надзора, но в сфере средств, а именно в финансовой области»3.
По признанию Т.М. Говоренковой, которую никак нельзя отнести к апологетам советской системы, «существовало уникальное советское самоуправление, не имеющее аналогов в мировой истории, организация которого в период восстановления хозяйства 20-х годов была уникальна своей встроенностью в советскую систему».
На различных этапах развития социалистического государства самоуправленческие начала в работе Советов реализовывались в общей системе социалистического народовластия с постоянными попытками органического соединения деятельности Советов с формами непосредственной демократии, непосредственного народного волеизъявления, с работой массовых общественных и самодеятельных организаций населения.
В основе своей это направление деятельности Советов, не вступая в противоречие с их государственной природой, создавало условия для развития народного самоуправления, выходящего за пределы однозначного понимания Советов как органов государственной власти. Общественный характер деятельности Советов свидетельствует о их двойственной природе, характерной и для современного российского варианта местного самоуправления.
Уже в начале 90-х годов XX века отмечалось, что «...намечается общая линия - это отход от абсолютизации представлений о Советах как единой системе органов государственной власти, частью которой являются исполнительные и. распорядительные органы»2.
Интеграция государственных и общественных форм самоуправления в полной мере может быть реализована исключительно на местном уровне народовластия. Объединительные начала в деятельности Советов, развивающиеся на основе принципа «все более широкого привлечения трудящихся к участию в управлении», проявлялись не всегда однозначно. В условиях государства диктатуры пролетариата провозглашалось верховенство рабочих и крестьян, в условиях общенародного государства речь идет о социалистическом самоуправлении народа.
Изучение развития конституционного статуса местных Советов свидетельствует о последовательной реализации идеи полновластия Советов преимущественно как органов государственной власти. Самоуправленческие начала деятельности Советов все более перестают быть заметными, отступают на второй план, официально игнорируются. В условиях советского суперцентрализованного государства демократическое развитие происходит не на основе противопоставления интересов населения, объединенного Советами различных уровней, а на основе смешения общих интересов советского народа со специфическими интересами различных слоев и групп, трудовых коллективов, иных социальных общностей. Необходимость сочетания общегосударственных и местных интересов даже при явно преобладающем верховенстве общегосударственных не снимало проблему реализации местного интереса. На его обеспечение была направлена основная деятельность местных Советов, которые по всей системе снизу вверх создавали условия для выражения воли и интересов объединяемого ими населения в общегосударственную волю.
Характерной особенностью местных Советов было то, что они, являясь элементом единой системы государственных органов, не являлись представителями центральных органов власти, не назначались ими. Свою деятельность они осуществляли на основе мандата, получаемого непосредственно от местного населения, перед которым Советы были ответственны и которому подотчетны. При этом обеспечивалось всестороннее участие граждан (населения) в повседневной деятельности Советов.
Пределы функциональной самостоятельности местного самоуправления
Поиск баланса между централизацией и децентрализацией, основанного на административном ресурсе, справедливом распределении бюджетных средств и усилении государственного и местного контроля за эффективностью и легитимностью их использования, выдвигает на первый план другую проблему. Административный потенциал как государственного, так и муниципального управления должен пополняться экономическим. Мы не должны ограничиваться справедливым распределением, эффективным использованием и контролем.
Чрезвычайно актуален вывод Ю.А. Тихомирова о том, что «...проблема в том, что централистские и децентралиетские тенденции то быстро проявляются, то гаснут. Правовые и управленческие «рокировки» происходят непрерывно, свидетельством чему служат известный Федеральный закон № 122 (август 2004 г.) и Федеральный закон № 199 (декабрь 2005 г.) с разными целевыми ориентациями»:.
В условиях действия рыночных механизмов в доходной части муниципальных бюджетов должны постепенно увеличиваться поступления средств, получаемых за счет инициативы и предприимчивости органов местного самоуправления.
Построение эффективного местного самоуправления не представляется возможным без развития действительной финансовой самостоятельности, увеличения доли неналоговых источников доходов местного бюджета.
Устанавливая экономические основы местного самоуправления, Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ искусственно ограничивает реализацию принципа автономности местного самоуправления и самостоятельности населения муниципального образования в части владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ).
Новеллой Закона стала ст. 50, в соответствии с которой в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное: во-первых, для решения вопросов местного значения; во-вторых, для осуществления отдельных государственных полномочий; в-третьих, для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом устанавливается, что в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления вышеперечисленных функций, оно подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения) либо отчуждению. Думается, что такой подход к решению экономической проблемы местного самоуправления представляет серьезную опасность.
Исторический опыт подсказывает, что наиболее успешные периоды российского местного самоуправления непосредственно связаны прежде всего именно с хозяйственно-предпринимательской деятельностью, приносящей доход, инвестируемый в социальную инфраструктуру в интересах местного населения. Подобное положение было характерно для определенного периода «земского самоуправления» и деятельности Советов во время нэпа.
В феврале 1995 г. на Всероссийском совещании по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Федерации Председателем Правительства Российской Федерации была сформулирована задача: «Средства для развития своей территории органы местного самоуправления должны изыскивать за счет собственной хозяйственной деятельности, местных налогов и привлекаемых инвестиций».
Одновременно подчеркивалось, что «пора понять, что невозможно формировать экономическую основу местного самоуправления, пополняя состав муниципальной собственности лишь социальными, то есть наиболее убыточными, объектами. Органы местного самоуправления должны иметь в своем распоряжении объекты инфраструктуры, землю и иную собственность, способную приносить доход»1. Право на хозяйственную деятельность и муниципальную собственность, связанную не только с «обеспечивающими» факторами, было установлено ст. 29 и 30 Федерального закона 1995 г. № 153-ФЗ.
Правовой статус органов местного самоуправления не ограничивает их гражданско-правовую свободу и административно-правовую самостоятельность (ст. 124, 125 ГК РФ). В соответствии с ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 Закона 2003 г., устанавливающими вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа, органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.
Понятна осторожность в отношении участия муниципальных образований в хозяйственной деятельности. Однако запретительным мерам должны предшествовать контрольные, что обеспечит целевое использование муниципальной собственности. В противном случае существенно возрастает административный потенциал органов государственной власти.
