Содержание к диссертации
Глава 1. Генезис местного управления и самоуправления в странах
Восточной Европы 12
1. Теоретико-методологические подходы к анализу природы местного
управления и самоуправления 13
2. Становление местного управления в государствах Восточной Европы по
первым народно-демократическим Конституциям 46
3. Правовое регулирование развития местного управления и
самоуправления в государствах Восточной Европы в 1970-е-конец 1980-х гг.
XX века 75
Глава 2. Местное управление и местное самоуправление в
государствах Восточной Европы на современном этапе 105
1. Конституционно-правовые основы становления местного управления и
местного самоуправления в государствах Восточной Европы 106
2. Организационно-правовые основы организации и деятельности органов
местного управления и местного самоуправления в государствах Восточной
Европы 122
3. Финансово-экономические основы функционирования муниципальных
органов власти государств Восточной Европы 150
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 173
БИБЛИОГРАФИЯ 179
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Начиная со второй половины XX века в государствах Восточной Европы, как минимум дважды, произошли крупнейшие перемены во всех сферах общественной жизни, включая реформы в области государственного строительства, в частности в системе органов публичной власти. Важное место среди них занимает реорганизация власти на местах, которая была связана сначала с отказом от института местного самоуправления в так называемый социалистический период, а затем с возрождением данного института после смены политических режимов в бывших странах «народной демократии» на рубеже 1980-1990-х годов XX века.
Общественная трансформация в исследуемых государствах Восточной Европы - Польше, Венгрии, Болгарии, Румынии, Чехии и Словакии -показала, что становление гражданского общества во многих случаях сопровождается возвратом к демократическим нормам и ценностям, ломкой сложившихся к этому времени общественных отношений и формированием новых. Лидирующие позиции по результатам экономических и политических реформ занимают Венгрия, Польша, Чехия и Словакия. Для указанных стран характерны общие подходы к формированию новых международных отношений, ориентация на западные военно-политические структуры, интеграция в общеевропейские институты, результатом чего стало принятие этих стран в НАТО, а в мае 2004 года - в Европейский Союз. Такие государства Юго-Восточной Европы, как Болгария и Румыния, хотя и несут в себе качественно новые признаки общественного развития, все еще преодолевают экономический и политический кризис и стагнацию. Однако в свете перспектив сближения данных государств с Европейским сообществом, вопросы организации и становления управления (как государственного, так и местного) становятся актуальными теоретическими и практическими проблемами.
Местное самоуправление и местное управление в
постсоциалистических государствах Восточной Европы неразрывно связаны с процессом становления демократического режима и, как следствие этого, формированием новой законодательной базы, регулирующей деятельность муниципальных институтов.
В начале XXI века процесс изменения функций управления делами общества актуализировал проблему создания относительно самостоятельной системы самоуправления в восточноевропейских государствах. Этому, отчасти, способствовало вступление (или подготовка к вступлению) исследуемых государств Восточной Европы в Европейский Союз, следствием чего явилось принятие обязательств по уменьшению прямого влияния государства на органы местного управления, а также формирование на местах органов власти избираемых населением. Следовательно, совершенствование структуры местного управления и самоуправления, с одной стороны, и порядок его взаимодействия с государственными органами - с другой, составляют содержание муниципального строительства в государствах Восточной Европы в начале XXI века.
Таким образом, особый интерес и актуальность приобретает исследование проблемы перехода восточноевропейских государств от централизованной системы государственного управления к местному самоуправлению. Именно через исследование трансформации такого важнейшего института как местное самоуправление, можно обозначить специфику изменений в бывших социалистических странах Восточной Европы. Это позволит, на наш взгляд, рассматривать процесс генезиса местного самоуправления не только как смену форм и методов управления на местах, но и как процесс синтеза различных моделей, концептуальных идей и представлений, воспроизведение имевшихся ранее аналогов, поиск новых механизмов, а также возможное применение позитивного опыта бывших государств «народной демократии» в ходе осуществления реформ местного самоуправления в России. Несомненную актуальность имеет также и более широкая проблема - генезиса и развития местного самоуправления и
местного управления в государствах Восточной Европы, начиная со второй половины XX века.
Степень разработанности проблемы. Основное количество работ, посвященных организации и деятельности местных органов власти государств Восточной Европы в целом, и по каждой стране в отдельности, в отечественной и зарубежной юридической литературе относится к периоду до 1989 года XX века, т.е. исследуется их существование и развитие в социалистический период. Конституционно-правовых исследований на русском языке, касающихся эволюции института местного управления и самоуправления в данных государствах в период после реформ конца 1980-х - начала 1990-х годов XX века крайне мало, к тому же в основном они являются отражением специфики либо каждой из стран в отдельности, либо в сравнении максимум двух-трех государств.
Основное количество работ по данной проблематике опубликовано на иностранных языках.
Достаточно богатый материал, затрагивающий государства Восточной Европы, содержится в политологических исследованиях, но посвящены они, в основном, изучению постсоциалистических институциональных изменений в рассматриваемом регионе. По мнению диссертанта, в изданиях подобной направленности с научной точки зрения не раскрываются проблемы теории муниципального права, не исследуются особенности перехода от централизованного государственного управления к местному самоуправлению, а также генезис местного самоуправления и местного управления государств Восточной Европы на современном этапе.
Правовой базой диссертационного исследования являются Конституции государств Восточной Европы; специальные законы о местном управлении и местном самоуправлении; иные законы и подзаконные нормативно-правовые акты, нормы которых регулируют общественные отношения, касающихся местных органов власти, принятые как в социалистический период, так и постсоциалистический; Европейская Хартия о местном самоуправлении 1985 года.
Предметом диссертационного исследования является исследование юридического оформления, организации и деятельности системы местного государственного управления в восточноевропейских социалистических странах «народной демократии», а также процесс становления и развития местного управления и местного самоуправления в государствах Восточной Европы после крушения «реального социализма».
В работе водится временное ограничение предметной области: исследование охватывает период с 1945 года XX века до настоящего времени.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с формированием, развитием и функционированием органов местного управления и местного самоуправления в государствах Восточной Европы в ходе политических реформ конца 1980-1990-х годов XX века.
Цель и задачи исследования. Целью данного диссертационного исследования является проведение теоретико-правового анализа комплекса проблем, связанных с переходом от централизованной системы государственного управления на местах к становлению местного самоуправления и местного управления в государствах Восточной Европы, а также (с учетом уже имеющихся теоретических и практических результатов) выявление и анализ особенностей действующих в исследуемых государствах моделей местного управления. При этом диссертант преследовал цель не просто показать специфику перехода от одной системы управления местными делами к другой, но провести сравнительно-правовой анализ состояния проблем самоуправления и местного управления на различных этапах эволюции государств Восточной Европы. Причем автор исследует условия генезиса и эволюции данного института не во всех странах Восточной Европы, а лишь в некоторых, наиболее ярких по содержанию и крупных по территории, государствах указанного региона - в Болгарии, Венгрии, Польше, Румынии, Чехословакии (впоследствии - Чехии и Словакии).
На основании анализа теоретических и практических проблем местного самоуправления диссертант формулирует и решает следующие задачи диссертационного исследования:
выявить и проанализировать историческое своеобразие и обусловленные этим государственно-правовые формы и институты местного управления в государствах Восточной Европы второй половины XX века;
- провести сравнительный теоретико-правовой анализ системы
местного самоуправления и выявить соотношение местного управления и
самоуправления в государствах Восточной Европы как в социалистический
период, так и на современном этапе;
проанализировать основные положения нормативно-правовых актов о местном самоуправлении и управлении, а также соотношение последних с нормами международного и европейского права;
исследовать систему органов местного самоуправления и местного управления в исследуемых государствах Восточной Европы;
- определить место органов местного самоуправления как в
отношениях между центральной властью и обществом через систему
самоуправления, представительства и общественного участия, так и сквозь
призму процессов европейской регионализации.
Методологическую основу диссертационного исследования
составляют общие концепции развития государства и права, которые
используются в российской и восточноевропейской юридической литературе.
Диссертация базируется также на ряде специальных методов исследования:
логическом, сравнительно-правовом, сравнительно-историческом,
сравнительно-страноведческом, структурно-функциональном и системном методе исследования.
Многообразие научных методов исследования, используемых при изучении поставленных вопросов, определяется методологической позицией диссертанта, изложенной в работе, согласно которой местное управление и местное самоуправление исследуются как проблема, находящаяся на стыке таких научных дисциплин, как теория государства и права, история
государства и права, конституционное, административное и муниципальное право, политология и социология.
Особое значение уделяется методам сравнительного правоведения и сравнительного государствоведения, поскольку сравнительный метод позволяет определить наиболее характерные черты местного управления и самоуправления государств Восточной Европы, а также для выявления и оценки соответствующих тенденций и возможных перспектив его развития.
Необходимо отметить, что автор, при исследовании поставленной комплексной проблемы в государствах, географически находящихся в Центральной и Юго-Восточной Европе, использует для их условного обозначения термин «Восточная Европа».
Теоретической основой диссертационного исследования являются труды российских и зарубежных ученых, относящиеся к теории государства и права, истории государства и права, конституционному и муниципальному праву, а также политологические исследования.
Особое место в диссертации отведено работам таких известных советских и современных российских исследователей как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, И.А. Азовкин, И.А. Алебастрова, Г.А. Барабашев, В.А. Баранчиков, Б.Н. Габричидзе, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, В.В. Еремян, Д.Л. Златопольский, В.И. Иванова, И.П. Ильинский, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Е.М. Ковешников, Е.М. Колюшин, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.В. Маклаков, А.Х. Махненко, А.Г. Мозохин, М.Г. Мойсеенко, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, А.С. Прудников, М.М. Славин, Н.Г. Старовойтов, Б.А. Стародубский, Б.А. Страшун, В.В. Таболин, Б.Н. Топорнин, В.И. Фадеев, А.И. Черкасов, В.Е. Чиркин, М.Р. Шабанов, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, Я.В. Якимович, и других авторов.
При подготовке работы использованы результаты исследований следующих авторов Западной и Восточной Европы: А. Ангелов, Г. Балик, И. Бекени, Ф. Бенуа, П. Берцик, Т. Боченски, А. Бурда, 3. Важдова, Ж. Ведель, Р. Вопалкова, С. Геберт, С. Гигов, К. Денчев, С. Дудык, Г. Еллинек, 3. Жарош, Б. Завадская, С. Завадский, В. Закшевский, И. Немец, А. Ковальчук,
И. Ковач, П. Куклиш, С. Кучуков, К. Лацина, А. Лопатка, Д. Луканов, Ж. Миланов, П. Слоу, Б. Спасов, И. Темеси, М. Фаркаш, Т. Фукс, Й. Халас, Т. Хорват, С. Цапкова, И. Четерки.
Научная новизна работы состоит в том, что это, по существу, одна из первых попыток комплексного, сравнительно-правового исследования эволюции организации местного управления государств Восточной Европы, охватывающее период со второй половины XX века до настоящего времени.
Новизна проведенного в работе сравнительно-правового анализа выражается также в том, что в исследовании показана взаимосвязь процессов становления и развития института местного управления и самоуправления в государствах Восточной Европы в условиях перехода от централизованной системы государственного управления к децентрализованной системе местного самоуправления. При этом: раскрыта роль местного самоуправления как одного из важнейших составляющих реформирования политической системы общества; определены основные направления и формы организации местных органов власти в условиях политических изменений.
В научный оборот введены новые источники, оригинальные монографические исследования.
Проведенное исследование позволило прийти к ряду выводов, выносимых на защиту:
1. Установлено, что после провозглашения в середине XX века исследуемых государств Восточной Европы социалистическими республиками и принятия первых народно-демократических конституций на территории этих стран начался процесс формирования государственных институтов местного управления. Сложившееся государственно-правовое регулирование публичной власти на местах в государствах Восточной Европы было предопределено влиянием советской системы государственного управления.
Реорганизация власти на местах в указанный период была связана с отказом от использования классических самоуправленческих институтов,
вызванного невозможностью какого-либо противопоставления местных органов высшим органам власти. Лишь в 1970-1980-х годах XX века в законодательстве о местных представительных органах Болгарии, Польши, Румынии и Венгрии прямо указывалось, что эти органы являются органами самоуправления, которые определялись как местные органы власти и государственного управления.
2. Обоснована особенность переходного периода в государствах
Восточной Европы, которая заключается в установлении демократических
муниципальных систем. По существу первоначальное законодательство в
области местного самоуправления являлось реакцией на систему советов:
практически все первые конституционные законы о местном управлении
делают акцент на особенностях.
3. Доказано, что с принятием первых постсоциалистических
Конституций и специальных законов о местном самоуправлении институту
местного самоуправления большинства исследуемых государств Восточной
Европы (Болгарии, Польши, Румынии и Венгрии) присущи признаки так
называемой «смешанной» (гибридной) системы местного управления,
сочетающей в себе деятельность выборных органов местного
самоуправления и назначаемых государственных органов на местах -
соответственно управляющих, воевод, префектов и специальных
представителей. Анализ местного самоуправления Чехии и Словакии
показал, что в этих странах система местного управления была сформирована
под влиянием англосаксонской (английской) модели местного управления,
для которой характерно отсутствие на местах полномочных представителей
центрального правительства.
4. Концептуально доказано осуществление местного самоуправления в
государствах Восточной Европы на разных уровнях административно
территориального деления. Так, в Румынии, Венгрии, Чехии и Словакии
самоуправляющимися являются все - от высших до низовых звеньев
административно-территориального деления - местные территориальные
коллективы. В Болгарии и Польше самоуправление осуществляется лишь на
общинном (гминном) уровне; области, воеводства являются административно-территориальными единицами для проведения региональной политики, осуществления государственного управления на местах и обеспечения соответствия между национальным и местными интересами.
5. Установлено, что дальнейшим развитием правового регулирования института местного самоуправления исследуемых государств Восточной Европы явилась подготовка их к интеграции в Европейский Союз, заключавшаяся с приведением муниципального законодательства в соответствие с Европейской Хартией о местном самоуправлении 1985 г., адаптировании положений последней к внутреннему правовому регулированию. Практически во все первые постсоциалистические Конституции и законы о местном самоуправлении рассматриваемых стран были внесены соответствующие поправки.
Научно-практическая и теоретическая значимость исследования состоит в возможности использования ряда содержащихся в диссертации положений и выводов для осмысления и возможной корректировки муниципальной и административной политики, проводящейся в современных условиях, как в государствах Восточной Европы, так и в России. Положения и выводы диссертационного исследования могут содействовать дальнейшему углубленному изучению, а также могут быть использованы при разработке курсов теории и истории конституционного и муниципального права, конституционного и муниципального права зарубежных государств.
Апробация результатов исследования. Работа обсуждена на кафедрах конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов, Московского университета МВД России. Основные положения и выводы диссертанта нашли отражение в ряде научных статей и в выступлениях на научно-практических конференциях.
Результаты диссертационного исследования внедрены и используются в учебном процессе кафедр конституционного и муниципального права
Российского университета дружбы народов, Московского университета МВД России.
Структура и содержание диссертации определяются целями и задачами исследования, а также избранными методами изложения материала. Диссертация состоит из введения, двух глав, разбитых на параграфы, заключения и списка использованных источников и литературы.
