Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые аспекты законности в правотворчестве субъектов российской федерации 16
1. Содержание законности и ее влияние на право творчество субъектов российской федерации 16
2. Понятие и классификация юридических форм обеспечения законности в правотворчестве субъектов российской федерации 26
Глава 2. Обеспечение законности в правотворчестве субъектов российской федерации 50
1. Обеспечение законности в правотворчестве субъектов российской федерации органами государственной власти ... 50
2. Роль органов прокуратуры в сфере обеспечения законности в правотворчестве субъектов российской федерации 85
3. Обеспечение законности в правотворчестве субъектов российской федерации органами юстиции 99
Глава 3. Основные направления совершенствования форм обеспечения законности в правотворчестве субъектов российской федерации 112
1. Формы координации деятельности органов государственной власти в сфере обеспечения законности в правотворчестве субъектов российской федерации 112
2. Совершенствование нормативно-правовой регламентации правотворчества субъектов российской федерации 135
Заключение 157
Список использованных источников и литературы
- Содержание законности и ее влияние на право творчество субъектов российской федерации
- Понятие и классификация юридических форм обеспечения законности в правотворчестве субъектов российской федерации
- Обеспечение законности в правотворчестве субъектов российской федерации органами государственной власти
- Формы координации деятельности органов государственной власти в сфере обеспечения законности в правотворчестве субъектов российской федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в условиях постоянно развивающегося законодательства, направленного на обеспечение прав и свобод человека и гражданина, существует объективная необходимость устранить негативные тенденции, возникающие при их правовом регулировании.
С принятием в 1993 году Конституции России существенно изменились условия деятельности органов государственной власти субъектов Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации субъекты Федерации получили широкие полномочия в сфере правотворчества. Это выразилось в праве субъектов Российской Федерации принимать правовые акты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в том числе принимать по этим вопросам нормативные правовые акты в порядке опережающего нормотворчества, а также осуществлять свое правовое регулирование по вопросам, не отнесенным Конституцией России к предметам ведения Российской Федерации и к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.
За последние десять лет в субъектах Российской Федерации накоплен уникальный опыт самостоятельного правотворчества, превратившегося в действенный регулятор социально-экономических процессов всех сфер общественной жизни. Однако потребности субъектов Федерации в теоретическом обеспечении правотворческой деятельности еще не вполне удовлетворены.
Сложившаяся законодательная практика значительно расширяет базу правотворчества, позволяет более полно учитывать возможности субъектов Российской Федерации, хотя это приводит не только к позитивным, но и к ряду негативных последствий. Прежде всего это проявляется в увеличении массива нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, которое сопровождается изъянами в их качестве и законности их принятия.
Развитие федеративных отношений и связанный с этим процесс правотворчества субъектов Российской Федерации поставили перед юридической наукой новые исследовательские задачи, решение которых имеет важное теоретическое и практическое значение.
Проблемам законности в юридической науке всегда отводилась особая роль, поскольку все без исключения отраслевые юридические науки, иссле-
дующие различные аспекты права обязательно сталкиваются с этими проблемами.
Особую актуальность научного осмысления сегодня обретают проблемы обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации. Прежде всего это связано, во-первых с тем, что неразвитость государственно-правового начала в регулировании формирующегося федеративного правового демократического государства привнесла много негативных результатов и в правовую систему страны, и в процессы ее развития, особенно на уровне субъектов Российской Федерации. Во-вторых, имеют место многочисленные примеры принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, нарушающих Конституцию Российской Федерации или противоречащих федеральному законодательству, а также примеры несоблюдения и неисполнения федеральных законов, указов Президента и постановлений Правительства, судебных решений, что отчасти связано с противоречивостью, несоответствием Конституции Российской Федерации самих федеральных нормативных правовых актов.
От законности правотворчества субъектов Федерации, фундаментом которой является детальная теоретическая проработка исследуемого вопроса, во многом зависит государственная целостность и политическая стабильность России. Практика показывает, что от правильного и легитимного придания юридическим нормам общеобязательной силы, нормативности и обеспеченности зависит то, как будет действовать - и будет ли вообще действовать - тот или иной нормативный акт, который, в свою очередь, непременно затронет судьбы многих граждан.
Избранная для исследования тема имеет не только важное теоретико-правовое и практическое значение - она приобрела и общественно-политическую направленность, так как современная политика основного гаранта Конституции России - Президента Российской Федерации, направленная на реальное внедрение в жизнь страны основных принципов правового государства: законности; признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; разделения властей, требует от органов государственной власти активного участия не только в деятельности по исправлению уже допущенных ошибок, но и в разработке новых направлений политики, и прежде всего правовой. Важная роль в этом отводится органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральным органам и должностным ли-
цам, осуществляющим контроль в субъектах Российской Федерации за правотворческим процессом и законностью нормативных правовых актов.
В современном правовом пространстве российского государства возрастает необходимость усиления взаимодействия и координации властных институтов, обеспечивающих законность в правотворчестве субъектов Федерации, а также пересмотра сложившегося в субъектах Российской Федерации способа правовой регламентации правотворческого процесса, так как от этого во многом зависит эффективность и законность нормативных правовых актов и процесса их создания.
Для обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации необходимы тщательная разработка юридических форм, методик, а также отбор инструментария осуществления данного процесса, способствующего повышению эффективности правотворчества субъектов Российской Федерации.
С учетом вышеизложенного следует отметить, что происходящие в стране преобразования требуют качественно новых теоретических решений, направленных, с одной стороны, на сохранение единства правового пространства, а с другой - на усиление гармонизации и законности правового поля на уровне субъектов Федерации. Данная задача связана не только с приведением в соответствие нормативных правовых актов субъектов Федерации с Конституцией России и федеральными законами, но и с повышением качества взаимодействия органов власти в правотворческом процессе субъектов Федерации.
Все это актуализирует необходимость анализа теоретических проблем правотворческого процесса субъектов Российской Федерации, а также юридических форм обеспечения его законности, разработки предложений теоретического характера по совершенствованию данных общественных отношений.
Разработанность темы исследования. В результате произошедших в России преобразований во многом изменились приоритеты государственного строительства. По этой причине ряд фундаментальных работ отечественных правоведов не может в полной мере удовлетворять потребностям современного российского общества, что, однако, не умаляет их научной ценности.
Анализ юридической литературы выявил отсутствие на данном этапе в правовой науке крупных исследований, в которых проводился бы комплексный анализ форм обеспечения законности в правотворчестве. Вопросы правотворчества и законности одновременно рассматриваются в единичных работах, и то
какие-либо отдельные грани этой проблемы. В целом данные вопросы в науке тщательно разработаны, хотя и обособленны: отдельно теоретические проблемы правотворчества, отдельно - охраны и укрепления законности.
У истоков фундаментального изучения и анализа форм создания норм права стоят такие видные русские юристы, как А.Д.Градовский, Н.М.Коркунов, С.А.Муромцев, К.А.Неволин, В.А.Рязановский.1
В советский период вопросы правотворчества и законности получили развитие в работах С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, Л.И.Антоновой, В.М.Горшенева, Б.В.Дрейшева, Д.А.Керимова, Д.А.Ковачева, А.В.Мицкевича, А.С.Пиголкина, С.В.Поленикой, П.М.Рабиновича, И.С.Самощенко, М.С.Строговича, В.Д.Ткаченко, Р.О.Халфиной, М.В.Цвика, А.Ф.Шебанова и
др.
В современной юридической литературе уделяется также немало внимания исследованию проблем правотворческой деятельности, в том числе субъектов Российской Федерации (Т.Д.Зражевская, Д.А.Ковачев, В.В.Оксамытный, ] А.С.Пиголкин, Т.Н.Рахманина, М.С.Студеникина, В.И.Савин и др.)3, в тоже
1 См.: Градовский АД. Общее государственное право. Лекции. СПб. 1885; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб. 1992. Т 2; Муромцев С.А. Творческая сила юриспруденции // Юридический вестник. - 1887. -№ 9; Неволин К.А. Энциклопедия законоведения. СПб. 1997; Рязановский В.А. Единство процесса. М.: Юрид. бюро "ГОРОДЕЦ", 1996.
См.: Авакъян С.А. Процесс правотворческой деятельности представительных органов власти и его регламентация // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1977. № 4; Алексеев С.С Проблемы теории права. Свердловск. 1973. Т. 2; Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1966. № 1; Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972; Дреішев Б.В. Правотворческие отношения в Советском государственном управлении. Ленинград: ЛГУ, 1978; Керимов Д.А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. - М.: Госюриздат, 1960; Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. М.: Юридическая литература, 1977; Мицкевич А.В. Вспомогательные и производные акты правотворчества // Ученые записки ВНИИСЗ. М., 1966. Выпуск 8; Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР. - Автореф. докт. дисс. М., 1972; Поленина СВ. Качество закона и совершенствование правотворчества // Советское государство и право. 1987. № 7; Рабинович П.М. Законность правотворчества // Актуальные проблемы юридической науки на этапе развитого социализма. Краткие тезисы докладов и научных сообщений республиканской научной конференции, 16-18 октября 1985 г., ХЮИ - Харьков: ХЮИ, 1985. С. 197-199; Самощенко И.С Охрана режима законности Советским государством. М., 1960; Строгович М.С. Основные вопросы советской социалистической законности. М., 1966; Ткаченко В.Д. Основные требования социалистической законности в правотворчестве советского государства. Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Харьков: ХЮИ, 1987; Научные основы советского правотворчества. Отв. ред. - д.ю.н., профессор P.O. Холерина. - М.: Hajoca, 1981; ЦвикМ.В. Законность и правотворчество // Проблемы социалистической законности на современном этапе развития советского государства. Межвузовская научная конференция: Тезисы докладов: октябрь 1968 г. - Харьков: ХГУ, 1968. С. 26-28; Шебаное А.Ф. Форма советского права. М., 1968.
3 См.: Тихомиров Ю.А., Зражевская Т.Д. Правотворчество области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 1. С. 12-18; Ковачев ДА. Проблемы конституционного права. -М.: Олита, 2003; Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. Научно-методическое пособие. Отв. ред. - Д-ю.н., профессор А.С.Пиголкин. - М.: Норма, 1998; Студеникина М.С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации //Журнал российского права. 1997. № 1; Савин В.И. Правотворчество субъектов Российской Федерации в условиях становления системы органов государствен-
время следует отметить, что больший интерес вызывают вопросы законотворчества (С.М.Бекетова, А.Г.Гузнов, М.Ф.Казанцев, И.Ф.Казьмин, А.А.Котенков, А.В.Кочетков, Л.А.Окуньков, А.С.Пиголкин, В.М.Платонов, Т.Н.Рахманина, В.М.Сырых, Ю.А.Тихомиров, Т.Я.Хабриева и др.)4.
Общим вопросам охраны и укрепления законности на данном этапе посвящают свои работы А.Д.Бойков, С.Н.Братусь, А.Ф.Ефремов, В.Н.Кудрявцев, А.В.Куфаков, О.П.Сауляк, А.Я.Сухарев и др.5
Отдельные аспекты проблемы обеспечения законности в сфере правотворчества нашли отражение в работах П.А.Астафичева, В.Г.Бессарабова, М.А.Митюкова, Т.А.Рабко, Н.П.Руднева и др.6
ной власти и местного самоуправления регионов. Под ред. д.ю.н., проф. Р. X. Макуева. - Орел: Комитет по законодательству и правовому регулированию Орловской областной Думы, 1997; Борисов А.С. Правотворческий процесс в муниципальных образованиях Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - М.: Академия управления МВД России, 1999; Скуратов Д.Ю. Проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - М., 2002; Червяков Н.Н. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества (на материалах МВД РФ): Автореф. дис. канд. юрид. наук. - М., 1999.
Бекетова СМ. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ областей центрального чернозема): Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Воронеж: ВГУ, 1999; Гузнов А. Г. и др. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. - М., 1995; Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъектов российской Федерации: проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург: УРО-РАН, 1998; Казьмин И.Ф. Совершенствование практики планирования законопроектных работ / Проблемы законотворчества Российской Федерации // Труды - 53. М.: ИЗИСП, 1993; Кочетков А.В. Региональный законодательный процесс: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Тамбов: ТГУ, 1999; Окуньков Л.А. Актуальные задачи законотворчества // Журнал российского права. 2000. № 1; Закон: создание и толкование. Под ред. А.С.Пиголкша. - М.: Спарк, 1998; Платонов В.М. Законодательный процесс в Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - М., 1999; Рахматша Т.Н., Пиголкин А.С, Тихомиров Ю.А. Как готовить законопроекты (полезные советы) // Журнал российского права. 1998. № 4-5; Селезнев Г.Н. Законотворчество на рубеже веков // Журнал российского права. 2001. № 4; СырыхВ.М. Законотворчество как вид социального проектирования //Журнал российского права. 1997. № 3; Тихомиров Ю.А. Закон - от принятия до реализации // Законность в Российской Федерации. М.: Спарк, 1998; Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. ИМ. Степанова, Т.Я. Хабриевой. - М.: Юристь,1999.
5 См.: Бойков А.Д. Третья власть в России. Книга вторая - продолжение реформ. М.: Юрлитинформ, 2002;
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). М.: Городец-издат, 2001; Еф
ремов А.Ф. Принципы законности и проблемы их реализации. Тольяти, 2000; Куфаков А.В. Правовое го
сударство и кризис законности. Монография. М.: ООО "Медиа Технолоджи сервис", 2003; Сауляк О.П.
Проблемы обеспечения законности в сфере применения права. Учебное пособие. М.: МГУК, 2002; Закон
ность в Российской Федерации. М.: Спарк, 1998; Состояние законности в Российской Федерации (1998 -
1999 годы). Аналитический доклад М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, 2000;
6 См.: Астафичее П.А. Институт народного представительства в современной России - Орел: ОГУ,
ОГУП Орл. обл. тип. "Труд", 2003; Бессарабов ВТ. Правотворчество и прокурорский надзор // Журнал
российского права. 1997. № 5. С. \1-2\\Митюков М.А. Акты Конституционного Суда РФ и конституци
онных (уставных) судов субъектов Федерации: общая характеристика и статистический анализ // Журнал
Российского права. 2001. № 6; Рабко ТА. Превентивный надзор прокуратуры. Проблемы обеспечения
законности правотворчества представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федера
ции: Научно-практическое пособие. Тверь, 1999; Руднев Н.П. Прокурорский надзор и совершенствование
политических процессов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Моногра
фия. - Орел: ОРАГС, 2002.
Кроме этого, в исследовании темы важное значение имеют научные работы таких известных специалистов, как А.П.Алехин, М.В.Баглай, Л.Ф. Бол-тенкова, В.Т.Кабышев, С.А.Комаров, Г.Н.Комкова, А.П.Коренев, И.В.Котелевская, О.Е.Кутафин, Б.М.Лазарев, В.В.Лазарев, Р.Х.Макуев, В.В.Маклаков, А.В.Малько, Н.И.Матузов, Т.Г.Морщакова, С.В.Нарутто, Г.В .Назаренко, А.Д.Ноздрачев, В.П.Пугачев, А.Г.Спиркин, Ю.Н.Старилов, А.Я.Сухарев, В.Е.Чиркин, А.Ю.Якимов.
Диссертант считает необходимым особо подчеркнуть вклад в теоретическую разработку проблем правотворчества, внесенный Б.В.Дрейшевым Д.А.Ковачевым, А.В.Мицкевичем, А.С.Пиголкиным, Р.О.Халфиной. В работах этих ученых глубоко проанализированы общие вопросы правотворчества: понятие, принципы, стадии и т.д. При этом, никоим образом не умаляя научные достижения этих известных ученых, следует отметить, что труды, посвященные вопросам именно теории правотворчества, были изданы преимущественно в 70-80 годы XX века. А поскольку жизнь не стоит на одном месте, требуется постоянное обновление, систематизация теоретических основ ее различных сторон.
Несмотря на значимость проблем теории и практики правотворчества, законности, а также учитывая наличие довольно обширной научной правовой литературы - и общетеоретической, и специальной - до настоящего времени отсутствует всестороннее комплексное осмысление форм обеспечения законности в правотворчестве как центральной форме развития, совершенствования правового пространства субъектов Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе правотворчества субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования выступают юридические формы обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе теоретического анализа и обобщения научных разработок выявить и провести комплексный анализ юридических форм обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации, а также разработать теоретические предложения и рекомендации по укреплению законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации.
Она достигается через постановку и решение следующих конкретных задач, теоретическое решение которых составило существо настоящего исследования:
уяснить содержание законности и раскрыть аспекты ее выражения в правотворчестве субъектов Российской Федерации;
выявить, классифицировать и дать определение юридическим формам обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации на основе разработанных положений о правотворчестве и законности;
проанализировать юридические формы обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации с учетом классификации по субъектам, в частности, определить круг субъектов и выявить их роль в сфере обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации, а также исследовать и систематизировать их функциональные особенности в данной сфере;
исследовать правовые формы, методы, характерные черты и особенности прокурорского реагирования на нарушение законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации;
рассмотреть правовые формы деятельности органов юстиции в сфере обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации.
сформулировать конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию юридических форм и теоретических основ обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации;
методом сопоставительного анализа проанализировать нормативное регулирование правотворчества субъектов Российской Федерации. На основе анализа законов субъектов Российской Федерации выработать рекомендации по совершенствованию правовой регламентации правотворчества субъектов Российской Федерации, а также отдельных сторон обеспечения законности в данной сфере.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляют общие методы научного познания общественных явлений и процессов (наблюдение, беседа, абстрагирование, анализ, синтез, индукция, дедукция), а также частнонаучные методы: конкретно-юридический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, ценностно-нормативный.
Высокий уровень накопления информации в области правотворчества обусловил обращение автора к использованию в диссертации исторического,
логического и системного методов исследования в их органическом единстве с законами и категориями диалектического материализма. Анализ степени участия различных органов государственной власти в правосозидательной деятельности субъектов Российской Федерации проведен на основе использования метода генетического расчленения, ценность которого автор видит в возможности раскрытия взаимоотношений, придающих целостность разносторонним, многоуровневым связям государственных органов. Исследование правотворческой деятельности, в частности форм взаимодействия органов государственной власти в ней, основ ее правового регулирования вызвало необходимость прибегнуть к функциональному и сравнительно-правовому методам.
Многогранность объекта диссертационного исследования потребовала привлечения научных материалов и учебных пособий как по юридическим наукам (теории государства и права, конституционному праву, административному праву), так и по другим общественным наукам (философии, политологии). В процессе проведения исследования использовались научные статьи, монографии, авторефераты диссертационных работ.
Эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, данные периодической печати, материалы международных, всероссийских и региональных научно-практических конференций, архивные и текущие аналитические материалы Орловского областного Совета народных депутатов, правового управления Аппарата Губернатора и администрации Орловской области.
При написании работы широко использовались решения Конституционного суда Российской Федерации, а также различные материалы, разработанные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Научная новизна исследования определяется кругом исследуемых проблем и заключается в том, что диссертация является одним из первых комплексных исследований юридических форм обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации.
Анализ устоявшихся научных и правовых положений в исследуемой области, а также осмысление дискуссионных вопросов позволили выдвинуть ряд самостоятельных положений, обладающих научной значимостью и элементами новизны.
Научная новизна диссертации заключается в следующем: 1. Выводы, рекомендации и теоретический материал способствуют более полному и глубокому пониманию конкретных проявлений общих закономерностей и тенденций в обеспечении законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации, расширяют возможности для дальнейших научных исследований.
2. Исследованы основные положения, раскрывающие понятие и содер
жание правотворчества и законности в условиях формирования единого право
вого пространства, включающие в себя:
а) уточненный категориальный (понятийный) аппарат в виде научных
конструкций: "нормотворчество", "правотворчество", "правотворческий
процесс", "законность", "юридические формы обеспечения законности в
правотворчестве";
б) научно-методический аппарат, основанный на использовании но
вой совокупности методов научного познания (абстрагирования, анализа и
синтеза, сравнительного и функционального анализов). Особенностью ис
пользования указанных методов является введение ограничений, значимых
для оценки эффективности развития форм обеспечения законности в право
творчестве субъектов Российской Федерации.
На основе комплексного анализа правотворчества субъектов Российской Федерации, а также раскрытия аспектов выражения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации выявлены юридические формы обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации, проведена их классификация и дано им определение.
Рассмотрены полномочия властных институтов на предмет контроля за законностью в правотворчестве субъектов Российской Федерации, в ходе чего выявлены дублирующие функции и предложены рекомендации по совершенствованию контроля за правотворчеством субъектов Федерации со стороны данных органов, а также полномочий органов и должностных лиц, осуществляющих контроль за правотворческим процессом субъектов Российской Федерации.
5. Проведен сравнительный анализ нормативной правовой регламентации правотворчества субъектов России как одной из форм обеспечения
законности, выявлены негативные стороны и противоречия, а также предложены пути их устранения.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Понимание законности в правотворчестве не должно сводиться только к строгой, неуклонной реализации правовых норм, точному соблюдению правотворческой процедуры субъектами правотворчества. Законность выражается и в действиях субъектов права (правотворчества), и в процессуальных, материальных правовых нормах, а также прямо отражается в конечном результате правосозидательной деятельности - в правовых формах, в актах правотворчества. С одной стороны, законность является реальностью права, правом в действии, а с другой - проводником будущего правового акта.
Правотворчество как правовое и общественно-политическое явление необходимо рассматривать через призму совокупности его значений: как деятельность, как процесс, как правоотношение (система правоотношений), как источник права, как форма государственного управления, как функция государства, как политика государства.
Юридические формы обеспечения законности в правотворчестве -внешне выраженные меры государственно-правового порядка, направленные на профилактику, выявление и пресечение правонарушений в сфере правотворчества, а таюке на совершенствование, развитие режима законности в правотворческой сфере и деятельности государственных органов по реализации этих мер.
4. В реальном федеративном государстве законность субъектов Федерации начинается с законности федеральной. Прежде всего это проявляется в том, что "ущербные" федеральные правовые нормы влекут принятие неправомерных нормативных правовых актов в субъектах Федерации. В связи с этим меры, направленные на обеспечение законности в сфере правотворчества, непременно важно проводить на федеральном уровне в первую очередь или, по крайней мере, параллельно осуществлению их на уровне субъектов Федерации. 5. Обеспечение законности в правотворческой сфере субъектов Российской Федерации осуществляется по двум направлениям: 1) обеспечение законности правотворческой деятельности; 2) обеспечение законности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации как результата правовой формы правотворческой деятельности. Основными формами обес-
печения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации являются контроль, надзор и правотворчество, как источник законных правовых норм.
6. Полноценный режим законности в правотворчестве оптимально сочетается с небольшим количеством контролирующих субъектов, имеющих четкий объем и границы компетенции. Однако учитывая, что по различным причинам, в том числе политическим, финансовым, в настоящее время реализация данной идеи невозможна, необходимо осуществление координационной деятельности.
7. В целях укрепления законности правотворческой деятельности органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, а также издаваемых
ими нормативных правовых актов представляется рациональным со стороны
полномочных представителей Президента Российской Федерации осуществле
ние координационной деятельности: развитие и закрепление тесных взаимоот
ношений органов юстиции и прокуратуры между собой, а также между ними и
законодательными (представительными) и исполнительными органами госу
дарственной власти субъектов Федерации. Действуя в этом направлении, целе
сообразно создание в каждом федеральном округе при полномочном предста
вителе Президента России координационного центра, с помощью которого на
высшем уровне разрешались бы конкретные вопросы: политико-правового, со
циально-экономического, культурно-идеологического характера.
8. Невозможно установить законность, стабильность и общеобязатель
ность правовых норм, не установив порядок в процедуре их создания и не при
дав последней соответствующее ей значение. Для достижения максимальной
эффективности правовой регламентации правотворчества субъектов Федера
ции, а также качественной правотворческой деятельности целесообразно све
сти уже сложившиеся и апробированные нормы в единый правовой акт,
имеющий стройную, гармоничную юридическую структуру.
Научная и практическая значимость полученных автором результатов состоит в следующем:
а) в научно-исследовательской области - материалы диссертации могут служить основой для дальнейшей разработки как общих теоретических и правовых положений правотворчества и законности, так и для детализации реко-
мендаций и выводов по упорядочению правосозидательной деятельности субъектов Федерации;
б) в правотворчестве - сделанные в диссертации предложения могут
быть направлены на совершенствование правового регулирования правотвор
ческой деятельности;
в) в правоприменительной деятельности - разработанные рекомендации
могут служить совершенствованию практики применения законов;
г) в учебном процессе - положения и выводы диссертации могут служить
основой для методических разработок учебных программ на курсах повыше
ния квалификации государственных служащих, а также могут быть использо
ваны в преподавании учебных дисциплин "Теория государства и права", "Кон
ституционное право России", "Административное право", "Основы российско
го государства" и спецкурсов, связанных с данной темой ("Проблемы теории
государства и права", "Парламентское право России", "Региональное право",
"Государствоведение" и др.);
д) в правовоспитательной деятельности - сформулированные предложе
ния и рекомендации могут служить материалом в работе по повышению уров
ня правовой культуры населения и профессионального правосознания работ
ников правотворческих и иных органов.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация является логическим завершением работы диссертанта, основные итоги которой опубликованы в пяти научных статьях и одной рукописи, депонированной в ИНИОН РАН. Апробация осуществлялась в следующих формах:
1. Внедрение результатов диссертационного исследования в практику самостоятельной преподавательской деятельности в качестве ассистента преподавателя кафедры "Государство и право" юридического факультета Орловского государственного технического университета.
2. Доклады на научно-практических конференциях: "Проблемы законотворчества субъектов Российской Федерации" (Орел, 2001), "Национальная идея как фактор обеспечения социально-политической и экономической стабильности российского общества" (Орел ГТУ, 2001), "Актуальные проблемы юридической науки и практики" (Орловский юридический институт, 2004).
3. Участие в разработке Закона Орловской области "О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области".
Научная задача диссертационного исследования состоит в том, что в условиях формирования единого правового пространства России и повышения качества принимаемых нормативных правовых актов следует разрешить противоречие между теоретико-методологическими аспектами правотворчества субъектов Федерации и их реализацией. Особенно остро данное противоречие проявляется в сфере обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации, поскольку субъекты данных общественных отношений столкнулись, с одной стороны, с пробельностью в теоретической разработке данного вопроса, а с другой стороны, с их неоднозначностью. Существо противоречий состоит в следующем:
Различие взглядов федерального законодателя и законодателя субъектов Российской Федерации на правотворческий процесс субъекта Российской Федерации.
Неравномерное регулирование правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации, которая обуславливает недостаточную легитимность данной процедуры.
Недостаточно четкая нормативная регламентация юридических форм обеспечения законности в правотворчестве.
Отсутствие согласованности, тесного взаимодействия между отдельными элементами "механизма" обеспечения законности в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации, которое приводит к снижению их же эффективности.
Структура работы определяется объектом, предметом, целью, задачами исследования и состоит из введения, трех глав, состоящих из семи параграфов, заключения и библиографического списка используемой литературы.
Содержание законности и ее влияние на право творчество субъектов российской федерации
Одной из важных и трудных задач современного государства, претерпевающего реформирование политико-правовой системы, является обеспечение законности правовой сферы. В этом смысле не должна оставаться без внимания и правосозидательная деятельность государства, в том числе его федеративных субъектов.
В отечественной правовой науке о законности написано немало работ. Однако в целом данной правовой категории, взятой под углом зрения правотворчества, на наш взгляд, в настоящее время уделяется недостаточно внимания, если не уделяется вовсе. В связи с этим, опираясь на уже разработанные юридической наукой положения, постараемся исследовать специфику законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации.
В юридической науке законность рассматривается с различных сторон.1 Но практически всегда выделяется то главное, что и образует основу законности, - строгое, неуклонное соблюдение, исполнение норм права участниками общественных отношений.2
В основном ученые-юристы законность рассматривают как принцип, метод, режим. Отдельные авторы определяют законность как идею, требование и систему реального выражения права в законах государства, в самом законо-творчестве, в подзаконном нормотворчестве/ Но суть законности от этого не меняется. Как справедливо отметил Р.Х. Макуев, "законность предполагает не просто наличие системы правовых законов, выражающих идею справедливости, предполагающих наличие определенного выражения права в законах государства, но и наличие условий и механизма их реализации" 4 В целом эти три грани законности полностью вливаются в деятельность по созданию, изменению, отмене и совершенствованию правовых норм.
Принцип законности - это общие начала организации современного демократического правового государства, основа обеспечения и защиты прав личности и поддержания правопорядка в стране. Это идеологическая сторона всех общественно-политических и правовых процессов, в том числе и правотворческого.
В правотворчестве законность как принцип - это основа всех действий, идейные начала, из которых питаются все правотворческие органы. Сущность данного принципа проявляется в содержании законности как правовой субстанции, которая выражена в системе политико-юридических требований -нормативных сторон, устоев политико-юридической жизни, отражающих глубокие нормативные начала общества. Иными словами, содержание законности составляют ее собственные принципы, требования, свойства. В разные времена в правовой теории выделяются различные принципы (требования, свойства) законности.5 Однако, учитывая, что "законность в условиях определенного исторического периода государства наполняется конкретным содержанием, которое в значительной степени зависит от состава ее субъектов"6, и проводя сравнительный анализ принципов законности, можно сделать некоторые обобщения. При этом следует отметить, что в теории государства и права в последнее время обосновано различаются понятия "принципы" и "требования" законности. Принципы - это идеи, начала, выражающие содержание законности, а требования законности - то, чего требует законность от отдельных субъектов правоотношений.7
На наш взгляд, в качестве основных принципов законности применительно к правотворчеству субъектов Российской Федерации необходимо выделить: верховенство закона; единство законности; единство законности и целесообразности; реальность законности.
Принцип "верховенство закона" в правотворчестве развертывается в следующие требования:
правотворческая деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации основывается прежде всего на Конституции Российской Федерации, затем на федеральных законах (в том числе федеральных конституционных законах), иных нормативных правовых актах, Конституции (Уставе), законах и иных нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации. Кроме этого, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и исполнительные органы государственной власти субъекта Федерации осуществляют свои полномочия еще и в соответствии с указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации (ч.1 ст.22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"); органам государственной власти субъектов Российской Федерации важно правильно выбрать форму правового регулирования, учитывая иерархию нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: закон, постановление законодательного (представительного) органа, указ (постановление) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, постановление высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, нормативные правовые акты иных органов государственной власти; нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Кроме этого, акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), акты исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации не должны идти вразрез с указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации (ч. 3 ст. 22 указанного Закона).
Единство (всеобщность) законности правотворчества проявляется с двух сторон. Во-первых, в единой направленности в территориальном и субъектном плане, то есть нормативные предписания, принятые органами государственной власти субъекта Федерации, имеют прямое действие на всей территории субъекта Российской Федерации применительно к деятельности всех субъектов соответствующей области общественных отношений (ч. 2 ст. 22 Федерального закона). Во вторых, деятельность правотворческих органов всех субъектов Российской Федерации основана на едином применении положений Конституции Российской Федерации и федеральных законов.
Единство законности и целесообразности означает необходимость выбора строго в рамках закона наиболее оптимальных, отвечающих целям и задачам единого федеративного государства вариантов осуществления правотворческих полномочий, форм нормативного правового регулирования.
Понятие и классификация юридических форм обеспечения законности в правотворчестве субъектов российской федерации
Подходы к правовой действительности, претендующие на новизну, неизбежно вызывают необходимость обогащения традиционных юридических понятий, выработки новых общих положений и в связи с этим известной рационализации и развития юридической терминологии19.
На этом основании, выявляя юридические формы обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации, было бы неверно оставить без уточнения понятие "правотворчество".
Термин "правотворчество" уже давно используется в отечественной правовой науке. Однако до сих пор нет единого мнения относительно содержания понятия и сущности такой правовой категории. Очевидно, его и не должно быть, ибо, во-первых, как гласит пословица, "два юриста - три мнения", во-вторых, иначе не было бы нужды обращать внимание на рассматриваемое правовое явление.
Уяснение почти любого понятия прежде всего связано с постижением этимологии термина.21 Так, термин "правотворчество" включает в себя две части - право и творчество. Первая определяет направленность этого вида деятельности - создание права, правовых норм. В связи с этим предопределяется конкретный круг ее субъектов. Вторая часть анализируемого термина - творчество, то есть деятельность, направленная на создание материальных и культурных ценностей22, как правило, ассоциируется в сознании людей с некой свободной реализацией воли субъектов. Особое значение для творчества имеют воображение, способности абстрактного мышления, а также внутренней мотивации. Творчество правовых норм, как и любой другой вид творчества, есть некий процесс знания (познания). В то лее время творческая активность ума по-разному реализуется в той или иной сфере материальной или духовной культуры. Поэтому выделяют виды познания: житейское, научное, практическое и т.д.
До сих пор в отечественной юридической науке дискуссионным остается вопрос - как рассматривать правотворчество: как разновидность научной деятельности или как вид вненаучного знания?
С одной стороны, правотворчество "ложится" на "логический путь научного творчества, который заключается в творческом процессе, цепи логических операций, где одно звено закономерно следует за другим: возникновение догадки, идеи, гипотезы; постановка задачи; предвидение идеального конечного результата; отыскание противоречия, мешающего достижению цели; открытие причины противоречия, осуществление идеи (решение задачи) и, наконец, проверка на практике". Такой точки зрения продолжительное время придерживались советские правоведы.
С другой, в конце 80-х правотворчество было признано видом так называемого вненаучного знания. В частности, по мнению В.М. Баранова, "знание, помещаемое в норму права, хотя и основывается на правовой науке, но возникает как ее побочный продукт и этим отличается от чисто научного. Правовые нормы представляют собой вид вненаучного знания, - приходит он к выводу. - Правотворческие органы целенаправленно познают реальность, но задача познания не стоит пред ними в качестве самостоятельной"24. Поэтому, по словам В.М. Сырых, есть основания рассматривать правотворчество как разновидность проектной работы, как вид социальной инженерии с определенной спецификой.25 Иными словами, создание правовых норм есть цель практического знания.26
И в том и в другом случае можно выделить как рациональную, так и иррациональную основу. В свою очередь, не следует забывать, что творческий процесс в целом представляет собой симбиоз этих двух начал, которые, как справедливо заметил В.И.Савин, взаимно дополняют друг друга27. На практике это проявляется прежде всего в "рационально организованном взаимодействии структур и институтов власти и значительного субъективизма управляющих"28 (субъектов правотворчества). При всем этом, безусловно, главным должна остаться цель творческой активности субъекта - стремление к тому, чтобы нормативно-правовые установления максимально полно соответствовали объективным закономерностям. А уже для достижения этой цели, на наш взгляд, разумно применение в сочетании как научного, так и практического познания. Само собой разумеется, "неполное соответствие проектируемых или действующих норм права существующим научным знаниям означает, что такие нормы будут действовать недостаточно эффективно либо вовсе бездействовать" . "Юридическая наука выступает главным фактором определения эффективности законодательного регулирования общественных отношений, его воздействия на конкретную государственную практику, ее институциональное моделирование"30.
Следующий шаг в уяснении категории "правотворчество" направим на анализ теоретических положений.
Так, начиная с советского времени, ученые-правоведы (Б.В.Дрейшев, Д.А.Ковачев, А.В.Мицкевич, А.С.Пиголкин, Р.О.Халфина и другие)31, специализирующиеся в исследуемой области, в целом характеризуют правотворчество как деятельность государства (государственных органов) по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и создании в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих.
Обеспечение законности в правотворчестве субъектов российской федерации органами государственной власти
Надо признать, что дальнейшее развитие и становление законности в России, в том числе ее субъектах, тесно связано с современной задачей укрепления и обеспечения ее в сфере правотворчества. В этом смысле нельзя упускать из виду обширный комплекс мер государственно-правового порядка, выраженных в различных юридических формах.
Как уже отмечалось юридические формы обеспечения законности в правотворчестве - внешне выраженные меры государственно-правового порядка, направленные на профилактику, выявление и пресечение правонарушений в сфере правотворчества, а также на совершенствование, развитие режима законности в правотворческой сфере и деятельности государственных органов по реализации этих мер.
В настоящее время в сфере обеспечения законности в правотворческой сфере субъектов Российской Федерации особую роль играют следующие субъекты права: Президент Российской Федерации, высшие должностные лица (руководители высшего исполнительного органа государственной власти) субъектов Российской Федерации; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Конституционный суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, органы прокуратуры, органы юстиции.
Рассмотрим конкретно участие каждого названного субъекта в обеспечении законности в правотворческой сфере субъектов Федерации.
Несомненно, на федеральном уровне основной фигурой в данной области отношений является Президент Российской Федерации. Его полномочия как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80) направлены на обеспечение не просто законности, а ее центрального элемента, ядра - конституционной законности.
Как известно, сфера правотворчества полна противоречий и разногласий, особенно при решении вопросов разграничения полномочий и компетенции. И хотя Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"1 в определенной степени способен их устранять, их остается (и будут оставаться) еще немало. В связи с этим следует отметить обширные полномочия и деятельность Президента по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти}
В соответствии со статьей 85 Конституции России Президент Российской Федерации для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации может использовать согласительные процедуры. В случае недостижения согласованного решения глава государства может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Следует заметить, что данная статья как-то неполностью воспроизводит круг возможных субъектов подобных разногласий. Однако есть все основания полагать, что такое полномочие распространяется и на споры между органами государственной власти одного субъекта Российской Федерации.
Полномочия Президента РФ по охране и укреплению законности в субъектах Федерации, разумеется, непосредственно связаны с его же правотворческими функциями. Как известно, Президент России издает указы и распоряжения (ст. 90). Оценивая данные полномочия Президента, надо иметь в виду, что в соответствии с ч. 2 ст. 77 Основного закона страны в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в России.
В целях обеспечения единства исполнительной власти в государстве Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. S5), а также пред- писывать соответствующим органам и должностным лицам необходимость строго следовать Основному закону государства. Это полномочие Президента проистекает из его конституционного статуса гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивающего осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Следует подчеркнуть, что такие указы Президента не отменяют акты органов исполнительной власти субъектов Федерации, а лишь приостанавливают применение их до разрешения этого вопроса соответствующим судом.3
Обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а также единство исполнительной власти в России, Президент РФ в своей деятельности опирается на полномочных представителей в федеральных округах, которые в силу Указа Президента РФ от 13 мая 2000 года № 8494 и Положения о них, утвержденного данным указом, осуществляют меры как раз по обеспечению реализации конституционных полномочий главы государства, повышению эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствованию системы контроля за исполнением их решений в пределах соответствующего федерального округа.
Так, полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе в соответствии с указанным Положением о его статусе в случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам, нарушения прав и свобод человека и гражданина вносит Президенту предложения о приостановлении действия этих актов.5
Помимо Основного закона страны, полномочия Президента РФ в сфере обеспечения законности в субъектах Федерации также нашли отражение в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации"6. Следует заметить, что эти полномочия в отличие от указанных выше носят "карательный" характер. Так, за принятие нормативных правовых актов, не соответствующих федеральному законодательству, что должно быть установлено в судебном порядке, Президент вправе:
- вынести предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Федерации;
- внести в парламент законодательную инициативу о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации;
- вынести предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);
- издать указ об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).
Формы координации деятельности органов государственной власти в сфере обеспечения законности в правотворчестве субъектов российской федерации
Проведенное во второй главе исследование юридических форм обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации свидетельствует, что основными из них являются контроль и надзор. Общий их анализ позволяет сделать вывод, что в целом они еще недостаточно совершенны. В настоящее время это пока разрозненные, не имеющие четкого взаимодействия элементы видимой нами единой системы обеспечения законности в субъектах Российской Федерации с четко налаженным механизмом. К тому же наличие множества институтов власти, осуществляющих контроль и надзор в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации с целью обеспечения законности, порождает дублирование полномочий. Это в определенной степени наносит вред государственно-правовой политике субъекта Федерации в общем и, в частности, правотворческой деятельности органов государственной власти субъекта Федерации, законности издаваемых ими актов, поскольку не исключается лоббирование интересов федеральной власти через "контролирующие" правотворческий процесс органы. Полноценный режим законности в правотворчестве оптимально сочетается с небольшим количеством "контролирующих" субъектов, имеющих четкое разграничение компетенции. Однако следует признать, что по различным причинам, в том числе политическим, финансовым, реализация данной идеи невозможна. В связи с этим проявляется актуальность координационной деятельности. Особую роль в этом, на наш взгляд, должны сыграть полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. Тем более, что это четко сочетается с их задачами и функциями, а также с целью создания-преобразования и деятельности в целом института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.1
В этом смысле проанализируем правовые основы института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и попытаемся раскрыть его значимость в обеспечении законности правотворчества субъектов Российской Федерации.
Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах создан главой государства в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, в том числе в сфере правотворчества, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений.
Проследим в общих чертах, как развивался этот институт. Исторически институт представителей Президента Российской Федерации формируется с августа 1991 года. Распоряжением Президента РСФСР от 31.08.1991 г. № 33-рп было утверждено Временное положение о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Ленинграде. Затем этот институт формально был распространён и на республики в составе РСФСР распоряжением Президента РФ от 02.09.1991 г. № 34-РП "Об утверждении Временного положения о представительствах Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР" 2 Почти год спустя Президент РФ Указом от 15.07.1992 г. № 765" придал данному институту более значимый характер, утвердив теперь уже постоянное Положение о представителе Президента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге. Далее 5 февраля 1993 года институт представителей Президента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге был реорганизован в соответствии с одноименным Положением, утвержденным Указом Президента РФ за № 1864. Еще позже на основании Указа Президента РФ от 10 июня 1994 года № 1186 представители Президента в республиках, а также в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге получили общую правовую основу - "Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации"5. Далее в развитии данного института произошло укрупнение территориальных единиц, в которые назначались указанные должностные лица: в 1997 году он был преобразован в институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в регионе. Развитие этой тенденции отразилось также в Указе Президента Российской Федерации от 13.05.2000 г. № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе"7.
Таким образом, институт полномочного представительства Президента Российской Федерации существует уже более десяти лет. За это время он получил существенное развитие и конкретное нормативное наполнение посредством правовых актов Президента РФ. Хотя следует заметить, что не раз высказывались мнения и имели место дискуссии о его неполномочности и неконституционности.8
Следует отметить, что в настоящее время помимо представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах также действуют и другие полномочные представители Президента Российской Федерации в органах государственной власти Российской Федерации (например, в Конституционном суде Российской Федерации 9, в Государственной Думе). Кроме этого, до недавнего времени действовал полномочный представитель Президента РФ в Межпарламентской Ассамблее стран СНГ.
Все указанные представительства, в том числе и в федеральных округах, хотя и имеют несколько иные задачи11, но в то же время выполняют общую для всех функцию - действие от имени и по поручению главы государства, проведение единой политики Президента Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, обеспечение законности в определенных сферах государственно-правовых отношений.
Справедливости ради отметим, что настоящий институт представительства главы государства в федеральных округах, кроме президентского правового установления, имеет серьезное нормативное начало. В нынешнем Основном законе он получил конституционное закрепление в главе 4 "Президент Российской Федерации" (п. "к" ст. 83). И в то же время высказываются справедливые мнения, что представительства в федеральных округах имеют недостаточную правовую основу, для того чтобы представлять интересы подобного уровня власти и к тому же обеспечивать его работу. Последнее, как представляется, имеет определенный смысл и требует более конкретного осмысления, ибо "пока не принят федеральный закон, такая ситуация является существенным козырем для губернаторов, пытающихся отстоять свою прежнюю независимость от Центра"13. При этом следует учесть, что, с одной стороны, имеющаяся нормативно-правовая основа представительства Президента РФ в федеральных округах полностью легитимна, с другой, поскольку Россия есть федеративное государство, то нельзя упускать из вида тезис, ставший чуть ли не лозунгом современного федеративного государства: "Чем меньше прав у федерального центра, тем реальнее федерация"14. Разумеется, воплощение данного "лозунга" имеет свои позитивные моменты, но не во всем. Это может касаться, как уже доказано, экономической сферы, и то с определенными ограничениями.
