Содержание к диссертации
Введение
Глава I. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СТАНОВ ЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 23
1. Основные отечественные и зарубежные концепции государственной власти и местного самоуправления 23
2. Классификация органов государственной власти и местного самоуправления 43
Глава II. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (X-XIX ВВ.) 65
1. Генезис государственной власти и местного самоуправления в дореволюционный период 65
2. Земское общественное управление 101
3. Городское общественное управление 116
4. Крестьянское общественное управление 127
5. Правовой статус казачьего общественного управления 146
6. Становление Российской территориальной администрации на Северном Кавказе 168
Глава III. ЭВОЛЮЦИЯ ИДЕЙ И ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ В XX ВЕКЕ 188
1. Советская форма (модель) организации местной власти 188
2. Основные этапы развития и демократизации деятельности местных органов власти в России в переходный период 217
3. Особенности формирования и деятельности государственной власти и местного самоуправления на Северном Кавказе 247
Глава IV. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 272
1. Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации об организации и полномочия местных органов государственной власти и местного самоуправления 272
2. Представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления 294
3. Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления 310
4. Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления 320
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 332
ПРИЛОЖЕНИЯ 338
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
- Основные отечественные и зарубежные концепции государственной власти и местного самоуправления
- Генезис государственной власти и местного самоуправления в дореволюционный период
- Советская форма (модель) организации местной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реформы в российском обществе породили множество сложных правовых, политических, экономических и социальных проблем, вызвали необходимость переосмыслить роль государства и его функции в жизни общества. Новые принципы властеотношений привели к введению системы разделения властей в многомерном варианте: между Федерацией и ее субъектами - на основе федеративных отношений, между представительной, исполнительной и судебной властями. Изменения в основах государства, которое понимается, прежде всего, как особая, универсальная для данного общества организация, обладающая публичной, государственной властью и специализированным аппаратом управления, потребовали изменения основ организации эффективной демократической власти и управления. Сложность и многогранность современных процессов затронули все стороны властеотношений и управления, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Организация государственной власти субъектов Российской Федерации оказалась трудно выполнимой задачей, так как именно на этом уровне воплощаются принципы народовластия, осуществляется вовлечение широких слоев населения в управление на основе учета их интересов.
Идет процесс развития концепции местной власти, местного самоуправления, как реальных институтов народовластия в Российской Федерации. Государственная власть в Российской Федерации, - записано в статье 10 Конституции РФ - осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Государственная власть в субъектах Российской Федерации осуществляется на основе ст. 11 обра-
5 зуемыми ими органами государственной власти1. Теоретические положения Европейской хартии о местном самоуправлении, где в ст.З. п.1. говорится о том, что: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения"2, - стали базовыми при разработке концепции местного самоуправления, положенной в основу Конституции Российской Федерации 1993 года. Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления"3.
Начало институционализации местных самоуправленческих отношений в масштабе всего государства положили ряд федеральных законов и большое количество законов в субъектах Российской Федерации. Однако, становление местной власти не замыкается в рамках самоуправления, а связано с процессом преобразования всего Российского государства. На этом пути возник комплекс трудностей и препятствий. Отсутствует четкая парадигма государственного устройства, недостаточно ясно определены функции государства, а также принципы, на которых должно строиться государственное управление. Все это привело к противоречиям между различными концепциями развития муниципальных отношений в России. Возникло множество взаимоисключающих точек зрения на местное самоуправление.
Другой особенностью данного процесса являются попытки внедрения западных моделей государственного управления и местного само-
1 Конституция Российской Федерации. -М., 1993 г.
2 Европейская Хартия о местном самоуправлении // Собрание законода
тельства Российской Федерации. - 1998. - № 36. - С. 44-66.
3 Конституция Российской Федерации. -М., 1993.
управления в России без учета исторических традиций, этнокультуры, многомерности российского общества. Между тем Россия, являясь уникальной цивилизацией, имеет свой довольно богатый и разнообразный управленческий опыт, который накапливался на протяжении длительного исторического времени. Этот опыт, несмотря на свою уникальность, не является обособленным от общемирового, он свидетельствует о том, что в российской истории, начиная с Киевского государства, институты местного самоуправления всегда взаимодействовали с государством путем сочетания функций и полномочий. Самым ценным в этом опыте является установление необходимого соотношения государственной власти и местного самоуправления, когда государственная власть эффективно выполняет свои задачи, а местное самоуправление сохраняет самостоятельность. Поэтому необходимо тщательно изучать существующие положительные образцы местной власти в России, тем более, что многие из них могли бы стать базой для создания современных моделей местного самоуправления. Все вышеизложенное и побудило нас обратиться к комплексному историко-правовому анализу становления и развития местной власти, понимаемой многими исследователями как система действующих на определенной территории органов государственного управления и местного общественного самоуправления и выполняющие одну функцию - удовлетворение интересов местного сообщества, социально-политические потребности его жителей.
Состояние научной разработанности темы. Проблема исследования государственной власти и местного самоуправления имеет богатую историю. Многие воззрения по управлению обществом на местном уровне концептуально оформляются в XIX веке. Выдающийся вклад в изучение проблем местной власти внесли западноевропейские , в особенности английские административисты, которые разработали идеи управления территориями и взаимодействия центральной власти с местным общест-
7 венным самоуправлением. Работы таких ученых, как Р.Гнейст, Т.Гоббс, Дж.Локк, Ш.Л.Монтескье, Ж-Ж.Руссо, А. Бергсон, Г.Блумер, Р.Арон, М.Вебер, Т.Джефферсон, Р. фон Иеринг, А. де Токвиль, О.Майер, Л. фон Штейн, Г.Еллинек, заложили основы учения о государстве. Проблемы государственного управления и местного самоуправления активно разрабатывались и видными российскими учеными-государствоведами В.П.Безобразовым, И.О.Беляевым, А.И.Васильчиковым, Л.А.Велиховым, Б.Б.Веселовским, А.Д.Градовским, Н.М.Коркуновым, Н.И.Лазаревским, Б.Э.Нольде, М.И.Свечниковым, Б.Н.Чичериным и др.
Современные отечественные ученые-правоведы активно участвуют в разработке демократической доктрины местного государственного управления и самоуправления в Российской Федерации. Теоретико-методологические основы данной проблемы изложены в трудах С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, А.С.Бондаря, А.В.Васильева, В. И.Васильева, Р.Ф.Васильева, Б.Н.Габричидзе, А.Ю.Дворниченко, Б.П.Елисеева, Н.А.Емельянова, Н.П.Ерошкина, С.Э.Жилинского, Н.Г.Кобеца, О.С.Колбасова, М.Н.Кузнецова, О.Е.Кутафина, В.В.Лазарева, Ю.И.Лейбо, Г.В.Мальцева, В.С.Прониной, В.С.Репина, Б.А.Страшуна, Ю.А. Тихомирова, И.А.Умновой, В.И.Фадеева, ИЛ.Фроянова, Н.В.Черноголовкина, В.Е.Чиркина, Т.М.Шамбы, Д.Ю.Шапсугова, А.И.Экимова, В.Ф.Яковлева, И.С.Яценко. Современному пониманию роли государства в обществе в переходный период способствовали труды ученых в области изучения общественного самоуправления с точки зрения права, истории, экономики, политологии, философии, социологии.
Повышению интереса к проблемам федерализма, государственного регионального управления, местного самоуправления способствовали социально-экономические и политические изменения, особенно интенсивно происходящие в последние годы. Это мотивирует издание ряда
8 научных работ, посвященных данной проблеме, появившиеся в последние годы .
Значительный интерес в теоретическом плане представляет монография Д.Ю. Шапсугова "Местная власть в России и Германии", в которой анализируются методологические основы местного самоуправления и рассматриваются некоторые аспекты государственного управления на местном уровне.
Состояние и динамика конституционно-правового регулирования муниципальных отношений в Российской Федерации способствовали формированию механизма взаимодействия институтов местного самоуправления и органов государственной власти. Этим проблемам посвящены работы Н.А.Емельянова, учебники по муниципальному праву Российской Федерации (авторы О.Е.Кутафин и В.И.Фадеев), "Муниципальное право России" (под редакцией Н.И.Глазуновой, Ю.М.Забродина,
Еремян В.В. Местное самоуправление и муниципальное управление в Латинской Америке. - М., 1999; Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. - М., 1998; Бондарь Н.С. Местное самоуправление и права человека в Российской Федерации. - Ростов-на-Дону, 1998, Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность (на примере Северо-Кавказского региона). - Ростов-на-Дону, 1998; Местное самоуправление: проблемы противоречия, перспективы, - М., 1998; Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. - М., 1998; Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. - М., 1998; Местное самоуправление в Российской Федерации (региональный аспект). - М., 1998; Игнатов В.Г. Становление государственного и муниципального управления в современной России. - Ростов-на-Дону, 1998; Эффективность государственной власти и управления в современной России. - Ростов-на-Дону, 1998; Тара-сенко Н.В. Пономаренко В.Ф. Местное самоуправление как условие социально-экономического развития села. — Ставрополь, 1998; Правовое государство, личность, законность. - М., 1997; Прокофьева Т.Г. Вопросы самоуправления в программах и тактике политических партий России в начале XX века. - М., 1997; Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография. - М., 1997; Власть и управление. Сб. тезисов, докладов и сообщений. Всероссийская научно-практической конференции. - Ростов-на-Дону, апрель 1997 г; Вып. 1,2, 3. Государственная власть: правовые проблемы учреждения и функционирования: материалы научно-практической конференции (8-9 октября 1997 г. Новосибирская область: граждане и власть. - М., 1997; Одинцова А.В. Местное самоуправление и государство // Федерализм. - 1997. - № 4.
9 А.Г.Поршнева), изданные в последние годы. Тематика научных исследований, в основном, локализуется в области муниципального права и отражает регулирование конституционно-правовых и институциональных принципов, систему и организационные структуры местного самоуправления, их реализацию и полномочия в системе конституционно-правовых отношений. Вместе с тем, местное самоуправление, при всех теоретических обоснованиях, является частью государства, имеет с ним тесные взаимоотношения. Однако теоретического осмысления требует важнейшая методологическая парадигма единой системы государственного регулирования и управления, соотношение властей, как по вертикали, так и по горизонтали, определение роли местного самоуправления в этой системе, а также центростремительных сил, способных укрепить Российскую государственность. Следует отметить, что пока отсутствуют обобщающие комплексные исследования в этой сфере.
Объектом диссертационного исследования является система государственного управления и местного самоуправления, их соотношение в условиях развития Российского государства на различных его этапах, включая построение гражданского общества и правового государства в современных условиях.
Предметом исследования являются историческая динамика в развитии органов государственной власти нижнего звена, методы управления регионами и местное общественное самоуправление на разных этапах его развития, а также их соотношение.
Цели и задачи исследования заключаются в следующем: изучить исторический опыт органов государственной власти, действующих на местном уровне; правовую основу местного общественного самоуправления, сложившуюся в разные периоды развития российского общества, их взаимодействие и соотношение, опыт государственного управления территориями. На основе изученного опыта обосновать кон-
10 цепцию новой организации местной власти, ее институционально-правовые основы.
Диссертантом поставлена задача сформулировать теоретические предпосылки, которые определяют, в совокупности, понятие "местной власти", а также обосновать общественно-исторические и национальные корни этого явления в полиэтническом государстве. Кроме того, ставится задача доказать, что местная власть - это исторически сложившаяся политико-правовая категория, имеющая перспективу, как система, где проявляется менталитет жителей данного сообщества, их психологический склад. И в то же время обеспечивается единство данной системы с общим телом государства, его тесная связь и соподчиненность с другими составными частями государства и политико-правовыми институтами.
На основе сравнительного анализа и системного подхода делается попытка выявления общих закономерностей и специфических особенностей, доминирующих тенденций и логики развития соотношения системы государственной власти и местного самоуправления в развитых индустриальных странах и в странах с переходной экономикой, определения места и роли органов государственной власти на местном уровне, их взаимодействие с органами местного самоуправления в различных исторических условиях. Большое внимание уделено институтам власти в регионах, накопивших в прошлом удачный опыт, например, использование таких институтов, как наместничество, губернское правление, земства и
др.
Диссертантом сделана попытка выделения особенностей местного государственного управления и местного самоуправления в Северо-Кавказском регионе и обобщение положительного опыта в этой области, накопленного в России в разные исторические эпохи. Автор диссертации попытался выявить причины некоторых негативных процессов, происходящих на Северном Кавказе, основные дискуссионные проблемы мест-
ной власти, выдвинуть предложения по разрешению данных проблем в кризисных регионах Российской Федерации, а также Содружества Независимых Государств.
Для достижения поставленной цели и решения конкретных задач была изучена обширная специальная литература, в том числе работы многих известных представителей российской исторической школы, школы муниципального и административного права, а также теория и практика государственного строительства и управления.
Методологической основой и методами исследования являются современные научные методы познания общественных процессов: системный, исторический, программно-целевой, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, социологический, социально-психологический и др. Специфика изучения проблемы потребовала обращения к теории и практике государственного строительства, взаимодействия правового государства и гражданского общества, особенно в кризисных ситуациях, а также к новым научным достижениям теории права и государства, истории политических и правовых учений, конституционного, административного, гражданского, муниципального, финансового и др. отраслей права.
Источниковедческую базу исследования составили: законодательство дореволюционной России в области управления государством, его регионами и народами, общественным самоуправлением; соответствующее законодательство СССР, РСФСР, зарубежных государств; Европейская хартия о местном самоуправлении 1985 года; Проект Европейской хартии регионального самоуправления; Конституция Российской Федерации; Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; другие федеральные законы, Конституции, уставы, законодательство субъектов Российской
12 Федерации, нормативно-правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Изучены и использованы архивные и статистические источники, обширная научно-монографическая литература (в том числе и зарубежная) по вопросам государственного строительства в условиях гражданского общества и местного самоуправления, а также проведенные в различных регионах страны государственно-правовые эксперименты и социологические исследования.
Новизна диссертационного исследования.
В диссертации проведено комплексное и системное исследование формирования и соотношения государственной власти и местного самоуправления в России на разных этапах исторического развития.
Автором представлена собственная концепция этапов исторического формирования самостоятельных систем государственного управления на местах и местного самоуправления. Обосновывается авторский взгляд на эволюцию общественного местного самоуправления в России, обстоятельно исследуется взаимодействие его институтов с системой государственного управления.
С позиций историко-правовой науки, а также отраслевых наук, прежде всего, конституционного, административного, муниципального права, исследованы теоретические проблемы развития регионального государственного управления, формирования гражданского общества на базе местного самоуправления в России, его тесная связь, на ранних стадиях, с обычным правом. В систематизированном и обобщенном виде переосмысливаются предпосылки возникновения и развития системы государственных органов управления на местах, возникновение и развитие местного самоуправления, с позиций цивилизационного подхода уточняются некоторые положения, касающиеся социального и государ-
13 ственного развития дореволюционной России, СССР, Российской Федерации.
В диссертации обосновывается тезис о том, что Россия, создав за многие века богатейшую материальную и духовную культуру, стала неотъемлемой частью цивилизованного мира и все социально-экономические процессы, происходившие в российском обществе, тесно увязаны со многими событиями мировой истории.
Автор на обширном историческом материале показывает своеобразие российской политической и правовой культуры, отмечает, в частности, что самобытные институты местного самоуправления, сформировавшиеся в России, всегда были типологически близки к соответствующим западным моделям.
В диссертации определяются особенности государственного управления и местного самоуправления в России, в целом, выделены этапы становления сложившейся системы организации власти в российской истории. Отмечается, что в России издревле существовал и существует специфический региональный опыт формирования и деятельности местной власти, формы самоуправления на местах, которым нет аналогов в других странах. Примером могут служить различные формы местного казачьего самоуправления.
Особенность настоящей диссертации выражается также и в ее преимущественно региональной привязке. Значительное место занимает материал по Северному Кавказу, геополитически уникальному региону, населенному многочисленными и разнообразными этносами, история которых уходит вглубь веков. Исследуются особенности политико-правовых отношений в данном регионе и отмечается, что корни многих современных конфликтов так или иначе связаны с историей соотношения местного самоуправления и государственной власти. Автор диссертации развивает тезис о том, что местное самоуправление в России игра-
14 ло особую роль, его влияние на общество в разные исторические периоды было неодинаковым, но оно никогда не являлось автономной системой, так как это было в некоторых западных странах, а играло важную государственную роль, принимало на себя некоторые государственно-властные функции, не являясь, в то же время, нижней ступенью системы государственного управления.
Используя историко-правовой метод, автор исследует современное состояние местного самоуправления, значение которого в последние годы усиливается по мере усложнения региональных задач в субъектах Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту.
В диссертации обоснованы следующие выводы и положения, обладающие элементами научной новизны:
- Основываясь на историческом и теоретическом материале, диссертант формулирует ряд положений, относящихся к пониманию местного самоуправления, которое включает в себя, по меньшей мере, три важных элемента: самоорганизацию, как выражение способности группы или коллектива людей, проживающих совместно на определенной территории, создавать органы и выдвигать людей, наделенных с общего согласия правом управлять делами группы или коллектива; саморегуляцию, как выражение способности социальной группы или коллектива вырабатывать применительно к своим условиям собственные социальные нормы (обычаи, нравы, коллективные привычки и обыкновения, обряды, ритуалы и т.д.), а также организованно обеспечивать реализацию этих норм в жизнь; самодеятельность, как выражение способности группы, осознающей свое единство, самостоятельно осуществлять хозяйственные и иные действия, используя для этого преимущественно собственные ресурсы и возможности. На каждом историческом этапе, включая современный, самоуправляющиеся группы или коллективы поддержи-
15 вают внешние связи, но при этом остаются устойчивыми автономными образованиями, способными преодолевать деструктивные влияния извне. - В работе содержится исторический анализ взаимодействия местного самоуправления и государственной власти в России, прослеживаются закономерности, на основе которых на разных этапах истории устанавливались связи между ними. Приведены весомые исторические аргументы в пользу вывода, согласно которому наибольшая эффективность (расцвет) институтов местного самоуправления приходится на эпохи, когда структуры местного самоуправления и местной власти оптимально сочетаются при организационной поддержке сильного государства. Не должно быть антагонизма между местным самоуправлением и осуществлением функций государственной власти на местах. Местное самоуправление в условиях современной России не может успешно развиваться при ослабленном государстве или ценой такого ослабления. В периоды российских смут и политической нестабильности, как свидетельствует отечественная история, разрушительные процессы происходили не только в государственных структурах, но и на уровне местного самоуправления, причем эти процессы были взаимоувязаны. В целом же, российская история характеризуется сочетанием, переплетением форм местного (общинного, городского) самоуправления и местной власти, сотрудничеством "земщины" и государства.
- Потенциал местного самоуправления, которое представляет собой вид общественного самоуправления, определяется, по мнению диссертанта, историческими предпосылками, типом общественного хозяйства и культуры. Но он не может быть безграничным. В древнем догосударст-венном обществе родовое и общинное самоуправление развивались, казалось бы, в естественных условиях, но на известной стадии развития они оказались неспособными обеспечивать дальнейшее продвижение общества и тогда возникла необходимость в формировании властной по-
литической организации - государства. Диссертант не разделяет завышенных оценок возможностей и перспектив местного самоуправления, высказываемых нередко в нашей политической и юридической литературе. Само по себе развитие местного самоуправления, вопреки некоторым утверждениям, не выведет Россию из ее нынешнего политического кризиса; это может произойти, если привести в действие более мощные двигатели, механизмы государственного регулирования и управления страной.
Перспективы совершенствования местного самоуправления не могут быть механически связаны с тенденцией децентрализации государственной власти. Исторический опыт свидетельствует, что неконтролируемая децентрализация и демонтаж центров государственной власти, под каким бы видом это не происходило, не только не улучшают возможности местного самоуправления, но, напротив, сковывают их, болезненно сказываются на самоуправленческих процессах. Самоуправление не означает обособление, отделение, выход из системного единства, освобождение от влияния центров и субординационных связей. Для нынешнего этапа исторического развития России, подчеркивает диссертант, в особенности актуален поиск оптимальных вариантов сочетания централизации и децентрализации институтов местного самоуправления и государственного управления. Наиболее сложные проблемы преодоления нынешнего российского кризиса могут быть разрешены с помощью средств и функций, многие из которых находятся за пределами компетенции местных сообществ и относятся, в основном, к органам государственной власти.
На основе привлечения исторических источников обобщается опыт государственного управления на местном уровне. Выделяется три основных объекта управления в Древнерусском государстве: суд, войско и государственное хозяйство. Территориальное управление, осуществля-
17 лось совместно с общинными институтами. При этом подчеркивается, что земщина, как специфическая форма управления городскими и сельскими общинами, обладающая широкими властными полномочиями, была во времена "народоправства" распространена практически во всех русских землях. Государственная власть в лице князя и его должностных лиц находилась под сильным ее влиянием, они вынуждены были учитывать интересы местных сообществ в общегосударственной политике.
Диссертант приходит к выводу о том, что в период углубления феодальных отношений характер местной власти на Руси складывался по принципу дуализма. Государственные чиновники - порученцы центральной княжеской власти, занимали постепенно руководящее положение на территории общин, живущих по принципам самоуправления, чем по существу подтверждался приоритет земских начал в управленческой сфере.
В диссертационном исследовании проводится мысль об укреплении дуалистического характера местной власти в Московской Руси, когда присоединенные территории управлялись государственными чиновниками при сохранении широкой местной автономии и местного обычного либо писаного права. Часто государственные функции перекладывались на органы местного самоуправления, а государство оставляло за собой лишь контрольные полномочия.
Диссертант, используя сравнительно-исторический анализ, показывает уникальность казачьего самоуправления, не имеющего аналогов в истории зарубежных государств. Он отмечает, что самоорганизация казаков обусловлена особенностями исторических условий, гражданским, общинным и военным характером их социальной организации. В диссертации выделяются этапы развития казачьего самоуправления. Первый охватывает время зарождения, формирования казачьей самоорганизации, до середины XVI века, когда государство начинает использовать казачество в политических целях. Второй период связан с вхождением терри-
18 тории проживания казаков в состав России и эволюцией самоуправляющихся структур под сильным государственным воздействием. Государство делает упор на военные особенности общественной жизни казаков. Закрепляется привилегированный статус казаков по сравнению с другими категориями подданных Российской империи. Третий период наступает к концу XIX века, когда самоуправление казачества подвергается интенсивной трансформации и администрированию со стороны органов государства. Четвертый период связан, с так называемым расказачиванием в годы Советской власти и поглощением его самоуправленческих институтов системой Советов. Пятый период начинается с возрождения казачьего движения в современных условиях, когда образовываются различные казачьи организации.
Отмечая, в целом, позитивный характер традиций казачьего самоуправления как определенной формы проявления социальной активности, диссертант делает вывод о невозможности реализации в современных условиях самоуправленческих форм казачества в связи с тем, что социально-экономические условия его существования изменились. Потомки казаков не составляют теперь особую общинную организацию, а являются равноправными гражданами демократического государства, поэтому возрождение казачьего самоуправления возможно лишь на основе конституционного законодательства и законодательства о местном самоуправлении.
Диссертант, опираясь на широкий круг исторических источников, обосновывает причины формирования аристократической системы управления в Российском государстве XV-XVI веков, основным элементом которой являлся институт наместничества. Отмечая закономерный характер появления наместничества, автор обращает внимание на то, что даже в период расцвета "кормлений" власть на местах находилась в руках земщины, что земские деятели сыграли решающую роль в упраздне-
ний данного института. Таким образом, не подтверждается точка зрения некоторых авторов об исключительно централизованном характере Российского государства и абсолютности прерогатив власти царя.
В диссертации утверждается мысль о том, что эпоха централизации завершилась в России в период формирования абсолютной монархии в соответствии с общецивилизационными тенденциями. Устанавливается новый тип бюрократического управления, когда властные полномочия в большей степени концентрируются в руках сильного государства. Спецификой этого типа бюрократической власти явилось наслоение западных, чуждых России институтов управления на уже сформировавшееся естественным путем и присущие лишь русскому обществу институты местного самоуправления. Отмечается, что усилия Петра I не смогли полностью устранить традиционные земские учреждения и общины, а их функции внутренней самоорганизации окрепли еще больше. По мнению диссертанта, положительной стороной реформ этого периода стал опыт сотрудничества государства и местного самоуправления, поиск оптимальной парадигмы государственного управления территориями.
Диссертант считает, что расстановка новых акцентов в организации местной власти произошла в эпоху правления Екатерины II, когда возвышается фигура губернатора. Губернатор приобрел административную власть и управлял губернией с помощью коллегиального органа -губернского управления, в котором заседали представители местных общин. В этот период истории происходит, по мнению автора, явное ослабление местного самоуправления и укрепление государственного начала власти. Данный процесс не носил регрессивного характера, соответствовал логике развития общества и способствовал укреплению всей системы властеотношений.
- Отмечается, что эпоха Великих реформ XIX века произвела суще
ственные изменения в общественном сознании российского населения и
20 укрепила тенденции реформирования гражданского общества. В этой ситуации центр событий сдвинулся в сторону органов самоуправления. Их институты, действовавшие до середины XIX в., во многом, продолжавшие традиции обычного права, были законодательно закреплены царскими указами.
- Предлагается механизм совершенствования правового обеспечения организационной и финансово-экономической самостоятельности субъектов Федерации в Северо-Кавказском регионе, укрепление их связей со всей общественно-политической системой России. Впервые в отечественной историко-правовой литературе систематизирован материал о деятельности органов государственного управления и местного самоуправления в республиках, краях и областях Северо-Кавказского региона. Предпринята попытка выявления общих тенденций и индивидуальных особенностей данной деятельности.
Практическая значимость исследования. Проведенный в диссертации историко-правовой и институциональный анализ местного государственного управления и местного самоуправления дает возможность осмыслить опыт развития государственного управления и местного самоуправления в дореволюционной России, СССР и Российской Федерации, что, в свою очередь, способствует созданию демократической системы народовластия в государстве и повышению эффективности власти, в целом. Полученные разработки, состоящие в определении оптимальных путей сотрудничества федерального государства и российских регионов, помогут вьвделить основные направления правотворчества на региональном и местном уровнях, станут подспорьем субъектам Федерации в определении места и роли самоуправления в общей системе власти в России в период становления демократического, правового государства.
На основе теоретических выводов вносятся практические предложения в виде проекта, дополняющего Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".
Монографии, учебные пособия, статьи автора общим объемом около 70 печатных листов используются студентами и преподавателями учебных заведений и научных центров, практическими работниками государственных органов и муниципальных учреждений в Северо-Кавказском регионе.
Прикладное значение диссертации состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут подсказать правильное решение многих конфликтных ситуаций и сложных проблем правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, установлению соотношения их властных полномочий. Результаты исследования могут быть использованы в научной работе, а также в практике преподавания теории права и государства, истории права и государства, муниципального, конституционного, административного права и государственного управления. Авторские разработки, содержащиеся в диссертации, могут оказать помощь в подготовке и переподготовке государственных и муниципальных служащих в нашей стране, студентов-юристов.
Апробация диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Они изложены автором в выступлениях на международных, общероссийских и региональных конференциях, связанных с тематикой исследования, в курсах лекций, учебных пособиях, аналитических материалах, рецензиях, двух монографиях.
Автор диссертации использовал теоретический и эмпирический материал при подготовке некоторых проектов нормативных актов в Ставропольском крае и других регионах России.
Структура диссертационной работы.
Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих пятнадцать параграфов, заключения, использованных нормативных правовых источников, литературы и приложений.
23 Г л а в al
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СТАНОВЛЕНИЯ И
РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
1. Основные отечественные и зарубежные концепции государственной власти и местного самоуправления
Государства возникали, развивались и функционировали в различных социально-экономических условиях, отсюда богатство и разнообразие форм и моделей управленческих институтов в современном мире. Поэтому, естественно, что теоретические основы рассматриваемой темы, прежде всего, закладывались исследователями, изучавшими государство, его формы и институты: Т.Гоббсом, Дж.Локком, Ш.Л.Монтескье, Ж.Ж.Руссо, А.Берсоном, Г.Блумером, А.Ароном, М.Вебером и др. Труды этих ученых, естественно, затрагивали и вопросы управления, самоуправления. А их концепции о происхождении, организации государства легли в основу административных теорий.
Наиболее ярким примером в этом плане может служить концепция либерализма созданная английским философом Дж.Локком в естественно-правовой теории. Идеи Дж.Локка о государстве, которое должно служить гарантом и охранителем естественных прав и свобод человека соответственно легли в основу концепций самоуправления. Основополагающими стали учение Ш.Л.Монтескье - о достижении политической свободы на основе разделения властей. Примеры на эту тему можно приводить и далее.
Несмотря на детальное и глубокое исследование государства и его институтов в аграрный период истории, теория управления и самоуправления не находит обобщений. Происходит лишь накопление эмпириче-
24 ского материала и определенное его осмысление на базе философских теорий. Произведения практически всех видных государствоведов и юристов этого периода основаны на понимании государства и его роли в организации управления как всесильного, властного органа, обеспечивающего порядок и организацию. Это объясняется тем, что государство в аграрный период выполняло определенную функцию организатора, основанного на насилии и угнетении большинства членов общества.
В связи с тем, что традиции естественных форм самоуправления уходят в глубину веков, к первичным ячейкам общества представленных в разное время в различных странах, оно не могло быть обойдено вниманием ученых. Осмысление же государственного управления как отрасли научных знаний происходит несколько позже.
В XIX веке индустриальное общество становится реальностью и наука о государстве переживает бурное развитие. Создание Конституций в Западной Европе требует преобразовать систему государственной власти и управления по новым принципам, решительно отвергая феодально-бюрократические основы абсолютизма.
Поиски ученых трансформировались в теории местного самоуправления, отражающие опыт разных цивилизаций, а также идеи политических движений в их поддержку и правовому регулированию. Основные из них - общинная, хозяйственная, общественная, государственная, юридическая, политическая.
Родоначальник общиной теории француз А.Турэ, опираясь на учение об общине и естественное право, доказывал, что община, как институт, возникший раньше государства, имеет право на решение своих внутренних дел и это явление носит естественный и неотчуждаемый характер.
Несколько позже немецкие ученые обосновали теорию "свободной общины", которая провозглашала идею автономности общинного само-
25 управления, его самоопределение и юрисдикцию. К числу последователей этой концепции относятся создатели Конституции Баварского королевства 1818 г., Конституции Вюртемберга 1819 г. и др. Наиболее последовательно и полно данная концепция воплощена в бельгийском законодательстве. Бельгийская Конституция 1831 г. признала муниципальную власть четвертой властью, наряду с законодательной, исполнительной и судебной и закрепила данное положение специальной статьей. Однако мысли отстаиваемые в общественной теории вызывают критику, прежде всего потому, что общинные институты имеют корпоративный, сословный характер, усиленно размываются рыночными отношениями и в какой-то степени ограничивают политические права отдельного индивидуума.
Эпоха рыночных преобразований стала основой для распространения хозяйственной теории, сущность которой сводилась признанию за органами местного самоуправления решения только хозяйственных задач, исключая политические и другие проблемы. Но компетентность органов самоуправления охватывает не только хозяйственные вопросы, но и нехозяйственные дела (образование, медицину, охрану общественного порядка, обеспечение противопожарной безопасности). Естественно, что ограничивать содержание самоуправление хозяйственными аспектами, совершенно неправомерно.
Долгое время в российской и зарубежной юридической науке господствовала "общественная теория местного самоуправления". В основе ее лежала теория естественных прав человека, разрабатываемая Т.Джеферсоном, Ал. де Токвилем, Дж.Миллем, на основе опыта США и Франции.
Местное сообщество и государство в ней противопоставлялись. Сторонники этой теории считали самоуправление явлением негосударственным, выражающим только местные интересы, в компетенцию которо-
26 го входила организация местного хозяйства. В этой части данная теория смыкалась с хозяйственной.
Именно общественная теория стала основой проведения российских реформ 2-ой половины XIX в. (Положение о Земских учреждениях 1864 г. и Городовое Положение 1870 г.). Наиболее яркими представителями этого направления являлись В.Н.Лешков и А.И.Васильчиков. В.Н.Лешков обосновывал идеи независимости органов самоуправления от государства, как четвертой власти, хотя он и не отрицал возможность сотрудничества с государственными чиновниками. Позиция его коренилось на различиях природы государства и местного самоуправления. Власть в государстве - это необходимый атрибут, самоуправление - явление общественное, власть его органов строится всегда на основе выборов. Как следствие этого он добивался равных выборов всех слоев населения1.
Более полно освещены основные положения "общественной" теории в работе А.И. Васильчикова "О самоуправлении".
Основанное на обширном сравнительно-правовом материале, исследование свидетельствует о славянофильских настроениях автора и его вере в русскую общину. Считая самоуправление особой формой самоорганизации жителей определенной территории, он пытался соединить публичный характер государственной власти и самоуправления, как особой формы этой власти. Получалось как бы два непересекающихся круга власти, наполненные разным содержанием.
В представлениях этих ученых наиболее ярко проявилось стремление противопоставить всевластию государственной машины, свободу
См. Пешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января 1. - М., 1865. - С.27-30; Васильчиков А.Н. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных и общественных учреждений. - Т.1. - СПб., 1872. - С. 1-7.
27 на уровне местных сообществ и индивидуумов. Идеализм данного направления заключался в недооценке социально-экономического развития русского общества, в идеализации российского обывателя, связанного реалиями пережитков феодализма.
Подобный подход открыл путь развитию государственной теории самоуправления, которая очень быстро стала популярной.
Основоположники государственной теории Р.Гнейст, Л.Штейн, П. Лобанд считали, что органы местного самоуправления остаются частью единого государственного механизма, элементом общей системы управления обществом. Р.Гнейст первым ввел в оборот термин "самоуправление", что созвучно выражению "Selfgoverment". "Selfgoverment" - есть начальственное местное управление, переданное государством общинным союзам и действующее в области юстиции, администрации и налогов по законам государства1.
По его мнению, сущность самоуправления, как составной части государственного управления состоит в том, что оно должно осуществляться почетными представителями сообщества или старейшинами на безвозмездной основе. Чиновник, исполняющий функции управления без вознаграждения формально независим от правительства.
Уязвимость данной точки зрения заключается в том, что служебная деятельность для избранных народом лиц является второстепенной по отношению к экономической, дающей средства к существованию.
Доминирующим среди юристов-государствоведов во второй половине XIX века становятся идеи Лоренца Штейна, согласно которым органы местного самоуправления входят в систему государственного управления с особыми юридическими полномочиями и правами, соеди-
1 Гнейст Р. Правовое государство и административные суды Германии. -С.-Петербург, 1896. - С.41.
28 няя в себе две основные функции - государственного управления и обеспечение интересов местных территориальных сообществ. Соответственно действуют две параллели законодательства. Одни нормы устанавливаются государством и регламентируют функции государственного управления, другие локальные - регулирующие деятельность сообщества на местах, принимаемые местными органами власти.
Признаваемый Л.Штейном дуализм лишь в теории мог быть эффективным, на практике всевластие государства, попросту выхолащивало свободу местных коллективов и в этом была слабость его теории.
Распространение в юридической науке взглядов государственников на местное самоуправление совпало с кризисом либеральных реформ в России во второй половине XIX века, что привлекло к ним значительное число сторонников среди русских ученых. Их поддержали такие известные мыслители как: В.П.Безобразов, А.Д.Градовский, В.М.Гессен, Н.М.Коркунов, Н.И.Лазаревский, А.И.Елистратов и др.
В.П. Безобразов писал, что "чем шире развиты элементы местного самоуправления, чем более самостоятельны его органы, чем более его начала господствуют в местной администрации, тем строже и теснее они должны входить в общий строй государственного управления и, тем не менее, возможно раздвоение власти — раздвоение и антагонизм самоуправляющихся государственно-общественных учреждений и бюрократических"1.
Он указывал на существенные недостатки в земском движении и считал, что они происходят от того, что находятся в параллельном действии с государственным управлением и не обладают реальной властью2.
Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. - СПб, 1882. - С.8. 2 Безобразов В.П. Указ. соч. - С.544.
29 А.Д.Градовский и Н.И.Лазаревский считали, что самоуправление это, прежде всего перераспределение функций управления от центральных к местным. Они глубоко осознавали дуалистический характер системы местного самоуправления, обращая внимание на политическое значение "самоуправления", его публичность, характерную и для всего государства. А.Д.Градовский отмечал, что самоуправление потеряет всякий смысл, если замкнется только на интересах местности. По его мнению, существуют взаимосвязанные системы самоуправления: городское, уездное и губернское и все они должны быть устроены по единому образу и только это даст им возможность согласованного действия. "Выборные учреждения должны действовать как органы государства, пользуясь данными от него полномочиями.. Л Однако он считал особенно важным, что местная власть должна иметь полномочия для осуществления акта власти, осуществлять эту власть на основе законов и нести ответственность за ее осуществление2.
Н.И.Лазаревский категорично определял самоуправление как "... систему децентрализованного государственного управления, где действительность децентрализации обеспечивается рядом таких юридических гарантий, которые, ограждая самостоятельность органов местного управления, вместе с тем создают и тесную их связь, с данной местностью и ее поселением"3.
Н.И.Лазаревский и Б.Н.Чичерин, стремясь углубить государственную теорию, создали "юридическое" направление, сутью которого было установление между государством и самоуправлением юридических от-
Градовский А.Д. Начала русского государственного права. - СПб., 1883. -С.30.
2 Градовский А.Д. Указ. соч. - С.27-30.
3 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву, Т.Н. -
С-Петербург, 1910. - С.5.
отношений, то есть органы самоуправления должны выступать как юридические лица по отношению к государству1. Признавая общественный характер самоуправления Б.Н.Чичерин убеждал, что приобретая права юридического лица, самоуправление становится самым выгодным партнером государства, избавляя его от местных задач. Слабость данной трактовки в неустранимом противоречии "органы самоуправления - юридические лица", оставаясь в системе государственного управления.
Некоторое время популярной являлась политическая теория, которая строилась на абсолютизации таких черт самоуправления, как выборность их органов и публичность деятельности2.
Проводя теоретико-методологический анализ сформировавшихся в предыдущий период постулатов государственного управления и местного самоуправления, можно увидеть, что они все сформировались в начале индустриального периода мировой истории, когда потребовалось переосмыслить сущность государства и его институтов. Очевидно, что ученые не определились до конца в существе самих понятий местное управление и самоуправление. Порой в них вкладывался разный смысл. Преобладало понимание двух разных систем, параллельно функционирующих на местном уровне. Под местным управлением понимаются деятельность государственных органов назначаемых из Центра и являющихся государственной администрацией на местном уровне". Самоуправление определяет общественные отношения, связанные с территориальной самоорганизацией населения самостоятельно решающего вопросы местного значения. Местное самоуправление часто противопоставляется государственной власти.
1 Чичерин Б.Н. Бюрократия и земство // Вопросы политики. - М., 1905. -С.86-87.
Программные документы политических партий России начала XX века. -М., 1993.-С.90-91.
3 Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. -М., 1998.-С.22.
Идеализация самоуправления произошла под влиянием развития объективных общественных процессов, когда пересматривалась роль и значение государства в эпоху демократических преобразований. Всевластию абсолютизма необходимо было противопоставить свободу местных сообществ, характерно проявившихся в этот период в Европе. Поэтому в точках зрения ученых есть общая мысль о внутренней свободе самоуправления (удовлетворяет потребности местного населения, приближает их к власти, дает политических простор и т.д.). Другой причиной внимания к самоуправлению являлась слабая разработанность науки об управлении. Ее теоретические основы начинают формироваться в XX веке, когда недостатки рыночной экономики проявились в полной мере и начался поиск механизмов влияния государства на ее совершенствование. К числу первопроходцев науки об управлении, относят Г.Форда, Ф.Тейлора, А.Фаила, Г.Эмерсона и других. Однако родоначальники менеджмента больше думали о повышении эффективности производства, а не о совершенствовании общественных отношений, и их гармонизации на местном уровне. В то же время многие ученые, изучавшие управление производством и муниципальные реформы XIX века, заостряли внимание на дуалистическом характере местного управления. Об этом писал, к примеру, российский ученый Велихов Л.И., столкнувшийся с данной проблемой в 20 годах. Разработку идей в этом направлении продолжил Х.Ф.Алдерфер. Он считал, что местное самоуправление необходимо не противопоставлять, а рассматривать в системе единого государственного управления, которые на практике может включать как государственную администрацию, так и самоуправленческие начала.
1 Alderfer H.F. European Local Political Structures II Comparatwe Local Politics: A Sistems - Functional Approach. Boston. 1973. Local government, Developing Countries - N.Y.
Современная юридическая наука испытывает острый интерес к изучению государства и различных форм местной власти. Объектам исследования ученых-юристов стали отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях, особенности этих отношений, население как субъект этих отношений, система, принципы и функции местного самоуправления, полномочия, гарантии и ответственность.
Огромный вклад в определение понятия "местного самоуправления", анализ его качеств вложили крупные отечественные исследователи: Г.В.Барабашев, О.Е.Кутафин, Л.С.Мамут, Н.А.Тихомиров, В.И.Фадеев, К.Ф.Шеремет. Они фактически создали комплексную отрасль права -муниципальное право Российской Федерации, теоретически обосновали основы местного самоуправления, его полномочия, предметы ведения и гарантии. Используя весь арсенал методологии и учитывая новые тенденции в развитии государства, такие как, например, стремление к регионализации, децентрализацию, активное законотворчество в субъектах Федерации, ученые делают все возможное, чтобы развить это учение, сформулировать теорию местной власти и местного права, экономические, финансовые, правовые основы муниципальной системы и субъектов местной власти.
Лидером российской школы муниципалистов безусловно являлся Г.В.Барабашев. Используя сравнительно-правовой метод он глубоко проанализировал основные постулаты местного самоуправления, считая его важнейшим элементом государства .
В последнее время проявилась тенденция не только теоретически рассмотреть самоуправление и базу самоуправления, будь - то территориальная или корпоративная единица, но и расширить рамки представ-
Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М., 1996.
ления о проблеме, поскольку в социуме данные институты вынуждены взаимодействовать не только друг с другом, но и с другими институтами власти. И поэтому совершенно логично, что ученые рассматривают самоуправляющиеся единицы, а также различные институты государства как единую систему. Самоуправление рассматривается в качестве особой подсистемы в организационной структуре государственного управления, со своими объектами управления, компетенцией, процедурами и формами организации, материально-финансовым обеспечением, технологией деятельности персонала и другими элементами. Данная подсистема снизу связана с населением - носителем и источником власти - сверху с органами государственной власти субъектов Федерации1.
Некоторые ученые пытаются осмыслить и современные тенденции регионализации, дать им свое объяснение. Например, в своей книге "Местная власть в России и Германии" Д.Ю.Шапсугов сформулировал признаки и понятие местной власти. К ним он отнес местное общество, компетенции, пределы осуществления местной власти, ее правовой характер, порядок и формы осуществления, легитимность, территориальный принцип организации, разные уровни организации местной власти, ее автономность, духовно-нравственное содержание. Исходя из изложенных признаков, он сделал вывод о том, что «местная власть - это обеспеченная необходимыми ресурсами, юридически оформленная система деятельности местного общества и граждан, а также создаваемых ими органов по осуществлению принадлежащих им прав, выражению и реализации местных потребностей и интересов»2.
1 Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995, Управленческие решения. -М., 1972; АтаманчукГ.В. Теория государственного управления. -М., 1997. -С.133.
Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и Германии. - Ростов-на-Дону, 1994.-С.136.
Важным вопросом, рассматриваемым учеными, является вопрос об основе местной власти - местном сообществе. Д.Ю.Шапсугов формулирует это понятие , как "традиционно сложившееся на локальной территории свободное единство людей, основанное на общих потребностях и интересах, образе жизни, системе ценностей, обладающее естественными правами, реализуемыми через систему местной власти"1.
В книге "Основы управления муниципальным хозяйством" авторы считают, что местное общество, обладающее самоуправлением при осуществлении своих прав, становится местным сообществом и что местное сообщество есть некий квазиорган, который является и субъектом, и, одновременно, объектом управления2.
Расстановка акцентов на этих понятиях имеет, на наш взгляд, глубокий смысл по следующим причинам. В российской юридической науке и в законодательстве до сих пор нет единого понимания самоуправления, не говоря уже о том, что к формулированию теории местной власти ученые только подходят (хотя в современных условиях в нашей стране эта проблема представляется наиболее важной). Это происходит потому, что исследователи автоматически переносят из зарубежных институтов его толкование, однако оно наполнено разным содержанием, отражающим конкретные исторические условия, нормативное наполнение той страны где приняты данные нормы.
Отмечая что самоуправление есть одна из форм реализации прав и свобод человека, российские теоретики продолжают разработку проблем управления территориями, связывая это с дальнейшим развитием государства. Ключевым здесь являются установки об организационной власти, которая все больше занимает место в обществе по мере усиления
Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и Германии. - Ростов-на-Дону, 1994. - С.160.
2 Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. - М., 1992. - С.56-64.
технократии, что изменяет и принципы управления1. Концептуальное объяснение тенденций современного и постиндустриального общества, в какой-то мере приближает к разрешению вопроса о сущности местной власти, соотношении управления и самоуправления. Управление в цивилизованном государстве возможно лишь на основе самоуправления и саморегулирующихся систем с их собственной властной компонентой. Сегодня управление возобладало над самоуправлением, что привело к разрегулированности общественных отношений .
Самоуправление это традиционная форма власти, основанная на авторитете в общине, семье, производственном коллективе. Самоуправление как элемент саморегуляции общинных отношений связывают с началом социогенеза и формированием общественных отношений. Уверенно говорить об этом и относить данный факт необходимо к позднепервобытной общине, когда она становится автономной социальной единицей, получает свой земельный надел и собственность. Управление ею осуществляется посредством обычного права (мононормы), носившего естественно-обязательный характер. Специальных органов управления, кроме общинной сходки и заседания старейшин, не существовало, поскольку не существовало даже зачатков политической власти, мононормы, религия и авторитет отдельных личностей создавали основу управления общины в период патриархально-родовых отношений. Этот тандем, управляющий древними общинами, исследователи фиксировали у всех народов. У отдельных он продолжался долгое время, так, например, общинная организация народов Кавказа видоизменяется лишь в XIX веке, под влиянием экспансии русского капитализма, проникающего к горцам. В какой-то степени данная организация сохранилась у
1 Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. - М., 1999. -
С.299.
2 Мальцев Г.В. Указ. соч. - С.302.
36 некоторых кавказских народов и сегодня, безусловно, приобретя многие новые черты.
Эмпирические данные свидетельствуют о том, что система управления видоизменялась вместе с развитием общинных отношений и собственности. Практически, у всех народов на ранних этапах развития ведущая роль принадлежала общему собранию и Совету старейшин. Существовала процедура созыва подобных собраний, а также и традиционных вопросов для обсуждения и вынесения решений. Подобные институты действовали у адыгов, ногайцев и других народов Кавказа.
Собрание соплеменников выступало как высший суверенный орган племени, как выражение коллективной воли1.
Однако, постепенно, экономические условия заставляют утрачивать демократические традиции народных собраний и выдвигают руководство племенных вождей. Устанавливается иерархия сословной знатности. Наступает длительный период вождизма, обусловленный процессом выделения публичной власти. Обозначенный процесс разложения общинно-родового строя сопровождался демонтажем племенных структур и формированием социальных связей, ведущих к разрушению самоуправленческих институтов. На границе классовых организаций, воцаряется своеобразное двоевластие коллективистского самоуправленческого и партикуляристского авторитарных начал. "Родовая и общинная демократия свертывается до малозначащих функций ритуального характера. На одном полюсе - органы общинного самоуправления, опирающегося на кровнородственные, общественные, тотемистические связи, на другом
Очерки истории Ставропольского края. Т.1. - Ставрополь, 1986. -С. 122; Косвен М.О. Этнография и история Кавказа. - М., 1961. - С.92; Крупное Е.И. Древняя история Северного Кавказа. - М., 1960. - С.ЗЗЗ; Калмыков И.Х. Черкесы. - Черкесск, 1924. - С.214; Карачаевцы. - Ставрополь, 1927.-С. 198.
- вожди, стремящиеся к созданию своей клановой, военной, ритуально-корпоративной организации, в противовес стесняющим их инициативу общинным структурам» .
Это диктовалось необходимостью принуждения и насилия в новых социальных условиях борьбы племен за выживание.
Наряду с сильной властью вождя обязательно существовало и демократическое начало - Советы общин в виде военных, религиозных и даже этнических групп. Однако, в этот период институты демократического управления тоже претерпевают изменения. Там заседает исключительно знать, занимающая более высокое имущественное или общественное положение.
Развиваясь и совершенствуясь органические естественные формы власти становятся узкими, тесными для социума, ведут его к автаркии и изоляции. Традиции и авторитеты подавляли демократические начала, замедляли развитие более прогрессивных форм существования индивидов. Общество нашло выход из этого положения в организованности государства, его рациональности и способности решать общие дела и обеспечивать общие интересы. Возможности саморегулятивных коллективов в этих условиях ограничены. Это связано с тем, что меняется социально-экономические условия проживания, развивается наука и техника, растворяющая религиозные догмы, усиливается авторитаризм в психологии индивидов, открывая им возможности государственной машины для его утверждения.
Рационализация государства и его институтов с развитием цивилизации размывает и саморегулируемые системы, основанные на обычаях и традициях.
Институты самоуправления: историко-правовое исследование. -М., 1995. -С.46.
Исследуя теоретические основы государственного управления и самоуправления можно сделать некоторые выводы.
Методология противопоставления самоуправления государственной власти является неверной, так как местное самоуправление, какие бы формы оно не принимало эта форма народовластия, промежуточное состояние, соединяющая общество и государство, оно как бы олицетворяет обычные и естественные отношения возникающие в обществе.
Обладая такими качествами как самоорганизация, саморегуляция и
самодеятельность, самоуправление может обеспечить определенную гармонию
общества, защитить его от издержек государства и избытка технократизма.
Однако идеализация этого института , которая очевидно наблюдается сегодня в
обществе не совсем оправдана, так как самоуправление лишь начальная стадия
развития институтов государства неспособная отрегулировать глобальные
проблемы и издержки современного существования. В связи с этим -
совершенно неправомерно противопоставлять самоуправление
государственному управлению, и, в то же время, подменять его сверхрегламентируемым управлением. Необходим лозунг сближения государственного управления и самоуправления. Не изменять естественное природное, не уродовать его, а помогать и создавать ему условия через управление - вот современная задача государства.
Государство, являясь сложным механизм, в системе которого действуют разнообразные самоуправляющиеся сообщества предусматривает активную роль управления, как систематического целенаправленного действия государственных органов и аппарата, по организации жизнедеятельности общества, с помощью управленческих решений. Управленческая деятельность означает взаимодействие органов государства в центре и на местах с органами самоуправления, организация совместной их деятельности, иными словами взаимодействие прямых и непосредственных форм демократии. Взаимодействуя, каждая из названных систем
имеет взаимоисключающие интересы. Государство через управление стремится к централизации, самоуправленческие социальные формы стремятся к обособлению, через децентрализацию.
Наиболее привлекательной для России представляется сравнительно новая модель взаимоотношений центральных и местных властей, в основе которой лежит "концепция взаимозависимости".
Одним из основоположников теории является британский исследователь Р.А.Родс, считающий, что отношения центральных и местных органов определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно, финансовыми) и средствами давления. Центральное правительство строит отношения с местным самоуправлением на основе сотрудничества, включающего переговоры, компромиссы и обмен информации другие неконфрантационные способы1.
Аналогичных позиций придерживается и другой ученый Т.Бирн, отмечающий, правительство имеет механизм способный добиваться принятия законов через парламенты, регулирующих и направляющих тем или иным образом деятельность муниципальных учреждений. Местные советы, в свою очередь, обладают самостоятельным мандатом, полученными от избирателей, собственными финансами, источниками, компетенцией, закрепленной за ними законодательством. В итоге местные органы оказываются зависимыми от правительства, которое в свою очередь зависит косвенно от местных властей2.
Таким образом, необходим механизм определяющий взаимоотношения сторон, основанный на доверии и сотрудничестве.
1 Rhodes R.A.W. Control and power in central-local government relations -
Farnborough; Gover, 1981.- C.90-107.
2Rurne T. Local government in Britain. - L.: Penguin, 1994. - C.387-388.
Большое значение в решении этой задачи играет модель построения системы власти, где должны быть учтены степень централизации, как гарантия сохранения эффективности властных полномочий выполнению необходимых государственных функций, а также пределы децентрализации, способной разрушить все государство, в целом.
Прежде всего, учеными уточнялось само понятие централизация. Одни рассматривали централизацию как политическую власть, другие -как административную, третьи - эти понятия соединяли. При этом большинство исследователей сходятся в том, что длительный период централизации власти во всех странах имел на определенных этапах положительное значение. При этом отмечается, что степень этого явления осуществлялась в разные периоды по-разному. Второй важной мыслью является невозможность осуществления в полной мере функций публичного права из Центра на всей территории государства и постоянно усиливающейся тенденции территории к расширению своих функций, причем, через расширение функций административных, законодательных к политическим, в конечном итоге, к широкомасштабной регионализации.
Возникло множество теорий децентрализации (в административной науке децентрализация понимается, как делегирование полномочий местному сообществу, деконцентрация, как перераспределение власти по уровням правительственной администрации по вертикали или же перераспределение власти от Центра в сторону увеличения полномочий местных органов, при сохранении центральной власти)1. Существует еще и понятие дэволюции, т.е. делегирование центральных полномочий отдельным частям государства при сохранении суверенитета Центра. Различают законодательную и административную дэволюцию. Таким образом, в процессе развития государства - от аграрного к индустриальному
1 Ведель Ж. Административное право Франции. - М. 1973, - С. 58-59.
г-cv;:. :::ИНАЯ,
41 адВЛИ07ЛА
и постиндустриальному - просматривается устойчивая тенденция демократизации власти через административную децентрализацию, при этом устойчиво сталкиваются понятия управление и самоуправление.
Управление, как звенья единой системы центральной власти, и самоуправление, как стремление и реализация интересов местных сообществ; при этом их интересы не всегда могут совпадать с интересами государства и властной вертикали - выразителем его интересов. Алексис де Токвиль считал, что централизация "приучает людей полностью и постоянно отказываться от проявления собственной воли, приучает подчиняться, причем, не единожды и не по одному конкретному поводу, но во всем и всегда..."1. Идеи вызвали широкий резонанс в кругах российских ученых и общественных деятелей. На них откликнулись английские ад-министративисты и немецкие регионалисты.
Дальше других в изучении проблем структуризации власти продвинулись немецкие ученые, попытавшись обосновать теоретически регионализм. Они считали, что регионализм исходит из трех факторов:
І.Он предполагает существование общего однородного пространства - региона. Обоснование его однородности осуществляется на основе географических, культурно-исторических, экономических и (или) политических критериев.
2.Это однородное пространство вычленяется из общего пространства национального государства.
3.Регионализм понимается как альтернативный конкурирующий принцип организации государства и общества.
Юристы-государственники либерального крыла представляли, что региональные формирования есть завершающее звено децентрализации.
1 Токвиль А. Демократия в Америке. - М., 1992. - С.83.
42 Научная эволюция этой проблемы завершилась созданием в 1997 году Советом Европы проекта Европейской Хартии о региональном самоуправлении. В Хартии под регионами понимается уровень выше общин: районы, округа, области, провинции и т.д. Хартия устанавливает, что в этих административно-территориальных единицах тоже следует избирать Советы или органы типа Советов. По мнению В.Е.Чиркина, в России существует иное толкование региона. В целом под понятием "регион" скрывается субъект Федерации. Такое обобщение встречается в ряде официальных документов. Между тем, субъекты Федерации обладают государственной властью, имеют законодательные органы и свои правительства. Поэтому децентрализация власти касается и самого субъекта Федерации. Проблема децентрализации тесно связана с проблемой публичной власти и ее функционированием. В общественно-политическом комплексе — государство и общественное самоуправление
- существует неразрывный тандем1.
В зависимости от того, как видоизменяются, функции государства
- от насильственных к социальным, меняется и характер публичной вла
сти - от патриархально-патримониальной к демократическому само
управлению.
Российской традиции свойственны все известные науке институты управления. Принято считать, что основой государственного строя России, с начала возникновения, являлся жесткий централизм власти. Однако ряд ученых оценивает этот процесс иначе: "роль государства, в лице самодержавного монарха, заключалась в обеспечении известного единства всех элементов, составляющих социально-политическую структуру общества. Особое место в этой структуре всегда занимали традиционные
Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М., 1998.-С.424.
43 социальные институты - общины, которые составляли основу всей социальной пирамиды"1. Таким образом, публичная власть носила цикличный характер по мере своего развития.
2. Типологизация и классификация органов
государственной власти и местного самоуправления
За сотни лет развития систем организации государственного управления и местного самоуправления в каждой стране сложился свой специфический опыт. Как правило, особенность системы местных органов власти зависит от формы и типа государства, исторических, геополитических условий его возникновения, развития, существования. В соответствии с особенностями, на органы местной власти возлагаются разные функции и компетенция.
В диссертации уже отмечалось, что исследователи иногда отождествляют, иногда противопоставляют местное самоуправление местному управлению, осуществляемому специальными органами, входящими в единую систему государственного управления.
Поэтому выделить общие признаки для типологизации достаточно трудно. За основу берется один признак или их комплекс, при этом методологической основой остаются общеюридические институциональные признаки.
Влияние на формирование государственного управления и самоуправления оказывает основа административно-территориальных единиц и их структура. Существуют, сложившиеся административно-территориальные единицы на базе общин и возникающие в результате различных государственных реформ на основании актов государственной власти. В первом случае административно-
1 Проблема ценностного подхода в праве: традиции и обновления. - М., 1996.-С.55.
44 территориальные единицы возникли, на основе единого экономического уклада, руководят данной территорией органы местного самоуправления. Эти образования, как правило, отличаются активностью и конструктивностью, а человеческий фактор, в силу неформальности и близости власти, играет в них важную доминирующую роль. В созданных государством административно-территориальных образованиях обычно назначаются представители государственной власти, которые и осуществляют управление. Иногда в таких образованиях могут создаваться и выборные органы. Различия по признакам образования, может быть одним из признаков классификации.
С учетом исторически сложившихся особенностей, различаются четыре основные модели местных органов самоуправления и управления.
В таких странах, как Великобритания, США, Австралия, Канада, Новая Зеландия и др. распространился тип местного самоуправления, возникший и развивавшийся в Англии - родине традиционных административно-территориальных образований (графств и округов) - известный как англосаксонский. В этих образованиях для решения местных вопросов собирается совет, действующий до 4 лет. В крупных графствах этот совет достигает 50 человек, в США избирается правление из нескольких человек1. Должностные лица графства (шериф, атторней, менеджер и т.д.) избираются также населением. Низовым звеном местного управления являются приходы. Если население прихода не превышает 150 избирателей, решения принимаются на общем собрании жителей. Председатель совета избирается на ежегодном собрании из числа совет-
См.: Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. -М., 1984. - С.289; Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. - М., 1971. - С. 102; Местные органы власти в структуре управления Великобритании. - М., 1993. - С.7-8.
ников, состав которых обновляется ежегодно на 1/3. Они занимаются управлением полиции, пожарными и дорожными службами, музеями, социальными службами и, попечением престарелых1. Последняя реформа местного, самоуправления, прошедшая на основании акта от, 16 июля 1985 г. несколько изменила функции некоторых местных образований (упразднялись советы большого Лондона и 6 метрополитенских графств), что унифицировало систему и в некоторой степени усиливало влияние правительства (некоторые функции местных образований передавались ведомствам)2.
Особенности этой модели связаны с устойчивостью обычного права (Common Law) и завоеванием Англии норманнами. Основой обычного права являлись представления об однородности и единстве всего права, обязательного как для носителя верховной государственной власти, так и для народа. Существенное влияние здесь оказал процесс развития конституционного (государственного) права, рассматриваемого как составная часть общего права и длительное время толкуемого и применяемого через решения судебных органов.
Процесс складывания права, не позволил сформировать самостоятельной теории местного самоуправления. Поэтому, в Англии до XIX века не существовало государственного управления, обособленного от правосудия. Управление в территориях существовало и формировалось не как самоуправление, а как институт государства, управляемый не центральными органами, а посредством законодательных парламентских актов. На местах управление осуществлялось через собственные органы, которые обязаны были исполнять зако-
1 Иностранное конституционное право./ Под ред. В.В. Маклакова - М.,
1996. - С.63-69; Григорьев С. Местное управление в Великобритании.
Вопросы экономики. - 1991. - № 5; Крылова Н.С. Английское государство.
-М., 1981.-С.202.
2 Иностранное конституционное право. /Под ред. В.В. Маклакова. - М.,
1996. -С.63-69.
46 ны, принятые парламентом. Характерной чертой английского права, сыгравшей исключительную роль в формировании политических учреждений, стало существование графств (широв), дошедших в неизменном виде до нашего времени. Фактически, шир представлял собой родовую организацию, состоящую из сотен, образовавших впоследствии округа. Они разделялись на общины и вотчины. Управлялись эти организации собранием свободных людей. Шир - ширгемотами. Им принадлежало уголовное и гражданское правосудие.
Важнейшим признаком классификации данного типа является государственный контроль за органами местного самоуправления. Общей формой контроля над местным самоуправлением со стороны государства является регулирование. Статутное регулирование усиливается министерским. Министерства закрепляют формы и методы работы подконтрольных центральным органам служб, осуществляющих на местах отраслевое управление. Все министерские акты обязательны для исполнения ими. Контроль государства осуществляется и через утверждение чиновников аппарата местной власти, избираемых местными органами в соответствующих центральных департаментах. Широко применяется и инспектирование по вопросам своей компетенции1.
Государственные органы имеют право проводить инспектирование деятельности местных органов в случае обнаружения нарушения. Расследования проводят министерства по подчиненным им службам и ведомствам. Специфической формой контроля является комиссар по делам администрации местного управления. Он учрежден Законом о местном управлении 1974 г. Согласно этому Закону учреждены 2 комиссии по вопросам местной администрации: для Англии и Уэльса. Комиссары, дей-
Григорьев С. Местное управление в Великобритании. Вопросы экономики. - 1991. -№ 5; Крылова Н.С. Английское государство. - М., 1981. -С.202.
47 ствующие в 3 районах, предоставляют отчеты в комиссию, которая на их основе составляет официальные послания и направляет их местным органам1. В финансовой сфере контроль центральной власти осуществляют аудиторы.
Система органов местного самоуправления США строится на схожих принципах. Оно очень разнообразно. Как правило, штаты делятся на графства, в которых избираются советы графства, а также управления и некоторые должностные лица (шериф, прокурор, коронер, казначей). Графства состоят из таун и тауншипов. Здесь местное управление осуществляется с помощью общего собрания жителей общин. На городских собраниях выбирают правление выборщиков, обычно состоящее из 3-5 человек, осуществляющих оперативное руководство городскими делами между собраниями, несущих ответственность за городское имущество, выдающих лицензии, руководящих другими городскими службами и созывающих специальные городские собрания. Перед проведением городских собраний выпускается варрант - официальный документ, в котором говорится о дате, времени и месте проведения собрания, повестке дня, а также санкционируется собрание. На них избираются исполнительные комитеты и некоторые должностные лица: начальники канцелярии, казначей, податной инспектор, констебль, финансовый комитет. Эта форма самоуправления восходит к XVII веку и сохраняется в 21 штате, больше всего в штатах Новой Англии и на Среднем Западе. С течением времени, по мере того, как американцы переселялись из сельских районов и малых городов в большие и их окрестности, концепция малых городов и районов претерпела изменение: они превратились в муниципальные корпорации, осуществляющие функции самоуправления в городских районах,
1 Иностранное конституционное право. / Под ред. В.В. Маклакова. - М., 1996. - С.63-69.
48 в соответствии с законодательством штатов. Органы местного самоуправления городов обладали полномочиями графств и подразделяются на 3 разновидности. Всего в систему местного самоуправления входит почти 40.000 единиц1.
Как правило, компетенция деятельности местных органов власти определяется законодательством штатов. Законодательство состоит из актов, посвященных непосредственно вопросам местного управления, и законов, регулирующих управление различными отраслями. Большую роле играют также хартии муниципалитетов, по которым штат предоставляет право муниципалитетам осуществлять свою деятельность на основе принципа самоуправления. В некоторых штатах принятие хартии не обязательно и т.н. положение homerule (гомруль) действует независимо от вмешательства штата. Однако, закон разрешает отменить решения ор-ганов самоуправления по любым позициям . Необходимо отметить, все же, значение хартий, к которым предъявляются большие требования. Они должны подробно регламентировать структуру, функции, полномочия местных органов. Губернаторы также могут влиять на правовые основы органов местной власти путем наложения вето или внесения поправок к законопроекту.
В США согласно принятому типу также действует система государственного контроля и судебный прецедент. В то же время структура органов самоуправления как очевидно имеет специфику и разнообразие.
В странах англосаксонской модели действует позитивное регулирование, т.е. все решения органов самоуправления предопределяются
1 Иностранное конституционное право./ Под ред. В.В. Маклакова. - М., 1996. - С.36; Местная администрация: полномочия, структура, отношения с другими органами власти в соответствии с Конституцией США. М., 1992.,-С.2-3. Богдановская И.Ю. Закон в английском праве. - М., 1987.
49 законом. В противном случае, действия органов местной власти могут быть признаны судом недействительными.
Во Франции впервые зародилась модель, получившая широкое распространение в континентальной Европе, Африке, Латинской Америке, Ближнем Востоке, России до 1917 г., основанная на сочетании государственного управления и местного самоуправления. Основные принципы данной системы закладывались во Франции в конце XVIII - начале XIX в.1. Особенности развития государства, складывающиеся в жестких европейских противоречиях, определили высокую степень централизации местного управления и самоуправления. Для нее характерна иерархическая подчиненность структур власти. Выборные органы имеются не во всех подразделениях, а лишь в коммунах, департаментах и регионах. Основой административно-территориальной единицы является коммуна. На основе свободных и состязательных выборов население избирает муниципальный совет и мэра. К функциям совета относится распоряжение имуществом, руководство необходимыми службами, распоряжение бюджетом. Следующей ступенью системы является департамент. В на-стоящее время насчитывается 96 департаментов . Начиная с 1789 г., когда, собственно, и формируется структура государственного управления, во главе департаментов были поставлены представители государственной власти - префекты. После 200-летнего существования, по Закону от 2 марта 1982 г., направленному на децентрализацию власти, компетенция между коммунами, департаментами, регионами и государством была разграничена. В департаментах созданы Генеральные советы, председатель Генерального совета сменил префекта. Департаменты получили большую
1 Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова- М.,
1996.-СИЗ.
2 Ведель Ж. Административное право Франции. - М., 1973.
50 самостоятельность в решении хозяйственных вопросов, руководстве службами и финансами1.
В регионах, которые, как правило, включают несколько департаментов, наоборот, происходит некоторая "коллективизация" и "обобществление", т.е. регионализация с целью обособления от государственной власти.
Одной из ярких черт данной модели является сочетание государственного управления в лице уполномоченного комиссара, назначаемого Советом Министров, и самоуправления, которое выбирается гражданами. Комиссар не управляет в полном смысле этого слова, однако, он является представителем государства и поэтому пользуется широкими полномочиями по контролю над соблюдением законов, руководит государственными органами в регионе. Он также проводит экспертизу всех актов самоуправления на соответствие законам и может аннулировать их через административный суд2.
Подобная модель сложилась в Испании, однако, под влиянием исторических условий, окончательно определилась лишь в 50-е гг., в ответ на центризм, существовавший в XIX веке и в период фашистского режима, усилившего центристские тенденции.
Италия разделена на 20 областей, провинций и коммун. Статуты областей различны. Для одних он определен общими конституционными нормами. Для 5 областей приняты специальные конституционные законы, которые отличаются от остальных, учитывают местные особенности и потому также отличаются и друг от друга. Области формируют коммуны и провинции, осуществляют опеку над провинциями и коммунами3.
1 Общие сведения об административном праве Франции. - М., 1993;
2 Организация административной власти во Франции. -М., 1993.
3 Иностранное конституционное право. / Под ред. В.В. Маклакова.- М.,
1996. - С.215; Морева Е.Л. Местная власть в Испании: ход реформ и пре-
Провинции и коммуны являются низовыми звеньями местной власти, имеют свои выборные органы и органы исполнительной власти. Коммуны - советы, провинции - джунты, которые избираются из состава советов. В коммунах избирается еще и мэр. Компетенция местных органов невелика: социальные функции, образовательная деятельность, а в некоторых - руководство муниципальными службами.
Деятельность местных органов управления и самоуправления так же, как и во Франции, строго контролируется государством. Этот контроль установлен 117, 126, 127 статьями Конституции. Они предполагают соответствие местных законов Конституции, национальным интересам, а также процедуру обжалования законов в Конституционном Совете и роспуска областного совета. Роспуск производит Президент Франции своим указом.
Испания, являясь страной, близкой к французской системе по форме функционирования местных органов власти, имеет ряд интересных особенностей. Одной из центральных является национальное разнообразие, и как следствие - проблемы, возникающие в результате разрешения межнациональных трений. Это учтено испанцами в Конституции 1978г. Она устанавливает общегосударственное законодательство, которое необходимо соблюдать всем. Конституция предоставляет народам Испании равные права по образованию автономных сообществ, которые имеют свой статут, принимаемый парламентом страны. Существует 17 сообществ. Более низким уровнем местной власти является провинция, в которую включено несколько муниципалитетов. Провинция управляется депутацией, а муниципалитеты - советами, избираемыми населением. Местным органам предоставляются широкие права для решения соци-
образований. Реформы местного управления в странах Западной Европы. -М., 1993.
52 ально-экономических задач, а также возможность объединения усилий для решения крупных проектов1.
В Испании государственный контроль также жестко осуществляется, как и в других странах, строящих свою местную власть по континентальной модели. Это контроль, прежде всего, за соблюдением прав всех граждан, закрепленных Конституцией. При нарушении Конституции государство может вмешиваться в право сообществ. Решения, необходимые для этого, утверждаются в сенате. Одну из центральных регулятивных функций играет экономический контроль. По Конституции, именно государство планирует экономическую деятельность на территории страны с помощью бюджета и специального фонда, через которые осуществляются экономические вливания в ту или иную часть территории государства2.
В некоторых странах, таких как Финляндия, Греция, Ирак, систему местной власти в административно-территориальных единицах возглавляют только назначенные центром чиновники или представители вышестоящих выборных органов. В ряде стран избирается руководитель только низовой местной власти, вышестоящие руководители назначаются обычно Министром внутренних дел3.
Таким образом, исторически закрепилась система децентрализованного управления, при этом степень децентрализации определяется уровнем демократизации и развитостью гражданского общества данного региона. Как очевидно из изложенного материала в странах с развитыми демократическими системами данная модель действует наиболее эффек-
Конституции зарубежных государств. - М. 1997. - С.292, 297.
2 Местная власть в Испании: управление финансами. - М., 1994.
3 Пэюнэнен А. Исполнительная власть в Финляндии. Государство и пра
во. - 1992. - № 7; Конституции зарубежных государств. - М., 1997-
С.355.
53 тивно и полнее обеспечивает интересы субъектов местных сообществ. В некоторых странах с авторитарными режимами она по существу лишь представляет государственную власть в регионах.
Третья модель обозначена исследователями как смешанная, функционирующая в Австрии, Германии, Японии, она имеет сходство и с англосаксонской, и с континентальной моделями. Однако, из указанной группы стран особо выделяется Германия, как наиболее типичная, соединяющая в себе принципы обеих моделей, выработавшая и свои яркие особенности.
Правовой основой формирования местного самоуправления стали реформы барона Лоренца фон Штейна в начале XIX в. Основной идеей реформы стала параллельная деятельность органов центральной государственной власти и органов местного самоуправления, функционирующая как единая целостная система1. В дальнейшем на этот процесс оказали влияние: образование Германской империи, Веймарская республика',' установление фашистской диктатуры (в декабре 1888 г. в Пруссии была принята общинная Конституция и финансовый закон).
Единый общегерманский общинный устав отменял действие всех прежних общинных уставов.
В связи с присоединением ГДР, начиная с 1990 г., местная власть снова реформируется.
Административно-территориальные единицы - округа (по существу, округ представляет собой союз общин), которые являются исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на их собственной ответственности, в рамках сво-
Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (основные структуры, особенности, недостатки). Государство и право. -1995. - № 4; Федеративная Республика Германии: Конституция и законодательные акты. - М., 1991.
54 ей установленной законом компетенции. Это право гарантируется государством1. Другими словами, самоуправление в Германии принимает на себя часть функций государства. Федерация и земли не являются единственными субъектами государственного управления. Общины функционируют или как институты самоуправления, или как органы, которым государство делегировало какие-либо функции. Современное административно-территориальное деление субъектов Федерации в Германии, по мнению большинства ученых, является двухзвенньм (община, далее округ). Хотя существует и точка зрения, например, Н.А.Емельянова, кото-рый считает ее четырехзвенной, а Д.Ю.Шапсугов - трехзвенной . Правовое положение общин подробно регламентируется законодательством земель. Оно отличается большим разнообразием и особенностями территорий.
Ученые пишут о 16 (по числу земель) разновидностях местного самоуправления. Однако, они группируются в 4 вида по такому основанию, как взаимоотношения представительного органа с органами управления. Эти черты наиболее типичны для смешанной модели.
Система южногерманская, которая существует в землях Баден-Вюртемберг и Бавария. Для этой модели характерно доминирующее положение представительного органа. Общинный совет избирается населением пропорционально, так же как и бургомистр, путем прямых выборов. Бургомистр является главой исполнительной власти и, одновременно, председателем совета общины. Он, хотя и обладает рядом важных полномочий, но остается лишь первым среди равных.
Система магистрата (неправильный магистрат). Распространена в землях Гессен, Шлезвиг-Гольштейн, в городах-землях Бремене и Гам-
Конституции зарубежных государств. - М., 1997. - С. 143; 2 Емельянов Н.А. Местное самоуправление: международный опыт. - Тула, 1996. С.6;
55 бурге. Представительный орган, избранный прямым голосованием граждан, в свою очередь, избирает магистрат - исполнительный орган. Возглавляет его бургомистр, однако деятельность свою по управлению общиной он осуществляет вместе с почетными членами, которые за свою деятельность вознаграждения не получают.
3. Система "Бургомистр" или устройство бургомистра действует, в
основном, в общинах земель Пфальц, Саар, Шлезвиг-Гольштейн и др.
Здесь представительный орган также избирается общиной путем прямых
выборов. Он, в свою очередь, избирает бургомистра, который единолич
но выполняет функции исполнительного органа. Данная система содер
жит некоторые черты французской модели.
4. Система северо-германская. Она распространена в землях Се
верный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония. Эта модель сложилась под
влиянием Британии, после Второй мировой войны и является нетипич
ной для Германии. Она работает по схеме "совет - управляющий". Насе
ление избирает совет общины. Вместе с ним избирается "директор об
щины", который возглавляет исполнительный комитет. Директор выпол
няет все управленческие функции.
Данный критерий классификации, который, во многом, основан на историко-территориальных особенностях, не полностью определяет типологические черты местной власти. Некоторые ученые предлагают положить в основу классификации особенности структуры ветвей власти и их взаимодействия.
Германия - не единственная страна, развивающая смешанную форму местной власти. Как уже упоминалось, главное в анализе данного типа - не поиск соотношения тех или иных систем, а выделение национальных черт, которые формируются в данной стране.
Основы местного самоуправления Японии регулируются двумя актами: Конституцией (гл. VIII) и Законом о местной автономии 1947 г.
56 Законом предопределено существование органов местного самоуправления с достаточно широкой компетенцией: ведение коммунального хозяйства, управление объектами собственности, поддержка дорог, больниц, школ1. Вместе с тем, министерства и ведомства имеют свои структуры в территориях, которые ведут собственную работу и контролируют местные органы в пределах своих полномочий (например. Министерство просвещения определяет программы и методику деятельности). Особую роль в Японии играет бюджет, расходную часть которого определяет центральное правительство в виде дотаций. Местных средств для существования территорий недостаточно.
Другая особенность заключается в высокой капитализации экономики. Практически, все естественные монополии находятся в руках частных компаний, которые ведут свою деятельность в городах, районах, поселках, деревнях. Именно такое административно-территориальное деление принято в Японии. Местные органы делятся на органы общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции, в свою очередь, делятся на административно-территориальные единицы высшего и низшего уровней. Главой местной администрации считается губернатор префектуры, избираемый населением. Он же выполняет целый ряд общегосударственных функций. В районах главы исполнительных органов назначаются мэром города. Деятельность губернатора контролируют местные собрания, также избираемые населением. Без согласия местного собрания парламент не может издавать законы, затрагивающие интересы данной территории. Собрания выполняют свою работу сессионно. Депутаты собрания работают на возмездной основе. Собрание имеет достаточно широкие полномочия: заслушивает отчет мэра, утверждает бюджет, контролирует разнообразные проекты и т.д.
1 Конституции зарубежных государств. - М., 1997. - С.44;
Характерно, что избиратели не устраняются от власти и имеют возможность участвовать в управлении соответствующей административно-территориальной единицей по определенным вопросам. Процедура связана с набором определенного количества голосов по какому-либо вопросу (например, недостаточно эффективная деятельность должностных лиц исполнительной власти)1.
Советская модель зародилась в России с победой социализма. Это система Советов и исполнительных комитетов. Организационной основой Советов является демократический централизм, обеспечивающий жесткую иерархическую соподчиненность всех звеньев системы. Все органы государства прямо или опосредованно подчинялись Советам или формировались при их участии. В основе Советов лежало народное представительство, которое на самом деле лишь формально представляло интерес сообщества.
Возглавлялись Советы президиумами (Государственными советами) общегосударственного представительного органа (Верховного Совета, Государственного собрания. Народного Хурала).
Исполнительными органами являлись избираемые из своего состава исполнительные комитеты. Они действовали по принципу двойного подчинения: вышестоящему органу и своему местному Совету.
При общей унифицированности системы наблюдались и некоторые особенности в местных условиях. Так, например, в социалистической Польше, где наряду с Национальными Советами (представительными органами) функционировали посланцы государственной администрации. На местном уровне администраторы избирались местным предста-
Плешова М.А. Демократия в Индии: проблемы местного самоуправления. - М., 1992.
58 вительным органом. Характерные черты носили Советы в Китае, во Вьетнаме, на Кубе, некоторых африканских странах1.
В развивающихся странах Советы носили как бы незавершенную форму.
На протяжении своей истории Советы всегда имели идеологическую основу, являясь органами власти лишь формально. По существу же, власть принадлежала партии, ставшей частью государства. В ряде африканских стран советизация и сверхцентрализация стала основой для создания партий-государств, где все органы и структуры государства стали считаться частью партийной структуры. Поэтому во всех странах, где существовали Советы, избирательное право отдельных категорий граждан ограничивалось по идеологическим соображениям. Выборы в органы власти носили формальный и безальтернативный характер. И все же Советы на своем низовом уровне выполняли функции власти, соединяя государственные органы и органы самоуправления, это носило, конечно, крайние формы, отсюда слияние партаппарата с аппаратом государства. По содержанию, методам деятельности и характеру Советы больше напоминали единую систему государственного управления.
В период "бархатных революций", когда социалистическая система стала разрушаться, в странах бывшей социалистической ориентации система местной власти претерпела изменения. Повлияли и местные традиции, и опыт развитых стран. Такие страны, как Румыния, избрали континентальную систему. Но в чистом виде ни одна из моделей нигде еще
1 Иностранное конституционное право./Под ред. В.В. Мак лажова. - М., 1996. - С.419; Дольницкий В. Сущность и задачи территориального самоуправления в Польше. Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. - М., 1996; Китайская Народная Республика: Законодательные акты. - М., 1984;
59 не сформировалась и носит больше гибридный характер, сочетая элементы всех типов и систем1.
Знакомство с конституционным законодательством этих стран позволяет выделить еще одну устойчивую модель, которая сформировалась в большинстве государств Восточной Европы в процессе демократизации политической системы. Эту модель можно определить как "переходную". Данная модель воплотила качества зарубежных систем управления и самоуправления на местном уровне, однако имеет и специфические для своего состояния черты. Ученые относят эту модель к "континентальной", однако это утверждение не совсем точное. Так как в основе нее лежит переходная, кризисная экономика, управление осуществляют кадры, которые работали еще при социалистических режимах. События, которые происходят в этих странах, носят авторитарный характер. Основной болезнью переходных общественных отношений является искусственное навязывание "сверху" западных образцов местного государственного управления, при явном отсутствии необходимой финансовой и организационной базы сообществ.
Органы самоуправления стран "переходной" модели отличаются тем, что они находятся в подчиненном состоянии высшим уровням управления в вопросах своих полномочий и финансов. В связи с этим в отношениях между органами власти и местными органами наблюдается напряженность и конфронтационность.
Наряду с рассмотренными выше системами, можно выделить и другие, не попадающие в эту классификацию. Например, иберийская
Кучуков С. Основные сведения об органах местного самоуправления в Болгарии. - София, 1994; Лацина К. Основные сведения об органах местного самоуправления в Чешской Республике. - Прага, 1994; Тропин Г. Основные сведения об органах самоуправления в Словакии. - Любляна, 1994.
60 система, которая применяется в Португалии и некоторых государствах Латинской Америки. Здесь местные Советы и главы администраций избираются населением. Главы администраций могут избираться и Советом. Они одновременно утверждаются органами государственной власти (Правительством или Министром внутренних дел)1.
Префекты, алькады являются представителями государственной власти на данной территории, обладают широкими полномочиями и правом контроля органов самоуправления. В данном случае объединяется публичная власть коллектива граждан и государственная власть.
Выделение общих признаков органов местной власти, объединяющих их в системы, не является абсолютным. Существуют и другие основания для классификации. Примером может служить характеристика представительных и исполнительных органов по способу образования, по назначению, по предметам ведения, по способу принятия решений, по типу исполняемых функций.
Общепризнанно, что в демократических государствах источником и носителем власти является народ. Исходя из этого, представительные органы местной власти, как одна из форм осуществления этой власти, получают свои полномочия от народа, т.е. это не только способ образования органов, но и способ наделения этих органов полномочиями. Они наделяются исключительной компетенцией, которой не могут обладать другие органы. Представительные органы утверждают местный бюджет, устанавливают общеобязательные на территории правила, управляют собственностью, контролируют другие органы, решают некоторые вопросы образования, здравоохранения, экологии, поддержания местных мостов, дорог, общественного порядка. В сферу их деятельности входят
Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения, М., 1997. -
С.337.
лишь местные вопросы; по общему правилу местные органы не имеют права заниматься политическими акциями, чтобы не противопоставлять себя центру и не развивать сепаратизм.
Местные представительные органы (Советы, ассамблеи, собрания), в основном, однопалатные, избираются путем прямых выборов на срок полномочий от 2 до 6 лет: шведские ланстингкоммуны - на 3 года, германские крайстаги - на 4 года, французские Генеральные советы - на 6 лет. В США, Великобритании, Канаде, Индии выборы проходят по мажоритарной избирательной системе. В Италия, Испании, Португалии действует пропорциональная система:
-помимо избранных членов в состав местных представительных органов могут включаться и назначенные, что весьма распространено в странах "третьего мира" (Таиланд, Кения, Сенегал, Марокко).
Полномочия общинных Советов некоторые исследователи разделяют на обязательные и факультативные. Структура общинных представительных органов различна. В более крупных избираются исполнительные органы - исполкомы в количестве 5-7 человек. В странах, представляющих англосаксонскую систему, исполкомов не создают. В малочисленных общинах избирается председатель, секретарь.
В обязательном порядке создаются постоянные комиссии, которые ведают различными сферами жизнедеятельности - образованием, здравоохранением, финансами.
Общинные представительные органы осуществляют свои полномочия на сессиях" сроки которых определены местными законами. Она могут созываться ежемесячно, могут 4 раза в год, либо чрезвычайно, по требованию 1/3 членов Совета.
На низовом уровне представительство осуществляется сельским сходом или собранием деревень. В нем вправе участвовать лишь лица, достигшие совершеннолетия. Сельские сходы собираются или в установ-
62 ленные законом сроки или же по мере необходимости. Сходы и собрания выбирают старосту, который обязан выполнять решения схода.
При исследовании представительных и исполнительных органов в различных странах иногда невозможно выделить в "чистом виде" "абсолютно представительные" и "абсолютно исполнительные". На местном уровне функции и полномочия органов власти сближаются и часто их функции - управленческие, принимающие некоторые черты государственной власти. Л.И.Велихов считал, что до начала XX века муниципальные органы различных стран обладали схожим типом структуры1.
В результате эволюционного развития местной власти сложилось несколько форм ее организации. Применение той или иной модели зависит от национальных традиций, численности населения, размеров его территории, объема и сложности хозяйственных вопросов, социально-политической ситуации. Они сводятся к следующим моделям:
Сильный мэр - совет. Мэр и Совет избираются всем населением. Мэр обладает правом отлагательного вето на решения Совета, самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от должности должностных лиц администрации, единолично руководит деятельностью администрации, организует работу Совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые Советом. Для соблюдения баланса Совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Механизмом досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей является местный референдум;
Слабый мэр - Совет. В этой модели мэр избирается из числа депутатов Совета. Он полностью подконтролен и подотчетен Совету, не имеет право вето, формирования администрации. Назначение на долж-
1 Велихов Л.И. Основы городского хозяйства. - М., 1928.
63 ность и освобождение от должности в администрацию производится им с согласия Совета. Прекращение полномочий мэра осуществляется Советом или населением;
Совет - управляющий. Не предусматривает должность мэра. Из числа депутатов Совета избирается председатель, который руководит исключительно деятельностью Совета. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который формирует администрацию, руководит ее деятельностью и персоналом. В контракте оговариваются условия отношения между управляющим и Советом.
Городская комиссия основана на выборности должностных лиц местного самоуправления, сочетает представительные и исполнительные функции. Избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица;
Мэр - собрание или староста - сельский сход. В основном, распространена в малых образованиях. Единственным выборным лицом здесь является староста или мэр, который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, выполняя решения схода граждан. Бюджет и его контроль осуществляются на сходах. В необходимых случаях может формироваться небольшой аппарат управления.
Выделение общих признаков органов местной власти, объединяющих их в системы, не является абсолютным. Существуют и другие основания для классификации. Например, характеристика представительных и исполнительных органов по способу принятия решений по типу исполняемых функций. Однако в юридической науке менее всего обращается внимание на анализ признаков, которые бы отличали государственное управление от местного самоуправления. Как очевидно, из изложенного
64 материала подобных четких признаков не выделяется, в то же время классификация по этому основанию имеет принципиальное значение для ряда стран, включая и Россию, где местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. В итоге часто подменяются понятия, определяющие суть происходящих процессов. На наш взгляд подобными признаками могли бы стать следующие признаки: 1. пределы компетенции местных сообществ, их публичное содержание. 2. обеспечение финансово-экономических условий, материальная самостоятельность органов местного самоуправления. Два этих характерных признака определяют основные сферы деятельности местных сообществ.
Основные отечественные и зарубежные концепции государственной власти и местного самоуправления
Государства возникали, развивались и функционировали в различных социально-экономических условиях, отсюда богатство и разнообразие форм и моделей управленческих институтов в современном мире. Поэтому, естественно, что теоретические основы рассматриваемой темы, прежде всего, закладывались исследователями, изучавшими государство, его формы и институты: Т.Гоббсом, Дж.Локком, Ш.Л.Монтескье, Ж.Ж.Руссо, А.Берсоном, Г.Блумером, А.Ароном, М.Вебером и др. Труды этих ученых, естественно, затрагивали и вопросы управления, самоуправления. А их концепции о происхождении, организации государства легли в основу административных теорий.
Наиболее ярким примером в этом плане может служить концепция либерализма созданная английским философом Дж.Локком в естественно-правовой теории. Идеи Дж.Локка о государстве, которое должно служить гарантом и охранителем естественных прав и свобод человека соответственно легли в основу концепций самоуправления. Основополагающими стали учение Ш.Л.Монтескье - о достижении политической свободы на основе разделения властей. Примеры на эту тему можно приводить и далее.
Несмотря на детальное и глубокое исследование государства и его институтов в аграрный период истории, теория управления и самоуправления не находит обобщений. Происходит лишь накопление эмпирического материала и определенное его осмысление на базе философских теорий. Произведения практически всех видных государствоведов и юристов этого периода основаны на понимании государства и его роли в организации управления как всесильного, властного органа, обеспечивающего порядок и организацию. Это объясняется тем, что государство в аграрный период выполняло определенную функцию организатора, основанного на насилии и угнетении большинства членов общества.
В связи с тем, что традиции естественных форм самоуправления уходят в глубину веков, к первичным ячейкам общества представленных в разное время в различных странах, оно не могло быть обойдено вниманием ученых. Осмысление же государственного управления как отрасли научных знаний происходит несколько позже.
В XIX веке индустриальное общество становится реальностью и наука о государстве переживает бурное развитие. Создание Конституций в Западной Европе требует преобразовать систему государственной власти и управления по новым принципам, решительно отвергая феодально-бюрократические основы абсолютизма.
Поиски ученых трансформировались в теории местного самоуправления, отражающие опыт разных цивилизаций, а также идеи политических движений в их поддержку и правовому регулированию. Основные из них - общинная, хозяйственная, общественная, государственная, юридическая, политическая.
Родоначальник общиной теории француз А.Турэ, опираясь на учение об общине и естественное право, доказывал, что община, как институт, возникший раньше государства, имеет право на решение своих внутренних дел и это явление носит естественный и неотчуждаемый характер.
Генезис государственной власти и местного самоуправления в дореволюционный период
Институты государственной власти начали складываться еще в до-государственный период. Разложение родоплеменных связей способствовало разделению функций на собственно управление жизнедеятельностью общности и властвования как процесса обеспечения интегративной целостности этой общности, поддержания в ней общего порядка. При этом управление и самоуправление утрачивает свою самостоятельность, интегрируясь в общий процесс генезиса политических институтов раннего государства.
Государственное управление в Киевской Руси было основано на обычаях и целесообразности действий. Преобладали недостаточно диф-ференцированые по видам управления составные элементы государственности (полицейское, административное, финансовое и т.п.). Властные параллели переплетались и подменяли друг друга. На ранних стадиях развития государства (в Киевской Руси и княжествах периода феодальной раздробленности) функции государственного управления осуществляли, в основном, отдельные должностные лица (как бы, порученцы). Они не имели специального штата чиновников, а лишь небольшое количество помощников, не вели делопроизводств (в древних летописях они называются посадниками, тиунами, даныциками, мытниками, вирниками, ключниками) Естественно каждый из них имел свои функции и полномочия данные ему князем. В этот период местная власть имела, важное значение (Киевское государство в территориальном отношении представляло собой большее пространство около 1 млн кв. км).
Ближайшими помощниками князя в совершении судебных и хозяйственных функций были тиуны. Древние летописи рассказывают и широкой их компетенции и больших полномочиях. Летописи передают явно критическое отношение к данным должностным лицам (например в Лаврентьевской летописи сказано "людем не хотети княже правды"). Русская правда в числе княжеских титулов упоминает о тиуне огнищном и конюшем1. Роль территориального управляющего видимо выполнял посадник (Лаврентьевская летопись 1146 года упоминает эту должность) Ипатьевская летопись 1154 г. упоминает вместе с тиунами ключников, которые заведовали селами и деревнями2. Исследования позволяют выделить три основных объекта управления в древний период: суд, войско и государственное хозяйство.
Территориальное управление, как таковое, отсутствовало. Его осуществляли, в основном, общинные институты, совместно с должностными государственными лицами. Функции государства в этот период действовали в рамках распорядительных поручений по отдельным отраслевым направлениям. Лишь одна функция имела четкий и стабильный характер - правотворческая.
Результатом эволюции Киевской Руси (IX-XIII) стало создание, на обломках союзов племен, городов-государств (земель, волостей). Политическая система городов—государств характеризовалось единством важнейших институтов, таких как Вече (народное собрание) и князь с административным аппаратом. Подобная структура, основанная на равновесии властей, обеспечивала все жизненные функции в обществе. В этот исторический период выделить самоуправление, как самостоятельный институт власти, еще представляется невозможным.
Эту особенность отмечали крупные ученые, например, И.Я.Фроянов, А.Ю.Дворниченко1. Переходный характер общественных отношений, обусловил дискуссию вокруг статуса Вечевых собраний, возникших в результате влияния общинных традиций. В российской историографии обсуждается, прежде всего, вопрос была ли домонгольская Россия княжеской или вечевой?
Советская форма (модель) организации местной власти
С момента распада Советского Союза и перехода бывших социалистических стран на путь рыночных реформ, поле распространения Советской модели управления заметно сузилось. Проблемы, возникающие при становлении новой государственности, заставили быстро забыть существовавшую систему Советов, ранее господствовавшую в различных регионах мира, прежде всего, в Восточной и Центральной Европе, Азии, Африки и Латинской Америки.
Режимы, сложившиеся в странах социалистической ориентации, не позволяли юристам, историкам, философам объективно исследовать Советскую форму власти. Работы же, написанные учеными, живущими за пределами социалистической системы, более или менее объективно отображали реальную картину происходившего исторического эксперимента, однако, их исследования были политизированы и тенденциозны. Ретроспективный анализ указанной модели только начинается представителями разных научных направлений. Интерес к этой проблеме объясняется тем, что данная модель устойчиво действовала относительно длительный промежуток времени, оказала заметное влияние на ход истории и продолжает по настоящее время работать в ряде стран (Китай, КНДР, Куба и др.).
Советская форма (модель) возникла стихийно в России в ходе революции 1905-1907 годов и окончательно утвердилась после взятия большевиками власти в 1917 году.
Почему же так заинтересовала большевиков Советская форма власти, что они приложили немало сил для реализации ее на практике? Лидеры большевиков были людьми образованными, знающими модели общественного развития. Юрист по профессии, В.И.Ленин, был хорошо знаком с работами М.Монтескье и Дж.Локка и мог на практике убедиться в действенности теории разделения властей. Известно также, что большевики вначале отрицали значение Советов как органов власти.
Некоторые ученые объясняют выбор большевиков необходимостью централизации власти в сложившихся в тот период условиях. Исторические факты и анализ эволюции идей теоретиков марксизма свидетельствуют, о том, что данный факт не является главной и единственной причиной возникновения совершенно новой системы организации власти. Очевидно, что другой системы в России и появиться не могло.
Прообразом Советом, взятым на вооружение марксистами, был опыт Парижской Коммуны 1871 г. К.Маркс делает вывод о том, что Парижская Коммуна - это тип организации, открытой политической формы, при которой возможно экономическое освобождение труда. К.Маркс же предсказал данной организации большое будущее. Напомним, что вопрос о пролетарской государственности, диктатуре пролетариата, стал центральным в марксистской теории. В 1852 году К. Маркс, тщательно анализируя опыт буржуазной революции 1848-1851 г.г. во Франции, делает вывод о необходимости разрушения буржуазной государственной машины и завоевании пролетариатом государственной власти: "Все перевороты усовершенствовали эту машину вместо того, чтобы сломать ее"1.
