Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общетеоретическая характеристика и основные исторические этапы разделения властей
1.1. Общетеоретическая характеристика разделения властей 14
1.2. Основные исторические периоды разделения властей
1.2.1. Досоветский период разделения властей 32
1.2.2. Советский период организации власти 54
1.2.3. Постсоветский этап разделения властей 65
Глава 2. Нормативно-правовые основы разделения властей
2.1. Нормативно-правовые основы разделения властей на федеральном уровне 77
2.2. Нормативно-правовые основы разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации (Республика Дагестан) 89
Глава 3. Теоретико-правовые проблемы реализации принципа разделения властей
3.1. Общетеоретические проблемы реализации принципа разделения властей в унитарном государстве 114
3.2. Теоретико-правовые проблемы реализации принципа разделения властей в федеративном государстве
3.2.1. Федеральный уровень 128
3.2.2. Региональный уровень 148
Заключение 172
Библиография 179
Приложение 196
- Общетеоретическая характеристика разделения властей
- Основные исторические периоды разделения властей
- Нормативно-правовые основы разделения властей на федеральном уровне
- Общетеоретические проблемы реализации принципа разделения властей в унитарном государстве
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В процессе реформирования российского общества большое значение приобретают предъявляемые к государственной власти требования и, прежде всего, связанные с преодолением ее монопольного характера. Одним из способов решения указанной проблемы является формирование системы государственной власти, основанной на принципе разделения властей. Учитывая относительно непродолжительную историю разделения властей в Российской Федерации и ее субъектах, можно отметить целый ряд общетеоретических проблем, которые необходимо решить.
Конституция России 1993 года закрепила принцип разделения властей и федеративный характер Российского государства как определяющие начала в организации и функционировании российской государственности. Это предполагает последовательное закрепление в текущем законодательстве организации законодательной, исполнительной и судебной власти, как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации, обеспечение единства государственной власти, распределение компетенции и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, создание механизма выработки компромиссных решений и разрешения конфликтных ситуаций.
Поскольку, согласно Конституции РФ 1993 г., система органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях на основе принципа разделения властей в основном сложилась, первостепенное значение приобретают вопросы налаживания должного взаимодействия между различными ветвями власти, как по вертикали, так и по горизонтали. Неразработанность этих вопросов, слабо отлаженная система сдержек и противовесов в этой сфере приводят к тому, что на уровне федерального центра и в регионах нередко возникают конфликтные ситуации между ветвями власти, из-за которых структура власти в стране в целом приобретает неустойчивость и становится малоэффективной. Поэтому вопросы разделения властей в современной России оказались в центре внимания Президента РФ при принятии в сентябре этого года в связи с трагическими событиями в г. Беслане мер по усилению вертикали власти и антитеррористической деятельности, созданию системы безопасности особенно в регионе Северного Кавказа .
Проблемы функционирования органов государственной власти, как на федеральном, так и на региональном уровне, обусловлены, на наш взгляд, несовершенством законодательной базы; недостатком опыта формирования системы связей между ветвями власти; низкой политической и правовой культурой; отсутствием демократических традиций, развитого гражданского общества; слабо сформированной политической системой; менталитетом единоличной власти; личными и корпоративными интересами политической элиты.
К сожалению, эти недостатки стали для Российского государства на современном этапе системными и требуют разработки обоснованных мер по их устранению и обеспечению функционирования реально основанной на принципе разделения властей, сбалансированной системы государственной власти, способной решать неординарные задачи социально-экономического развития российского общества в XXI веке.
Разделение властей в Республике Дагестан, как и в других субъектах РФ, имеет свою специфику, что предопределено этнокультурными, национальными, историческими и другими их особенностями, в связи с чем можно говорить об актуальности данной темы исследования и в региональном аспекте. Принятие новой Конституции Республики Дагестан и реформирование на её основе системы органов государственной власти также предопределяет социально-политическую значимость рассматриваемой проблематики.
Степень научной разработанности темы. Следует отметить, что проблемы разделения властей в государствах с различными формами государственного устройства по-прежнему остаются в центре внимания представителей различных отраслей научного знания, в том числе юристов, политологов, социологов, философов и др.
Исследованием вопросов исторического развития принципа разделения властей занимались как дореволюционные, так и современные российские ученые. В дореволюционный период вопросы разделения властей исследовались в работах П.Г. Виноградова, Н. Ворошилова, В.М. Гессена, Б.А. Кистяковского, М.М. Ковалевского, Ф.Ф. Кокошина, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, С.А. Муромцева, Н.И. Новгородцева, И.Я. Фойницкого, Г.Ф. Шершеневича и других авторов1.
Общетеоретические проблемы принципа разделения властей освещают в своих научных работах В.В. Абашмадзе, М.И. Абдулаев, A.M. Барнашов, Б.В. Виленский, Н. Воронов, В.В. Лазарев, B.C. Нерсесянц, Н.И. Цимбаев и многие другие2.
Вопросы исторического становления принципа разделения властей в Дагестане изучали М.А. Агларов, Ш.Б. Магомедов, А.Х. Рамазанов, A.M. Халилов, А.К. Халифаева и другие .
Проблемы нормативно-правового закрепления принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации стали предметом исследования В.В. Володина, В.Я. Гельман, И.В. Гранкина, В.В. Комаровой, В.А. Максимова, Е.Е. Никитина, А.Б. Пастушенко, И.А. Полянского, Д.Ю. Шапсугова и др.1
Особенностям нормативно-правового регулирования принципа разделения властей согласно конституциям Республики Дагестан посвящены работы СР. Бекишиевой, Я.Б. Гамзатова, Н.М. Костровой, А.Р. Магадова, Ш.Б. Магомедова, A.M. Муртазалиева, P.M. Мусаевой, Д.Ш. Пирбудаговой, А.Т. Рагимова, СМ. Шапиева и др.2
В исследованиях Л.Б. Бутхановой, СК. Давудова, О.М. Кулинченко, И.С Масликова, Е.А. Николаева, А.А. Старовойтова и других рассмотрены общетеоретические проблемы соотношения ветвей власти в Российской Федерации и ее субъектах3.
Основные проблемы «национальной» практики реализации принципа разделения властей в субъектах Федерации исследованы в работах А.С. Автономова, А.В. Безрукова, И.И. Бушуева, А.А. Козырева, Н.В. Колпакова, В.А. Черепанова и др.1
Изучению особенностей реализации системы сдержек и противовесов в субъектах Российской Федерации посвящены исследования В.В. Иванова, Б.С. Крылова, М.Н. Марченко, А. Николаева, Н.Г. Салищевой, Ю.Г. Сумбатян, Н.Ю. Хаманевой и др.2
Таким образом, исследование проблем разделения властей в последнее время стало одним из важных направлений развития современной юридической мысли. В исследованиях, посвященных проблемам разделения властей в практике современной России, главный упор делается на основные проблемы реформирования власти в стране и внесение соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации. При всей актуальности указанных исследований они в незначительной мере раскрывают региональный аспект осуществления принципа разделения властей. При этом специфические особенности Республики Дагестан и других субъектов Российской Федерации позволяют изучать отличительные черты реализации принципа разделения властей в историко-правовом и общетеоретическом аспектах.
Исследование теоретических проблем реализации принципа разделения властей в субъектах федеративного государства важно не только для развития государства и его органов, но и для обеспечения эффективного функционирования институтов гражданского общества, в том числе местного самоуправления, общественных организаций, средств массовой информации, политических партий.
Объектом диссертационного исследования выступает теория разделения властей как комплексное политико-юридическое явление, особенности ее формирования и реализации в субъектах Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются общетеоретические вопросы, связанные с историко-правовым развитием, нормативно-правовым закреплением и реализацией на практике теории разделения властей в субъектах Российской Федерации (на примере Республики Дагестан).
Целью исследования является рассмотрение общетеоретических проблем реализации принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации и определение мер по дальнейшему совершенствованию системы государственной власти на региональном уровне (на примере Республики Дагестан).
Задачи исследования. Для достижения указанной цели диссертантом поставлены следующие задачи:
- дать общетеоретическую характеристику разделения властей как одного из важных признаков правового государства;
- изучить основные исторические этапы разделения властей в нашей стране с их характерными особенностями;
- рассмотреть теоретические проблемы дальнейшего совершенствования нормативно-правовых основ разделения властей в Российской Федерации;
охарактеризовать основные особенности нормативно-правового закрепления принципа разделения властей в субъектах РФ;
- рассмотреть общетеоретические проблемы соотношения ветвей власти в современной России на федеральном и региональном уровнях;
- проанализировать основные отличия практики реализации принципа разделения властей в субъектах Федерации, в том числе особенности реализации системы сдержек и противовесов;
- изучить основные проблемы обеспечения верховенства законодательной власти в субъектах Российской Федерации;
- исследовать проблемы функционирования судебных органов в условиях разделения властей в субъектах Российской Федерации;
- разработать предложения по преодолению имеющихся недостатков в практике реализации принципа разделения властей на региональном уровне.
Методологической основой исследования служат современные методы познания, выявленные и разработанные современной наукой и апробированные практикой. Диссертантом использованы общенаучный, логический, сравнительно-правовой, историко-правовой, конкретно-социологический методы познания, а также теоретические положения общей теории права и государства и отраслевых юридических наук, и в первую очередь конституционного права России. Это позволило выявить как общие, так и проблемы регионального характера, связанные с разделением властей в Российской Федерации.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, а также законодательные и подзаконные нормативные акты, закрепляющие принцип разделения властей как по вертикали, так и по горизонтали, в том числе по разграничению полномочий и предметов ведения между федеральными, региональными (субъектов Российской Федерации) и местными органами власти. В ходе исследования использовалась также практика нормативно-правового разрешения рассматриваемых вопросов в зарубежных странах.
Эмпирической базой исследования являются обобщенные автором, в том числе посредством использования сети Интернет, опубликованные и неопубликованные материалы, отражающие состояние практики и общественного мнения по вопросам разделения властей в Российской Федерации и зарубежных странах. В ходе данного исследования автором был проведен опрос более 50 практических работников государственных органов Республики Дагестан, а также более 200 студентов старших курсов юридического факультета Дагестанского госуниверситета по проблемам совершенствования структуры госаппарата и реализации принципа разделения властей.
При работе над диссертацией автором также были использованы материалы практики, обобщенные на кафедре теории государства и права Дагестанского госуниверситета в ходе подготовки к двум республиканским научно практическим конференциям по проблемам становления гражданского общества и правового государства в 2000 и 2003 годах.
Научная новизна диссертационного исследования определяется поставленными выше целями и задачами, комплексным подходом диссертанта к разработке общетеоретических проблем разделения властей в субъектах Российской Федерации (на примере Республики Дагестан).
В работе обоснованы следующие теоретические положения и выводы, выносимые на защиту:
1. В дореволюционный период теоретические проблемы разделения властей в определенной мере освещались в отечественной науке, однако, в отличие от западных стран в России отсутствовала практика по их реализации, что объясняется особенностями сформировавшегося в условиях единой централизованной государственной власти в Российской империи менталитета общества и эволюции формы (монархического правления, унитарного устройства и политического режима) Российского государства.
2. В Дагестане и некоторых других субъектах РФ Северо-Кавказского региона (Чечня, Осетия, Ингушетия, Кабардино-Балкария и др.) еще задолго до разработки теории разделения властей на уровне местного самоуправления уже осуществлялась своеобразная система разделения властей (в Дагестане -народное собрание, избираемый или назначаемый правитель и судебный орган -диван), что свидетельствует о народном характере складывавшегося в течение длительного периода времени и обеспечивавшего наиболее оптимальную организацию власти принципа разделения властей.
3. Советский период истории России характеризуется принципиальной неприемлемостью идей разделения властей для единой по сути власти Советов по горизонтали и разграничением власти по вертикали согласно принципу демократического централизма, что имело свои положительные и отрицательные стороны и соответствовало установившемуся на тот период политическому режиму в стране.
4. Реализация теоретических идей разделения властей стала возможной в нашей стране с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года и соответствующих основных законов субъектов РФ, в том числе Конституции Республики Дагестан 1994 г. При этом реализация принципа разделения властей в России в целом и в ее субъектах (в частности, в Республике Дагестан) идет по смешанной модели, воплощающей черты как американской, так и континентальной модели разделения властей, что обусловлено особенностями российской государственности.
5. Разделение властей в условиях унитарного государства (субъекта РФ) в настоящее время наиболее зависит от следующего: формирования обоснованной «национальной» практики в этой области, позволяющей реально функционировать механизмам сдержек и противовесов при осуществлении власти на всех уровнях; обеспечения верховенства представительной от народа -законодательной власти и установления ответственности той или иной ветви власти при осуществлении мер по развитию общества; определения мер по обеспечению независимости, эффективности судебной власти в системе разделения властей; разработки мер по реализации системы сдержек и противовесов в чрезвычайных условиях, связанных с организацией борьбы с терроризмом, предупреждением экологических и техногенных катастроф и т.д. Указанные меры характерны и для федеративного государства в целом, однако при этом они оказываются отягощенными дополнительными проблемами, обусловленными сложной формой государственного устройства.
6. Осуществление принципа разделения властей на федеральном уровне в современной России связано, прежде всего: с обеспечением единства государственной власти при вертикальном разграничении полномочий органов законодательной и исполнительной власти; с определением сферы федеральной компетенции по наиболее значимым сферам социально-экономического развития общества и дальнейшей оптимизацией взаимоотношений центра и регионов; с осуществлением в стране обоснованной региональной и национальной политики; с разрешением имеющихся противоречий при разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; с созданием реального механизма юридической ответственности высших должностных лиц органов государственной власти Федерации и её субъектов; с определением места Президента и контрольно-надзорных органов в системе разделения властей и т.д.
7. Наиболее общими вопросами для всех субъектов РФ при реализации принципа разделения властей являются следующие: социально-экономические возможности субъектов Федерации по реализации собственной компетенции, определение формы парламента субъекта Федерации, незначительная роль партийной системы субъекта в реализации разделения властей, выработка и четкое определение элементов системы сдержек и противовесов, определение приоритетности законодательной ветви власти, повышение роли судебной власти в системе разделения властей.
8. Наиболее существенное воздействие на практику разделения властей в Республике Дагестан, как субъекте Российской Федерации, оказывают: особенности менталитета дагестанского народа, олицетворяющего ценности восточной и западной цивилизаций; сложный национальный состав населения и обусловленная этим обстоятельством специфика власти на республиканском и местном уровнях и практика подбора кадров для властных структур; большая взаимозависимость ветвей власти и подверженность практики их функционирования воздействию обычаев и традиций народов Дагестана; определенная распространенность на практике характерных для советского периода форм и методов работы органов исполнительной власти и чрезмерно возросшие возможности (прежде всего через кадровую и финансовую политику) её влияния на другие органы государственной власти; обусловленные обстановкой в Северо-Кавказском регионе, не характерные для традиционной «триады» разделения властей специфические формы и методы реализации власти, в том числе посредством вынужденного вмешательства органов федеральной власти.
9. В работе сформулированы также и конкретные предложения по обеспечению реализации принципа разделения властей на региональном уровне применительно к Республике Дагестан.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Теоретическая значимость работы состоит в том, что она вносит определенный вклад в разработку теории и практики разделения властей в Российской Федерации.
Сформулированные в работе теоретические положения и выводы могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти по созданию необходимых условий для реализации принципа разделении властей на региональном уровне. Кроме того, основные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при изучении дисциплин: "Теория государства и права", "Конституционное право Российской Федерации", а также других, близких по проблематике юридических дисциплин.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права Дагестанского госуниверситета, где проводилось ее обсуждение и рецензирование. Основные положения и выводы работы изложены автором в 7 опубликованных работах, в разработанном им спецкурсе «Разделение властей», а также нашли отражение в выступлениях автора на республиканских научно-практических конференциях, ежегодных конференциях профессорско-преподавательского состава ДГУ.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения, библиографии и приложения, содержащего сравнительный материал по разделению властей в республиках Северо-Кавказского региона.
Общетеоретическая характеристика разделения властей
Проблему рационального устройства государственной власти и ее органов ученые пытаются разрешить, пожалуй, столько времени, сколько существует государство как форма организации общества. Люди, размышлявшие над этой проблемой, уже давно заметили, что концентрация государственной власти в чьих-то одних руках неизбежно ведет к отрицательным последствиям. Чем больше такая концентрация, тем выше вероятность произвола и злоупотреблений. Об этом свидетельствует многовековой опыт жизнедеятельности человечества. Самые просвещенные властители, в руках которых неограниченно сосредотачивалась вся власть, рано или поздно становились своенравными тиранами, признававшими только свой авторитет, попиравшими свободу и не считавшимися с неотъемлемыми правами человека. Это и подталкивало ученых к поиску путей преодоления подобных негативных явлений. В связи с чем наибольшее признание получила и получает до сих пор идея, в соответствии с которой основные направления (ветви) государственной власти должны разделяться и вверяться «в разные руки», поскольку это будет мешать узурпаторским намерениям, а вместе с тем злоупотреблению властью и произволу.
Чаще всего сторонники данной идеи (концепции) придерживаются мнения, что государственная власть в целом включает три основных направления (ветви) — законодательную, исполнительную и судебную. Сферы их реализации необходимо четко разграничить, они не должны быть помехой друг другу. Разделение властей следовало бы производить, прежде всего, на основе их сотрудничества, которое, однако, сдерживало бы каждую из них, ставило в определенные рамки и балансировало.
Как отмечает В.В. Ершов, «с целью противостояния авторитаризму, деспотизму и произволу основных властвующих органов и должностных лиц, гарантирования свободы и подлинной демократии вся власть в правовом государстве не может принадлежать одному государственному органу. Реальная государственная власть как юридически гарантированная возможность распоряжаться и подчинять своей воле с объективной необходимостью должна быть разделена как по "горизонтали", так и по "вертикали". Если первое предполагает, прежде всего, разделение и взаимный контроль законодательной, исполнительной и судебной властей, то второе - "внутреннюю" организационную, юридическую и экономическую самостоятельность органов государственной власти» .
Таким образом, разделение властей, с точки зрения формирования и взаимного контроля органов государственной власти, служит эффективным юридическим средством разрешения споров между различными органами и лицами, действительной защиты прав и интересов граждан.
При всей, на первый взгляд, однозначности подхода к разделению властей можно отметить ряд общетеоретических положений, свидетельствующих о сложности определения объема данного понятия.
Прежде всего, стоит отметить, что разделение властей предстает в нескольких выражениях: как идея (концепция, теория) и как принцип построения правового государства, хотя отдельные ученые, в частности М.Н. Марченко, объединяют эти представления о разделении властей в одно: «Разделение властей - это принцип или теория, исходящая из того, что для обеспечения процесса нормального функционирования правового или любого иного государства в нем должны существовать относительно независимые друг от друга власти» .
В юридической науке существуют разночтения по вопросу о месте и роли самой концепции разделения властей в современной государственно-правовой теории и практике. В этом вопросе нет единого представления об идеологической, социально-политической важности и практической значимости данной теории, поскольку наряду с полным и безоговорочным восприятием теории разделения властей встречается ее неприятие.
При рассмотрении теории разделения властей в общей теории права и государства ряд ученых выделяет так называемый формалистический подход к указанной теории. Так, анализируя основные положения теории разделения властей под углом зрения их применения к современной действительности, они отмечают, что в реальной жизни данная теория нередко остается ни чем иным, как лишь «формальной теорией», при этом практика ее реализации носит зачастую противоречивый характер. Несомненно, такой формалистический подход к теории разделения властей является неприемлемым с точки зрения объективного исследования деятельности государственного механизма и решения проблем оптимального взаимодействия различных властей.
Суммируя различные высказывания относительно сути теории разделения властей, можно отметить наличие двух основных подходов к трактовке теории разделения властей, реализующихся в формально-юридическом и фактическом (или функциональном) планах. При этом формально-юридический подход характерен для теории разделения властей в ее концептуальном значении как признака правового государства, а функциональный подход характеризует принцип разделения властей как основу организации государственной власти.
В данном случае представляет интерес подход к принципу разделения властей, сформулированный Б.А. Страшуном. По его мнению, данный принцип в своем практическом воплощении означает структурно-функциональную определенность каждого из государственных органов, компетенция которого зависит от его правового статуса и фактического соотношения и размежевания полномочии с другими органами .
Приведенное высказывание свидетельствует о доминировании в этой характеристике формально-юридического аспекта принципа разделения властей, что само по себе актуально и существенно, однако, здесь отсутствуют элементы политической, правовой, исторической оценки, не в полной мере отражены реальное место, роль и значение принципа разделения властей в демократическом правовом государстве.
Представляют интерес также суждения относительно принципа разделения властей, высказанные В.Е. Чиркиным2. Вполне обоснованно он подчеркивает характерное для большинства конституций мира присутствие двух подходов к проблеме структуры государственной власти: социологического (власть народа) и организационно-правового (разделение властей). При всей условности такой градации и с учетом последующих эволюции, модификаций и дополнений данная классификация позволяет представить реальную структурно-правовую картину организации современной государственной власти, отвлекаясь от искусственных конструкций, в частности, включающих так называемую четвертую власть -власть прессы.
В западных академических кругах нет единого мнения относительно формальной определенности разделения властей. Спектр мнений весьма широк и разнообразен. Наряду с признанием факта существования общей теории разделения властей в научной литературе бытует мнение, что существует не общая теория, а лишь принцип разделения властей. В своем практическом воплощении он направлен, по мнению американского исследователя Б.Зигана, на то, чтобы разрешить внутренне противоречивую проблему, связанную с созданием такой государственно-правовой системы, которая, «с одной стороны, была бы достаточно властной, чтобы полностью выполнять свое предназначение, а с другой — не такой всесильной, чтобы повлиять на общество и отдельных людей»1.
Аналогичного взгляда на разделение властей скорее как на конституционный принцип, чем на общую теорию, придерживаются и другие авторы. Довольно устоявшимся при этом представлением о разделении властей является мнение, во-первых, о том, что разделение властей — это не статика, а динамика, процесс. А, во-вторых, что это не общая теория, а принцип, связанный с постоянным «перераспределением и с изменением баланса власти между ее различными ветвями» .
Наряду с высказанными суждениями относительно степени и характера оформленности теории разделения властей в западной научной литературе существуют и иные мнения. Обосновывается, например, точка зрения, согласно которой в научной теории и практике государствоведы и правоведы имеют дело не с общей теорией разделения властей, а с концепцией отделения друг от друга «осуществляющих совместно государственную власть различных институтов»1.
В российской юридической науке термин «разделение» применительно к государственной власти употребляется в двух значениях. Согласно одному из них, наиболее распространенному, он используется для обозначения разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную - как «разделение властей». Данный принцип, важнейший для организации власти в демократическом государстве вне зависимости от формы его устройства, присущ унитарным и федеративным государствам и, как правило, закрепляется в их конституциях.
Ю.А.Тихомиров выделяет четыре формы разделения властей: внутригосударственную, то есть обособление трех организационно-правовых форм государственной власти; сферу взаимодействия государства с другими субъектами политической системы; самоуправление в гражданском обществе и международную форму, т.е. сотрудничество государств в обеспечении прав человека2. Ю.И.Скуратов, определяя уровни реализации данного принципа, фактически повторяет первые три позиции Ю.А.Тихомирова, а четвертым аспектом выделяет проблему федерализма.
Основные исторические периоды разделения властей
Действие принципа разделения властей является одной из центральных проблем решения вопроса о демократическом обустройстве общества в Российском государстве. В этих условиях чрезвычайно важно знать, в чем значимость его для современного государства, как он реализуется и почему его сохранение и реализация - одна из важнейших предпосылок продвижения России по пути демократии.
При рассмотрении процесса формирования теории разделения властей в научной литературе, по мнению М.Н. Марченко, выделяют три фазы. Во-первых, создание такого мировоззренческого фона и обстановки, когда возможным стало появление концепции разделения властей, оформление составляющих ее элементов. Во-вторых, создание собственно концепции, оформление ее отдельных частей и их гармоничное соединение воедино. И, в-третьих, внесение
корректировок, появившихся в результате накопления практического опыта по претворению основных положений теории разделения в жизнь1. Первая фаза охватывает период с XVI в. до второй половины XVII в.; вторая фаза — со второй половины XVII в. до середины XVIII в.; третья фаза - с середины XVIII в. до конца первой половины XIX в. Представляется, что данная временная периодизация развития теории разделения властей в России претерпела значительные изменения.
В объяснение трудностей, с которыми сталкиваются реформы в России и, в частности в Дагестане, ученые нередко ссылаются на отсутствие в стране демократических традиций, особенности ее исторического развития. Некоторые авторы, в частности В.В. Абашмадзе, считают, что "учение о разделении государственной власти так же старо, как само государство и право" . Подобные утверждения не совсем точны. И, хотя в учении Аристотеля об истинной форме государства (политий) можно обнаружить схожий принцип (смешение монархического, аристократического и демократического элементов)3, тем не менее, как отмечает B.C. Нерсесянц, "дифференциация целостной государственной жизни имела место в древнем мире, и античная мысль отразила этот факт"4.
В историко-правовом отношении Россия, по справедливому замечанию A.M. Муртазалиева, является государством "с многовековыми традициями, уникальными особенностями и опытом организации государственной власти"5. Государственная власть в России на протяжении почти всего исторического развития строилась по принципу единовластия с некоторыми попытками перехода к разделению властей.
Считается, что зачатки демократической организации власти были известны еще в Древней Руси. В частности, договоры, которые заключались отдельными городами с княжескими дружинами, содержали в себе как бы элементы разделения властей. Возможно, такие проявления ограничения княжеской власти действительно имели место. Этому можно найти подтверждение и в стародавних летописях и в некоторых других источниках. К сожалению, такие начинания не получили последующего развития. Княжеские междоусобицы и вражда не способствовали каким бы то ни было устремлениям к демократическому правлению. В еще большей мере не оставляло для этого возможностей татаро-монгольское иго. Объединение русских земель для последующего создания централизованного Русского государства происходило в условиях, требовавших максимальной концентрации власти. Утверждение русского самодержавия, даже если оно и было необходимым историческим этапом, также исключало возможность разделения властей.
Разделение властей как принцип государственного устройства Российской империи XVIII-XIX вв. не был реализован как таковой. К началу XVIII века давние традиции ордынской и византийской государственности, богатый опыт московского единодержавия выкристаллизовались в совершенные формы петровского абсолютизма . Старая императорская Россия не могла строго следовать классическим рекомендациям Монтескье, так как ратовала не за принцип разделения властей, а за их единение и даже полное слияние, за абсолютную верховную власть императора, включающую в себя и законодательные, и исполнительные, и судебные полномочия. Однако, по мнению Н.И. Цимбаева, "абсолютизм не сводится к единоличной власти монарха, и практика государственного управления Российской империей была сложнее..." . Обращение к историческому опыту Российской империи дает возможность выявить реальный механизм разделения властей, обеспечивавший весьма устойчивое функционирование государственной машины, а также понять особенности российской политической мысли.
По мнению С. Мндоянца, «монархия с элементами сословного представительства оформилась в России уже в середине XVII века. Идее представительства отвечали Земские и Церковные соборы. Петровский политический режим был чужд и враждебен идее парламентаризма.
Особенностью разработки принципа разделения властей в России является ее основанность на распространенных и хорошо разработанных идеях английских и французских просветителей и полное отсутствие попыток перенесения теоретизированных знаний на российскую почву на практике. Тем не менее отдельные попытки некоторого "разведения" полномочий разных ветвей власти были. Так, при Петре I существовал высший законосовещательный орган (а в отсутствие царя - и высший законодательный) - Сенат. В послепетровское время на смену Сенату пришли Верховный тайный совет (с 1726), наряду с монархом являвшийся высшим законодательным и исполнительным органом; Кабинет министров (с 1731), осуществлявший исполнительные и законосовещательные функции (с 1735 - законодательные); Кабинет ее величества (1741), Конференция при высочайшем дворе (1756), Императорский совет (1761), Совет при высочайшем дворе (1768)1.
В XVII-XVIII веках отношение к разделению властей было осторожным, или критическим, ибо буржуазия была еще слаба, чтобы разделить власть с дворянством, и не могла выступать против самодержавия.
В условиях российского абсолютизма лозунг разделения властей не содержал основной идеи - взаимного равновесия и ограничения властей. Однако, высказывалась мысль об ограничении власти самодержца, прежде всего дворянством. Князь М.Щербатов предложил образовать при монархе, осуществлявшем высшую власть, высшее представительство — как выборное учреждение с законосовещательными функциями.
Граф Н.И.Панин предложил "основать политическую свободу сначала для одного дворянства", повысить его роль в управлении страной; создать учреждение верховной власти с законодательными функциями и дворянское самоуправление на местах. Монарху принадлежала бы исполнительная власть .
Достаточно законченный, но далеко не совершенный вид приобрел принцип разделения властей при Екатерине II. Так, исполнительная власть вверялась первому департаменту Сената, судебная - второму департаменту, законодательная - Совету при высочайшем дворе. Однако Екатерина II сохраняла полный контроль над деятельностью всех трех учреждений, тогда как в строго правовом смысле реализация принципа разделения властей означает ликвидацию неограниченной самодержавной монархии, конец абсолютизма.
Общественные надежды и политические споры начала XIX в. возродили интерес к учению о разделении властей, которое с этого времени стало общим местом политической теории и в ограниченной степени оказало воздействие на практику государственного управления. В эти годы происходит становление раннего российского либерализма, и именно тогда и на очень короткое время учение о разделении властей привлекает подлинное общественное внимание, вызывает ожесточенные споры.
Наиболее решительным сторонником разделения властей в политической элите начала XIX века был первый министр государства М.М. Сперанский, который разработал механизм осуществления разделения властей для России и изложил его во «Введении к Уложению государственных законов» (1809). В данном проекте М.Сперанский весьма оригинально интерпретирует разделение властей. Законодательная, исполнительная и судебная власти выступают у него как проявление единой "державной" власти, поэтому император является "верховным законодателем" и "верховным началом исполнительной власти", "верховным охранителем правосудия".
Нормативно-правовые основы разделения властей на федеральном уровне
Разделение властей не есть некий шаблон, одинаково применяемый во всех странах. Его конкретное воплощение каждый раз предопределяется конкретными условиями страны, для чего необходима конкретная концептуально-политическая модель его реализации, адекватно выраженная и закрепленная в системе правовых норм, регулирующих государственные властеотношения в каждом отдельном случае (структура органов государства, их полномочия, взаимоотношения и т.д.). Несмотря на то, что принцип разделения властей целостен, как в своих теоретических истоках, так и в содержательной стороне, его применение при построении разных государственных систем имеет ряд важных особенностей. Общие требования организации власти, заключающиеся в теории разделения властей, находят разнообразное толкование и воплощение при сохранении демократического политического режима.
Механизм горизонтального разделения властей в Российской Федерации отличается большой сложностью и не вписывается в рамки известных моделей реализации принципа разделения властей. При этом явно прослеживаются политико-правовые механизмы, свойственные смешанной форме правления.
Нормативно-правовую основу разделения властей в федеративном государстве составляют: федеральная Конституция, федеральные конституционные законы и законы Российской Федерации, регламентирующие основные принципы формирования органов государственной власти на региональном уровне, договоры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, конституции (основные законы) субъектов федерации, а также региональные законы.
Носителем законодательной власти и представительным органом в России является Федеральное собрание, состоящее из двух палат. Это - Государственная дума, депутаты которой избираются населением страны путем всеобщих выборов, и Совет Федерации, который формируется путем косвенных выборов. Основным
средством руководящего и формирующего воздействия законодательной власти на деятельность органов исполнительной власти является принятие законов, обязательных для всех граждан, юридических лиц, органов государственной власти и органов самоуправления. Контрольные функции законодательной власти исчерпываются контролем за исполнением бюджета и образованием специального органа такого контроля, правом Государственной думы решать вопрос о доверии Правительству.
Исполнительной властью наделено Правительство Российской Федерации (ч.1, ст. ПО), которое несет ответственность за свою деятельность, как перед Президентом страны, так и перед Государственной думой (ст. 117). Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителя Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ч.2 ст. 110). Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу (ст. 113).
Судебная власть, согласно Конституции РФ 1993 года, представлена Верховным судом РФ, Высшим арбитражным судом РФ и Конституционным судом РФ.
Это то, что касается разделения властей по горизонтали, которое в целом воспроизводится и в регионах РФ, в частности в Дагестане. Так, проведенный нами по материалам сети Интернет сравнительный анализ нормативно-правовых актов субъектов Федерации показал преимущественную однородность регламентации взаимоотношений различных ветвей власти при реализации принципа разделения властей в субъектах РФ. Некоторые сравнительные материалы по органам власти субъектов РФ Северо-Кавказского региона приведены в приложении к диссертации. Они свидетельствуют о том, что в субъектах РФ заложенный в Конституции РФ 1993 г. механизм разделения властей, хотя им и были предоставлены широкие полномочия в этой сфере, в принципе воспроизводится и на региональном уровне. Поэтому законодательная власть в субъектах реализуется через региональные парламенты, исполнительная - через главу субъекта, высшее должностное лицо либо главу правительства субъекта, судебная власть в субъектах РФ представлена федеральными судами и судами субъекта Федерации (конституционные (уставные) и мировые суды).
Сложнее обстоит дело с разделением властей по вертикали. Так, Конституция России 1993 года закрепила федеративную форму государственного устройства страны (ст.1). При этом надо отметить, что российский федерализм как распределение власти по вертикали, установление сдержек и противовесов в отношениях между федеральными органами власти и органами субъектов, ее составляющих, находится еще на стадии становления. Тем не менее, можно отметить некоторые принципиальные основы и особенности его развития1.
Статья 5 Конституции закрепляет принципы федеративного устройства страны: ее государственную целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправие субъектов Федерации.
Нормативной основой разделения властей в Российской Федерации являются наряду с Конституцией Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Федерации, иные нормативно-правовые акты.
Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (ч.І ст.4). Территория Российской Федерации включает в себя территорию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ст. 67). Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч.І ст. 15). Законы и иные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральной Конституции и законам (ст.76). Верховенство федеральной Конституции и законов призвано обеспечить единство, согласованность и стабильность правовой системы страны.
Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст.77). Поэтому принцип разделения властей, закрепленный в статье 10 Конституции, распространяется и на организацию органов государственной власти субъектов Федерации.
Президент и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ст.78). Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам (ст.85). Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ обязательны для исполнения на всей территории страны (ст.90, 115).
Конституция, закрепляя равноправие субъектов Федерации относительно федеральных органов государственной власти, а также во взаимоотношениях друг с другом (ч.4 ст.5), в то же время признает особый статус республик в составе Российской Федерации. Республики имеют признаки и атрибуты государств: Конституция, государственный язык, высшие органы власти, герб, флаг, гимн. Другие субъекты Федерации с позиции Конституции Российской Федерации являются государственными образованиями, имеющими только свои устав и законодательство. Разнородный правовой статус субъектов Российской Федерации определяется спецификой национальных отношений в России. Признавая особый статус республик как государств, созданных по национально-территориальному признаку, Конституция, тем не менее, фиксирует для них состояние членства в федерации как определяющее начало политико-правового статуса всех субъектов Федерации (ст.65).
По верному определению А.Т. Рагимова, «Основной закон Российской Федерации, провозглашая в качестве основополагающего принципа идеологию разделения властей, тем самым определил направления совершенствования деятельности государственного аппарата, предопределил его место и роль в обществе, в экономических и социальных преобразованиях.
Общетеоретические проблемы реализации принципа разделения властей в унитарном государстве
Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную ветви единой власти - прогрессивный и демократический процесс, подчеркивающий относительную самостоятельность каждой ветви власти.
Мировой государственно-правовой практике известна различная глубина разделения властей и соответственно разное "дозирование" полномочий высших органов государственной власти. В юридической литературе утвердилось следующее представление о существе этого принципа. Единство и целостность государства не позволяют ставить вопрос о том, какая власть важнее и в силу этого должна обладать большими полномочиями. Ни одна из них не может существовать без двух других1.
Наиболее важные общетеоретические проблемы реализации принципа разделения властей могут быть классифицированы, на наш взгляд, в зависимости от формы государственного устройства: унитарного или федеративного государства. При этом значительная часть этих проблем носит общий характер. Так, например, проблемы, связанные с вертикальным разделением властей в федеративном государстве, в определенной мере свойственны и унитарным государствам, а проблемы распределения компетенции по горизонтали характерны и для государств всех форм территориального устройства.
Централизованная система управления характерна для любого государства. "Ни одно государство не может обойтись без централизации, федеративное государство ничуть не в меньшей степени, чем уже сформировавшееся централизованное государство" . Различие унитарного и федеративного государства определяется степенью централизации системы управления. Если для унитарного государства характерна административная централизация с единой системой власти, то федеративная система управления есть некая система с двумя самоорганизующимися и самостоятельными уровнями государственной власти, где централизм - лишь средство обеспечения единства государства и эффективного его управления. Централизм в федеративном государстве - это централизм в основном, в главном. Решая вопросы общегосударственного значения, государственные органы власти взаимодействуют как элементы единого целого, а, следовательно, их отношения строятся в соответствии с общими требованиями централизма: подчинение государственных органов субъектов Федерации федеральным органам государственной власти; обязательность решений федеральных органов для органов власти субъектов Федерации; контроль федеральных органов за деятельностью органов власти субъектов Федерации; исполнительская дисциплина и ответственность государственных органов за выполнение своих функций. Но закрепленный в конституции статус органов государственной власти субъектов Федерации обеспечивает им политико-правовую самостоятельность при решении "собственных" вопросов, возможность проводить собственную политику, свободную от вмешательства федерального правительства. Самодовлеющее значение федеральных органов власти подавляется благодаря механизму обратной связи от субъектов к Федерации, который позволяет членам федеративного союза определять и направлять федеральный интерес.
Наиболее проблемными в теории разделения властей являются вопросы соотношения общих требований разделения властей и «национальной» практики ее реализации. Несомненно, национальная специфика, равно как и факторы, влияющие на процесс применения теории разделения властей, в той или иной стране обуславливается особенностями развития данной страны, характером и уровнем развития ее государственного механизма, экономики и общества в целом. Разделение властей как принцип государственного строительства в любой его модификации является структурообразующим элементом демократического, правового, конституционного государства. Процесс применения теории разделения властей в той или иной стране обуславливаются особенностями национального развития, характером и уровнем ее государственного механизма, экономики и общества.
Таким образом, принцип разделения властей имеет значительные достоинства, поскольку в большинстве стран разделение властей ограждает людей от массового нарушения прав гражданин; создает преграды узурпации власти одной из ветвей; способствует становлению демократического политического режима государства; позволяет бороться с нарушением закона правящей элитой, в т.ч. президентом; позволяет цивилизованно решать конфликты между ветвями власти и т.п.
Однако принцип разделения властей имеет и свои недостатки, состоящие в том, что он тяжело внедряется в обстановке противоборства; в ходе военных действий, экономических кризисов, кризисов колоний, когда разделенная власть неэффективна. (Это положение подтвердилось во Франции во время Алжирского кризиса, в США во время 2-й Мировой войны); реализация разделения властей не всегда ограждает людей от нарушения прав ("маккартизм" в США); разделение властей в условиях кризиса может вызвать противостояние между ветвями власти. Кроме того, в Веймарской Германии разделение властей не смогло стать гарантией от установления произвола.
Результатом реализации принципа разделения властей могут быть две альтернативы: а) создание системы гарантий прав человека, отсутствие нарушения этих прав. Эта альтернатива полностью реализована в Англии, Скандинавских странах, во Франции, в основном в США (исключая маккартизм), в Германии (исключая запрет ряда партий), в Италии (исключая сильную мафиозацию общества);
б) сосредоточение усилий ветвей власти на контроле друг за другом, при этом в азарте противостояния могут забываться права человека. Вторая альтернатива фактически реализована в странах Восточной Европы, Мексике, странах Латинской Америки, бывших республиках СССР (странах СНГ).
Реализация той или иной альтернативы зависит от ряда факторов: 1. Совпадение направлений и характера воздействия двух видов норм: закона и традиций. В случае их противоречия законы не действуют, авторитарные традиции власти блокируют действия либеральной Конституции. Между тем в странах, где реализуется вторая альтернатива, налицо авторитарные традиции, которые сталкиваются с либеральным законодательством. В итоге власти сосредотачиваются на борьбе друг с другом, следствием чего являются -нарушения прав человека.
2. Вторая тенденция действует и в тех случаях, когда разделение властей внедряется в антагонистическое общество, расколотое по политическому или идеологическому принципу. Это характерно для постсоциалистических государств, где прошлое (левые силы, левая идеология) приходит в столкновение с новыми политическими силами, новой идеологией.
Со становлением демократических тенденций в деятельности власти, сглаживанием политических и идеологических противоречий в посттоталитарных странах принцип разделения властей станет гарантией прав человека и гражданина.
Политико-правовое развитие стран Европы показало и условия, при которых происходит отказ от разделения властей, концентрация власти в одном органе.
Отказ от принципа разделения властей может быть обусловлен войнами, в том числе и гражданскими (Великобритания, США); тяжелейшими внутренними кризисами (экономическим — в США, Италии), кризисом государственности (Германия после Первой мировой войны), системным кризисом (Франция -кризис власти плюс кризис колоний), революциями и коренной перестройкой всей социально-экономической структуры общества (СССР), социальными конфликтами между классами, социальными слоями.
