Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, касающихся отражения механизма взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления в России на современном этапе ее политико-правового развития.
1 апреля 1998 года Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 года, подписанную от имени Российской Федерации 28 февраля 1996 года. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ нормы Хартии после ее ратификации приобрели статус составной части правовой системы Российской Федерации. Ст. 3 Хартии гласит, что местное самоуправление есть «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
Государственное управление на региональном уровне и местное самоуправление – элементы организации публичной власти. В идеале, в институте местного самоуправления соединены интересы государства, общества и личности. Самоуправление основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении. Гражданские права и массовые виды активности, различные внегосударственные проявления общественной жизни людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в местных сообществах, образующих базу гражданского общества. Государство, так же как и местное самоуправление, является по своей природе социальным институтом и представляет собой одну из форм социальной жизни, одну из форм самоорганизации общества. Государство возникает и конституируется как представительство общественных интересов, как сила, стоящая над обществом. Уже с самого начала оно выступало как система организованного политического господства одних людей над другими, однако эффективно решать задачи регионального значения государство может при наличии развитой системы регионального управления. Местному самоуправлению принадлежит важная роль в соединении в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества.
На протяжении всей истории государственности прослеживается тесная органическая взаимосвязь между развитием государства и самоуправления. В различных типах государства на разных этапах исторического развития существовали различные модели местного самоуправления, которые, в конечном счете, всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, и тем самым практически всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима. Такая взаимосвязь государственных и самоуправленческих начал обусловлена более глубинными и объективными факторами, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка различных социальных групп, характер их борьбы или сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, исторического развития, демографического состояния общества и др.
Опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур. Характерной чертой современного этапа развития Российской Федерации является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра, регионов и муниципалитетов. Проблема организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления приобретает особую актуальность, так как формируемая система управления еще не использовала своих потенциальных резервов.
Степень научной разработанности темы. Проблема соотношения и взаимодействия государственного управления и местного самоуправления нашла разнообразное отражение в зарубежной и отечественной науке. Исследование природы публичной власти и механизма публичного управления, не ущемляющего функционирования институтов гражданского общества на основе принципов централизации и децентрализации различным образом преломляется в вопросах развития и трансформации российской государственности с учетом доктрины правового государства, складывающегося на основе самоорганизации и саморегуляции социума.
При разнородности позиций существует система сложившихся взглядов на важнейшие формы деятельности местных органов власти и управления. Анализ источников, посвященных исследованию вопросов касающихся диссертационной проблематики позволяет свести все имеющиеся материалы в несколько групп.
Первостепенное значение для формулируемых выводов и предложений имеют фундаментальные разработки таких понятий, как «государство», «общественная организация», а также «государственное управление» и «местное самоуправление», в единстве образующие феномен «публичное управление».
Современное понимание государственности, государственного управления, организации и деятельности органов государственной власти нашло свое отражение в работах таких дореволюционных, советских и современных отечественных правоведов, как Н.Н.Алексеев, С.С. Алексеев, Ю.Е. Аврутин, А.Я. Антонович, Г.В. Атаманчук, С.Н. Бабурин, М.В. Баглай, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, С.В. Боботов, Н.А. Богданова, Э.Н. Берендтс, Ж.-Л. Бержель, Г.Дж. Берман, А.М. Величко, А.Б. Венгеров, В.М. Гессена, Ю.И. Гревцов, Д.А. Керимов, А.Ф. Кистяковский, И.Ю. Козлихин, Н.М. Коркунов, О.В.Мартышин, В.С. Нерсесянц, В.Т. Пашуто, Р.А. Ромашов, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, А.Г. Хабибуллин, С.М. Шахрай, Г.Ф. Шершеневич, В.А. Четвернин, Б.Д. Чичерин и др.
Модели взаимодействия публичной власти и гражданского общества рассмотрены в трудах таких зарубежных ученых, как: М. Вебер, Вольтер, Гегель, Гердер, Дидро, Дюги, Еллинек, И. Канта, М. Крозье, Ш. Монтескъе, Платон, Ж.-Ж. Руссо, К. Сикстон, Цицерона, Эсмена и др.
Особенности российского федерализма, проблемы природы федерации в России, вопросы конституционно-правового анализа разграничения компетенции между федерации и субъектами разработаны следующими учеными: С.А. Авакьян, М.В. Баглай, П.Н. Бирюков, Н.М. Добрынин, В.Г. Ермаков, Д.Л. Златопольский, В.В. Иванов, И.П. Ильинский, Л.М. Карапетян, А.В. Киселева, Д.А. Ковачев, А.Е. Козлов, Б.С. Крылов, О.Е. Кутафин, С.В. Нарутто, Е.Е. Никитина, Н.А. Михалева, В.В. Пустогаров, В.А. Ржевский, О.Г. Румянцев, Т.С. Румянцева, М.С. Саликов, В.Н. Синюков, Б.С. Страшун, В.И. Ульянов, И.А. Умнова, Л.В. Четверикова, В.И. Чехарина, В.Е. Чиркин, С.М. Шахрай, Б.С. Эбзеев и др.
Теоретические основы учения о местном самоуправлении разработаны в первой половине XIX в. А. Токвилем, Гнейстом, Штейном и др. Среди ученых, сформировавших докринальные положения местного самоуправления в России, следует выделить: И.Е. Андреевского, И.В. Бабичева, О.В Берга, Г.В. Барабашева, В.И. Бутова, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова, В.Н. Иванова, В.Г. Игнатова, М.М. Ковалевского, Ф.Ф. Кокошина, С.А. Котляровского, Н.М. Коркунова, М.А Краснова, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, А.С. Ященко и др.
Отдельные аспекты взаимодействия органов власти в сфере государственного и муниципального управления содержатся в трудах таких авторов, как И.В. Бабичев, О.Е. Баглай, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, Ю.С. Васютин, А.Н. Дементьев, Н.А. Емельянов, З.М. Зотова, А.А. Замотаев, М.Ю. Каверзин, А.И. Коваленко, Е.М. Ковешников, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, Т.Н. Михеева, В.С. Мокрый, С.Г. Наймущина, В.С. Нерсесянц, Е.В. Першин, С.А. Солдатов, И.И. Шувалов, Е.С. Шугрина и др.
Вместе с тем, актуальность проблем, анализируемых диссертантом, в значительной степени продиктована недостаточной научной разработанностью определенных аспектов. Несмотря на очевидную актуальность не получил конституционно-правовую оценку и теоретическое осмысление вопрос государственного управления и местного самоуправления на региональном уровне в отечественной правовой науке.
Дуализм научной оценки местного самоуправления, заключающийся в «встраивание» его в общую вертикаль власти, с одной стороны, и исключающий любое вмешательство государственной власти в его организацию и деятельность, с другой стороны, предопределил одностороннее решение вопроса государственного управления и местного самоуправления на региональном уровне в Российской Федерации, принимающий форму либо «слепого» копирования моделей государственного и местного самоуправления западных стран, которые в настоящий момент в силу ряда причин отторгаются обществом, либо возрождения жесткой централизации государственного аппарата без фактической возможности реализации местного самоуправления. Безусловно, исследование, направленное на обобщение и систематизацию состояния и тенденций развития организации и взаимодействия государственного управления и местного самоуправления на региональном уровне с позиций конституционно-правового и сравнительно-правового изучения, будет иметь значительный научный и практический интерес.
Таким образом, актуальность данного исследования обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно проанализировать на региональном уровне Российской Федерации вопрос конституционно-правового регулирования государственно-муниципальных отношений в сфере перераспределения властных полномочий.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере нормативного и организационно-правового обеспечения взаимодействия государственного управления и местного самоуправления.
Предмет исследования – это объединяющие понятия, нормативно-правовые основания и принципы организации государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации и странах западной демократии, формы взаимоотношений в исторической ретроспективе и современном этапе страны, субъектный состав и конституционно-правовые основы функционирования местного самоуправления в России, а также проблемы формирования эффективного конституционно-правового механизма взаимодействия на региональном уровне.
Целью диссертационного исследования является осуществление комплексного конституционно-правового и сравнительно-правового анализа отечественного и зарубежного опыта, накопленного в области нормативных и организационно-правовых основ государственного управления и местного самоуправления, с учетом региональной специфики Российской Федерации, обобщении полученных результатов и конструировании на этой основе модели взаимодействия государственного управления и местного самоуправления, адаптированной к отечественной политико-правовой традиции.
При достижении указанной цели предполагается решение следующих задач:
рассмотреть особенности взаимодействия государства и гражданского общества в западных странах и России в современных условиях;
систематизировать и уточнить понятийный аппарат, раскрывающий сущность понятий «публичная власть», «государственное управление», «местное самоуправление»;
проанализировать понятия «государственное управление» и «местное самоуправление»;
исследовать генезис модели местного самоуправления в истории политико-правовой мысли России и западных стран;
проанализировать особенности организации местного самоуправления, определить приоритетные направления конституционно-правового регулирования муниципальных отношений в условиях утверждения народовластия в Российской Федерации;
показать специфику компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, определить и рассмотреть возможные формы и направления взаимоотношений по предметам совместного ведения и реализации собственных полномочий в процессе формирования конституционно-правового механизма взаимодействия;
представить компетенцию и приоритетные направления конституционно-правового регулирования муниципальных отношений;
охарактеризовать органы государственной власти и местного самоуправления как субъекты правоотношений в условиях сложившейся практики правоприменения на региональном уровне в Российской Федерации;
сформулировать предложения по совершенствованию конституционно-правового механизма регулирования взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в процессе их взаимодействия в целях повышения эффективности функционирования системы управления;
выявить и изучить существующие организационные проблемы на региональном уровне в сфере государственно-муниципальных отношений в Российской Федерации, разработать предложения по их совершенствованию;
обозначить, на основе объективных предпосылок использования опыта западных стран, перспективы организации государственного управления и местного самоуправления в России.
Методологическую основу диссертации составляют методы материалистической диалектики, общенаучные и частнонаучные методы познания: нормативно-логический, системно-институциональный, формально-юридический, метод сравнительного правоведения.
Рассмотрение становления и эволюции муниципально-правового института в России осуществляется при помощи методов структурного и функционального анализа, сравнительного правоведения, теоретико-правового моделирования, аналитического толкования правовых норм, интерпретации правовых идей и теорий и т.д.
Метод восхождения от абстрактного к конкретному, экстраполяции позволяют обосновать предлагаемые автором рекомендации по реформированию публичного управления в современной России.
Теоретическая основа диссертации. Междисциплинарное исследование государственного управления и местного самоуправления на региональном уровне сочетает традиции философского историко-правового, компаративного восприятия объекта.
Среди отечественных работ подвергнуты анализу труды Ю.Е. Аврутина, С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, К.В. Арановского, В.К. Бабаева, М.В. Баглая, П.П. Баранова, А.А. Белкина, М.И. Брагинского, С.В. Боботова, В.В. Витрянского, Г.А. Гаджиева, В.В. Глущенко, С.А. Жинкина, Л.Н. Завадской, Д.А. Керимова, Е.А. Корсакова, Б.С. Крылова, В.Н. Кудрявцева, В.Л. Кулапова, В.В. Лазарева, А.Н. Лебедева, А.А. Ливеровского, В.О. Лучина, А.В. Малько, Г.Н. Мальцева, Г.В. Мальцева, В.Н. Марченко, Ф.Р. Муратшина, В.С. Нерсесянца, Г.Р. Ореховой, В.П. Орешина, А.С. Пиголкина, Э.Г. Плиева, Т.В. Погодиной, А.И. Попова, В.А. Прокошина, Т.А. Рабко, И.А. Рассыльникова, Т.Н. Рахманиной, Р.А. Ромашова, С.Б. Сафиной, С.Л. Сергевнина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, В.В. Толстошеева, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, А.И. Худякова, В.Е. Чиркина, В.С. Шевцова, С.М. Шахрая и др.
Нормативную основу исследования составили действующая Конституция и национальное законодательство Российской Федерации, конституции и законодательные акты иностранных государств, нормативно-правовые акты, регламентировавшие направленность и содержание публичного управления на различных этапах отечественной и зарубежной истории и методологией, используемой в ходе изучения диссертационной проблематики.
Научная новизна диссертации определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом разработанности соответствующих вопросов. Научная новизна диссертации обусловлена комплексным характером предмета и междисциплинарной методологией исследования.
В контексте диссертационной проблематики выделяются и анализируются нормативные и организационно-правовые основания формирования и функционирования государственного и местного самоуправления, в совокупности представлявших публичное управление, развивающееся по демократическому принципу централизации и децентрализации власти. Система органов государственной власти и местного самоуправления на региональном уровне рассматривается комплексно, в контексте принципов правового государства.
Положения, выносимые на защиту:
-
Муниципальное самоуправление - децентрализованная форма политического управления, предполагающая известную самостоятельность и автономность местных органов от государственного руководства. В современной России местное самоуправление относится к институтам публичной власти, рассматриваемым в рамках юридической конструкции «централизация – децентрализация» и, в подобном смысле отражающим распределение и реализацию публично-властных функций (предметов ведения) и полномочий между властными управляющими субъектами различных иерархических уровней и организационных (организационно-правовых) форм.
-
Конституция Российской Федерации, с одной стороны, закрепила самостоятельность местного самоуправления и его организационную обособленность от органов государственной власти (ст. 12), а с другой - упорядочила правоотношения, касающиеся формирования и функционирования органов местного самоуправления, тем самым закрепив их подзаконный, а стало быть, подконтрольный государству характер.
-
Современная концепция местного самоуправления, предполагающая выделение сильного местного самоуправления в качестве отдельной ветви публичной власти, является принципиально новой для России, система власти которой традиционно характеризовалась высоким уровнем централизованности аппарата властно-распорядительной деятельности.
-
Типология местного самоуправления предполагает выделение следующих разновидностей:
- территориальное самоуправление - наиболее распространенная форма самоуправления, опирающаяся на общность территориального интереса проживающих на данной территории жителей;
- социально-групповое самоуправление - характерной чертой которого является признак принадлежности группы лиц к определенным социальным группам, обеспечивающим режим защиты узкогрупповых интересов;
- профессиональное самоуправление - формируется на базе принадлежности к определенным социальным группам, дифференцированным по профессиональному признаку, в отношении защиты своих отраслевых интересов;
- гражданское самоуправление - тип самоорганизации граждан для реакции на текущие изменения в политической и экономической жизни территории или выработки инициатив в разрешении социально значимых проблем территории, национального и государственного образования.
5. Представляется, что эффективность муниципальных систем управления во многом зависит от четкого распределения полномочий и ответственности между составляющими эти системы органами и должностными лицами с учетом реальных возможностей и функциональной специфики каждого из них. В связи с этим, важное значение приобретает вопрос касающийся разграничения функциональных компетенций не только между органами государственной власти субъектов и муниципальными структурами, но и внутри самой системы местного самоуправления сложившейся в границах того или иного муниципального образования.
Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы, обладая элементами научной новизны, развивают и дополняют многие разделы конституционного права, муниципального права. Кроме того, комплексный характер диссертации предопределяет значимость результатов исследования для философии, политологии, социологии, экономики, кибернетики, теории права и государства, административного, гражданского и финансового права.
Полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы:
– в законотворческом процессе, при подготовке нормативно-правовых актов, закрепляющих принципы публичного управления в Российской Федерации;
– в практической деятельности, направленной на совершенствование правового и организационного обеспечения функционирования взаимодействия государственного управления и местного самоуправления в стране;
– в дальнейших научных исследованиях в области истории внутренних войск; в отраслевых научных исследованиях, связанных с изучением проблем правового регулирования местного управления и самоуправления;
– в процессе преподавания конституционного права, муниципального права;
– при разработке спецкурса «Государственное управление и местное самоуправление».
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации была обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного права Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов. Результаты исследования получили апробацию в публикациях по теме исследования, а также в выступлениях автора на международной научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, декабрь 2003 г.); IV-ой международной научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, декабрь 2004 г.); V-ой международной научно-теоретической конференции «Публичное, корпоративное, личное право: проблемы конфликтности и перспективы консенсуальности» (Санкт-Петербург, декабрь 2005 г.), VI-ой международной научно-теоретической конференции «Постсоветская государственность: проблемы интеграции и дезинтеграции» (Санкт-Петербург, апрель 2005 г.); международной научно-теоретической конференции «Правовые механизмы предотвращения и преодоления социальных конфликтов» (Севастополь, сентябрь 2006 г.) и др.
Структура диссертации обусловлена выбором объекта, компоновкой предмета, поставленными целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и списка литературы.
