Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы территориальной и функциональной реформ местного самоуправления в России и Германии и их историческое развитие 11-70
1. Понятие территориальной и функциональной реформ местного самоуправления и их соотношение 11-41
2. Этапы реформ территориальной и функциональной основ местного самоуправления в Германии после Второй мировой войны 41-54
3. Этапы реформ территориальной и функциональной основ местного самоуправления в России в конце XX- начале XXI веков 55-70
Глава 2. Правовое регулирование территориальной и функциональной реформ местного самоуправления в Германии на современном этапе 71-109
1. Современная реформа территориальной основы местного самоуправления в Германии 71-83
2. Современная функциональная реформа местного самоуправления в Германии 83-109
Глава 3. Правовое регулирование* территориальной и функциональной реформ местного самоуправления в современной России в свете германского опыта 110-190
1. Современная реформа территориальной основы местного самоуправления в России 110-173
1.1. Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и его правовое регулирование 110-132
1.2. Муниципально-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и его правовое регулирование 132-173
2. Современная функциональная реформа местного самоуправления в России 173-183
3. Значение германского опыта при проведении реформы территориальной и функциональной- основ местного самоуправления в России: сравнительно-правовые аспекты 184-190
Заключение 191-195
Список источников 196-218
Список сокращений 219
- Этапы реформ территориальной и функциональной основ местного самоуправления в Германии после Второй мировой войны
- Современная реформа территориальной основы местного самоуправления в Германии
- Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и его правовое регулирование
- Значение германского опыта при проведении реформы территориальной и функциональной- основ местного самоуправления в России: сравнительно-правовые аспекты
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сегодня во многих странах с новой силой развернулись дискуссии, связанные с реформированием управления на местном и региональном уровнях. Как в рамках государственного и административного права, так и с позиций управленческой системы, организация местной власти переходит в разряд ключевых тем исследования и наиболее перспективных для развития публичной сферы. Зарубежный опыт формирования местной власти чрезвычайно обширен: он отражает как национальные и политические особенности реформы местного самоуправления, так и демонстрирует общие подходы к преобразованию местного самоуправления. В рамках выработки оптимальной модели организации местного самоуправления в России и в ее субъектах представляется целесообразным обратиться к изучению зарубежных муниципальных реформ.
В связи с этим особый интерес представляет опыт Германии - государства, основанного, как и Россия, на принципе федеративного устройства с двухуровневой системой местного самоуправления. Для этих двух стран характерна континентальная правовая система. Кроме того, Россия и Германия имеют общие исторические корни в построении системы местного самоуправления.
Для более детального изучения рассматриваемой проблемы в качестве примера _ был взят еще малоизвестный опыт территориальной и функциональной организации местного самоуправления северной земли Шлезвиг-Гольштейн, где коммунальная реформа проводится на протяжении последних нескольких лет. Данный выбор был сделан потому, что: во-первых, с географической точки зрения земля Шлезвиг-Гольштейн и Калининградская область имеют практически одинаковый размер территории и численность населения; во-вторых, с политико-экономических позиций земля Шлезвиг-Гольштейн и Калининградская область представляют собой приграничные регионы, внешние границы которых одновременно являются государственными границами, а их административные центры -крупными портовыми городами Балтийского моря; в-третьих, с международной точки зрения между Калининградской областью и землей Шлезвиг-Гольштейн существует многолетнее партнерство .
Из всех приграничных регионов Калининградская область, образованная 7 апреля 1946 г., в силу своего эксклавного положения занимает особое место в системе приоритетов Российской Федерации. Курс на долгосрочное партнерство с Европейским Союзом является стратегическим приоритетом России. В этих условиях
10 февраля 1999 г. в Киле был подписан Меморандум о сотрудничестве между Калинин
градской областью (РФ) и землей Шлезвиг - Гольштейн (ФРГ). , -ч \
v Л ;
Калининградская область призвана стать пилотным регионом этого реального партнерства.
Целью диссертационной работы является: выявить особенности реформы территориальной и функциональной основ местного самоуправления в России и Германии, а также выдвинуть определенные варианты решения проблем, возникающих в современный период при правовом регулировании реформы территориальной и функциональной основы местного самоуправления в России с учетом германского опыта.
Для достижения поставленной цели предлагается решить следующие задачи:
определить место территориальной и функциональной реформ местного самоуправления в России и Германии в системе проводимых реформ публичной власти;
выявить принципы и критерии территориальной и функциональной реформ местного самоуправления в России и Германии;
проанализировать проблемы, послужившие серьезным толчком для проведения современных территориальной и функциональной реформ местного самоуправления в России и Германии;
раскрыть особенности реформирования территориальной и функциональной организации местного самоуправления в рамках двух национальных правовых систем России и Германии (на примере Калининградской области и земли Шлезвиг -Гольштейн);
сформулировать выводы и предложения по совершенствованию российского федерального и регионального законодательства в сфере регулирования территориальной и функциональной основ местного самоуправления в свете германского опыта.
Степень научной разработанности темы исследования. Местное самоуправление является предметом исследований, проводимых представителями различных отраслей научного знания, в том числе юристами, политологами, экономистами, социологами, историками. Особую группу составляют работы русских и зарубежных государствоведов, философов и политологов XIX - начала XX вв., исследовавших политико-правовую природу местного самоуправления. Следует особо выделить труды отечественных ученых таких как Н.Н. Алексеева, В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, Б.Б. Веселовского, СЮ. Витте, А.Д. Градов-ского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, Б.Э. Нольде, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и др. Значительное количество работ было посвящено организации местного самоуправления зарубежных стран. Это труды П. Ашлей, Р. Гнейста, Г. Еллинека, О. Лабанда, Е. Майера, Р. Моля, И. Редлиха, А. Токвиля, Л. Штейна, X. Хефтера и др.
Понятие местного самоуправления, его соотношение с государственным и общественным управлением, а также понятие государственной власти в ее соотношении с общественной властью рассматривались в трудах советских, российских ученых таких как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, Д.Н. Бахрах, А.А. Безуглов, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, СВ. Вобленко, Е.В. Гриценко, А.Н. Дементьев, А. А. Замотаев, В.Г. Игнатов, А.А. Кармолицкий, Е.М. Ко-вешников, А.И. Коваленко, Ю.М. Козлов, Е.И. Козлова, А.Н. Костюков, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, В.Н. Кудрявцев, О.Е. Кутафин, Л.Е. Лаптева, В.М. Манохин, В.В. Невинский, И.И. Овчинников, В.А.Пертцик, Н.В. Постовой, Л.А. Ревенко, О.Л. Савранская, А.А. Сергеев, А.Я. Слива, Ю.Н. Старилов, И.В. Стародубовская, Ю.А. Тихомиров, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, Л.В. Шапиро, Н.А. Шевелева, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина.
В рамках исследования были изучены труды, посвященные развитию местного самоуправления Германии, в том числе X. Борхерта, У. Брезе, А. Герна, В. Гизевиуса, Ф.-Л. Кнемайера, Г. Кортхальса, Р. Людтке, Г. Люхтерханда, А. Му-тиуса, X. Рентша, Ф. Шнаппа.
Сегодня накоплен достаточный опыт специализированных исследований по отдельным проблемам местного самоуправления, возникла новая научная дисциплина - муниципальное право - которая имеет своим предметом изучение вопросов организации и осуществления местного самоуправления, общественных отношений, возникающих на местном уровне. Вместе с тем капитальных работ, специально посвященных сравнительному анализу местного самоуправления в России и Германии, не так много. Среди них следует назвать работы X. Борхерта, Е.В. Гриценко, Ф.-Л. Кнемайера, Г. Кортхальса, Г. Люхтерханда, Э. Маркварта. При этом отсутствуют специальные сравнительно-правовые исследования территориальной и функциональной реформы местного самоуправления.
Предметом исследования является правовой механизм определения оптимальных границ территории муниципальных образований, разграничения публично-правовых задач и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между двумя уровнями органов местного самоуправления с целью повышения эффективности решения вопросов местного значения.
Методологической основой исследования послужили различные общенаучные и специальные методы исследования, а именно: сравнительно-правовой, формально-юридический, проблемно-теоретический, исторический методы, а также метод системного анализа.
Теоретическую базу составили результаты теоретических исследований в области государствоведения, конституционного, государственного, административного, муниципального права, политологии, социологии России и Германии.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Основной Закон Федеративной Республики Германии, нормативные правовые акты Российской Федерации и Федеративной Республики Германии, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и Федерального конституционного суда Федеративной Республики Германии, уставных судов субъектов Российской Федерации и конституционных судов германских земель, материалы опубликованной и неопубликованной практики немецких и российских судов, правовые акты германских земель, субъектов Российской Федерации.
Эмпирическая база исследования включает в себя различные источники информации, в том числе: социологические исследования; стенограммы заседаний по итогам «круглых столов», архивы органов государственной власти Калининградской области, а также материалы, полученные в ходе стажировки в Министерстве внутренних дел и Министерстве финансов земли Шлезвиг-Гольштейн. В данной работе используется также практика осуществления муниципальных реформ в других германских землях.
Апробация результатов исследования. Автор настоящей диссертации, работая в администрации Калининградской области, на протяжении нескольких лет являлась непосредственным участником законотворческой деятельности по вопросам местного самоуправления в Калининградской области. Основные теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, использовались автором при подготовке проектов нормативных правовых актов Калининградской области, при проведении правовой экспертизы проектов федеральных законов, законов Калининградской области.
В процессе работы положения диссертации обсуждались на кафедре теории и истории государства и права Калининградского государственного университета, на кафедре государственного и административного права Санкт-Петербургского государственного университета. По теме диссертации опубликованы статьи в журналах «Конституционное и муниципальное право», «Законность», «Современное право», межвузовских сборниках научных трудов Калининградского государственного университета. Автор по отдельным вопросам научной работы выступала с докладами на научных конференциях в Российском государственном университете им. И. Канта, принимала участие в международных, российских и региональных научных конференциях (в городах Калининград, Санкт-Петербург, Гданьск, Клайпеда). Материалы научной работы были использованы автором при проведении обучающих семинаров для государственных и муниципальных служащих.
7 Научная новизна и практическая значимость результатов исследования.
Диссертация представляет собой первый в российской юридической литературе опыт сравнительного правового анализа вопросов территориальных и функциональных основ местного самоуправления в условиях реформы в России и Германии на примере Калининградской области и земли Шлезвиг - Гольштейн с учетом исторических особенностей каждого региона.
Анализ теоретических вопросов, оценка складывающейся практики позволили представить на защиту ряд выводов, предложений и решений, направленных на совершенствование правового регулирования российской системы местного самоуправления.
Материалы диссертации имеют также прикладное значение, поскольку могут быть применены в научной и педагогической работе по курсу конституционного права, административного права, муниципального права, по курсу истории государства и права России, а также истории государства и права зарубежных стран, в виде специального курса в процессе подготовки государственных и муниципальных служащих. Теоретические обобщения, выводы и предложения могут быть применены в ходе совершенствования законодательства о местном самоуправлении.
Основные положення, выносимые на защиту:
1. Реформа местного самоуправления как в России, так и в Германии включает в себя целый ряд взаимосвязанных направлений (территориальная, функциональная, финансовая, экономическая, организационная реформы), среди которых территориальная и функциональная реформы являются наиболее значимыми, определяющими содержание иных направлений.
Под территориальной реформой местного самоуправления следует понимать изменение пространственных пределов реализации права на местное самоуправление территориально организованным в рамках муниципального образования (коммуны) населением. Территориальная реформа местного самоуправления представляет собой муниципально-территориальные преобразования двоякого рода: преобразования муниципальных образований, связанные с изменением статуса муниципальных образований; изменение границ муниципальных образований без изменения их статуса.
Функциональная реформа местного самоуправления - это изменение компетенции муниципальных образований (коммун) - характера и объема вопросов местного значения (самоуправленческих задач местного сообщества) и полномочий органов местного самоуправления по решению этих вопросов как ядра компетенции муниципальных образований; государственных полномочий, которые пере-
8 даются органам местного самоуправления, а также изменение способов реализации компетенции муниципальных образований (коммун).
Территориальная и функциональная реформы местного самоуправления взаимосвязаны, хотя эта связь и не абсолютна. Размеры территории муниципальных образований, численность их населения являются существенными факторами, определяющими характер и содержание полномочий муниципалитетов. Однако не всякие территориальные преобразования связаны с изменением характера и объема компетенции муниципальных образований, как и не всякое изменение полномочий органов местного самоуправления влечет за собой изменение границ и статуса территорий.
2. Предлагается авторская периодизация демократической реформы территори
альных и функциональных основ местного самоуправления, проводимых на основе
демократических принципов в Германии (после Второй мировой войны) и в России
(с 90-х годов XX века).
Этапы реформы в Германии охватывают лишь отдельные временные отрезки (1945 - 1949 годы, 1965 - 1974 годы, 1989 - 1993 годы, 2005 - 2009 годы) и чередуются с этапами поступательного развития местного самоуправления. В России преобразовательный процесс территориальных и функциональных основ местного самоуправления носит непрекращающийся, перманентный характер (1990- 1993 годы, 1993- 1995 годы, 1995 - 1999 годы, 1999-2003 годы, 2003 - 2009 годы).
3. Общность принципов территориальной и функциональной реформы местно
го самоуправления в России и Германии обусловлена единством закрепленных в
Европейской хартии местного самоуправления территориальных и функциональ
ных стандартов местного самоуправления, а особенности предопределяются на
циональной спецификой, особенностями конституционного строя, спецификой
этапа реформирования.
В то же время и перед Россией, и перед Германией стоит задача обеспечения баланса между приближенностью власти к населению и эффективностью публичного управления. Выработанные в Германии в процессе ее решения принципы - сочетания добровольного и принудительного проведения реорганизации муниципальных образований; преобразования муниципальных образований не только с учетом мнения населения, но и исходя из «требования общественного блага»; субсидиарное (включая принцип субсидиарной универсальности, региональный принцип, принцип наибольшей передачи полномочий на местный уровень); децентрализации публичного управления; концентрации, а также организационного минимума публично-правового управления, - нуждаются в творческом осмыслении и могут быть использованы в рамках российской муниципальной реформы.
В целях повышения эффективности проведения реформы территориальной и функциональной основ местного самоуправления предлагается выделить следующие критерии реформирования (признаки, на основании которых производится оценка направления территориальной и функциональной реформы): учет географических условий, экономических и пространственных связей, градостроительного зонирования территории, учет социально-экономического и управленческого потенциала территории; многообразие и сочетание публично-правовых и частноправовых форм взаимодействия муниципальных образований с хозяйствующими субъектами в целях организации оказания муниципальных услуг; устранение многоступенчатых процессов принятия управленческих решений.
4. При определении общего порядка решения вопросов административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации необходимо провести разграничение между этим порядком и порядком определения муниципально-территориального устройства. Административно-территориальное устройство и муниципально-территориальное устройство - два самостоятельных элемента территориальной организации субъекта Российской Федерации. Однако они взаимосвязаны. С одной стороны, административно-территориальное устройство является основой для муниципально-территориального устройства. С другой стороны, административно-территориальное деление производится в целях организации системы государственной власти. Указанные факторы являются конституционными основаниями для определения общих принципов административно-территориального устройства в федеральном законе.
В рамках общих принципов административно-территориального устройства на федеральном уровне также следует законодательно определить соотношение административно-территориального устройства и муниципально-территориального устройства субъекта Российской Федерации, установить такие виды преобразований административно-территориальных единиц как выделение, присоединение, объединение, разделение, а также урегулировать вопросы упразднения административно-территориальных единиц. При этом сами процедуры преобразований должны регулироваться на региональном уровне.
Поскольку действующее федеральное законодательство о местном самоуправлении не предусматривает все возможные варианты преобразований муниципальных образований, предлагается дополнить Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении) такими видами преобразований как присоединение и выделение муниципальных образований.
В Германии район отличается тройственной природой: звено административной государственной системы, самостоятельная муниципальная единица, объединение общин. В отличии от Германии, муниципальный район в России обладает двойственной природой: являясь носителем собственной компетенции в полном объеме, муниципальный район одновременно фактически служит низшим звеном государственной системы, так как из общего объема осуществляемых муниципальным районом полномочий доля государственных полномочий зачастую превышает долю полномочий по решению вопросов местного значения. Это создает угрозу нарушения закрепленных в Конституции Российской Федерации принципов самостоятельности местного самоуправления и вступает в противоречие с муниципальной природой муниципального образования.
Существующий в России порядок учета мнения населения по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования нуждается в более гибком регулировании. Мнение населения должно учитываться наряду с государственными и общественными интересами на основе принципов соразмерности и пропорциональности. Следует исключить ситуации, когда отрицательное мнение населения по вопросу территориальных изменений безусловно исключает возможность проведения таких преобразований, хотя оно необходимо для защиты важнейших конституционных ценностей и может повлечь за собой ущерб правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации.
Наряду с законодательной формой закрепления изменений территориального устройства предлагается использовать в отдельных случаях (если споры о границах отсутствуют) упрощенный вариант правового оформления вопросов преобразования муниципальных единиц, который осуществляется на основании постановления высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Интерес для российской науки и практики представляет немецкий опыт, позволяющий участвующим в территориальных преобразованиях муниципальным образованиям регулировать условия своего реформирования публичным договором об изменении территории, заключенным на основании законов субъектов Федерации. В публичном договоре должны определяться действие уставов, муниципальных правовых актов, порядок рассмотрения споров, права и обязанности сторон, ограничение вещных прав, вопросы правопреемства, переходные положения.
Предлагается оценить с точки зрения возможности творческого использования в России германский опыт заключения публично-правовых соглашений о совместном управлении, создании ведомств (совместных администраций), целевых
союзов, которые исполняют решения, принятые общинами, осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения, переданные общинами, являются формой межмуниципальной кооперации, но не промежуточным уровнем муниципальной власти. Представляется, что установленный в федеральном законодательстве безусловный запрет на передачу всех полномочий органов местного самоуправления как полностью, так и частично по осуществлению вопросов местного значения межмуниципальным объединениям нуждается в корректировке с учетом особенностей исторического, социально-экономического развития России.
Этапы реформ территориальной и функциональной основ местного самоуправления в Германии после Второй мировой войны
Прежде чем приступить к исследованию проблем, связанных с изменением территорий муниципальных образований, осуществлением органами местного самоуправления полномочий в рамках функциональных преобразований, возникших в последние годы в России и Германии, полагаем необходимым обратиться к этапам территориальной и функциональной реформ местного самоуправления в этих странах в середине XX- начале XXI веков. Для изучения вышеназванной проблемы взят именно в этот исторический период потому, что:
- история развития местного самоуправления до 1917 года в, России и до 1933 года в Германии в литературе уже неоднократно была описана;
- в Третьем Рейхе местное самоуправление было упразднено;
- после событий 1917 года вплоть до начала 90-х годов XX века в России вся страна покрылась сетью Советов, которые, являясь органами местной власти, одновременно стали органами государственной власти, т.е. по сути, местное самоуправление также было упразднено;
- начиная с 1945 года в Германии и с 1990-х годов в России демократические начала местного самоуправления были восстановлены, территориальные и функциональные изменения на этом уровне происходили- в условиях стремительной трансформации политической системы обоих государств.
Изучение территориальных и функциональных аспектов реформы местного саг моуправления в Германии после Второй мировой войны нами предлагается в рамках исторических отрезков: 1945 - 1949 годы - период становления нового государства, возрождение общины как институциональной гарантии местного самоуправления; 1965 - 1974 годы - в целях выравнивания социально-экономического развития земель отход от старого территориального деления путем укрупнения общин, муниципальных районов и городских округов, стремление к децентрализации публичной власти; 1989 - 1993 годы - объединение земель Германии и переход к новому территориальному делению в новых землях, проведение функциональной реформы в старых землях без изменения границ муниципальных единиц; 2005 - 2009 годы - укрупнение муниципальных районов и городских округов в целях повышения эффективности управления и экономии финансовых средств. Указанные этапы реформы связаны с концептуальными изменениями взглядов на взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления на фоне поступательного функционирования публичной власти. Следует учитывать, что некоторые названные этапы относятся к периоду функционирования разделенной Германии.
1945 - 1949 годы. После падения гитлеровского режима в мае 1945 года единая государственная власть и единое германское государство перестали существовать. Статус общинных органов во всех восточных землях определялся в едином документе - Демократическом Положении об общинах 1946 года. Хотя в нем формально ставилась задача «развития немецкого коммунального права», фактически деятельность властных структур на местах основывалась на принципах демократического централизма и руководящей роли СЕПГ, т.е. уже тогда организация местной власти осуществлялась в соответствии с советской моделью. В отличие от восточной советской зоны установление нового порядка управления в западных зонах проводилось под лозунгом развития местного самоуправления и децентрализации. Во всех трех оккупационных зонах (британской, французской и американской) были вновь созданы земли, в большинстве земель разработаны и приняты конституции (причем, как правило, с последующим утверждением на референдуме). В этих конституциях получили закрепление и основные принципы коммунального самоуправления.62
Что касается Федеративной Республики Германии, то ее устройство базируется на восстановленных в послевоенный период в землях трех западных оккупационных зон демократических принципах. Они были закреплены в Основном Законе ФРГ, вступившем в силу 24 мая 1949 года. Конституционное закрепление вновь получила институциональная гарантия местного самоуправления — община, как правовой институт со своей правосубъектностью и правом на самоуправление (ст. 28). В то же время регулирование данного института приобрело некоторые особенности в сравнении с Веймарской Конституцией 1919 г. Гарантия местного самоуправления была помещена в раздел «Федерация и земли», а не в перечень основных прав. Таким образом, конституционный законодатель, с одной стороны, подчеркнул, что эта гарантия не есть основное право, а, с другой стороны, функции по регулированию и обеспечению гарантии местного самоуправления возложил главным образом на земли, признав общины и районы элементами «конституционного устройства земель» (абз. 1 ст. 28).
Во исполнение Основного Закона ФРГ регулирование вопросов организации местного самоуправления в основном осуществлялось на уровне законодательства субъектов Федерации. Практически во всех земельных конституциях (за исключением Гамбурга и Берлина) было проведено различие между понятиями государственного и коммунального (в общинах, районах) управления. При этом в них последовательно подчеркивалось право общин и их объединений на самоуправление в полном соответствии с абзацем 2 статьи 28 Основного Закона ФРГ64. Вместе с тем детали организации коммунального самоуправления определялись в обычных земельных законах - положениях об общинах, положениях о районах.
Таким образом, можно подвести первый итог исторического развития восстановленного местного самоуправления в Германии. В послевоенный период территориальная основа местного самоуправления ГДР базировалась на советской модели устройства местной власти, а организация местного самоуправления ФРГ - на восстановленных землях трех западных оккупационных зон. С позиции функциональной реформы местного самоуправления в ГДР общины, города и районы утратили статус самостоятельных корпораций, а местные органы власти стали рассматриваться как низовой уровень государственной власти. В ФРГ помимо конституционного предоставления общинам самостоятельной правосубъектности, им также было гарантировано право решать все дела местного сообщества в рамках законов и под свою ответственность. В соответствии с Конституцией ФРГ регулирование вопросов организации местного самоуправления осуществлялось на уровне законодательства земель.
Е.В. Гриценко. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства. Значение опыта ФРГ для России. Иркутск. 2001. С. 128. 4 См., напр.: Конституция земли Баден — Вюртемберг от 11.11.1953, ст. 71; Конституция 1965 -1974 годы. В западных федеральных землях в период с 1965 по 1974 годов на передний план выступила территориальная реформа как средство оптимизации муниципальной власти - путем укрупнения территорий общин (Gemeinden) или создания объединенных общин (Gesamtgemeinden) различных типов65.
До начала реформы коммунальной структуры в Западной Германии насчитывалось 24282 самостоятельных общины. В общинах с населением до 5.000 жителей проживало тогда около 19 миллионов человек. Ввиду постоянно растущих коммунальных задач многие мелкие общины были практически не в состоянии сами регулировать свои местные дела. Поэтому в целях достижения по возможности наиболее оптимального жизнеобеспечения во всех федеральных землях были проведены территориальные реформы. В результате территориальных преобразований общее количество округов сократилось наполовину. Районы в землях сократились на 25 %. Кроме того, были созданы ассоциации органов местной власти с целью повышения эффективности планирования и усиления координации деятельности в 14 крупных городах.66
Например, в ходе районной реформы в земле Шлезвиг-Гольштейн на протяжении нескольких лет с 1969-74 годов было сокращено количество районов с 17 до 11, в то время как средняя площадь районов увеличилась с 900 кв. км. до 1384 кв. км. и средняя численность увеличилась с 107000 до 170600 человек. Четыре городских округа оставались без изменений. Все это происходило во взаимосвязи с реформаторскими шагами:
1. На основании Первого закона о преобразовании границ общин и районов, а также судебных округов от 22 апреля 1969 года67 две общины района Пиннеберг и две общины района Шторманн объединились и образовали район Зегеберг с административным центром город Нордерштедт с общей численностью 55000 жителей.
Современная реформа территориальной основы местного самоуправления в Германии
Принципы и критерии территориальной реформы местного самоуправления в Германии. При решении проблем, связанных с территориальной организацией местного самоуправления, одним из основных вопросов является формулировка принципов, определяющих оптимальное решение об образовании или реорганизации муниципальных единиц. В Словаре русского языка СИ. Ожегова под «принципом» понимается основное, исходное положение какой-нибудь теории; убеждение, взгляд на вещи.131 Что касается определения принципов непосредственно территориальной реформы местного самоуправления, то ими, по нашему мнению, являются коренные начала и идеи, лежащие в основе преобразовательного процесса на определенном этапе исторического, политического, социально-экономического развития страны, связанного с изменением пространственных границ реализации населением права на местное самоуправление, изменением границ, в пределах которых реализуются полномочия органов местного самоуправления, образуемых населением соответствующей территории; с установлением публично-правового статуса муниципальных образований в зависимости от наличия или отсутствия общей с другими муниципальными образованиями территорий, от соотношения с территориями населенных пунктов.
Содержательные аспекты проводимой в любом европейском государстве реформы территориальной основы местного самоуправления заложены в универсальных принципах, закрепленных в Европейской хартии местного самоуправления. Такими принципами являются:
- институциональные (гарантии существования местного самоуправления как самостоятельного демократического института и низового уровня публичной власти) и связанные с ними требования внутригосударственного нормативного правового закрепления;
- территориальное верховенство муниципальных единиц (обязательность предварительного заслушивания и учета мнения населения соответствующих территорий при изменении их границ, в т.ч. в рамках проводимых государством территориальных реформ).132
Другие универсальные принципы (финансовые, организационные, процессуальные) способствуют реализации территориальной реформы местного самоуправления.
Рассмотренные выше принципы можно считать общими универсальными стандартами местного самоуправления, которые закрепляют в себе сущностные признаки местного самоуправления. К таким признакам относятся:
- местное самоуправление определяется как коллективное право и действительная способность местных сообществ регулировать и управлять в рамках законов существенной частью публичных дел под собственную ответственность и в интересах населения;
- право на межмуниципальное сотрудничество, объединение коммун в ассоциации, союзы на устанавливаемых законодательством условиях;
- установление пределов и условий вмешательства государства в деятельность органов местного самоуправления, т.е. принципов административного контроля (надзора) за деятельностью муниципальных образований и их органов.
В свою очередь закрепленные в Европейской хартии местного самоуправления универсальные принципы нашли свое отражение в принципах территориальной реформы местного самоуправления в Германии, к числу которых можно отнести следующие:
- приближенность публичного власти к населению, а именно: территория муниципального образования должна быть определена таким образом, чтобы оно было в состоянии практически осуществлять местное самоуправление, было гарантировано эффективное исполнение муниципальным образованием своих полномочий, сохранена тесная взаимосвязь жителей с местной властью;
- зависимость публично-правового статуса общины не только от численности населения, но от объема реализуемых полномочий;
- институциональная гарантия существования общин, районов и городских округов;
- сочетание добровольного и принудительного проведения реорганизации муниципальных образований: инициатива об изменении границ может исходить либо от районов непосредственно, либо от общины, входящей в состав района, либо от министерства внутренних дел как государственного надзорного органа;
- изменение границ муниципальных образований осуществляется не только законом, но и на основании закона при наличии публичного договора об изменении границ между муниципально-территориальными единицами и разрешения государственного органа, осуществляющего административно-правовой надзор;
- преобразование районов, городских округов, общин может быть осуществлено только с учетом мнения населения и только исходя из принципа «требования общественного блага» (Gruenden des offentlichen Wohls). Требование общественного блага - это неопределенное, оценочное понятие, которое сочетает в себе конкретные интересы населения и государства. Необходимость проведения территориальных преобразований диктуется не только волей населения конкретного муниципального образования, но и государственной социально-экономической политикой, требованием повышения эффективности управления территорией.134
Следует сказать, что в Германии критериями (признаками, на основании которых производится оценка), лежащими в основе создания и реформирования территорий муниципальных образований, являются:
- учет географических условий, экономических пространственных связей, градостроительного зонирования территории, религиозных, культурных, исторических традиций, учет кадрового и административного потенциала территории;
- возможность использования гражданско-правовых форм взаимодействия с хозяйствующими субъектами, имеющими объекты инфраструктуры, для того, чтобы использовать эти объекты в интересах конкретной территории;
- доходность территории, ее экономическое состояние и экономический потенциал.
При рассмотрении первого критерия за основу современного территориального устройства местного самоуправления, безусловно, принимается сложившаяся система расселения в совокупности с характером проживания и родом деятельности проживающих на территории людей, а также центрами тяготения - для небольших населенных пунктов, при некомпактном проживании. Эти же факторы учитывались и ранее при закреплении статуса муниципальных образований и определении их границ.
В отношении второго критерия, подлежащих к учету при формировании территорий муниципальных образований, следует отметить, что наличие объектов инфраструктуры не носит первичного значения для местного самоуправления, т.е. отсутствие необходимых объектов инфраструктуры не может служить препятствием для формирования на соответствующей территории муниципального образования.
Что же касается третьего критерия, то необходимость проведения финансово -экономического анализа при определении территориальной структуры местного самоуправления вовсе не означает, что результаты анализа должны быть использованы для механического объединения экономически развитых и экономически неразвитых территорий с целью усреднения их экономического положения и выравнивания налогового потенциала муниципальных образований. При проведении преобразований территориальной структуры местного самоуправления необходимо учитывать, что в рамках реформы неизбежно будет возрастать ответственность муниципальных образований за финансовое обеспечение реализации своих полномочий.
Таким образом, учитывая все вышеназванные принципы и критерии, при осуществлении современной реформы территориальной основы местного самоуправления, можно определить оптимальную территорию муниципальной единицы, на которой наиболее полно будут реализовываться цели и задачи местного самоуправления.
Современная реформа территориальной основы местного самоуправления в Германии. Местное самоуправление в Германии.существует в условиях федеративного правового государства. При этом Основной закон (Конституция) ФРГ и федеральное законодательство ограничиваются гарантиями и защитой местного самоуправления, вопросы организации и содержания которого отнесены к компетенции федеральных земель. Важно то, что по отношению к федерации муниципалитеты считаются частью земель. Таким образом, В Германии между федерацией и муниципалитетами в принципе не существует прямых отношений. Отношения между государством и муниципалитетами реализуются в сфере отношений между федеральной землей и муниципалитетом.135
Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и его правовое регулирование
Соотношение основ территориального устройства государства и территориального устройства субъекта Российской Федерации в свете германского опыта. Осуществление публичной власти в государстве и в обществе в целом неразрывно связано с территориальной организацией. Несмотря на то, что различные страны имеют свои особенности, характерные признаки, которые по мере общественного развития наполняются новым содержанием, обогащаясь во взаимосвязи и взаимодействии, форма территориальной организации государств, особенно современных, имеет общие признаки, что позволяет дать определение каждому ее элементу. После определённого порога численности граждан и размеров территории возникает необходимость разделить территорию на округа, штаты, земли, области, края, кантоны, районы, губернии, уезды и т. д., а также создать в этих территориальных образованиях местные (территориальные) органы власти. Возникает потребность распределить полномочия между центральными и территориальными органами власти и управления. Кроме того, население того или иного государства может быть многонациональным. Каждая народность, каждая нация может иметь свои традиции, духовные потребности. Следовательно, приходится учитывать при устройстве государства и этот аспект.
Попытаемся определить сущность самого понятия «территориальная организация государства». Под территорией обычно понимается участок земной поверхности, имеющий определенные границы, устанавливаемые по географическим, социально-экономическим, политическим и иным признакам. К концу XX века территория стала рассматриваться не только как площадь для размещения инфраструктуры и расселения населения, но и как социально-экономический ресурс. Сегодня некоторые авторы под территорией понимают целую систему взаимодействующих элементов природной и социальной среды . В правовом аспекте понятие территории чаще всего рассматривается как неотъемлемый признак государства, пространственный предел его юрисдикции.
Организация (от французского organsation - сообщаю стройный вид, устраиваю) представляет собой продуманное устройство, т.е. установленный порядок;230 внутреннюю согласованность, взаимодействие более или менее дифференцирован-ньтх или автономных частей целого, обусловленных его строением. Из приведенных выше толкований терминов следует, что понятия «территориальная организация государства» и «территориальное устройство государства» идентичны.
Анализ научной и учебной литературы, прежде всего связанной с конституционным правом, теорией государства и права, для обозначения территориальной организации государства позволяет говорить об употреблении различных терминов: «государственное устройство», «территориально-политическое устройство», «национально-государственное устройство», «административно-территориальное устройство». Так, например, известный российский ученый в области конституционного права А. А. Мишин определял форму государственного устройства как национально-территориальную организацию государства, а также взаимоотношения центральных и региональных органов власти. Вопрос о государственном устройстве, отмечает он, это вопрос о том, как организована территория данного государства, из каких частей она состоит и каково их правовое положение. Специфика формы государственного устройства в конкретной стране никогда не может быть результатом случайного стечения обстоятельств, а всегда определена целым рядом социальных, исторических, национальных, географических и иных условий. Другой теоретик М.Ф. Чудаков ключевым понятием в. решении этой проблемы считает понятие «территориально-политическое устройство», то есть определенный порядок деления территории на части, их правовой статус и взаимоотношения центральных органов власти с органами властей составных частей — государственных и административно-правовых единиц. 3j
Анализ приведенных выше определений позволяет сделать вывод о том, что территориальная организация государства - это пространственная основа организации и осуществления государственной и муниципальной власти на территории государства в установленных границах. Территориальное устройство государства как способ организации публичной власти- в значительной мере определяется формой государственного устройства страны. В теории государства и права под формой государственного устройства понимается способ политической и территориальной организации государства, система взаимосвязей людей, проживающих в центре и различных регионах, и распределение власти на территории государства между центральными и местными органами власти. Государственное устройство -это территориальная организация государственной власти. При этом необходимо отметить, что понятие территориального устройства как инструмента управления более узкое, чем государственного устройства, куда включаются характеристики организационно-правовой формы государства (унитарное, федерация, конфедерация) и статуса его единиц (субъектов). Так, регулирование территориального устройства в унитарных государствах является компетенцией центральных органов власти, а в федеративных государствах - это компетенция субъектов федерации, хотя общие принципы административно-терриориального деления страны строятся на основе общих принципов федеральной конституции.
Как отмечает Е.Г. Крылова, в государственно-правовом аспекте под федерацией следует понимать соединение нескольких государств, государственно-территориальных или территориальных образований в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом - государственным или территориальным образованием - определенной самостоятельности в рамках единой системы, управления, благодаря чему достигается эффективность ее функционирования и гармония развития государственных и гражданских институтов.
Немецкие исследователи определили федерализм как разделение политической ответственности между правительствами федерации и земель, отношения независимости и сотрудничества в создании политики национального уровня, основанные на развивающихся процессах переговоров и компромиссов между исполнительными ветвями каждого уровня управления.235
Каждому государству присущи свои особенности регулирования федеративных отношений, в основе которых лежат следующие принципы федерализма , добровольность объединения государств и государственных образований в единое государство со статусом субъектов федерации; принятие основного закона государства и актов субъектов федерации; равноправие субъектов федерации; правовое разграничение суверенитета федерации и суверенности субъектов; общая, территория; единое гражданство; единая денежная и таможенная системы; армия и другие институты государства, обеспечивающие его эффективное функционирование.
Согласно ст. 1 Конституции РФ Россия является федеративным государством, что предполагает разграничение государственно-властных полномочий между двумя субъектами территориальной организации: Российской Федерацией в целом и субъектами Федерации. Организация территории в России и субъектах Российской Федерации при этих условиях включает несколько уровней, каждый из которых предстает в качестве самостоятельной территориальной системы. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации (ст. 5 Конституции РФ).
Как указал Конституционный Суд РФ, из федеративной природы государственности России в том виде как она закреплена в статьях 1 (часть 1), 11 (часть 2), главе 3 «Федеративное устройство», в том числе в статьях 66 (часть 1), 71, 72, 73, 76, 77 Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении субъектов, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве каждый субъект федерации вправе решить сам, причем по своей природе он имеет конституционное значение.
Значение германского опыта при проведении реформы территориальной и функциональной- основ местного самоуправления в России: сравнительно-правовые аспекты
Законодательство России и Германии закрепило двухуровневую территориальную организацию местного самоуправления в субъектах Федераций: в Германии территориальные корпорации первого уровня - общины и второго уровня - районы, в России муниципальные образования первого уровня - городские и сельские поселения и второго уровня - муниципальные районы и городские округа. Следует отметить, что в обоих государствах городские округа наряду со своими задачами как общины (городские поселения) одновременно выполняют задачи районов. Будучи федеративными государствами, стремящимися организовать власть в целом и местное самоуправление, в частности, Россия и Германия и сейчас сталкиваются с необходимостью решать немало сходных проблем: об определении оптимальных границ территории муниципальных образований; о роли субъектов Федерации в определении статуса муниципальных образований; о повышении эффективности решения вопросов местного значения; о четком распределении публично-правовых задач.
Соотношение основ территориального устройства государства в России и Германии и территориального устройства субъектов Федерации показывает, что существующая разница в федеративном устройстве двух государств влияет на определение подходов к реформе местного самоуправления в каждой стране.
Исторический опыт реформирования территориальных.и функциональных основ местного самоуправления Германии в период с 1945 года по настоящее время показывает, что поиск баланса между землей, районами и городскими округами, и общинами относительно величины территорий, численности населения, управления и финансовых возможностей происходит постоянно. Основная задача оптимизации муниципальной власти достигается путем укрупнения территорий общин, увеличения численности населения общин, входящих в ведомства, уменьшения количества районов и городских округов. Объединение районов (городских округов) осуществляется на добровольной основе. Эффективность добровольного объединения муниципальных образований зависит от степени выравнивания социально-экономического развития вновь образованных территорий.
Немецкий опыт показывает, что те реформы, которые имеют своей целью увеличение территории районов и городских округов, и одновременно объединение управления, могут улучшить результаты преобразований управления, но далеко не безусловен факт приближения «местной власти» к населению. В России в переходный период территориальной реформы количество муниципальных образований увеличилось практически вдвое.
Из года в год в Германии органы местного самоуправления ожидают, что настанет «предел передачи полномочий» и появится возможность увеличить финансирование собственных полномочий. Но в основном происходит сокращение финансовых средств на осуществление государственных полномочий. Особенно это касается социальной сферы. Выходом из сложившейся ситуации органы государственной власти земель видят не в сокращении количества переданных на местный уровень полномочий без их финансового обеспечения, а в проведении территориальной реформы за счет сокращения количества районов и городских округов. В результате значительных территориальных преобразований небольшие, слабонаселенные, не имеющие достаточных средств общины были объединены или включены в большие, сильные в финансовом отношении, способные обеспечить разнообразные услуги растущего населения страны. При этом многие общины, особенно на юге страны, сумели получить право на сохранение своих местных исторических, культурных и религиозных особенностей.
Для функциональной реформы местного самоуправления Германии характерно стремление к децентрализации власти, предусматривающее предоставление территориальным корпорациям самостоятельности в вопросах правотворчества, кадровой политики, финансовой сфере, планирования. В рамках земель постоянно происходит поиск новых коллективных форм коммунального самоуправления. Например, в Шлезвиг-Гольштейн общая концепция территориальной реформы предполагает изменить внутреннюю структуру управления, включая совершенно новую форму муниципального образования первого уровня - большого города, входящего в состав района (Grosse Kreisangehoerige Staedte).
Опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полно мочиями. Характерной чертой современного этапа развития Российской Федерации является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий Федерации, субъектов РФ и муниципалитетов. Сегодня в каждом конкретном субъекте РФ, муниципальном образовании существуют свои специфические проблемы, тормозящие процесс реформирования. Вместе с тем наиболее распространенными пробле мами являются: отсутствие на федеральном уровне единой концепции развития самоуправления (за пять лет было внесено около 40 поправок в основной федеральный закон, устанавливающий общие принципы организации местного самоуправления), финансово-экономические, организационные, кадровые, информационно-методические проблемы, пассивность самих граждан.
Россия, как и Германия, пытается строить местное самоуправление с учетом исторических, национальных и культурных особенностей страны на основе европейских стандартов публичной власти на местах, закрепленных в Европейской хартии местного самоуправления, о которых говорилось выше. При этом необходимо отметить, что в землях Германии предпочитают приспособить существующую систему к меняющимся приоритетам, а не начинать все сначала.
Исходя из Европейской хартии местного самоуправления прослеживается схожесть общих принципов территориальной реформы местного самоуправления в России и Германии:
- территория муниципального образования должна быть определена таким образом, чтобы население было в состоянии практически осуществлять местное самоуправление, было гарантировано эффективное исполнение органами местного самоуправления собственных полномочий, сохранена тесная взаимосвязь жителей с местной властью;
- соблюдение принципа добровольности при проведении реорганизации муниципальных образований;
- соблюдение принципа учета- мнения населения при изменении границ и преобразовании муниципальных образований.
Следует сказать, что в России и Германии также общими являются и критерии, лежащие в основе создания и реформирования территорий муниципальных образований:
- учет географических условий, экономических пространственных связей, градостроительного зонирования территории, культурных, исторических традиций, учет кадрового и административного потенциала территории;
- возможность использования гражданско-правовых форм взаимодействия с хозяйствующими субъектами, имеющими объекты инфраструктуры, для того, чтобы использовать эти объекты в интересах конкретной территории.
Из универсальных европейских стандартов местного самоуправления прослеживается схожесть и основных принципов функциональной реформы, как в России, так и в Германии: принципы субсидиарности, децентрализации и деконцен-трации.
Необходимо также отметить и общность критериев, лежащих в основе реформы функциональной реформы местного самоуправления в обоих государствах. Этими критериями являются:
- максимальная приближенность органов власти к населению;
- высокий профессионализм персонала;
- полнота предоставляемых полномочий и минимум дублирующих полномочий;
- отказ от промежуточных уровней управления;
- эффективность и экономичность управления.
