Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I . Понятие и механизм правового обеспечения деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации 18
1.1. Содержание, субъекты и этапы правового обеспечения деятельности законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Правовое положение юридической службы этого органа 18
1.2. Характеристика отдельных видов источников правовой информации и их классификация 50
ГЛАВА II. Правовое регулирование и функциональное назначение правового обеспечения законодательной деятельности представительного органа субъекта Российской Федерации 69
2.1. Правовое обеспечение деятельности по подготовке законопроекта (принятие решения о подготовке проекта и его разработка) 74
2.2. Правовое обеспечение официального прохождения законопроекта (внесение, обсуждение, принятие и опубликование) 96
ГЛАВА III. Правовое регулирование и функциональное назначение правового обеспечения правореализационной деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации 115
3.1. Особенности правового обеспечения подготовки и принятия правореализационных актов законодательным органом субъекта Российской Федерации 115
3.2. Правовое обеспечение процесса официального толкования нормативных правовых актов, принимаемых законодательным органом субъекта Российской Федерации 128
Заключение 151
Приложения 158
Библиографический список
Использованной литературы
- Характеристика отдельных видов источников правовой информации и их классификация
- Правовое обеспечение официального прохождения законопроекта (внесение, обсуждение, принятие и опубликование)
- Особенности правового обеспечения подготовки и принятия правореализационных актов законодательным органом субъекта Российской Федерации
- Правовое обеспечение процесса официального толкования нормативных правовых актов, принимаемых законодательным органом субъекта Российской Федерации
Характеристика отдельных видов источников правовой информации и их классификация
Любой орган государства не может осуществлять свои функции вне права и независимо от него, не опираясь на соответствующие юридические нормы. Сам факт его создания, полномочия, порядок деятельности, взаимоотношения с другими органами, организациями и гражданами - все это не может существовать без юридической формы, без соответствующей нормативно-правовой основы. Государственные органы не способны нормально функционировать без правового обеспечения.
При определении содержания правового обеспечения деятельности государственного органа это понятие необходимо рассматривать, во-первых, как совокупность правовых актов, регулирующих вопросы формирования государственного органа и осуществления им определенных функций, а также определяющих его юридический статус. Во-вторых, как совокупность имеющих правовое значение действий, обеспечивающих реальное исполнение такого рода норм, законность и обоснованность принимаемых правовых актов.
Соответствующее правовое обеспечение присуще в том числе деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. Эти органы имеют разные наименования и структуру, но все они осуществляют такие виды деятельности, как законодательную (принятие нормативных правовых актов) и правореализационную (в том числе принятие актов-толкований, правовых актов по вопросам осуществления контроля и ведения хозяйственной деятельности). Все функции законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации не могут быть осуществлены без соответствующего правового обеспечения. Как видно из приведенных примеров, термин «деятельность законодательного органа» применяется к процедуре создания и принятия законодательным органом различных правовых актов. Правовое обеспечение иных видов деятельности (которые не связаны с принятием правовых актов), например, представительских и по взаимодействию с другими органами и организациями, в настоящей работе не рассматриваются.
Из содержания правового обеспечения следует, что его основой служит создание и постоянное совершенствование четкой, развернутой и непротиворечивой нормативно-правовой базы, опирающейся на принципы народовластия и правового государства и основанной на Конституции Российской Федерации, учредительных документах субъектов Российской Федерации (конституции, уставы). В нее включаются также федеральные законы, регулирующие взаимоотношения Федерации и ее членов, региональные законы о порядке формирования и деятельности представительных органов, регламенты их работы, различные методические правила (например, правила законодательной техники, методики подготовки законопроектов) и т.п. Основываясь на такой нормативно-правовой базе, правовое обеспечение деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации проявляется в различных формах работы этого органа, его органов и аппарата служащих, а также других организаций, обеспечивающих эффективную работу представительного органа по принятию законов и решению конкретных вопросов при реализации права (в том числе: качественный учет законодательства; планирование законодательной работы; юридическую и специализированную экспертизу подготавливаемых законопроектов; обеспечение участия юристов-практиков и специалистов соответствующих отраслей знания, правовых научно-исследовательских организаций и отдельных ученых-юристов в деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации; эффективную работу юридических служб этих органов; организацию участия широких масс населения в подготовке и обсуждении проектов правовых документов; проведение социологических и иных исследований в сфере законотворчества, создание законоподготовительных организаций и многое другое).
Правовое обеспечение деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации внешне проявляется, прежде всего, в эффективном, своевременном и максимально широком использовании необходимого объема правовой информации, что избавляет этот орган от многих ошибок в законодательной и правореализационной деятельности и способствует повышению качества принимаемых им правовых актов, в первую очередь, законов. Информационное обеспечение деятельности законодательного органа - это предоставление в необходимом объеме субъектам этой деятельности сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, содержащихся в документах, книгах, правовых актах, собраниях и сводах законодательства, архивах и т.п.
Исходя из того, что основными видами деятельности представительного органа являются законодательная и правореализационная, можно сделать вывод, что из всех видов информации (например, финансово-экономической, технической, специальной отраслевой) правовая информация является наиболее значимой.
В научной литературе и практике юридической деятельности термин «правовая информация» означает «содержание данных (сообщений), использование которых предопределяет решение той или иной правовой задачи или способствует ее решению» и охватывает «такие понятия, как «источник права», «правовой материал», «правовые акты», «правовые документы» и другие, которые ранее использовались при анализе информационных проблем права и юридической деятельности» . Таким образом правовую информацию можно определить как, содержание данных (сообщений) правового характера, используемых в процессе правотворческой и правореализационной деятельности законодательного органа субъекта Федерации, которые обеспечивают решение той или иной правовой задачи, стоящей перед этим органом.
По нашему мнению, использование правовой информации в правовом обеспечении деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации заключается не столько в накоплении и применении наибольшего объема информации, что является естественным, сколько в его нормативном установлении, делающем правовое обеспечение обязательным компонентом деятельности законодательного органа. Поэтому нельзя согласиться с теми исследователями, которые сужают понятие правовой информации до официальной документированной информации1. Такое понимание оправдано только в том случае, когда речь идет об определенном объеме информации, содержащей источники права, которая используется, например, для создания компьютерных информационных баз данных. Об этом свидетельствует содержание Концепции правовой информатизации России, в которой говорится о том, что для функционирования всех узлов Российской автоматизированной системы информационно-правового обеспечения правотворческой и правореализационной деятельности, правового образования и воспитания («РАСИПО») должна быть разработана «унифиьированная комплексная технология обработки правовой информации, включающая в себя ввод и предварительную обработку данных, их семантическую и лингвистическую обработку, хранение, восстановление и дублирование информации и оперативное предоставление информации потребителям»".
Правовое обеспечение официального прохождения законопроекта (внесение, обсуждение, принятие и опубликование)
Совмещение различных основ классификации (проблемной, предметной, хронологической и другой) в одном документе является трудоемкой работой, делает сам классификатор громоздким и неудобным в применении. По этой причине, а также в связи с тем, что современное законодательство находится в стадии развития и постоянного изменения, многие ученые и практики высказываются против введения стандарта на классификатор, то есть против создания единого классификатора для всех пользователей2. Однако такой классификатор практически создан и успешно применяется в разных сферах юридической деятельности. Это классификатор, одобренный Указом Президента Российской Федерации от 15.03.2000 года № 5113. Он ежегодно приводится в соответствие с развивающимся законодательством. Небезосновательно предлагается некоторыми учеными дополнить проект федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» правовыми нормами об обязательном рубрицировании принимаемых нормативных правовых актов1.
Многие субъекты Российской Федерации систематизируют свои правовые акты в соответствии с этим классификатором. Однако известно, что в 1991-1995 годах законодательные органы субъектов Российской Федерации предпринимали попытки создавать свои классификаторы федерального и регионального законодательства. В их основу были положены различные принципы: разделение правовых актов по отраслям законодательства, по дате принятия, по видам правовых актов, по органам, их принявшим. Тем не менее большинство юристов, работающих в законодательных органах, пришли к выводу, что классификаторы, применяемые в регионах, должны быть аналогичны тому, который применяется федеральными органами государственной власти.
Опыт разработки классификаторов законодательства субъектов Российской Федерации позволяет выделить следующие основные моменты:
1) в процессе разработки классификаторов должна участвовать не узкая группа специалистов (например, только юристы законодательного органа), а широкий круг заинтересованных в их создании работников. К ним должны относиться, прежде всего, юристы и отраслевые специалисты исполнительных органов субъекта Российской Федерации, ученые, представители органов местного самоуправления;
2) помимо того, что классификаторы должны быть общепризнанными, они должны быть приняты правовым актом, который придаст им общеобязательный характер и, тем самым, классификаторы будут выполнять функцию единого языка общения различных пользователей. Несомненно, что создание такого единого языка общения для всех органов, организаций и их сотрудников, занимающихся законодательной и правоприменительной
1 Юридический мир. Февраль 1998. С. 40. деятельностью, является необходимым условием совершенствования правовой системы. Это позволит избежать принятия большого числа правовых актов, не согласованных с актами, принятыми ранее, противоречащих им или их дублирующих, создаст основу для формирования единой, внутренне согласованной системы регионального законодательства. С помощью классификаторов легче просматривать правовые акты по конкретному вопросу, унифицированная система поиска информации облегчает определение границ правового регулирования конкретных видов отношений;
3) различаясь по объекту (по теме) составления, по хронологии, классификаторы должны объединяться основными требованиями, предъявляемыми к ним: - удобства в практическом использовании; - полноты охвата нормативного материала; - соответствия системе законодательства; - систематического обновления и поддержания в контрольном состоянии регистрируемых нормативных актов.
3. Планы законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, планы работы высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Как будет показано дальше, для формирования правовой системы субъекта Российской Федерации крайне важна программа работы законодательного органа, которая определяла бы направления его правотворческой деятельности и способствовала ликвидации хаотичности, пробелов, дублирования, приводящих к ослаблению связей внутри правовой системы. Вполне очевидно, что для достижения указанных целей такая деятельность должна проходить с учетом планов законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и планов работы исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации.
4. Специальная правовая литература (в том числе научная), комментарии к законам. Содержащаяся в правовой литературе информация о теоретической разработанности вопроса, о практике применения юридических норм, рекомендации специалистов в различных областях права расширяют правовую информированность участников законодательной и правореализационной деятельности, позволяют им глубже проникнуть в особенности предмета правового регулирования разрабатываемого ими правового акта.
Особенности правового обеспечения подготовки и принятия правореализационных актов законодательным органом субъекта Российской Федерации
Праву субъектов законодательной инициативы внести проект на рассмотрение законодательного органа соответствует обязанность этого органа рассмотреть проект и вынести по нему определенное решение -принять или отклонить.
Как отмечалось выше, в субъектах Российской Федерации право законодательной инициативы дано представительным органам местного самоуправления, прокурорам, избирательным комиссиям и т.п., то есть лицам и организациям, осуществляющим свою деятельность за рамками органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Порядок рассмотрения таких законодательных инициатив предусматривается специальными законами (например, Законом Московской области «О порядке осуществления права законодательной инициативы Советами депутатов муниципальных образований Московской области»). Юристы законодательного органа привлекаются к рассмотрению такой законодательной инициативы после ее официального внесения на рассмотрение законодательного органа. Однако официального закрепления подобных процессуальных действий мы не находим в законодательстве субъектов Российской Федерации. Рассмотрение законодательной инициативы в комитетах законодательного органа с привлечением к обсуждению ее авторов должно проходить с участием юристов законодательного органа. Порядок такого участия, как представляется, должен быть нормативно урегулирован. Это позволит юристам всесторонне изучить те вопросы, которые предлагается урегулировать в законопроекте, провести консультации с авторами законодательной инициативы и представить свои рекомендации. Кроме того, в случае обжалования решения законодательного органа об отклонении законодательной инициативы, знание вопроса не только «извне», но и «изнутри» позволит юристам более профессионально защищать интересы представительного органа в суде. Рассмотрение и доработка проекта в законодательном органе составляют самостоятельную стадию законодательного процесса, следующую за официальным внесением проекта. После такого внесения проект не сразу рассматривается самим законодательным органом, а направляется в его органы и структурные подразделения, которые еще раз изучают необходимость принятия проекта, его содержание, соответствие федеральному законодательству, а также поступившие на него замечания и заключения. В законодательном органе обсуждение внесенного проекта проводится с участием заинтересованных организаций и иных лиц, что оказывает, как правило, положительное влияние на формулирование его окончательного текста.
Как показывает практика, юридические службы, не являясь субъектами права законодательной инициативы, приступают к работе по рассмотрению проекта правового акта именно на этой стадии. Его обсуждение проходит в комитетах законодательного органа или в специально образуемых для этого рабочих группах. После предварительных обсуждений соответствующий орган или рабочая группа выносит свои рекомендации (заключение) как по существу представленного законопроекта, так и по возможности его принятия.
Юристы законодательного органа должны не только проводить правовую экспертизу, о которой речь пойдет далее, но принимать активное участие и в иных формах обсуждения законопроекта. Если проект обсуждается в печати и на телевидении, на заседаниях «круглых столов», на научных конференциях, в муниципальных образованиях и т.п., то юристы представительного органа должны проводить работу по разъяснению основных положений законопроекта, в первую очередь, именно с правовой точки зрения. Это необходимо потому, что авторы проекта, принимая участие в перечисленных формах обсуждения проекта, будучи специалистами в соответствующих отраслях общественной жизни, обращают свое внимание в основном на социальную, экономическую и политическую его стороны. Юристы должны квалифицированно отвечать именно на правовые вопросы, объяснять юридические особенности рассматриваемого проекта, описывать его связи с действующим законодательством и т.п. Такая форма работы положительно влияет на формирование общественного мнения о проекте, предоставляет его авторам информацию о дальнейшей доработке текста проекта.
Все предложения, поступившие в ходе обсуждения законопроекта, должны быть внимательно рассмотрены и его авторами, и юристами законодательного органа. Эта процедура даст авторам проекта уверенность в том, что предлагаемые коррективы не только соответствуют действующему законодательству, но и органично впишутся в текст законопроекта.
Практика показывает, что эффективную помощь в работе над проектом юристам оказывает официально принятое (утвержденное) положение о правовой экспертизе законопроектов. В Московской областной Думе в течение двух лет применяется такое положение. Оно помогает всем участникам законодательного процесса получить представление о понятии правовой экспертизы, этапах, целях, границах и последствиях ее проведения. Участники законодательного процесса, в том числе разработчики проекта и участники его обсуждения, должны ясно осознавать, что они могут и чего не могут требовать от юристов.
В приложении 7 к настоящему исследованию содержится разработанный автором проект положения о правовой и лингвистической экспертизе проектов нормативных правовых актов. После обсуждения и принятия он может быть использован в деятельности законодательных органов с учетом особенностей регламентов их работы, устанавливающих различные процедуры прохождения законопроектов.
Правовое обеспечение процесса официального толкования нормативных правовых актов, принимаемых законодательным органом субъекта Российской Федерации
Отдел систематизации законодательства и правовой информации: ведет систематизацию законодательства Российской Федерации и законодательства субъекта Российской Федерации; составляет перечень полномочий субъекта Российской Федерации, установленных в законодательстве Российской Федерации и законодательстве субъекта Российской Федерации, а гакже проводит анализ федерального законодательства с целью выявления полномочий субъекта Российской Федерации во вновь принятых нормативных правовых актах, подготавливает информационные письма о необходимости разработки проектов нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации; подготавливает рекомендации по приведению нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в соответствие с вновь принятым законодательством Российской Федерации; составляет перечень правовых актов субъекта Российской Федерации, которые подлежат признанию утратившими силу в связи с принятием новых правовых актов; ведет систематизацию официальных изданий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, систематизацию и анализ правовой периодической литературы; ведет учет поступивших в юридическую службу проектов правовых актов и подготавливает соответствующую аналитико-правовую информацию для комитетов; ведет учет и анализ заключений Управления Министерства юстиции Российской Федерации, протестов и представлений прокурора субъекта Российской Федерации, заключений высшего должностного лица по правовым актам, принятым законодательным органом, и подготавливает соответствующую аналитико-правовую информацию для комитетов; ведет учет и анализ судебных дел и решений судов и подготавливает соответствующую аналитико-правовую информацию для профильных комитетов; рассматривает информационно-аналитические материалы, поступившие из других структурных подразделений законодательного органа (материалы к докладам, проекты итоговых документов конференций и совещаний, информацию о деятельности законодательного органа и т.п.); составляет и поддерживает в контрольном состоянии сборники образцов оформления правовых актов, принимаемых законодательным органом; подготавливает методические, информационно-правовые и аналитические сборники правового характера для комитетов, структурных подразделений аппарата законодательного органа и органов местного самоуправления; изучает опыт работы других субъектов Российской Федерации, зарубежное законодательство путем применения метода сравнительного правоведения; подготавливает словари терминов применительно к различным сферам законодательного регулирования; вырабатывает лингвистические рекомендации по подготовке правовых актов и иных документов; осуществляет формирование и пополнение фондов библиотеки юридической литературы; осуществляет делопроизводство в юридической службе в целом; выполняет иные функции, порученные отделу Руководителем юридической службы.
Юридическую службу возглавляет Руководитель, который назначается на должность и освобождается от нее решением законодательного органа по представлению Руководителя этого органа. До утверждения Руководитель шконодательного органа вправе назначить исполняющего обязанности Руководителя юридической службы.
Руководитель юридической службы: осуществляет общее руководство деятельностью юридической службы, контролирует работу его сотрудников; несет ответственность перед законодательным органом за выполнение возложенных на юридическую службу задач; осуществляет подбор кадров, вносит предложения руководству законодательного органа об утверждении в должности сотрудников юридической службы; обращается к Руководителю законодательного органа с предложением об изменении структуры и штатного расписания юридической службы; распределяет должностные обязанности сотрудников юридической службы; докладывает Руководителю законодательного органа о нарушениях законности в работе законодательного органа для принятия мер к их устранению; организует мероприятия по повышению квалификации работников юридической службы, внедрению научной организации труда; проводит оперативные совещания с сотрудниками юридической службы; вносит предложения Руководителю законодательного органа о поощрении сотрудников юридической службы и наложении дисциплинарных взысканий на них, регулирует вопросы предоставления очередных и дополнительных отпусков сотрудникам юридической службы; принимает меры для создания сотрудникам юридической службы надлежащих условий для выполнения их функциональных обязанностей, соблюдения ими режима секретности, внутреннего трудового распорядка; предоставляет право визировать документы сотрудникам юридической службы в соответствии с их должностными инструкциями, направляет в государственные органы и учреждения, уполномоченные давать разъяснения по правовым вопросам, запросы о разъяснении действующего законодательства.
Руководитель юридической службы имеет право направлять за своей подписью документы в соответствии с предоставленной ему настоящим Положением компетенцией, а также по поручению Руководителя законодательного органа или его заместителей.
До принятия решения законодательным органом или подписания распоряжения у Руководителя законодательного органа Руководитель юридической службы может отозвать визу сотрудника юридической службы, завизировавшего эти документы. В этом случае по согласованию с разработчиками проекта или Руководителем законодательного органа проекты направляются в юридическую службу на повторную юридическую проверку.
Для осуществления своих функций юридическая служба имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы и информацию от руководителей и сотрудников структурных подразделений и органов законодательного органа, структурных подразделений исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, учреждений, организаций и органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти. Юридическая служба имеет собственный бланк для оформления подготавливаемых в юридической службе документов. Материально-техническое, документационное, информационное, социально-бытовое и транспортное обеспечение деятельности юридической службы осуществляют соответствующие структурные подразделения законодательного органа.
