Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Становление и развитие теории разделения власти в субъектах федеративного государства
1.1. Теория разделения власти «по горизонтали» и «по вертикали»: историко-правовой аспект 14
1.2. Развитие теории разделения власти в субъектах федеративного государства 36
1.3. Становление моделей разделения власти в субъектах федеративных государств (сравнительный анализ) 49
Глава II. Практика реализации теории разделения власти в субъектах Российской Федерации
2.1. Особенности становления и развития системы разделения власти в субъектах Российской Федерации 94
2.2. Развитие практики разделения власти в субъектах Российской Федерации 116
2.3. Проблемы совершенствования практики разделения власти между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации 133
Заключение. 164
Список использованных источников и литературы. 171
- Теория разделения власти «по горизонтали» и «по вертикали»: историко-правовой аспект
- Развитие теории разделения власти в субъектах федеративного государства
- Особенности становления и развития системы разделения власти в субъектах Российской Федерации
- Развитие практики разделения власти в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с реализацией концепции разделения власти в субъектах федеративного государства.
В последние десятилетия, характеризующиеся сменой политических режимов в ряде государств, в обществе неизменно возрастает интерес к либеральным идеям, в частности, к организации государственной власти, основанной на принципе ее разграничения между законодательными, исполнительными и судебными органами. При этом традиционная триада самостоятельных ветвей власти все реже рассматривается как единственно приемлемый способ организации власти в демократическом государстве. Учение Ш. Монтескье подвергается определенным модификациям. Нередко указывается на допустимость функционирования в либеральном обществе институтов государственной власти, наделенных большим объемом полномочий, но при этом не относящихся ни к одной из ветвей власти. Определенную специфику имеет разделение власти на ветви в федеративных государствах, где оно осуществляется не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов федерации. Учитывая, что в ряде федераций, включая Россию, большинство реформ государственного аппарата, основанных на принципе разделения власти, инициировано федеральным уровнем власти, особый интерес представляет анализ процесса становления и развития моделей разделения власти в субъектах федерации.
Решение проблемы значимости теории разделения власти, предложенной философами эпохи Просвещения, для построения системы органов государственной власти субъектов федерации, выявление сущностных особенностей функционирования системы органов власти на региональном уровне федеративного государства позволят осуществить выбор оптимальной модели разделения власти в субъектах федеративных государств, а также способствовать совершенствованию системы органов государственной власти федеративного государства в целом. Ці Степень научной разработанности темы. Вопросы оптимальной организации власти были предметом научных изысканий с древних времен. В трудах античных мыслителей Аристотеля, Цицерона, Полибия присутствуют идеи о необходимости разделения ряда государственных функций между различными органами.
Научное обоснование необходимости разделения власти «по горизонтали», опираясь на идеи либерализма, осуществили Дж. Локк и Ш. Монтескье. Критике идей разделения власти этих выдающихся представителей философской школы Просвещения посвятили свои труды Ф. Грувель, Г. Еллинек, Ж. Ж.Руссо, Б. Контан.
Обосновали необходимость существования четвертой ветви власти Ж.Блан, Ж.М.Вирье и Ф.Ваге.
Разделение власти между уровнями государственной власти явилось предметом исследования в работах западных ученых Ж.Блана, М. Бэрджесса, Ф.Ваге, Ж.М. Вирье, С. Вударда, А. Гамильтона, Дж. Джея, Х.Д. Диккермана, Дж. Мэдисона, Г. Смита, Г.А. Тэрра, Дж. Циммермана, Д. Элазара, а также российских специалистов в области государственного строительства Р.Г. Абдулатипова, Г.В. Атаманчука, В.И. Борисюка, В.Е. Гулиева, А.Н. Кима, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, И.Ш. Муксинова, В.Б. Пастухова, И.А. Умновой, Т.М. Фадеевой, М.Х. Фарукшина, В.Е. Чиркина и др.
Отдельные аспекты исследуемых в диссертации проблем рассматривались в монографиях И.Н. Барцица, И.Л. Бачило, А.А. Белкина, В. Гельмана, Е. Грессмана, Ф.Х. Гумерова, Б. Зигана, С.Кордонского, О.Е. Кутафина, Ф.Р. Муратшина, B.C. Основина, Ф.М. Раянова, В.К. Самигуллина, А.А. Собчака, К. Страусса, Д.Л. Суркова, А.Н. Тимонина, Ю.А. Тихомирова, А.Г. Хабибулина, В.Н. Хропанюка, Г.Н. Чеботарева, З.М. Черниловского, Б.Н. Чичерина, СМ. Шахрая, Б.С. Эбзеева и др.
При наличии множества трудов, посвященных моделям разделения власти «по горизонтали» на федеральном уровне, вопросы разделения власти в субъекте федерации изучены в меньшей степени. Комплексные исследования разделения власти как «по горизонтали», так и «по вертикали» в субъекте федеративного государства в отечественной юридической науке пока не проводились.
Объектом исследования являются совокупность идей по вопросам разделения власти в субъектах федерации и практика их реализации в современных федеративных государствах.
Предметом исследования выступают закономерности становления и развития теории разделения власти, особенности ее реализации в субъектах федеративного государства, модели разделения власти в субъектах федеративных государств, пути дальнейшего совершенствования механизма взаимодействия органов власти субъекта федерации, а также федеральных и региональных органов власти.
Цель настоящего исследования состоит в комплексном исследовании процессов разделения власти в субъектах федеративных государств, определении оптимальных моделей разделения власти в субъектах федеративных государствах и разработке на этой основе рекомендаций по дальнейшему совершенствованию механизма разграничения власти «по горизонтали» и «по вертикали» в субъектах Российской Федерации.
Основные задачи диссертационного исследования:
- выявить закономерности становления и развития теории разделения власти в субъектах федеративного государства;
- рассмотреть взаимообусловленность разделения власти между ее уровнями, а также ветвями на федеральном уровне и в субъектах федеративного государства;
- провести сравнительно-правовой анализ сложившегося разделения власти в субъектах современных федеративных государств;
- исследовать особенности функционирования системы сдержек и противовесов на уровне субъекта федеративного государства, а также рассмотреть формы и направления взаимодействия по предметам совместного ведения федерального центра и субъекта федеративного государства;
- сформулировать предложения по оптимизации механизма разделения власти между федеральным и региональным уровнями власти, а также на уровне субъекта Российской Федерации.
Теоретическая и методологическая основа. Теоретическую и методологическую основу диссертации составили работы ученых по проблемам теории государства и права, материалы научных и практических конференций по различным аспектам организации государственной власти.
При решении поставленных задач использованы современные методы познания, выявленные и разработанные современной наукой и апробированные практикой. В исследовании применены методы диалектического познания, аналитический, системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой и другие методы, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного.
Научная новизна диссертационной работы. В диссертации впервые предпринята попытка комплексного анализа систем органов государственной власти субъектов федеративных государств с точки зрения их соответствия теории разделения власти. Автором проанализированы полномочия субъектов федераций в законодательной, исполнительной и судебной сферах, исследованы особенности функционирования системы сдержек и противовесов на региональном уровне федеративных государств, выявлены причины выбора в процессе государственного строительства той или иной модели разделения власти в субъекте федерации и перспективы ее дальнейшего развития.
В диссертации рассмотрена зависимость федеративной формы государственного устройства от реализации принципа разделения власти не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов федерации, содержатся предложения по совершенствованию модели разделения власти в субъекте Российской Федерации.
Результатом научного анализа данной проблемы являются следующие выносимые на защиту выводы и положения:
1. Процессу развития теории разделения власти присуща определенная стадийность:
на первом этапе происходит выделение законодательной (главенствующей) и исполнительной (обладающей менее высоким статусом) ветвей власти, а также указание на необходимость осуществления судебной функции представителями различных сословий;
на втором этапе - выделение трех с равной степенью самостоятельности ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной) и научное обоснование необходимости существования системы сдержек и противовесов;
третий этап характеризуется адаптацией теории разделения власти к республиканской форме правления и федеративной форме государственного устройства (выделение уровней власти);
четвертому этапу присущи обоснование необходимости существования четырех ветвей власти, а также становление новых моделей разделения власти «по вертикали» в результате появления новых форм государственного устройства.
2. Вывод о том, что предшествующим условием создания подлинно федеративного государства является разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Это обусловлено тем, что принцип федерализма предполагает такую систему органов власти, при которой законодательные полномочия осуществляются каждым уровнем государственной власти самостоятельно, без создания единой вертикали законодательной власти.
3. Вывод о том, что наличие контрольной ветви власти в субъекте федерации, как и на федеральном уровне, противоречит идеалам либерального общества, является пережитком авторитарного режима и приемлемо только в переходный к демократическому режиму период государственного строительства.
4. Существование в одном государстве совершенно отличных от принятого на федеральном уровне способов разделения власти в субъектах федерации с неизбежностью ведет к противостоянию уровней власти и, как следствие, к дестабилизации работы всего государственного аппарата. Оптимальным решением вопроса создания системы органов власти субъектом федерации представляется самостоятельное определение субъектом федерации собственной системы органов власти в соответствии с принципами, законодательно закрепленными на федеральном уровне.
5. Выбор демократическим обществом той или иной модели разделения власти в субъекте федеративного государства во многом зависит от доминирующей концепции: либо дуалистического, либо кооперативного федерализма. При этом, важным фактором, определяющим преобладание концепции дуалистического либо кооперативного федерализма в процессе государственного строительства, является состояние экономики и политики в стране. В период, характеризующийся необходимостью мобилизации ресурсов (угроза гражданской войны либо вторжения иностранного государства, кризис в сфере экономики и т.п.), в процессе государственного строительства преобладают идеи кооперативного федерализма. Когда же на протяжении длительного времени общество пребывает в состоянии стабильности, доминирующей становится концепция дуалистического федерализма.
6. Вывод о том, что отличительными признаками модели разделения власти в субъекте Российской Федерации являются:
1) разделение власти на три ветви, при этом руководитель высшего исполнительного органа власти субъекта (высшее должностное лицо) обладает особым статусом;
2) неразвитость судебной ветви власти;
3) минимальный объем исключительных полномочий органов власти субъектов федерации;
4) незначительное количество совместных с федеральными органами власти полномочий;
5) несовершенство механизма разграничения полномочий федерального центра и субъектов федерации по предметам совместного ведения.
7. Вывод о том, что в Российской Федерации сложились следующие типы системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации:
1) классический:
а) на уровне субъекта федерации - исполнительные органы власти (высшее должностное лицо (не во всех субъектах федерации) Правительство, министерства, государственные комитеты и т.п.) законодательный орган власти - Конституционный (уставный) суд;
6) на уровне административно-территориальных единиц субъекта федерации - органы власти субъекта федерации отсутствуют;
в) на уровне участков - мировые судьи;
2) с разветвленной исполнительной властью:
а) на уровне субъекта федерации - исполнительные органы власти (высшее должностное лицо (не во всех субъектах федерации) Правительство, министерства, государственные комитеты и т.п.) законодательный орган власти - Конституционный (уставный) суд;
б) на уровне административно-территориальных единиц субъекта федерации - территориальные подразделения исполнительных органов власти субъекта федерации;
в) на уровне участков - мировые судьи; 3) сложный:
а) на уровне субъекта федерации - высшее должностное лицо (не во всех субъектах федерации) - Правительство, министерства, государственные комитеты и т.п.) - законодательный орган власти - Конституционный (уставный) суд;
б) на уровне административно-территориальных единиц субъекта федерации - местный исполнительный орган власти (например, районная (городская) администрация) - местный представительный орган власти (например, районный (городской) Совет);
в) на уровне участков - мировые судьи.
При этом делается вывод о том, что ни один из рассмотренных типов системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации не соответствует в полной мере принципу разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, ибо в субъекте Российской Федерации отсутствуют созданные им суды общей юрисдикции. Об этом же свидетельствует функционирование мировых судей по так называемым участкам, а не на уровне административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации.
8. Автор формулирует выводы по совершенствованию правового механизма разделения власти «по вертикали» и «по горизонтали» в субъекте Российской Федерации:
1) необходимо исключить из федеральных законов нормы, детально регламентирующие вопросы организации системы органов власти субъектов Российской Федерации;
2) уполномоченным органам целесообразно обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о толковании и разъяснении порядка применения конституционной нормы, относящей к исключительному ведению Российской Федерации вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина;
3) необходимо обязать прокуратуру, соответствующие структурные подразделения в Администрации Президента Российской Федерации и Министерстве юстиции Российской Федерации осуществлять контроль за соответствием Российской Конституции не только нормативных правовых актов субъектов федерации, но и актов, принятых федеральными органами власти.
4) следует принять федеральный закон, устанавливающий ответственность федеральных органов власти за нарушение прав субъектов Российской Федерации.
5) необходимо изменить порядок рассмотрения судами дел о соответствии федеральным законам нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, возложив обязанность по их рассмотрению на Конституционный Суд Российской Федерации либо усовершенствовав процедуру рассмотрения этой категории дел судами общей юрисдикции;
6) следует внести изменения в федеральное законодательство, регулирующее вопросы организации судебных органов власти субъектов Российской Федерации, предусмотрев осуществление мировыми судьями полномочий на уровне административно-территориальных единиц субъектов федерации, а также решив вопрос об учреждении субъектами Российской Федерации собственных судов общей юрисдикции на региональном уровне.
Практическая значимость исследования. Предложения по совершенствованию правового механизма разделения власти в субъектах Российской Федерации могут быть учтены в процессе согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, а также субъектами законодательной инициативы при подготовке проектов законов в области государственного строительства.
Материалы и выводы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», а также - в исследовательской деятельности по проблемам федерализма и организации государственной власти.
Апробация результатов исследования. Диссертация неоднократно обсуждалась на заседании кафедры теории и истории государства и права Башкирского государственного университета. Выводы и основные положения диссертации изложены в опубликованных работах, а также в выступлениях автора на научно-практических конференциях и семинарах («Идеалы Всеобщей декларации прав человека и современный мир». Уфа, ноябрь 1998; «Профсоюзы и проблемы местного самоуправления». Уфа, 1999; «Вопросы кадровой политики в Республике Башкортостан». Уфа, октябрь, 2001; «Власть и политика». Уфа, март, 2002; «Вертикаль власти. Проблемы оптимизации и взаимодействия федеральных и региональных уровней власти в современной России». Уфа, октябрь, 2002; «Актуальные проблемы правовой системы общества». Уфа, ноябрь, 2002).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 6 разделов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Теория разделения власти «по горизонтали» и «по вертикали»: историко-правовой аспект
Сама идея разделения государственной власти сопровождает поиск человечеством идеального государства на протяжении многих веков. И то обстоятельство, что в юридической науке существуют различные подходы к трактовке понятия разделения государственной власти, обусловлено, в первую очередь, наличием множества точек зрения на место и роль государства в жизни общества.
По мнению П. Баренбойма, доктрина разделения власти была обоснована еще в Библии. «Авторы Библии, - пишет он, - в «Книге Судей» сформулировали важнейший доктринальный тезис о божественном происхождении судебной власти и ее независимости от царя». Как считает исследователь, судебная власть была даже первичной по отношению к монархической власти. Однако, на наш взгляд, говорить о стройной доктрине разделения власти в период написания «Книги Судей» несколько преждевременно. Приводимое ученым в качестве доказательства своей позиции и засвидетельствованное Библией противопоставление и открытое столкновение судьи Самуила и царя Саула не отражает в целом виде характер организации власти древнееврейского общества. Нормой отношений в Древнем Израиле было соединение в одном лице полномочий судьи, верховного правителя и военачальника. Это доказывается тем, что как предшественники Саула на посту политического лидера Израиля - Моисей, Иисус Навин, Самуил, так и преемники - древнеизраильские цари Давид и Соломон, помимо управления, осуществляли также суд. Слияние управленческих, судебных и военных функций в одном лице у евреев сложилось в период родового строя и унаследовалась государством.
Как известно, определенное разделение власти существовало с древнейших времен. Первоначально имело место разделение власти на религиозную и политическую. Борьба между светской и религиозной властью за верховенство продолжалась все средневековье и захватила начало Нового времени в различных уголках Земли. Во многих государствах вопрос о соотношении государственной и религиозной власти не решен до сих пор.
Идея функционального разделения власти появилась уже в античную эпоху. Так, в трудах античных мыслителей Аристотеля, Цицерона, Полибия присутствуют высказывания о необходимости разделения ряда государственных функций между различными органами. По Аристотелю в основе государственного устройства должны быть три элемента: законодательный орган, должности и судебные органы, которые должны избираться. По мнению Аристотеля, «Во всяком государственном устройстве основных частей три... первая - законосовещательный орган, рассматривающий дела государства; вторая - должности, третья - судебные органы». Однако в то время идея разделения власти не получила статуса некой официальной идеологии.
Уже в Древней Греции существовали политические институты, которые препятствовали сосредоточению власти в одних руках. Благодаря реформам Солона, Клисфена, Эфиальта и Перикла в Афинах образовались Народное собрание, обладающее законодательной инициативой, контролирующий его суд присяжных (Гелиэя), который к тому же обладал правом толкования законов. Исполнительную власть делили Совет пятисот и две коллегии — стратегов и архонтов.
В Древнем Риме главным государственным органом был Сенат, который обладал правом официального толкования законов и мог накладывать вето на некоторые решения Народного собрания. Народное собрание контролировало деятельность всех государственных служащих, за исключением диктаторов, принимало законы, избирало правительственные органы - коллегии. Особое место в структуре органов власти занимали народные трибуны, которые имели право запрещать исполнение любых приказов (кроме приказов диктаторов), могли налагать вето на постановления Сената, арестовывать любого человека и допрашивать его, а также цензоры (избираемые из числа бывших консулов), обладавшие правом исключения из списка сенаторов недостойных лиц.6
В средние века роль противовеса неограниченной власти монарха частично выполняла церковь. Будучи духовным учреждением, церковь нередко вмешивалась в светские дела. Клятвы и обещания, которые монарх давал на кресте, нередко обязывали его к выполнению их. Принимая какое либо решение, монарх должен был обращать внимание на церковные правила. В некоторых странах главы церквей обладали правом печалования (отмена смертного приговора, утвержденного государем). Позже церковь утратила свое значение, но в определенное время развития истории влияние церкви и церковных догм было велико.
В период средневековой децентрализации власти сословно-представительные органы значительно упрочили свои позиции, которые впоследствии явились политической основой для возникновения парламентов.
Переломным моментом в наметившемся разделении власти в западноевропейских феодальных государствах стал XVII век, когда на смену децентрализации пришла абсолютная монархия. Абсолютным монархам требовался высокоорганизованный аппарат управления, который мог эффективно справляться с возложенными на него функциями лишь при неизбежном разделении полномочий между его элементами.
Обладающая довольно высоким статусом в политической системе общества торговая и промышленная буржуазия первоначально способствовала укреплению монархического строя, за что получила доступ к власти в нарождавшиеся центральные парламентские структуры.
Дальнейшее функциональное обособление государственных институтов осуществлялось несколькими параллельными путями:
«1) происходило смещение парламентаризма в центр со всей идеологией и техникой формирования представительной власти (её выборностью, принципами организации и т.п.);
2) укреплялась и совершенствовалась центральная правительственная исполнительная власть и особенно её аппараты, кадры государственных служащих;
3) завершилось формирование возникшей в феодальном средневековье системы надзора и отправления правосудия, передачи судебных функций от властвующей (сеньориальной) верхушки - специализированным судебным органам».
Таким образом, функциональное разделение власти исторически сложилось на самых ранних этапах формирования государства и вылилось в специализацию власти разных лиц и институтов, что же касается формирования основ разделения власти в виде научно обоснованной теории, то оно произошло значительно позже, на той стадии общественного развития, когда созрели все необходимые предпосылки для активного участия широких социальных слоев в общественно-политической жизни и политических процессах страны. В дальнейшем, на определенных этапах развития государства, в тех или иных странах теория разделения власти становилась доминирующей, а порой принимала форму элемента официальной идеологии, когда необходимо было оградить общество от возможной узурпации всей государственной власти, как со стороны отдельных лиц, так и со стороны отдельных государственных институтов. При этом понятие «разделение власти» на различных этапах развития человеческого общества принимало различные формы выражения.
Теория разделения власти, по мнению большинства ученых, явилась логическим продолжением развития политико-правовых идей, возникших в 17 веке в Европе. Она стала частью начинавшей формироваться теории либерализма.
Развитие теории разделения власти в субъектах федеративного государства
Федеративное государство чаще всего рассматривают как форму государственного устройства, при которой составные части единого государства (штаты, земли, провинции, республики, области) обладают большим объемом самостоятельных полномочий по государственному управлению в различных сферах общественной жизни. Однако не менее важным, на наш взгляд, является трактовка понятий «федеративное государство», «федерализм» другими авторами, в частности Г.В. Атаманчуком, по мнению которого, федерализм является конституционным принципом разделения государственной власти, принадлежащей народу, по вертикали, при котором каждый уровень государственной структуры имеет строго определенный объем властных полномочий при взаимосвязи и взаимном ограничении власти между уровнями.
Разумеется, из этого не следует, что демократичными могут быть только федеративные государства. Можно привести множество примеров унитарных государств, представляющих образец демократического устройства общества. Вместе с тем, на наш взгляд, создание федеративного государства немыслимо в недемократическом обществе. Федеративный подход позволяет, по мнению Р.Дэниелса, «путем разделения полномочий обуздать произвол властей как в центре, так и на местах. Он (федерализм) децентрализует ответственность, одновременно предусматривая механизм, позволяющий сдерживать потенциальные местные конфликты и злоупотребления, обеспечивает школу демократии и в прямом смысле приближает правительство к народу». Т.А. Александрова, анализируя функции федерализма, указывает, что важнейшей из них является «децентрализация власти посредством разделения властей по вертикали».
Следует отметить, что в российской и зарубежной юриспруденции выработаны десятки всевозможных определений понятий «федерализм» и «федерация». Однако, как справедливо отмечают В.Е. Чиркин, Э.В. Тадевосян, в последние годы термин «федерация» становится достаточно размытым: «такая неопределенность, выражающаяся, прежде всего, в неоправданно расширительном применении этого понятия, приводит, с одной стороны, к неправомерному смешению государственного федерализма и негосударственного (например, организационно-политического), а с другой - к такому расплывчатому истолкованию федерализма, когда чуть ли не любая существенная децентрализация, регионализация или автономизация страны выдается за ее федерализацию и даже за саму государственную федерацию».
Как известно, в последнее время существенные различия между унитарными и федеративными государствами, а также между федерациями и конфедерациями стираются. Так, в настоящее время известны унитарные государства, в которых административно-территориальные единицы пользуются не меньшими правами, нежели субъекты федерации (Италия, Испания) и федеративные государства, в которых субъекты, практически, лишены самостоятельности, соответствующей им по статусу (Бразилия, Российская Федерация). В.Е. Чиркин в связи с этим в качестве еще одной формы территориального устройства выделил так называемые региональные государства, к которым отнес Италию, Испанию, Шри-Ланку и ЮАР. При этом, как указывает ученый, «региональное государство не определяется конституцией, как федерация, по традиции оно считается унитарным государством, но на деле имеет некоторые черты федерации. Его нередко рассматривают как переходную форму от унитаризма к федерализму». Кроме того, появились новые государственные образования, в которых форма государственного устройства выходит за рамки приведенной классификации (Европейский Союз, Союз России и Белоруссии и др.) и представляют скорее промежуточный вариант между федеративным государством и конфедерацией. Так, согласно уставу Союза Беларуси и России 1997 года создается высший орган (состоящий из президентов государств), имеющий право принимать решения, обязательные для обоих государств. Европейский союз имеет Европарламент, члены которого избираются по избирательным округам, Совет министров, другие органы, некоторые из которых могут принимать решения, обязательные для государств-членов. Кроме того, как отмечает В.Е. Чиркин, «элементы федеративных отношений присущи объединениям среднеазиатских постсоциалистических республик (Казахстана, Киргизии, Узбекистана и др.)»50
Как отмечает в связи с этим М.Н. Марченко, «во избежание семантической путаницы и терминологических проблем вполне резонно вообще отказаться от общих определений федерации и подходить к ее «идентификации» с помощью «более четких и определенных критериев», то есть путем выделения и анализа наиболее существенных для любой федерации признаков и черт».
Каковы эти критерии обычно не указывается, но отдельными авторами утверждается, что «наличия единого для всех субъектов министерства иностранных дел, единых вооруженных сил, единой службы безопасности и единой финансовой системы» - вполне достаточно, чтобы считать подобное объединение субъектов федерацией». Однако, на наш взгляд, данный подход к решению проблемы нельзя признать удачным, так как отдельными из перечисленных признаков обладают некоторые образования, не являющиеся федерациями, например, Европейский Союз.
Распространенной является точка зрения, согласно которой любая федеративная система, независимо от ее специфических черт и особенностей, выступает как единое союзное государство, состоящее из двух или более относительно самостоятельных государств и государственных образований. Каждое из них, будучи субъектом федеративного государства, имеет свое собственное административно-территориальное деление. А наряду с федеральными, и свои собственные высшие органы государственной власти, судебные, правоохранительные, фискальные и иные органы. Располагает конституцией и текущим законодательством. Может иметь свои собственные воинские формирования и гражданство.53 Однако, на наш взгляд, данные признаки не всегда позволяют разграничить федеративное государство с конфедерацией, примером чему может служить все тот же Европейский Союз.
Особенности становления и развития системы разделения власти в субъектах Российской Федерации
Широко распространенная в юридической науке точка зрения о том, что в российской истории, практически, не было примеров разделения власти как «по горизонтали», так и «по вертикали», на наш взгляд, является не совсем обоснованной.
Сложный характер организации был присущ даже Древнерусскому государству. По мнению отдельных ученых, «Древнерусское государство представляло собой федерацию княжеств».
Исследования ученых показали, что «в структуре Древнерусского государства преобладали «Славинии» - бывшие вождества, не успевшие развиться к моменту включения в державу Рюриковичей в города-государства... Полу подчиненные Олегом «Славинии», сохранив своих правителей, титуловавшихся подобно ему «великими и светлыми князьями», утратили былую независимость, но ревностно оберегали реальную автономию». Что же касается статуса киевского князя, то «в условиях относительной политической самостоятельности «Славинии», входивших в состав Древнерусского государства, власть главы киевского государства ограничивалась, прежде всего, территориальным верховенством местных «племенных» князей».179 При этом, подчиненное положение остальных князей «не означало утраты ими самостоятельности по отношению к киевскому князю. Степень их самостоятельности была весьма значительна, коль скоро вплоть до середины X века они участвуют в межгосударственном общении».
В защиту данной точки зрения свидетельствует так же то обстоятельство, что в Древнерусском государстве «наряду с «законом русским» параллельно существовали и «законы» древлян, радимичей, северян, кривичей и т.д.».
Как верно отмечено отдельными отечественными учеными, «в раннюю эпоху русской истории, особенно в удельный период, когда на всем востоке Европы существовал ряд небольших самостоятельных славянских государств, федерализм являлся выражением центростремительной тенденции и служил обоснованию объединения удельных княжеств и образования крупного централизованного государства».
Характеризуя царскую Россию, являвшуюся унитарным государством, следует отметить, что ей были присущи некоторые черты федеративного государства, выразившиеся, в частности, в делегировании одним уровнем власти другому ряда государственных полномочий. Так, например, созданное в составе России Польское королевство руководствовалось собственной Конституцией 1815 года. Автономными в составе России были Хивинское ханство, Бухарский эмират, а также Великое княжество Финляндское. Так, согласно «Основным законам» от 23 апреля 1906 года, автором которых явился С. Ю. Витте, «Великое княжество Финляндское, составляя нераздельную часть государства Российского, во внутренних делах управляется особыми установлениями, на основании особого законодательства...».183 На протяжении 37 лет (с 1801 до 1838 года) на территории Грузии функционировало Верховное грузинское правительство, обладавшее самостоятельностью в решении ряда государственных вопросов.
По мнению Г.В. Вернадского, первой политически возможной попыткой преобразовать Россию в федерацию конституционных автономий стала «Государственная уставная грамота» Александра I 1820 года.
Как отмечает С. Шахрай, главным содержанием Уставной грамоты было создание принципиально новых отношений между центральной властью и отдельными областями.183 Статья 1 грамоты гласила: «Российское государство со всеми владениями, присоединенными к нему под каким бы наименованием то ни было, разделяются сообразно с расписанием, ... на большие области, называемые наместничества». В каждом наместничестве предполагалось создание наместнических сеймов, созываемых на регулярной основе. Сам наместник и Совет наместничества были бы независимы в решении местных вопросов «земледелия, промышленности и торговли».
Развитие практики разделения власти в субъектах Российской Федерации
Как указывает А.Н. Лебедев, «анализ современных теоретических работ по проблеме статуса субъекта Российской Федерации позволяет выделить среди многих точек зрения три основные научные концепции. Одни ученые считают, что статус субъекта Российской Федерации - это принадлежность субъекта Российской Федерации либо к суверенным республикам, либо к государственным образованиям. Другие утверждают, что статус субъекта Российской Федерации - это не только общепринятое в праве обозначение его правового положения, но и принадлежность к одному из видов субъектов, указанных в части 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации. Некоторые придерживаются противоположных взглядов, полагая, что статус у всех субъектов равный и единый, то есть права и обязанности всех субъектов одинаковы, а название субъекта (край, область и т.д.) перестало означать различие в юридических правах». Критику первой научной концепции А.Н. Лебедев построил преимущественно на отрицании наличия суверенитета, что, на наш взгляд необоснованно. В то же время нельзя согласиться и с мнением о наличии суверенитета только у республик, так как в таком случае следовало бы признать отсутствие у регионов, не являющихся республиками, права иметь собственные предметы ведения и осуществлять полномочия по предметам совместного с федерацией ведения (фактически признав их не субъектами федерации). Что же касается двух других концепций, то защитники каждой из них ссылаются на конкретные конституционные нормы, что свидетельствует о компромиссном характере Основного закона и внутренней противоречивости его норм.
Как уже указывалось, сторонники построения в России симметричной федерации ссылаются на положение в Конституции России статьи 5 о равноправии субъектов. В то же время представители «другого лагеря» указывают на следующие моменты: 1. В Конституции Российской Федерации: 1) только республики называются государствами; 2) субъекты Федерации при их перечислении названы не в алфавитном порядке; в последовательности их расположения в списке значительную роль сыграли представления о различных видах субъектов; 3) существует такая разновидность субъектов Федерации, как автономные округа, которые входят в состав других субъектов; 4) специфический статус имеет столица России - Москва; 2. Тексты подписанных договоров о разграничении полномочий между федеральными и региональными органами власти не тождественны. 3. Различными нормативными актами федерального уровня устанавливаются особенности правового положения тех или иных субъектов России по отдельным направлениям их деятельности, (бюджетное устройство, экономические отношения, налоги и пр.)
Как справедливо указал, О.Г. Румянцев «закрепленные в Конституции положения носят явно временный характер, они обречены на пересмотр. В перспективе, если в нашей стране будут и дальше развиваться идеи демократии и правового государства, то можно предсказать изменения в структуре взаимоотношений государственных органов, ветвей власти в сторону более полной реализации теории разделения власти».
Таким образом, представляется невозможным безоговорочно утверждать о конституционном равенстве субъектов или различии их статуса. Такой вывод является довольно распространенным в науке и содержится в работах ряда исследователей.
Вместе с тем, на наш взгляд, следует признать, что определенное время (90-е годы XX века) Российская Федерация де-факто являлась глубоко асимметричным государством. Это связано с историческими факторами (национальные образования, как указывалось в параграфе 1 настоящей главы, с давних времен обладали особым статусом), экономическими (из 89 субъектов не более 10 пополняют доходную часть федерального бюджета, большинство же субъектов являются дотационными), географическими (к примеру, особое расположение Калининградской области).
Однако не следует забывать, что процесс становления федеративного государства, практически, был начат лишь с момента принятия Российской Конституции 1993 года и направлен на выравнивание статуса субъектов Российской Федерации, о чем свидетельствует конституционно закрепленное положение о равноправии субъектов. Кроме того, как справедливо отмечает И.А. Умнова, «в настоящее время абсолютно симметричных федераций не существует».
В настоящее время анализ действующих федеральных законов, а также решений Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам федерализма позволяет сделать вывод, что различия между субъектами заключаются лишь в праве республик иметь конституцию, гражданство и государственный язык. При этом граждане республики не могут обладать большим объемом прав, чем граждане Российской Федерации, не являющиеся гражданами республики, а уставу субъекта присущи все признаки конституции республики в составе Российской Федерации.
Из этого следует, что в настоящее время на федеральном уровне в целом все субъекты Российской Федерации воспринимаются как равноправные, а потому к вопросам разграничения полномочий и создания системы сдержек и противовесов во взаимоотношениях между уровнями власти используется унифицированный подход.
Учитывая изложенное, представляется возможным рассмотрение вопросов разделения власти в субъектах Российской Федерации на примере конкретного субъекта (в настоящей работе - на примере Республики Башкортостан).
Российской Федерации». Следует говорить не о допустимости, а о необходимости применения указанного принципа в том случае, когда предпринимаются попытки построения правового государства, ставится цель усовершенствования государственного аппарата, как на федеральном уровне, так и на уровне ее субъектов.
По мнению Д. Суркова, «модели организации государственной власти в субъектах федерации не сводятся к единому знаменателю и могут содержать элементы «президентской», «полупрезидентской» и «парламентской» республик. Это - свидетельство уникальности опыта современного государственного строительства в современной России. Единство государственной власти предполагает единство целей и направлений деятельности всех государственных органов, а не одинаковые модели ее осуществления. Нельзя подходить с единым «федеральным» масштабом к реализации принципа разделения властей в субъектах федерации и делать на основании этого вывод о том, соотносится ли то или иное положение устава этого субъекта с принципом разделения властей или нет. Гарантии этого принципа сегодня - не в «балансе» полномочий исполнительной и законодательной власти в реализации их компетенции, а в невозможности в одностороннем порядке, без соответствующей системы сдержек и противовесов», одной ветви власти прекратить деятельность другой».
