Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Место Основ российского законодательства в системе нормативно-правовых актов 11
1. Понятие и структурный анализ системы российского законодательства 11
2. Юридическая природа Основ и их место в системе российского законодательства: историко-правовой анализ 33
3. Федеративное устройство Российского государства как предпосылка формирования Основ законодательства 72
Глава 2. Основы российского законодательства и законотворчество субъектов Федерации 89
1. Законотворческий процесс в субъектах Российской Федерации: понятие и стадии ". 89
2. Общероссийские Основы и законодательство субъектов Федерации: национальные и региональные особенности ,,,..11^
3. Унификация правового регулирования - необходимое условие обеспечения принципа единства законности в Российской Федерации 141
Глава 3. Основы законодательства и правовое пространство СНГ: соотношение, взаимосвязь, приоритеты 160
Библиография 173
- Понятие и структурный анализ системы российского законодательства
- Юридическая природа Основ и их место в системе российского законодательства: историко-правовой анализ
- Законотворческий процесс в субъектах Российской Федерации: понятие и стадии
- Основы законодательства и правовое пространство СНГ: соотношение, взаимосвязь, приоритеты
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Активизация правотворческого процесса в последние годы, наряду с ее положительными моментами отрицательно сказалась на организации современного российского законодательства, упорядоченность которого оставляет желать лучшего ввиду недостаточно отработанной, внутренне несогласованной системы. На поток поставлено издание законов как на федеральном, так и на региональном уровнях. Обилие юридической информации требует определенного порядка и организованности в системе распределения правовой материи. Вот почему концепция правовой реформы Российской Федерации устанавливает в качестве первоочередной задачи вопросы обновления структуры законодательства, издание Свода законов Российской Федерации и Свода законов ее субъектов, а по вопросам совместного ведения - унифицированных нормативных актов типа Основ законодательства. Именно в сфере совместного ведения по подсчетам специалистов издается более четырех пятых всех законов Российской Федерации.
Концепция Основ законодательства как самостоятельной разновидности общефедеральных законов в юридической науке разработана слабо. Законодатель испытывает затруднения при решении вопроса о том, когда нужно принимать просто закон? Когда - кодекс? А когда - Основы законодательства?
Выявление баланса между различными видами законов и учет специфики Основ законодательства в их иерархии, несомненно, будут способствовать формированию оптимальной системы нормативно-правовых актов в Российской Федерации. Здесь наряду с процессами интеграции сегодня происходит качественных всплеск тенденций дифференциации. Обозначился процесс формирования двухуровневой инфраструктуры российского законодательства - федеральной и региональной. В этой связи возрастает роль интегративной функции права, практическая реализация которой наилучшим образом проявляется в Основах законодательства.
Обозначились три группы предпосылок их принятия: политические, социально-экономические и юридические. Они тесно взаимосвязаны, вытекают одна из другой. Главная из них коренится в федеративном устройстве Российского государства, позволяющем учитывать географические, демографические особенности регионов, их социально-экономический потенциал. Важнейшим условием издания Основ российского законодательства является национальная специфика, обычаи и традиции населения, языковые особенности и религиозные верования граждан, проживающих в отдельных субъектах Российской Федерации. Все это требует выработки унифицированных нормативно-правовых актов, способных укрепить единое правовое пространство России.
Учет вышеперечисленных факторов, которые способствуют обогащению и развитию федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, возможен путем сведения правовых решений к общему знаменателю в форме Основ российского законодательства.
Изменившиеся условия требуют определенной корректировки самого характера и юридической природы Основ. Это должен быть акт несколько иного типа, по сравнению с прежними общесоюзными Основами, с большей вариантностью правового регулирования по ряду вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов, учитывающий региональные особенности и местную специфику регионов, но в то же время, обеспечивающий единство всей системы российского законодательства. Для этого в Основах должно быть указано: 1) какие части или их отдельные статьи подлежат прямому и непосредственному действию и не могут быть заменены или изменены актами субъектов Федерации; 2) по каким вопросам и в каких пределах субъекты Федерации вправе конкретизировать Основы. По вопросам, не урегулированным Основами (или другими российскими законами), субъект Федерации вправе издавать любые акты, не нарушая прав и законных интересов остальных субъектов и Федерации в целом. Таким образом, цель принятия Основ законодательства - обеспечить единое общеправовое пространство России, согласованность принимаемых в государстве законов, системность действующего зако нодательства, а также гармоничность федеральных и региональных нормативно-правовых актов.
Степень разработанности темы и круг источников. Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает многоплановость поставленных в настоящей диссертации вопросов и необходимость обращения к литературе, освещающей различные аспекты темы. Важное значение для раскрытия роли Основ российского законодательства в системе нормативно-правовых актов имеют работы, посвященные анализу системы права и системы законодательства. В связи с этим диссертант использовал научные труды следующих ученых-правоведов :
А. А. Алексеева, В. К. Бабаева, М. И. Байтина, П. П. Гуреева, Д. Л. Зла-топольского, В. Б. Исакова, Д. А. Керимова, М. Г. Кириченко, Е. В. Колесникова, Р. 3. Лившица, Н. И. Матузова, А. В. Мицкевича, Л. А. Морозовой,
A. С. Пиголкина, С. В. Полениной, В. К. Райхера, Т. Н. Рахманиной, И. С. Са- мощенко, П. И. Седугина, И. Н. Сенякина, Н. В. Сильченко, В. Н. Синюкова, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, В. А. Толстика, А. Ф. Шебанова.
Учитывая тот факт, что одним из важных условий формирования Основ законодательства является федеративное устройство нашего государства, в диссертации используется литература по проблемам развития федеративных отношений в современных условиях: Р. Г. Абдулатипова, Л. Ф. Болтенковой,
B. В. Гошуляка, А. А. Захарова, А. Г. Здравомыслова, Л. М. Карапетяна, Л. М. Лепешкина, В. М. Манохина, Ф. Р. Муратшина, М. С. Саликова, И. А. Ум- новой, Б. С. Эбзеева и др.
В диссертации также используются работы, связанные с анализом законодательства субъектов Российской Федерации. К ним относятся труды А.И. Абрамовой, Л.И. Антоновой, СМ. Бекетовой, В.М. Горшенева, Т.Д. Зра-жевской, Д.А. Ковачева, М.Н. Марченко, В.В. Оксамытного, В. М. Сырых и т.д.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации. Проанализирован ряд документов государств-участников
Содружества Независимых Государств. Для сравнительного анализа были привлечены нормативно-правовые акты СССР, РСФСР и союзных республик.
Объектом настоящего диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с формированием норм российского права в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов и их выражением в такой форме как Основы законодательства.
Предметом исследования выступает процесс становления и развития Основ российского законодательства, анализируется их содержание и структура.
Цели и задачи исследования заключаются в комплексном теоретическом исследовании Основ законодательства, подготовке практических рекомендаций и предложений по их изданию.
Для достижения указанной цели предполагалось решить следующие задачи:
- рассмотреть основные тенденции развития российского законодательства в современных условиях;
- дать характеристику процессу становления Основ законодательства СССР; выявить сущность и юридическую природу Основ российского законодательства; провести сравнительный анализ Основ законодательства советского периода и современных Основ;
- раскрыть назначение и функциональную роль Основ законодательства в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации;
- установить взаимосвязь между Основами российского законодательства и законодательством субъектов Федерации;
- выявить роль Основ законодательства в сближении правовых систем стран-участниц Содружества Независимых Государств;
- обосновать необходимость и практическую значимость принятия Основ законодательства по ряду вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов с целью обеспечения единого правового пространства России.
Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач соискатель использовал концептуальные положения диалектико-мате-риалистического метода, а также такие известные методы познания объективной реальности, как исторический, системно-структурный, функциональный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, метод правового моделирования и правового прогнозирования.
Научная новизна работы обусловлена самой постановкой проблемы, а также намеченными целями и задачами и заключается в том, что данное теоретическое исследование представляет собой попытку разностороннего рассмотрения такого вида законов как Основы российского законодательства. Впервые дается комплексный общетеоретический анализ Основ законодательства с позиций сегодняшнего дня.
Результатом обобщения и систематизации проблемных аспектов явилось более глубокое уяснение роли и места Основ законодательства в системе нормативно-правовых актов Федерации и ее субъектов. В частности, элементы новизны проявляются в следующих положениях диссертационного исследования:
- выделяются социально-экономические, политические и юридические предпосылки принятия Основ законодательства. Федеративное устройство России рассматривается одной из главных предпосылок формирования Основ законодательства. Для российской юридической практики решение проблем регулирования по ряду предметов совместного ведения заключается в принятии рамочных, базовых законов -Основ законодательства, которые будут конкретизироваться на уровне субъектов Федерации;
- одной из серьезных проблем, имеющих научно-практическую значимость является идентификация предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это связано, прежде всего с противоречивостью самой конституционной модели разграничения предметов ведения. В связи с этим необходимо внести изменения в Кон ституцию РФ, которые упорядочат эти взаимоотношения и более четко разграничат полномочия между федеральной властью и субъектами Федерации;
- в диссертационном исследовании дается определение Основ российского законодательства;
- с учетом анализа внутреннего содержания и структуры, а также места Основ законодательства в системе нормативных актов, раскрывается юридическая природа Основ;
- в работе определяются характерные черты, присущие современным Основам законодательства;
- автор предлагает не отождествлять Основы законодательства с такими законами как просто «Основы» и «Общие принципы» (например, законы «Об основах государственной службы Российской Федерации», «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»). Эти разновидности законов также принимаются по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, содержат нормы-принципы, декларативные нормы, но направлены на регулирование более узкой сферы общественных отношений. Диссертант выдвигает предложение о рассмотрении данных законов как разновидностей Основ законодательства РФ;
- отсутствие в настоящее время в правотворческом процессе практики издания законов в виде Основ законодательства объясняется тем, что в Конституции РФ они не предусмотрены. Поэтому необходимо внести соответствующие изменения в Основной Закон, предусматривающие принятие по ряду предметов совместного ведения Основ законодательства. Однако и до внесения таковых нет непреодолимых препятствий для их использования. Формально легализовать возможность принятия Основ законодательства можно посредством включения в пока еще проект федерального закона «О нормативных право
вых актах» статьи, предусматривающей издание Основ законодательства;
- в период становления новых отношений между субъектами Российской Федерации принцип законности приобретает первостепенное значение. Правотворческая свобода не должна выходить за рамки предоставленных полномочий, создавать бесконечные конфликты, разрушать единую систему законодательства. Сохранение баланса, обеспечивающего единство российского государства в сочетании с учетом многообразия его субъектов - важнейшая задача всех государственных институтов. Именно в этом ракурсе проблема унификации приобретает сегодня первостепенное значение. Для поддержания единого правового пространства на всей территории России необходимо восстановить в правотворческой практике Федерации принятие Основ законодательства;
- для сближения законодательств государств-участников Содружества Независимых Государств, практика диктует необходимость принятия общих унифицированных законов по ряду важных вопросов. Поэтому в целях усиления связей в рамках Содружества следует активизировать использование такой формы нормативно-правового акта как Основы законодательства, которые способствуют укреплению партнерских связей.
Научная и практическая значимость. В данном диссертационном исследовании делается ряд выводов и практических предложений, которые могут быть использованы при формировании законодательства как на федеральном уровне, так и уровне субъектов Федерации. Диссертант прелагает учесть предложения по разработке и принятию Основ законодательства по ряду предметов совместного ведения, в частности: Основ законодательства о правовом статусе национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, о службе Российской Федерации, о животном мире, о недрах. Основ демографического законодательства, Основ аграрного законодательства.
Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе, а также в дальнейшей научной работе.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа обсуждалась по главам и в целом на кафедре теории государства и права Саратовской государственной академии права. По теме диссертации опубликованы статьи в журналах и сборниках. Некоторые разделы диссертационного исследования включены в программу практических занятий и используются автором в своей педагогической деятельности.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, подразделенных на шесть параграфов и библиографии.
Понятие и структурный анализ системы российского законодательства
Коренное реформирование всех сфер государственной и общественной жизни радикальным образом отразилось и на российском законодательстве. Одной из особенностей развития Российского государства в условиях переход-ного периода является активизация его законотворческой деятельности. За последние 10 лет законодательство Российской Федерации существенно обновилось. Только на федеральном уровне принято свыше 1100 законов1. Фундаментом развития законодательства стала Конституция 1993 г. В соответствии с ней изданы ряд конституционных федеральных законов и новые кодифицированные акты. Приняты отдельные законы в сферах государственного строительства, экономического, социального, экологического развития и др. Соответственно, происходят изменения в отраслях права и отраслях законодательства, правовых институтах. Вместе с тем, новизна и сложность преобразований, на осуществление которых направлено законотворчество, значительное ускорение его темпов по сравнению с прежними, породили немало существенных противоречий".
Поэтому, прежде чем приступить к структурному анализу системы российского законодательства необходимо разобраться с самой категорией «законодательство».
Определение понятия законодательства является не только важной теоретической, но и сугубо практической проблемой. Термин «законодательство» неоднозначно понимается в теории права. Можно выделить несколько его толкований: 1) как совокупность издаваемых в государстве нормативных правовых актов; 2) как совокупность законов; 3) как совокупность нормативных актов, издаваемых высшими органами государственной власти и управления.
Отсутствие единого нормативного закрепления понятия «законодательство» создает практические трудности в правотворчестве, правоприменении и систематизации нормативных правовых актов.
Анализ отечественной научной литературы дает основание выделить два основных подхода к пониманию законодательства: в широком и узком смысле.
Первый - это характеристика законодательства в широком смысле, которое представляет собой совокупность внешних форм выражения объективного права, государственно-властное воплощение воли народа, ее официальное закрепление. Следовательно, законодательство есть система юридических актов, содержащих нормы права.
Истоком широкого понимания законодательства выступает прежде всего правотворческая и правоприменительная практика. Так, во многих нормативно-правовых актах законодательство трактуется как совокупность не только законов, но и нормативных актов Президента РФ, Правительства, других органов.
Некоторые отечественные юристы - ученые и практики - отмечают необходимость отказа от широкой трактовки законодательства. По мнению Т.В. Худойкиной, такой подход принижает роль закона, создает почву для его подмены управленческими решениями, что неприемлемо для правового государства, путь к которому лежит через повышение роли закона1.
Ю.А. Тихомиров также указывает, что теперь понятие «законодательство» оправданно рассматривать в более узком смысле - как упорядоченную совокупность собственно законов".
Такая постановка вопроса теоретически обоснованна и, конечно же, имеет право на существование. Исходя из идеи правового государства, в целях обеспечения в обществе господства законов в будущем рациональнее придерживаться именно такой однозначной трактовки законодательства, что должно получить и соответствующее нормативно-правовое оформление.
Но сегодня отказаться от широкого толкования термина «законодательство» и перейти к более узкой трактовке в одночасье невозможно. Следует согласиться с И.Н. Сенякиным в том, что нужен определённый период, чтобы предложенная новелла получила большее теоретическое обоснование, прошла определённую научную и практическую апробацию . Кроме того, эффективность законодательства достигается не за счёт реализации монополии закона как нормативного акта, имеющего высшую юридическую силу, а приданием российскому законодательству таких характеристик, которые определяют мерность законов как источников права и подзаконных норм, избавляющих законодательство (в узком смысле слова) от негативных последствий универсального правового регулирования всех сфер жизнедеятельности общества.
Учитывая эти обстоятельства, изложение диссертационного материала ведётся с позиции «широкого» понимания законодательства.
Важно подчеркнуть, что законодательство представляет собой не просто совокупность нормативно-правовых актов, а их систему с разноплоскостной структурой, внутренними частями и связями.
Системное видение законодательства способствует его планомерному и целенаправленному развитию и эффективности регулирования общественных отношений. Нарушение или недооценка системных основ законодательства пагубно отражается на уровне как отраслевого, так и комплексного правового регулирования.
Юридическая природа Основ и их место в системе российского законодательства: историко-правовой анализ
Проблема обеспечения единства правового пространства России относится к числу вопросов, которые не утратят своей актуальности в ближайшие десятилетия. Социальная востребованность данной тематики предопределена спецификой федеративного устройства Российского государства. Статья 72 Конституции РФ относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов жизненно важные для личности, общества, государства вопросы экономической, социальной сферы, правоохранительной деятельности, защиты прав и свобод человека и гражданина и т.д. Совместное ведение России и субъектов Федерации предполагает единство предмета правового регулирования и имеет общую направленность: обеспечить жизнедеятельность каждого субъекта в отдельности. Но как этого достичь наиболее эффективным способом? В России данная проблема стоит достаточно остро, что связано прежде всего с противоречивостью самой Российской Конституции. Пока еще четко не выработаны какие-либо единые методологические подходы, и, соответственно, отсутствуют общие законодательные критерии пределов регулирования федеральных и региональных органов власти в этой сфере.
Актуальность практики регулирования предметов совместного ведения заключается в решении следующего вопроса: должны ли федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения, содержать лишь общие рамочные положения, или степень их детализации может быть различной в зависимости от характера регулируемых отношений?
Согласно Федеративному договору 1992 г.1 по предметам совместного ведения предусматривалось принятие Основ законодательства на федеральном уровне. Российская Конституция 1993 г. в отличие от Федеративного договора не содержит положений, определяющих рамки федерального законодательного регулирования в этой области. Это нельзя назвать случайным. Отказ от упоминания Основ законодательства позволяет не ограничивать полномочия федеральных государственных органов в сфере совместного ведения наиболее существенными и необходимыми для поддержания правового единства Российской Федерации вопросами, но и относить к федеральным полномочиям те вопросы, которые не требуют централизованного решения.
Анализ федеральных законов в сфере совместного ведения показывает, что федеральные государственные органы склонны не только определять свои полномочия в сфере совместного ведения, но и устанавливать полномочия субъектов Федерации. К тому же законодатель часто не видит принципиальной разницы между принятием закона в форме «Кодекса» или в форме «Основ законодательства» по одному и тому же вопросу.
Поэтому необходимо четко определить предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также указать по каким из них целесообразнее принимать Основы законодательства, а по каким - Кодексы.
Следует указать на предпосылки возобновления издания на федеральном уровне законов в форме «Основ законодательства». Их можно разделить на три группы: социально-экономические, политические и юридические.
Первая группа предпосылок связана с экономическими, национальными, демографическими, географическими условиями, сложившимися в том или ином субъекте Российской Федерации. Сегодня уровень социально-экономического развития и жизненный уровень населения существенно (на порядок по многим показателям) отличается от региона к региону. (Термин «регион» используется в настоящей работе как синоним термина «субъект Российской Федерации», хотя автору известно о возможности его более широкого толкования ). При этом можно утверждать, что в течение 90-х гг., региональные различия стали более резкими. Переориентация с централизованно планируемого перераспределения товаров и услуг, строго контролируемых государством, на рыночный спрос, обнаружила целый ряд регионов и центров, которые не могут выдержать открытой конкуренции на рынке. В результате реформирования углубились различия между центром и периферией. Сегодняшняя ситуация в сфере экономических взаимоотношений центра и субъектов Федерации демонстрирует неспособность первого установить единые для всех членов Федерации «правила игры». По мнению А.Б. Парканского, «отсутствие единого, равного отношения к регионам, половинчатость и противоречивость решений дают основания обвинять центр в том, что он по своему усмотрению пытается ублажить одни регионы за счет других» .
Также необходимо учитывать влияние географического, национального, демографического факторов, которые в свою очередь обусловливают различия в темпах и мотивах социально-экономического развития субъектов Федерации.
Площадь России составляет более 17 млн. км , т.е. это самое крупное государство в мире. Различия в географическом положении субъектов Федерации обусловливают различия в обладании теми или иными природными ресурсами. Поэтому, естественно, что регион, богатый сырьевыми ресурсами, более успешен на пути экономического развития, чем регион, бедный полезными ископаемыми и не обладающий развитой индустрией. Кроме того, огромная часть территории страны расположена в зоне с суровыми климатическими условиями, где централизованное государственное управление просто жизненно необходимо.
В России проживает свыше ста национальностей, которые имеют свои обычаи, традиции, языковые особенности, религиозные верования, игнорирование которых может привести к межнациональным конфликтам.
Законотворческий процесс в субъектах Российской Федерации: понятие и стадии
Принципиально новые подходы к решению проблем государственного устройства России и распределения компетенции между Федерацией и ее субъектами обусловили четкое выявление двух пластов законодательства - федерального и регионального. Субъекты Федерации обладают правом осуществлять собственное законодательное регулирование в большинстве федераций мира. Российская Конституция также предоставила всем субъектам Федерации право принимать свои законы (ч. 2 ст. 5; ст. 76 Конституции РФ), что было существенной новеллой в правовом статусе областей, краев, городов федерального значения, автономных округов, автономной области.
Право субъектов Федерации на самостоятельное издание собственных законов оказалось востребованным достаточно быстро. Поток законов, принимаемых субъектами России, стремительно нарастает. Если сегодня в некоторых субъектах их число доходит до нескольких сотен, то впереди не исключается перспектива появления тысяч новых законов и иных нормативно-правовых актов. Это происходит по многим причинам. Одна из них заключается в том, чтобы проявить себя в качестве независимого субъекта Федерации, т.е. не просто одной из составных частей целого, а особым элементом системы, обладающим правом на собственную линию поведения в рамках общих тенденций, задаваемых центром.
Внутреннее противоречие всякого федеративного государства - это чаще всего противоречие между его тенденциями к централизации и децентрализации.
Децентрализация нормотворческих полномочий несет в себе позитивные начала, т.к. дает возможность регионам самостоятельно регулировать многие проблемы с учетом самобытности территории, характера особенноетей ее экономического и социального развития. Вместе с тем, такая правотворческая работа не должна выходить за рамки предоставленной компетенции, провоцировать появление правовых конфликтов, коллизий, разрушать единство законодательства Российской Федерации .
Перед субъектами Российской Федерации встала задача — посредством законотворчества сформировать в рамках единой правовой системы России собственные системы законодательства, эффективно регулирующие соответствующие общественные отношения. В результате возникает новое, динамично развивающееся, нормативное образование - законодательство субъектов РФ, регулирующее общественные отношения в масштабах региона. С другой стороны, возникла проблема оптимизации соотношения систем федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, которые должны быть взаимосвязаны.
Качество регионального законодательства предопределяется состоянием правотворческой деятельности субъекта, напрямую зависит от степени ее уре-гулированности и организованности, от знания и понимания региональными органами существа, содержания и технологий правотворческой деятельности.
На сегодняшний день существует много проблем, связанных с законотворческой деятельностью субъектов России: несоответствие законов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам, в т.ч. вторжение субъекта РФ в сферу исключительного ведения РФ; дублирование в региональных законах норм федеральных нормативных правовых актов; ошибки в выборе объекта правового регулирования, формы правового акта и способов правового регулирования; неадекватность законодательных решений общественным отношениям; противоречия между региональными законами; нарушение последовательности в принятии взаимосвязанных законов; расплывчатость формулировок; отсутствие механизма реализации законов субъектов Федерации и контроля за их реализацией; отсутствие санкций за нарушение положений региональных законов; необеспеченность принимаемых законов субъектов Федерации финансовыми и иными ресурсами; нарушение системных связей между ними; нестабильность региональных законов, а также несовершенство сложившейся процедуры создания законов субъектов РФ . Следует подчеркнуть, что многие из проблем законотворчества субъектов РФ присущи и законотворческой деятельности на федеральном уровне. Но в законотворчестве регионов они обусловились из-за недостатка опыта правотворческой деятельности у субъектов Российской Федерации, нехватки квалифицированных кадров.
Серьезной является проблема незнания регионального законодательства. В нем порой слабо ориентируются даже суды и органы прокуратуры. Для решения указанной проблемы следует издавать специальный сборник законов субъектов РФ, выпускать комментарии к ним, использовать правовые информационные системы, уделять внимание различным формам правового просвещения (лекции, семинары, специальные программы на телевидении и радио, и т.п.).
Как показывает практика, региональное законотворчество в целом более гибко и динамично, чем федеральное. Это связано с тем, что законодательные органы субъектов РФ ближе к населению, к правоприменительной деятельности, к общественным отношениям, нуждающимся в законодательном упорядочении, к проблемам, которые необходимо законодательно разрешить.
Основы законодательства и правовое пространство СНГ: соотношение, взаимосвязь, приоритеты
В Конституции РФ наше государство провозглашается частью мирового сообщества. Реализуя данное положение, Россия принимает активное участие в деятельности межгосударственных объединений. В 1996 году Россия вступила в Совет Европы, в 1997 - была принята в члены организации Азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества. Особый интерес для нашего государства представляет налаживание добрососедских и взаимовыгодных отношений со своими соседями - прежде всего с республиками бывшего СССР, ныне суверенными государствами.
Хотя в Конституции РФ не отражено участие России в Содружестве Независимых Государств, отношения между нашим государством и этим межгосударственным объединением, по своей сути, носят конституционный характер. В Указе Президента РФ от 14 сентября 1995 года №940 «Об утверждении стратегического курса РФ с государствами-участниками СНГ»! отмечено, что развитие Содружества отвечает жизненным интересам России. Приоритетность отношений с Содружеством определяется тем, что на территории СНГ сосредоточены главные интересы России в области экономики, обороны, безопасности, защиты прав и свобод россиян, обеспечение которых составляет основу национальной безопасности страны; эффективное сотрудничество с государствами СНГ является фактором, противостоящим центробежным тенденциям в самой России. В настоящее время существует необходимость в выявлении конституционных основ участия России в СНГ2.
Контакты между государствами участниками Содружества Независимых Государств осуществляются по нескольким направлениям: двусторонние связи между странами и партнерство в рамках СНГ. Оба эти пути взаимодополняют друг друга. Решение некоторых проблем вообще возможно только при условии объединения усилий всех государств Содружества, например, охрана внешних границ СНГ, преодоление последствий катастрофы планетарного масштаба - аварии на Чернобыльской АЭС и т.д.
Однако Содружество Независимых Государств не обрело еще полноценную форму сообщества в политической, экономической, военно-политической областях. Межгосударственное объединение в значительной мере имеет формальный характер и воспринимается не столько как действенный механизм интеграции, сколько как форма цивилизованного «развода»1.
Страны, входящие в Содружество, в основном завершили процессы становления государственного суверенитета, обрели новых партнеров, вышли на самостоятельное, нередко, подчеркнуто независимое от России ведение внешних, причем не только экономических, связей.
В то же время, в большинстве стран СНГ постепенно рассеиваются иллюзии относительно бескорыстной массированной помощи извне, возможности в одиночку прорваться в ряды благополучных государств. Огромный ущерб каждому из государств Содружества нанесен разрывом традиционных кооперационных связей. Общий объем производств в СНГ в 1998 году составлял всего 50% от 1991 года. За первые пять лет после развала СССР взаимный товарооборот стран, входящих в СНГ, упал более чем на 60%. Невозможно измерить взаимные потери от нарушенных или ослабевших связей в области культуры, науки и образования. В государствах Содружества понимают, что их социально-экономическая ситуация была бы еще хуже без восстановления интеграционных связей".
Россия, в силу своего исторического развития, географического положения, культурных традиций, особо заинтересована в укреплении СНГ, превращении его в фактор стабильности, мира, экономического прогресса. Это неоднократно подчеркивалось в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, в его Указах, в «Концепции национальной безопасности РФ»1, постановлениях российского Правительства.
Устав Содружества Независимых Государств" определяет, что целями Содружества являются сотрудничество в области формирования на территории государств-членов СНГ общего правового пространства, приложение совместных усилий для сближения законодательства государств-участников Содружества. Существующий интеграционный потенциал Содружества Независимых Государств достаточно высок. Транспортная, энергетическая, коммуникационная и другие общие системы для большей экономической отдачи требуют совместного режима эксплуатации. Взаимное тяготение стран Содружества имеет глубокие корни с давних времен.
Согласованное развитие законодательства государств-участников имеет особую значимость. Пути сближения разнообразны. Это и совместная разработка научных концепций, и деятельность по планированию законодательной работы в государствах-участниках, и использование рекомендательных законодательных актов Межпарламентской Ассамблеи (МПА) государств-участников СНГ.
Сближение национальных законодательств государств-участников следует понимать как правовое обеспечение интеграционных процессов и на межгосударственном, и на национальном уровне. Сближение проводится по направлениям унификации и гармонизации национальных законодательств.
Унификация национальных законодательств предполагает сведение их к определенному единообразию.
Гармонизация преследует несколько иную цель, а именно - устранение в интересах интеграции препятствующих факторов правового характера, которые могут возникнуть из-за различий в национальных законодательствах, а также формирование единых основ политики государств-участников в определенных сферах общественной жизни1.
В актах уставных межгосударственных органов СНГ термины «сближение», «унификация», «гармонизация» часто неоправданно используются как взаимозаменяемые. При этом цели унификации пока оказываются труднодостижимыми, тогда как сближение национальных законодательств в иных формах протекает более согласованно.
Для унификации законодательства в рамках Содружества применимы те подходы и методы, которые были выработаны в процессе межгосударственного общения, в том числе в рамках Совета Европы.
