Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы соотношения коммунального самоуправления и публичного управления в федеративной республике Германии 19
1. Понятие публичного управления и его субъектов в немецкой административно-правовой науке и науке управления 19
2. Местное самоуправление как элемент системы публичного и государственного управления 32
3. Современные немецкие концепции о роли местного самоуправления в обществе и государстве и их теоретические основы 36
ГЛАВА 2. Традиции федерализма и коммунального самоуправления в Германии 48
1. Публичное управление и коммунальное самоуправление в Средние века ...48
2. Особенности публичного управления и коммунального самоуправления во времена абсолютной монархии, конституционно-либерального государства и Веймарской республики 63
3. Организация публичного управления в период национал-социализма, в послевоенный период и в Германской Демократической Республике 83
4. Становление современной системы публичного управления и коммунального самоуправления на территории Федеративной Республики Германии 91
ГЛАВА 3. Конституционные основы коммунального самоуправления в германии и их реализация в законодательстве и практике на современном этапе 107
1. Федеральная конституционная гарантия коммунального самоуправления и особенности ее интерпретации в конституциях и законодательстве земель ... 107
2. Носители и субъекты коммунального самоуправления. Содержание
гарантии правосубъектности общин и общинных объединений 118
3. Содержание гарантии института коммунального самоуправления 145
4. Содержание гарантии субъективного права общин и общинных объединений на защиту 172
ГЛАВА 4. Влияние международного и европейского права на развитие федеративной государственности и коммунального самоуправления в Германии 184
1. Соотношение полномочий территориальных корпораций в сфере организации внешних связей и международной правосубъектности Федерации и земель 184
2. Обеспечение гарантии местного самоуправления в международных вропейских документах 193
3. Правовые проблемы передачи государственно-властных полномочий Европейскому союзу и обеспечение гарантии коммунального самоуправления в праве ЕС 200
4. Учет и защита интересов земель и территориальных коммунальных корпораций на европейском уровне 219
ГЛАВА 5. Теоретические. исторические и правовые аспекты организации местного самоуправления в системе публичной власти и публичного управления в россии в свете опыта ФРГ 233
1. Исторические и теоретические предпосылки использования в России немецкого опыта в сфере организации публичного управления и местного самоуправления 233
2. Теоретические основы соотношения местного самоуправления и публичной власти, государственной власти, публичного и
государственного управления 248
3. Особенности российской модели разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере правового
регулирования организации местного самоуправления 264
4. Субъекты права на местное самоуправление по российскому законодательству 281
5. Содержание и пределы права муниципальных образований на местное самоуправление 297
6. Гарантия судебной защиты как элемент права на местное самоуправление 320
Глава 6. Сравнительно-правовые аспекты организации местного самоуправления в условиях германского и российского федерализма 330
Заключение 348
Список использованных сокращений 355
Список использованной литературы 359
- Понятие публичного управления и его субъектов в немецкой административно-правовой науке и науке управления
- Публичное управление и коммунальное самоуправление в Средние века
- Федеральная конституционная гарантия коммунального самоуправления и особенности ее интерпретации в конституциях и законодательстве земель
- Соотношение полномочий территориальных корпораций в сфере организации внешних связей и международной правосубъектности Федерации и земель
Введение к работе
Актуальность и уровень разработанности темы исследования. В условиях, когда мировое сообщество объективно ощущает на себе воздействие исторически неизбежных процессов глобализации и интеграции, особую актуальность приобретают вопросы взаимопроникновения национальных политических и правовых культур, установления общих демократических стандартов государственного и общественного устройства. Для России, относительно недавно вступившей на путь демократизации и взявшей ныне курс на «интеграцию с Европой»1, весьма важной является выработка собственной концепции организации и осуществления публичной власти. Эта концепция в свою очередь должна базироваться на знании накопленных человечеством прогрессивных форм демократической государственности, конкретных способов образования, организации и функционирования политических институтов. Таким образом, объективно возрастает потребность в сравнительно-правовых исследованиях. Необходимо тщательное изучение проблем адаптации апробированных в демократических странах норм и стандартов властеотношений к российской теории и практике, а также поиск на этой основе новых форм, отвечающих требованиям современного этапа развития государства.
Особое значение в рамках российской концепции организации власти в условиях федеративного государства имеет реализация идеи местного самоуправления как важнейшего инструмента формирования гражданского общества, с одной стороны, и как властного института, с другой. Пока не раскрыты в полной мере богатый -демократический и управленческий потенциал, который несут в себе федерализм и местное самоуправление. Для решения этой задачи необходимо тщательное изучение и творческое использование правового опыта, накопленного развитыми демократическими государствами.
Указанными обстоятельствами и предопределяется выбор автором темы диссертации -сравнительно-правовое исследование роли местного самоуправления в федеративном государстве на примере Германии и России. Несмотря на актуальность и практическую значимость указанной проблематики, в российской литературе ощущается явный недостаток как исследований общего плана, связанных со сравнительным анализом публично-правовых институтов развитых демократических государств с точки зрения применимости для России, так и работ, посвященных изучен ю непосредственно германского опыта организации местного самоуправления в условиях реализации принципа федерализма в сочетании с процессом европейской интеграции.
Выбор Германии в качестве объекта исследования и сравнительного анализа неслучаен. Интерес к немецкому опыту организации публичного управления и местного самоуправления, определяется не только тем, что Германия имеет глубокие демократические традиции и в ней уже реализованы многие идеи, которые для России являются пока программными конституционными ориентирами (правовое государство, социальное государство, развитое гражданское общество), но и близостью российской и германской правовых систем, исторической связанностью, общностью федеративной формы государственного устройства.
Основной целью диссертационного исследования является раскрытие роли местного самоуправления в системе публичной власти и публичного управления в условиях федерализма в Германии и России; разработка основных направлений и конкретных путей совершенствования взаимоотношений низового уровня публичной власти с другими уровнями власти федеративного государства; решение проблем оптимизации роли местного самоуправления в российском государстве и обществе с учетом немецкого опыта и российских особенностей; поиск ответа на вопрос, как, в каких направлениях опыт ФРГ может быть использован в процессе выработки российской концепции организации публичной власти на всех ее уровнях с акцентом на местное самоуправление.
В соответствии с указанной целью ставятся конкретные задачи исследования, нашедшие в основном отражение в плане диссертации. Они сводятся к тому, чтобы:
1. Раскрыть теоретические и методологические основы соотношения местного (коммунального) самоуправления и публичной власти, публичного управления, государственной власти, государственного управления в ФРГ, определить роль общин и общинных объединений в системе публичного управления Германии.
2. Проанализировать истоки немецкого федерализма и коммунального самоуправления, а также особенности взаимоотношений территориальных коммунальных корпораций с государством на разных этапах исторического развития.
3. Охарактеризовать основные черты немецкой модели федерализма и рассмотреть особенности ее влияния на организацию коммунального самоуправления, на определение места общин и их объединений в обществе и государстве.
4. Выявить особенности интерпретации права общин и их объединений на самоуправление в федеральном и земельном законодательстве, в практике федеральных и земельных конституционных и административных судов; определить основные чер ты и элементы федеральной конституционной гарантии коммунального самоуправления; уяснить соотношение федерального и земельного регулирования в этой сфере.
5. Произвести типологию субъектов права на местное самоуправление в ФРГ; дать развернутую характеристику их статуса; раскрыть содержание гарантии коммунального самоуправления как института, а также гарантии субъективного права общин и их объединений на защиту.
6. Проанализировать характер воздействия международного права и права Европейского сообщества на федеративное устройство Германии и коммунальное самоуправление; рассмотреть особенности реализации гарантии незыблемости федеративных начал государственного устройства и гарантии самоуправления общин и их объединений в условиях передачи верховных суверенных прав межгосударственному объединению.
7. Рассмотреть в свете германского опыта теоретические и правовые основы организации местного самоуправления в России в их историческом развитии; выявить общие черты и особенности организации местного (коммунального) самоуправления в условиях реализации германской и российской моделей федерализма.
8. Обозначить пробелы, противоречия и проблемы в теоретических концептуальных подходах, правовой регламентации и практической реализации института местного самоуправления в России; сформулировать направления совершенствования российского федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления.
Методологическая, теоретическая и источниковедческая основы диссертационного исследования. В процессе исследования поставленных проблем применяются как общенаучные методы познания (системного анализа, историзма, восхождения от абстрактного к конкретному, социологический, структурно-функциональный, формально-логические), так и специальные правовые методы (сравнительного правоведения, нормативно-логический, историко-юридический). Использование названных методов позволяет провести сравнительно-правовое исследование конституционного, административного и муниципального законодательства двух федераций с учетом исторического развития и практики реализации нормативных положений. Теоретическую основу сравнительно-правового исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых - методологов сравнительного правоведения - К. В. Арановского, В. В. и Л. В. Бойцовых, Р. Давида, В. А. Кикотя, В. В. Маклакова, М. Н. Марченко, Кр. Осакве, Ф. М. Решетникова, А. X. Саидова, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, К. Цвейгарта, А. И. Черкасова, В. Е. Чиркина, К.-Г. Эберта и других.
Имея в виду, что регулирование вопросов земельного управления и коммунального самоуправления в Германии концентрируется на уровне субъектов Федерации - земель, автор (помимо изучения федеральных актов по вопросам организации публичного управления) проводит системный сравнительный анализ конституционного и муниципального законодательства немецких земель (в качестве «базовых» объектов исследования используются как «старые», так и «новые» немецкие земли, представляющие различные типы муниципальной организации - Бавария, Нижняя Саксония, Северный Рейн-Вестфалия, Бранденбург, города-земли Бремен и Берлин).
В процессе исследования российских особенностей организации местного самоуправления наряду с федеральными нормативными актами в качестве объекта сравнительно-правового анализа также привлекаются региональная нормативно-правовая база и акты муниципального уровня. При этом акцент делается на нормативный материал регионов, представляющих не только различные типы субъектов РФ, но и различные варианты муниципально-территориального устройства, разные организационные модели местного самоуправления (Иркутская область, Республика Бурятия, Тюменская область, Калужская область, Московская область, Новосибирская область, Свердловская область, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург).
В целях уяснения проблем реализации правовых норм всесторонне анализируются важнейшие судебные решения по вопросам организации публичной власти, публичного управления и местного самоуправления Федерального конституционного суда ФРГ, Федерального административного суда ФРГ, конституционных и административных судов немецких земель, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, информационные письма Высшего Арбитражного Суда РФ, обзоры судебной практики российских федеральных судов.
Научно-теоретический анализ нормативного материала и судебной практики сочетается с практически-прикладным подходом: исследование основывается на непосредственном изучении практики организации государственного и муниципального управления в Германии и России. Так, знакомство автора с действующим механизмом реализации права на коммунальное самоуправление и основными направлениями реформы управления в землях Германии осуществлялось путем проведения интервью с практическими работниками - в администрации города Дипгольц и в администрации района Дипгольц (Нижняя Саксония); в городском совете и городской администрации города Мюнстер (Северный Рейн-Вестфалия); в администрации города Пассау (Бавария); в администрации города Губен и в администрации общины Горно (Бранденбург); в ведомстве по городским делам Управления по внутренним делам Сената города-земли Бремен; в комитете по конституционным и правовым вопросам, вопросам иммунитета и соблюдения регламента, а также в комитете по вопросам административной реформы Собрания депутатов Берлина; в Управлении по внутренним делам берлинского Сената, в администрациях берлинских округов -Центрального округа и округа Пренцлауер Берг.
Теоретическую основу исследования составляют труды российских и немецких ученых в области философии, государствоведения, науки управления, теории и истории права, конституционного, административного, муниципального (коммунального) права.
Важным источником служат также труды дореволюционных российских философов, историков, политических деятелей и юристов, размышлявших о сущности российской государственной власти и ее соотношении с местным самоуправлением, о проблемах использования Россией зарубежного опыта (В. П. Безобразов, Н. А. Бердяев, А. О. Васильчиков, Л. А. Велихов, С. Ю. Витте, А. Д. Градовский, И. В. Киреевский, В. О. Ключевский, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, М. И. Свешников, М. М. Сперанский, А. С. Хомяков, Б. Н. Чичерин, Г. Ф. Шершене-вич, М. П. Щепкин и др.), а также немецких классиков - государствоведов, админист-ративистов и теоретиков самоуправления (барон Карл фон Штейн, Лоренц фон Штейн, Рудольф фон Гнейст, Отто фон Гирке, Пауль Лабанд, Гуго Пройсс, Генрих Розин, Карл фон Роттекк, Отто Майер, Роберт фон Моль и др.).
В исследовании немецкого опыта федеративного государственного строительства и организации коммунального самоуправления автор опирается на идеи и концептуальные подходы, изложенные в работах современных германских конституционалистов, государствоведов, административистов, представителей науки европейского и международного права, а также муниципальной науки: У. Баттиса, А. Бекка, В. Бергмана, А. Бланкенагеля, В. Блюмеля, К. Вехтера, Г. Винтера, Г. Вольмана, В. Вольфа, А. Герна, Й. Изензее, Г.-П. Ипсена, Й. Ипсена, Ш. Кадельбаха, П. Кирххофа, Ф.-Л. Кнемейера, Ф. Кунига, Г. Лауфера, 3. Магиры, Т. Маунца, X. Маурера, И. фон Мюнха, У. Мюнх, К. X. Нассмахера, X. Нассмахер, Г. Пюттнера, М. Швейтцера, Г. Шмидта-Айхштедта, Е. Шмидта-Ассманна, Б. Шмидта-Блайбтрой, Э. Шмидта-Йортцига, Д. Шефольда, Г. Шоллера, К. Штерна, Г. Штимпфла, Р. Штобера, К. Хассельбаха, Й.-Й. Хессе, К. Хессе, Г.-У. Эрихсена и многих других.
Теоретической базой исследования служат также труды российских ученых -представителей государственно-правовой науки, науки административного и муниципального права таких, как С. А. Авакьян, Г. В. Атаманчук, М. В. Баглай, Д. Н. Бахрах, Г. В. Барабашев, Н. С. Бондарь, В. И. Васильев, Н. В. Витрук, - И. В. Выдрин, Б. Н. Габричидзе, Г. А. Гаджиев, А. А. Замотаев, Е. И. Козлова, Ю. М. Козлов, Е. И. Колюшин, М. А. Краснов, О. Е. Кутафин, В. В. Лазарев, Л. Е. Лаптева, М. А. Митюков, Н. А. Михалева, В. В. Невинский, А. Ф. Ноздрачев, И. И. Овчинников, Н. В. Постовой, Ю. Н. Старилов, Б. А. Страшун, Ю. А. Тихомиров, В. В. Таболин, Б. Н. Топорнин, И. А. Умнова, В. И. Фадеев, Г. Н. Чеботарев, В. А. Четверний, К. Ф. Шеремет, Е. С. Шугрина и другие.
Научная новизна заключается прежде всего в самой постановке темы исследо- Р вания. Впервые в российской юридической науке предпринимается комплексный сравнительно-правовой анализ теоретических, правовых основ, истории развития местного самоуправления в Германии и России с учетом их федеративного устройства; дается оригинальная интерпретация немецкой модели федерализма и основополагающих начал организации коммунального самоуправления в условиях реализации этой модели; вводится в научный оборот пока неизвестная российской правовой науке терминология для обозначения отдельных институтов коммунального права Гер- О мании и связанных с ними явлений, а также новая обобщенная информация об этих институтах и явлениях. С учетом немецкого опыта и а основе анализа более чем десятилетней практики становления местной власти в РФ и ее субъектах формулируются направления совершенствования российской концепции организации публичной власти и местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, которые являются новыми для российской государственно-правовой и муниципально-правовой науки:
1. Вопрос о государственной или общественной природе является корейцу ным для понимания роли местного (коммунального) самоуправления в государстве и обществе. Существует два основных направления интерпретации места коммунального самоуправления (самоуправления общин и общинных объединений) в государстве, представленных различными концепциями в современной правовой и политической науке Германии, - демократически-парламентарное (коммунальное самоуправление - гражданское самоуправление, общественная, публичная, но не государственная власть) и административное (государственное) (коммунальное само О управление - разновидность государственной власти и, прежде всего, государствен ного управления). Современные российские концепции местного самоуправления также разграничиваются в зависимости от признания государственной или общественной природы местной власти.
2. Коммунальное (местное) самоуправление является институтом публичного управления. Коммунальное самоуправление в Германии выступает не просто в качестве института публичной власти, а как элемент системы публичного управления - особого вида исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой в общественном интересе и не относящейся к другим видам государственной деятельности - законодательству, правосудию, а также деятельности правительства. Интерпретация места и роли коммунального самоуправления в системе публичного управления зависит от толкования соотношения публичного и государственного управления. Коммунальное самоуправление может быть охарактеризовано соответственно либо как разновидность опосредованного земельного управления (в случае признания всякого публичного управления государственным), либо как самостоятельный тип публичного управления (при несовпадении понятий публичного и государственного управления). Исполнительная (управленческая) направленность предметов ведения местного самоуправления, вспомогательное (административно-нормотворческое) значение правотворческих полномочий российских муниципалитетов свидетельствует о том, что местное самоуправление в РФ также является элементом системы публичного управления.
3. Право на местное самоуправление имеет комплексный (по содержанию) и коллективный (по субъектному составу) характер; его субъектом являются социально-территориальные общности: общины и их объединения в Германии, муниципальные образования в России. Право на коммунальное самоуправление- в Германии не признается основным правом человека (гражданина) или юридического лица, а выступает в качестве гарантии демократического государственного устройства. В то же время это самостоятельная и под свою ответственность деятельность в рамках законов организационно обособленных от государства территориальных коммунальных корпораций, юридических лиц публичного права - общин и их объединений. Российская концепция основывается на признании множественности субъектов права на местное самоуправление; при этом отсутствует четкость в анализе круга этих субъектов, не установлена их иерархия. Учитывая комплексный и коллективный характер права на местное самоуправления, представляется закономерным дальнейшее развитие гарантии местного самоуправления как деятельности особой социально-территориальной общности - муниципального образования.
4. Организационная самостоятельность коммунального (местного) самоуправления не означает его полного функционального обособления от государственных задач и ответственности. В Германии этот тезис подтверждается законодательным установлением границ деятельности коммунальных корпораций, имеющимися подходами к характеристике задач общин и их объединений, закреплением механизмов надзора со стороны государства за деятельностью коммун. Характер во просов местного значения российских муниципалитетов свидетельствует об отсутствии четкого разграничения между государственными и муниципальными задачами, о невозможности полного выделения предметов ведения местного самоуправления из сферы государственных интересов и ответственности, а, следовательно, о функциональной взаимосвязи предметов ведения местного самоуправления и государственных задач.
5. Принцип организационной обособленности местного (коммунального) самоуправления от системы государственных органов не следует абсолютизировать. Организационное обособление немецких коммунальных корпораций от государства не исключает двойственного статуса общинных объединений — районов (их органы являются одновременно низовыми органами непосредственного земельного управления). Этот принцип не считается нарушенным также в процессе организации управления в городах-землях, где государственная и общинная деятельность не разграничиваются, а органы управления осуществляют полномочия города-государства и как общины, и как объединения общин, и как земли. Невхождение органов местного самоуправления в России в систему органов государственной власти не следует трактовать как недопустимость осуществления государственных и муниципальных функций в рамках одной системы органов; представляется необходимым расширить перечень случаев, допускающих осуществление полномочий местного самоуправления и государственной власти в рамках одной системы органов (например, в городах федерального значения).
6. Территориальные коммунальные корпорации (муниципальные образования) разных уровней имеют разный статус. Общины и их объединения в Германии представляют два уровня территориальных корпораций, имеющих различный правовой статус. Общины выступают в качестве первичных носителей права на коммунальное самоуправление, поскольку их компетенция основана на принципе универсальности (регулируют все вопросы местного сообщества), а общинные объединения осуществляют надобщинные (надместные) задачи только в очерченных для них законом рамках. В России в настоящее время решение вопроса об уровнях муниципальных образований, как и о различиях в статусе российских муниципалитетов в зависимости от их уровня в федеральном законодательстве не производится, допускается лишь возможность разграничения полномочий между муниципальными образованиями в региональных законах. Вместе с тем, представляется, что принципы разграничения полномочий между муниципалитетами, относящимися к разным уровням, должны быть очерчены в федеральном законе.
7. Институциональная гарантия коммунального самоуправления в Германии имеет сложную структуру. Она включает в себя три элемента: формальную гарантию правосубъектности общин и общинных объединений, формальную и материальную гарантию коммунального самоуправления как института и принципа; гарантию субъективного права общин и общинных объединений на защиту. Формальная и материальная гарантия коммунального самоуправления как института и принципа в свою очередь также имеет сложную структуру и включает в себя следующие элементы: сфера деятельности (для общин соответственно - «все дела местного сообщества», а для общинных объединений - установленные законом задачи), характер деятельности (регулирование, управление), способ деятельности (под собственную ответственность), границы деятельности (в рамках законов).
8. Границы деятельности по осуществлению местного (коммунального) самоуправления образуют «законы» в широком смысле. Понимание «рамок законов» как границ деятельности коммунальных корпораций Германии основывается на расширительном толковании «закона» как любого абстрактного общеобязательного предписания, адресованного неограниченному кругу лиц. Речь идет не только о формальных законах (принятых парламентом в соответствии с установленной законодательной процедурой), но и о материальных законах (постановлениях исполнительных органов власти, принятых во исполнение формальных законов по специальному указанию законодателя), а также о нормах права Европейских сообществ, непосредственно проникающих в немецкую правовую систему. Предметы ведения местного самоуправления в РФ и полномочия органов местного самоуправления в конкретных сферах определяются законодательством в его широком понимании: как непосредственно федеральными и региональными законами, так и нормативными актами Президента РФ, принятыми во исполнение законов нормативными актами исполнительных органов государственной власти РФ и ее субъектов.
9. Определяющим для характеристики самоуправления общин и общинных объединений в Германии и местного самоуправления в России является выделение «ядра», сущностного содержания коммунального (местного) самоуправления, его абсолютных и относительных границ. Согласно немецкой доктрине «ядро», сущностное содержание коммунального самоуправления образуют верховные права коммунальных корпораций, определяющие тип и структуру института коммунального самоуправления: уставная и правотворческая автономия; территориальное верховенство; организационное верховенство; верховенство в сфере управления персоналом; финансовое верховенство; верховенство в сфере планирования. Недопустимость полного изъятия и выхолащивания указанных сущностных эле ментов представляет собой критерий установления абсолютной границы права на самоуправление, в которую не может быть осуществлено какое-либо вторжение. Конкретный набор прав общин, в том числе в указанных сферах относителен, их «рамки» устанавливаются законами. Эти «рамки» образуют относительную границу права на коммунальное самоуправление, в которую допустимы вторжения. Германская теория «ядра» коммунального самоуправления имеет важное теоретическое значение и для дальнейшей разработки вопросов сущности местного самоуправления и пределов его самостоятельности в муниципально-правовой науке Российской Федерации. В этой связи к сущностным элементам российского местного самоуправления необходимо отнести - собственную правовую основу местного самоуправления (уставы и иные нормативные правовые акты органов местного самоуправления); территориальную основу местного самоуправления; организационные основы местного самоуправления (включая самостоятельное решение вопросов, связанных с муниципальной службой); финансово-экономические основы местного самоуправления; права в области планирования комплексного развития территории и градостроительного планирования.
10. Для классификации задач и определения структуры компетенции германских и российских муниципалитетов могут быть использованы сходные критерии. Как в Германии, так и в России среди выполняемых коммунальными корпорациями и муниципальными образованиями задач могут быть выделены задачи, находящиеся под правовым (с точки зрения законности) надзором (контролем) государства, и задачи, реализация которых происходит также под специальным отраслевым (с точки зрения целесообразности) надзором (контролем). Кроме того, основываясь на немецком подходе к характеристике компетенции общин и их объединений и на анализе полномочий российских муниципальных образований, в структуре компетенции муниципалитетов необходимо разграничивать компетенцию по исполнению возложенных на них задач и компетенцию по участию в осуществлении государственных функций (полномочия по согласованию вопроса, высказыванию мнения, подлежащего учету, в процессе осуществления государственными органами полномочий, затрагивающих интересы муниципальных образований).
11. Особенности немецкой и российской моделей федерализма предопределяют различный подход в Германии и России к разграничению полномочий между федеральным и региональным уровнями власти в деле организации соответственно коммунального и местного самоуправления, а также различную роль коммунального (муниципального) права в системе российского и германского права. В Германии полномочия в сфере организации местного самоуправления концентрируются на земельном уровне, и коммунальное право развивается как отрасль земельного законодательства. Делегирование государственных полномочий на муниципальный уровень осуществляется преимущественно земельными законами; организационная модель коммунального самоуправления определяется в законах об общинах (районах) земель; функция административного правового надзора за коммунальным самоуправлением реализуется земельными органами правового надзора, в качестве которых выступает система органов внутренних дел. Для России характерно сосредоточение всех видов деятельности в сферах совместного ведения, к каковым относится также установление общих принципов организации местного самоуправления, в первую очередь на федеральном уровне. При реализации данного подхода к разграничению полномочий в сфере организации местного самоуправления между тремя уровнями власти - федеральным, региональным и местным - возникает ряд проблем, которые представляется необходимым разрешить в процессе дальнейшей реформы публичной власти и федерализма в России. Речь идет в частности о преодолении нечеткости в разграничении правотворческих полномочий; корректировке подхода к принципам такого разграничения; более активном и эффективном использовании регионального законодательства в процессе регулирования вопросов местного самоуправления.
12. В процессе совершенствования функции государственного контроля за законностью местного самоуправления в России представляется необходимым использование немецкого опыта и более активное участие субъектов РФ в реализации этой функции. Механизм административного правового надзора за коммунальным самоуправлением в ФРГ представляет собой развитую систему, охватывающую помимо органов, осуществляющих надзорную функцию, виды (предварительный и последующий правовой надзор) и средства (формы) правового надзора, различающиеся в зависимости от вида и объекта надзорной деятельности.
13. Деятельность немецких общин и их объединений в экономической сфере представляет богатый материал для обобщения, оценки и творческого применения в России. Законодательству и практике Германии известны разнообразные формы экономической деятельности общин и их объединений: неправоспособные учреждения и фонды (собственные /казенные/ предприятия), организационно и финансово выделенные в рамках муниципального имущества, однако действующие от имени общины и под ее надзором; обладающие статусом юридического лица учреждения и фонды публичного права, создаваемые в порядке исключения в силу прямого указания закона; публично-правовые формы межмуниципальной кооперации для решения отдельных задач местного хозяйства (публично-правовые договоры /соглашения/, целевые союзы); формы взаимодействия общин и их объединений как публично-правовых субъектов с субъектами частного права (Public Private Partnership) (участие коммунальных корпораций в организации и деятельности торговых обществ; заключение договоров /соглашений/ с частными компаниями); приватизация муниципального имущества; приватизация исполнения муниципальной задачи. В Российской Федерации формы экономической деятельности муниципальных образований не отличаются разнообразием и регламентируются преимущественно нормами гражданского права: речь идет в основном о создании самостоятельных юридических лиц - муниципальных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения; муниципальных учреждений; органов общественного территориального самоуправления с правами юридического лица. В то же время взаимоотношения муниципалитетов с указанными самостоятельными субъектами гражданского оборота, исполняющими муниципальные хозяйственные задачи, урегулированы пока недостаточно. В дальнейшей проработке нуждается также вопрос об участии муниципальных образований в распоряжении муниципальной собственностью через хозяйственные общества и товарищества на вере, о повышении эффективности такого участия, о развитии кооперации публичной и частной сфер, об исполнении муниципальных задач через хозяйственные общества.
14. С учетом германского опыта и практики развития межмуниципального сотрудничества в РФ в дальнейшем законодательном развитии нуждаются формы межмуниципальной кооперации российских муниципалитетов. Речь идет о развитии межмуниципальных союзов как форм экономической деятельности муниципальных образований; о необходимости закрепления возможности передачи межмуниципальным объединениям на основе закона отдельных полномочий местного самоуправления; о законодательном определении форм приграничного сотрудничества муниципальных образований.
15. Углубление процесса европейской интеграции, выражающееся в проникновении права Европейского сообщества в национальную правовую систему, а, следовательно, в его прямом воздействии на развитие немецкого федерализма и коммунального самоуправления, должно сочетаться с закреплением как во внутреннем праве Германии, так и в праве ЕС дополнительных гарантий участия земель и коммун в европейских делах, а также механизмов защиты их прав на европейском уровне. Опыт ФРГ в этой сфере позволяет выработать механизм предотвращения коллизий между процессом интеграции и централизации отдельных полномочий на уровне межгосударственного объединения, с одной стороны, и принципами федеративного устройства государства и самостоятельности местного самоуправления, с другой.
16. Опыт реализации в ФРГ гарантии субъективного права общин и их объединений на защиту дает богатый материал для выработки предложений по совершенствованию механизмов судебной защиты права на местное самоуправление в России. Суть этих предложений состоит в определении юридической природы муниципальных споров, их классификации; в разработке механизмов административного судопроизводства, включая введение системы административных исков, установление их специфики по сравнению с гражданско-процессуальными исками, учет особенностей использования административных исков как инструментов защиты права на самоуправление; в раскрытии направлений совершенствования конституционно-процессуального способа защиты права на самоуправление на уровне Федерации и ее субъектов; в разграничении подведомственности между судами по муниципальным спорам.
Научно-практическая значимость диссертации определяется наличием в ней теоретических и практических рекомендаций относительно творческого использования с учетом российских особенностей опыта ФРГ в деле совершенствования российской модели федерализма и организации местного самоуправления. В работе высказываются конкретные предложения по совершенствованию правового статуса российских муниципальных образований, правовых форм их деятельности и взаимоотношений с государством. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе, а также в рамках системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования осуществлялась по нескольким направлениям. Более чем десятилетняя работа в органах государственной власти Иркутской области, с 1994 года в качестве заведующей отделом публичного права (с 1997 г. - отдел по законодательству о государственном строительстве и местном самоуправлении) Государственного института регионального законодательства администрации Иркутской области, позволила автору апробировать и внедрить в законодательные акты Иркутской области по вопросам государственного строительства и местного самоуправления (Устав Иркутской области, законы «О местном самоуправлении в Иркутской области», «О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти Иркутской области» и др.) целый ряд идей, представленных в диссертации. Авторские предложения по проблемам развития федерализма и местной власти были реализованы при подготовке концепций социально-экономического развития Иркутской области, экспертных заключений и аналитических записок, направляемых от имени губернатора и администрации области в федеральные органы, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Идеи, содержащиеся в диссертации, получили апробацию и в рамках работы автора с 1995 года в качестве члена Экспертного совета Комитета по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике Совета Федерации Федерального Собрания РФ, в процессе подготовки от имени Комитета экспертных заключений на федеральные законопроекты «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации РФ», «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"».
Выносимые на защиту положения докладывались автором на международных, всероссийских, межрегиональных, региональных конференциях, совещаниях, симпозиумах, «круглых столах» в городах Москве, Иркутске, Новосибирске, Обнинске, Орле, Ростове-на-Дону, Тюмени, Чите, Улан-Удэ, во время прохождения научных стажировок в ФРГ - в 1996 году в университете Пассау (по линии Фонда им. Конрада Аденауэра), в 1999/2000 году в Свободном университете Берлина, Гумбольдтском университете Берлина, на семинарах, организованных Фондом поддержки научных исследований Собрания депутатов Берлина, а также в 2001 году в Бременском университете на «круглом столе» по проблемам совершенствования законодательства об административном процессе и административных процедурах в странах СНГ.
Материалы диссертационного исследования используются автором для чтения лекций и ведения семинарских занятий на юридическом факультете, факультете государственного управления, факультете повышения квалификации Иркутской государственной экономической академии по курсам «Конституционное право России», «Муниципальное право», по спецкурсу «Правовое регулирование регионального и муниципального управления в России и зарубежных государствах».
Автор имеет более 65 научных публикаций, из них 50 относятся к теме диссертации. Среди опубликованных трудов следует выделить монографию «Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: Значение опыта ФРГ для России» (Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2001. 27,7 п.л.), комментарий к главе 2 «Муниципальные образования» Закона Иркутской области о местном самоуправлении в «Научно-практическом комментарии к Закону Иркутской области „О местном самоуправлении в Иркутской области"» (Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2001. 2,8 п.л. /авт./), раздел «Правовые аспекты административной политики в регионе (муниципальном образовании)» в учебном пособии «Административная политика» (Иркутск: Изд-во ИГЭА, 1999. 6,7 п.л. /авт./). Общий объем публикаций - более 90 п.л.
Понятие публичного управления и его субъектов в немецкой административно-правовой науке и науке управления
Теоретическое осмысление природы самоуправления общин и общинных объединений в Германии, иными словами, коммунального (местного) самоуправления, всегда основывалось на интерпретации соотношения данного института с государством. В зависимости от того, как решался этот коренной вопрос, формировались теоретические концепции самоуправления. Несмотря на различия во взглядах представителей разнообразных философских и политических направлений, общепризнанным можно считать вывод о двоякой природе местного самоуправления как института гражданского общества, с одной стороны, и как элемента системы публичного управления, с другой. Вот почему только через раскрытие места коммунального самоуправления в системе публичного управления Германии можно дать ответ на вопрос об его роли в обществе и государстве.
Исследование сущности, функций и сферы приложения публичного управления (публичного администрирования или публичного административного управления - oeffentliche Verwaltung) имеет в Германии глубокую историю.
Развитие понятия «публичное управление» в немецкой политической и правовой науке. Как отмечается в «Хрестоматии по истории публичного управления Германии», сам термин «публичное управление» употребляется в немецкой литературе с XV века1. До нас дошло одно из первых (начало XVII в.) его определений: управление характеризовалось как связующая нить, которая объединяет разрозненные звенья государственного организма и является его «живым духом» (lebendiger Geist), упорядочивает и направляет многообразные функции человеческого сообщества на всеобщее благо.
Внимание ученых к феномену публичного управления еще более возросло в XVII и XVIII веках, что было предопределено возникновением профессионального чиновничества, опытом более или менее механического и рационального функционирования государственного аппарата абсолютистского государства, разделением юстиции и управления, созданием отраслевых министерств по французскому образцу. Важнейшим достижением XIX века явилось не просто дальнейшее развитие системы административного управления, но и установление для нее строгих правовых рамок, что, однако, вряд ли было бы возможно без соответствующей научной проработки.
В этот период понятие публичного управления активно изучалось с исторической, политологической и особенно с юридической3 точек зрения, благодаря чему оно приобрело в конце концов новое звучание, весьма приближенное к современному. Во-первых, начиная уже с 1800 года, публичное управление рассматривалось в двух аспектах: материальном (деятельность) и организационном (осуществляющие эту деятельность учреждения, службы, органы)4. Во-вторых, понятие управления выводилось преимущественно из его соотношения с законодательной властью и правосудием. Таким образом, первоначально возникло распространенное до сих пор «негативное» определение публичного управления: как всякой деятельности, которая не является законодательной или судебной5. Постепенно данное определение перестало удовлетворять, так как в нем не учитывалось различие между администрацией и правительством. При этом более четко стала просматриваться тенденция узкого понимания публичного управления как деятельности администрации, обеспечивающей реализацию решений руководящего государственного органа - правительства.
Столь глубокие исследования понятия публичного управления, его соотношения со смежными институтами стали возможны в результате системного развития отрасли и науки административного права, начиная главным образом со второй половины XIX века. Ius publicum, государственное право Старого рейха, разделилось на две самостоятельные отрасли — государственное и административное. Первое регулировало вопросы организации и деятельности государственных органов (парламента, правительства и т.д.), их взаимоотношения, а также наиболее существенные отношения государства и гражданина (права человека), т.е. все вопросы конституционного характера. Второе же представляло собой «право этажом ниже», а именно совокупность норм, регулирующих публичное управление ниже правительственного уровня и право на защиту граждан от неправомерных действий (бездействия) органов управления, иначе говоря, пределы и формы административно-управленческой деятельности. Для его характеристики в XIX веке в юридический оборот было введено понятие «административное право». Это произошло в результате преобразования полицейской науки (Policeywissenschaft)6, представлявшей собой «смесь политологии, экономики, налогового права и науки управления»7, однако не относящейся к юридическим наукам (как учебная дисциплина изучалась на философских факультетах).
Рождение науки административного права в Германии обычно связывается с именем тюбингского профессора Роберта фон Моля. В его двухтомном труде «Государственное право Королевства Вюртемберг», изданном в 1829 году8, впервые было проведено разграничение между государственным и административным правом. В основе этого разделения лежало введенное Гегелем различие между обществом и государством , которое позволило, с одной стороны, понимать государственное право как набор правил функционирования государственных органов, а, с другой стороны, рассматривать административное право как нормы действия этих органов вовне - в свободном от государства пространстве, сфере жизнедеятельности отделенного от государства общества. Данный подход был абсолютно неприемлем в старой полицейской науке, которая основывалась на понимании государства и его подданных как единого целого.
Важной чертой публичного управления конституционно-либерального государства было также ограничение сферы его действия. Так, на органы административного управления возлагалась главным образом лишь задача обеспечения внешней безопасности и порядка, т.е. функция создания внешних условий для свободного развития «гражданского общества». Тем самым делался акцент на «инфраструктурный» характер управления и автономию сферы частной жизни. Последняя получила экономическое отражение прежде всего в свободе предпринимательской деятельности (Gewerbefreiheit). В этой связи весьма показательно Постановление Высшего административного суда Пруссии от 14 июня 1882 года, в котором были определены функции полиции в условиях существования гражданского общества: полиция (здесь в значении «администрация») имеет право лишь в том случае вторгаться в сферу жизнедеятельности общества, когда последнему грозит «действительный вред».
Публичное управление и коммунальное самоуправление в Средние века
Знание истории становления и развития местного самоуправления является важной предпосылкой понимания его современного состояния и тенденций развития, уяснения тех особенностей, которые присущи соответствующей правовой и управленческой системе. Исторический подход позволяет раскрыть последовательность и закономерности преобразования институтов государственного и муниципального управления, а в ряде случаев также помогает дать правильную интерпретацию современным правовым нормам, регулирующим эти институты1. Наконец, знание истории предостерегает от повторения ошибочных управленческих экспериментов.
Рассматривая коммунальное самоуправление Германии в историческом развитии, нельзя не обратить внимания на прямую зависимость этапов эволюции данного института от этапов развития государства и системы публичного управления в целом. Особое место коммунального самоуправления в системе публичного управления Германии предопределяется особенностями становления и развития немецкого федерализма. Таким образом, история муниципальных традиций не может быть всесторонне проанализирована в отрыве от истории развития немецкого федеративного государства, иных уровней и типов публичного управления.
Публичное управление в его узком значении возникло не сразу. Поэтому его отделение от таких смежных понятий как «правительство», «правотворчество», «правосудие», «политика», особенно на первых этапах становления, включая позднее Средневековье, представляется невозможным и непродуктивным. Только во взаимосвязи с указанными явлениями можно понять специфику публичного управления на данном этапе, используя понятие «публичное управление» в его широком значении.
Возникновение первых форм публичного управления на территории современной Западной Европы историками закономерно связывается с переходом племен к оседлому образу жизни, ее организации в укрепленных поселениях - деревнях2. В ес-тественноисторически сложившихся территориальных общностях - сельских (соседских) общинах - общественные дела изначально решались на началах самоуправления. Причем именно германская деревня как «товарищество на основе оседлого земледелия» («Genossenschaft auf der Grundlage sesshaften Ackerbaus») явилась первой формой коммунального объединения3, которое было вызвано необходимостью использования преимуществ соседства для оказания взаимопомощи. Институциональная организация жизнедеятельности сельского сообщества включала: общее собрание обладающих правом голоса крестьян и выборное должностное лицо - председателя (Vorsteher). На собрании принимались наиболее важные решения (правила общежития, использования и содержания общественного имущества, применения наказания к нарушителям общественного порядка), а председатель занимался ведением текущих дел сообщества.
Общепризнанным в историко-правовой литературе Германии является суждение о том, что община и общинные формы управления возникли раньше государства. По мнению немецкого историка-государствоведа Отто Кримминиха, именно это обстоятельство нашло отражение в современном определении общины в законодательстве Баварии как «первичной территориальной корпорации...» («urspruengliche Gebietskoerperscha.fi...») .
В целом становление и развитие системы публичного управления в эпоху Средневековья тесно связано с генезисом феодальных отношений, с возникновением государства и его изменением на разных этапах — раннего Средневековья (V-X вв.); расцвета Средневековья, иными словами, зрелого, развитого, классического Средневековья (XI-XV вв.); позднего Средневековья (XVI-XVII вв.).
В результате сложились различные типы средневекового управления, каждый из которых имел относительно самостоятельное значение, оказывая при этом влияние на характер иных типов управления. Особую роль играло феодальное управление (отражающее взаимоотношения сеньора и вассала), которое предопределило:
- особенности имперского управления, а также слабость имперского ведомственного (управление администрации двора - Hofverwaltung) и территориального (графского - Grafverwaltung) управления;
- изменения, которым подверглось сохранившееся со времен родового строя общинное самоуправление (самоуправление крестьянской общины);
- возникновение управления иных привилегированных субъектов (церкви, крупных землевладельцев и др.), полностью или частично освобожденных от власти графа и короля (Immunitaetsverwaltung)5. Последнее явилось в свою очередь основой для последующего развития публичного управления на уровне немецких княжеств, составляющих Германскую империю, а также для возникновения особого типа публичного управления — городского. Рассмотрим подробнее основные черты каждого из названных типов средневекового управления.
Особенности имперского управления. Прологом истории современной Германии в определенной степени следует считать более чем четырехсотлетнюю историю Франкского государства (V-IX вв.). После распада Каролингской империи (IX в.) и последовавших династических разделов германские земли (с запада на восток между Рейном и Эльбой и с юга на север между отрогами Альп и средним течением Дуная и Северным морем) оказались в рамках Восточно-Франкского королевства, к которому в 919 году впервые было применено название regnum Theutonicorum (королевство тевтонов, т. е. немцев)6. Королевство включало пять главных германских герцогств (княжеств): Саксонию, Аламаннию (Швабию), Баварию, Франконию, Лотарингию, а также некоторые иные земли - Фрисландию и Тюрингию, франкское королевство Бургундию, славянское королевство Богемию, ряд пограничных «марок». К вождям восточных франков перешел титул «императора».
Федеральная конституционная гарантия коммунального самоуправления и особенности ее интерпретации в конституциях и законодательстве земель
Понятие «самоуправление общин и общинных объединений» нашло закрепление, как уже было показано выше, непосредственно в Основном законе ФРГ. Провозглашение права на коммунальное самоуправление на уровне Федеральной конституции имеет двоякое значение: с одной стороны, таким образом создаются «рамки» для федерального законодателя, который в своей законотворческой деятельности обязан учитывать конституционные положения; с другой стороны, тем самым обеспечивается единство принципиального подхода субъектов Федерации к закреплению гарантии коммунального самоуправления, исходя из принципа приоритета федерального права над правом земель (ст. 31 Основного закона ФРГ), а также определяются основные обязанности земель в сфере организации коммунального самоуправления, исполнение которых обеспечивает Федерация1.
Федеральная конституция в абзаце 2 статьи 28 определяет коммунальное самоуправление в аспекте обеспечения реализации права, т. е. как гарантию. В первом предложении названного абзаца говорится об обязательности предоставления общинам права регулировать все вопросы местного сообщества в рамках закона и под собственную ответственность. Во втором провозглашается также право на самоуправление объединений общин, основанное на законе и ограниченное рамками их законной компетенции. В третьем предложении подчеркивается, что гарантия самоуправления охватывает, в том числе, основы собственной ответственности в финансовой сфере и что к этим основам относятся налоговые источники, связанные с экономическим потенциалом территории и принадлежащие общинам с правом установления конкретных ставок таких налогов.
Чтобы глубже понять суть гарантии коммунального самоуправления, необходимо проанализировать положения абзаца 2 статьи 28 в системе с другими нормами Основного закона и обратить внимание на то, как «вписана» эта гарантия в структуру Конституции, как она соотносится с иными ее положениями. Это тем более важно потому, что гарантия коммунального самоуправления не исчерпывается предписаниями, содержащимися в абзаце 2 статьи .
Так, например, провозглашение финансовой самостоятельности общин и их объединений не ограничивается нормами статьи 28: права территориальных корпораций в финансовой сфере содержатся также в разделе 10 «Финансы». Речь идет, в частности, об оказании финансовой помощи со стороны Федерации (ст. 104а абз. 4); о возмещении Федерацией расходов, связанных с исполнением задач по ее поручению или с созданием особых учреждений, существование которых влечет за собой непосредственное увеличение затрат или уменьшение доходов общин или их объединений (ст. 104а абз. 2, ст. 106 абз. 8); о формировании налоговой базы общин и их объединений (ст. 106 абз. 5, 5а, 6); об учете финансового потенциала общин и общинных объединений при проведении федеральной политики финансового выравнивания (ст. 107 абз. 2).
Первый абзац статьи 28 закрепляет принцип однородности («гомогенности») основ конституционного строя Федерации и земель: устройство земель должно также основываться на принципах республиканского, демократического и социального правового государства. В этой связи провозглашается принцип выборности представительных органов как на земельном уровне, так и на коммунальном (в общинах и районах). Речь идет, в частности, об обязательности народного представительства, сформированного на основе всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов. При этом избирательное право в общинах и районах имеет свои особенности: оно предоставляется также лицам, имеющим гражданство какого-либо из государств Европейского сообщества и обладающим активным и пассивным избирательным правом в соответствии с нормами Европейского сообщества. Особое внимание конституционный законодатель уделяет закреплению возможности замены в общинах выборного органа народного представительства общинным собранием (сходом), т.е. допускается использование в определенных случаях вместо формы представительной демократии названной выше формы прямого участия жителей в осуществлении самоуправления. Таким образом, о демократическом устройстве общин и районов в рассматриваемом абзаце статьи 28 Конституции говорится особо, хотя и в связи с раскрытием демократических основ государственного устройства земель.
Сама статья 28 помещена в разделе 2 «Федерация и земли», где в первую очередь регулируются отношения между Федерацией и ее субъектами. Вместе с тем, содержание раздела выходит за рамки данного вопроса, поскольку затрагивается иной пласт отношений «Федерация - общины и их объединения». Закономерно напрашивается вывод: определяя конституционно-правовой статус коммунальных самоуправленческих корпораций в данном разделе, законодатель признает их звеном многоуровневого государственного устройства, организационными компонентами федеративного государства, а, значит, принципиально рассматривает коммунальное самоуправление в качестве государственного явления.
Данный вывод - весомый (хотя и не решающий) аргумент в продолжающемся до сих пор споре о природе права на самоуправление общин и их объединений в пользу отрицания характеристики этого права как основного (Grundrecht). В соответствии с господствующим мнением абзац второй статьи 28 не предоставляет основного права союзу (объединению) граждан: община, как и объединение общин, демократически легитимированное властное объединение, само по себе не обладающее качеством союза граждан, наделенного основными правами. Придание общине особого конституционного статуса основано не на идее выделения защищаемой как основное право сферы, а на «институционализации» самостоятельных в правовом и управленческом отношении единиц, существование которых имеет важное значение для граждан и для государства в связи с заложенным в них огромным демократическим и управленческим потенциалом3. Об особом значении права на местное самоуправление по сравнению с основными правами свидетельствуют также отдельные непосредственно содержащиеся в Конституции ФРГ положения:
- при определении обязанности Федерации по обеспечению соответствия конституционного строя земель нормам Основного закона законодатель ведет речь отдельно (через разделительный союз «и») об основных правах и о содержащихся в абзацах 1 и 2 статьи 28 гарантиях (в том числе гарантии коммунального самоуправления);
Соотношение полномочий территориальных корпораций в сфере организации внешних связей и международной правосубъектности Федерации и земель
Рассмотрение современных основ немецкой государственности, механизма реализации принципа федерализма, функционирования системы публичного управления, организации коммунального самоуправления не может быть полным без уяснения основных правил воздействия на правовую систему Германии международного и европейского права. В условиях расширения и углубления процесса интеграции данный вопрос приобретает все большую актуальность и требует в этой связи особого внимания.
На германскую правовую систему и деятельность управленческих органов всех уровней все более серьезное влияние оказывает международное право. В статье 25 Основного закона ФРГ закреплено общее правило любого демократического государства о том, что «общепризнанные нормы международного права являются составной частью правовой системы Федерации, имеют приоритет над законами и непосредственно порождают права и обязанности для лиц, проживающих на территории Федеративной Республики».
Уяснение особенностей влияния международного и европейского права на правовую систему Германии как государства федеративного немыслимо без раскрытия соотношения компетенции Федерации, земель и коммунальных корпораций в сфере организации внешних связей. В этой связи особого внимания заслуживает вопрос о разграничении полномочий Федерации и земель в сфере заключения международных договоров, что составляет основу международной правосубъектности государства.
Соотношение компетенции Федерации и земель в сфере заключения международных договоров. За Федеративной Республикой как субъектом международного права закрепляется установление международных отношений с другими суверенными государствами - субъектами международного права (ст. 32 абз. 1 Основного закона ФРГ). В то же время полномочия по заключению международных договоров принадлежат не только Федерации, но и землям. Земли могут использовать данное право в том случае, если договор заключается по вопросам, которые относятся к их законодательной компетенции. Кроме того, для заключения договора требуется согласие Федерального правительства (ст. 32 абз. 3). Таким образом обеспечивается предварительный федеральный надзор за соблюдением в земельных международных договорах федеральных интересов1.
В то же время до сих пор дискуссионным в немецкой литературе остается вопрос о соотношении компетенции Федерации и земель по заключению международных договоров, т.е. о толковании статьи 32 Конституции. В соответствии с «центра-листским» подходом полномочия Федерации в указанной сфере интерпретируются как неограниченные: она вправе заключать договоры, в том числе и по вопросам исключительного законодательного ведения земель. Компетенция же последних по заключению международных договоров является конкурирующей: субъекты Федерации вправе вступать в международные договорные отношения лишь в том случае, если данное полномочие не реализует Союз {Bund). Указанная позиция обосновывается тем, что абзац 1 статьи 32 относит «организацию отношений с иностранными государствами» к ведению Федерации без каких-либо оговорок, а также тем, что таким образом обеспечивается принцип единства государства.
Другой подход, который называется в литературе «федералистским» , исходит из ограниченной компетенции Союза в сфере заключения международных договоров: Федерация не вправе заключать договоры по вопросам, относящимся к исключительной законодательной компетенции земель (примером подобных договоров являются соглашения в сфере культуры). Полномочия же земель, закрепленные в статье 32 абзаце 3 трактуются как полномочия в сфере исполнительной власти. Главный аргумент в пользу данной точки зрения состоит в последовательной реализации принципа федерализма: если Союзу предоставить право заключения договоров по вопросам исключительного ведения земель, нарушается принцип распределения компетенций, установленный Конституцией.
На практике этот спорный вопрос был решен путем заключения так называемого Линдауерского соглашения от 14.11.1957 между Федеральным правительством и правительствами земель о праве Союза на заключение договоров3. В соглашении был зафиксирован компромисс, в соответствии с которым Федерация при заключении государственных договоров, затрагивающих, по мнению земель, их исключительную компетенцию, должна предварительно представлять их землям для одобрения. С другой стороны, земли признали неограниченную подведомственность Федерации при заключении консульских договоров, договоров в сфере торговли и судоходства, договоров об иностранных представительствах (Niederlassungsvertraege), договоров в сфере товарооборота и расчетов, договоров о создании или участии в деятельности международных организаций. Таким образом, было найдено, хотя и не бесспорное с конституционной точки зрения, но достаточно прагматичное решение. Рассмотрим основные типы международных договоров, заключаемых Федерацией и землями.
А. Договоры, заключаемые Федерацией В соответствии с Конституцией ФРГ (ст. 23, ст. 59 абз. 2, ст. 79) договоры, заключаемые Федерацией, можно подразделить на следующие группы: договоры, изменяющие или дополняющие Основной закон; договоры, регулирующие отношения Федерации в политической сфере; договоры, затрагивающие сферы законодательной компетенции Федерации5; управленческие соглашения (Verwaltungsabkommen).
Предпосылкой заключения первой группы договоров по общему правилу является предварительное принятие закона об изменении или дополнении Конституции. Исключение составляют лишь те международные договоры, предметом которых является регулирование мира, безопасности и обороны Федеративной Республики, отмена оккупационного режима: в этом случае достаточно дополнить текст Конституции соответствующими положениями, подтверждающими факт непротиворечия заключаемого договора Конституции. Закон по этому поводу принимается квалифицированным большинством голосов обеих палат (ст. 79 абз. 2). Не требуется предварительного изменения Конституции в случае заключения договоров, связанных с созданием Европейского союза или изменением договорных основ данного объединения и иных подобных положений, влекущих или могущих повлечь изменение Основного закона. При этом действует указанное выше правило принятия закона в соответствии со статьей 79 абзацем 2 Конституции.
