Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Российское законодательство как системно-структурное образование .
1. Иерархический принцип построения системы законодательства Российской Федерации и ее субъектов 18
2. Отраслевой принцип структурирования федерального и регионального законодательства 43
Глава 2. Систематизация российского законодательства как форма оптимизации его структуры .
1. Конституционные и уставные кодификационные акты в системе регионального законодательства: основные особенности 65
2. Модельная типология разрешения коллизий между федеральным и региональным законодательством 90
3. Инкорпорационные и кодификационные средства обеспечения оптимального функционирования законодательной системы Российской Федерации и ее субъектов 114
Заключение 133
Список литературы 136
- Иерархический принцип построения системы законодательства Российской Федерации и ее субъектов
- Отраслевой принцип структурирования федерального и регионального законодательства
- Конституционные и уставные кодификационные акты в системе регионального законодательства: основные особенности
- Модельная типология разрешения коллизий между федеральным и региональным законодательством
Введение к работе
формируется в условиях коренной трансформации экономической, социальной и политической сфер жизни страны. Его реальное состояние не отражает запросов субъектов практической деятельности в рамках переходного периода от советского социалистического типа государства к либерально-демократическому типу. Интенсивное законотворчество, вызванное потребностями реформирования российского общества, приобретает качественно новый уровень - появление нормативно-правового массива субъектов Федерации.
Региональное законодательство предполагает правовое регулирование широкого перечня предметов как совместного ведения Федерации и ее субъектов, так и автономное правотворчество в пределах собственной компетенции субъектов Федерации. Возникает проблема согласования двух уровней законодательства (федерального и регионального), органическое единство которых может быть обеспечено на основе принципов системности, оптимальности, конституционализма и федерализма. Это значит, что верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов является незыблемой нормой построения эффективной системы российского законодательства.
Принятие Конституции России 1993 года потребовало разработки боль-
4 шого числа новых нормативных актов: конституций и уставов субъектов Федерации, отраслевых кодексов, федеральных конституционных законов и т.д. К примеру только, за 1996 год Государственная Дума утвердила 230 законов, Президент Российской Федерации ввел в действие около тысячи указов, Правительство Российской Федерации приняло более двух тысяч постановлений и распоряжений. Число нормативных актов, изданных субъектами Федерации, не поддается учету. Активное нормотворчество республик, краев, областей, городов федерального значения в сфере административного, трудового, семейного, жилищного, земельного, водного, лесного, экологического и т.д. законодательства не только существенно меняет традиционное понимание правовых институтов и юридических технологий, но и ставит на повестку дня вопрос о сохранении единого правового пространства в России.
Подобного рода опасения возникают в связи с распространившейся практикой заключения договоров Российской Федерацией со своими субъектами (к началу 1998 года подписаны свыше 30 документов из 89 возможных), которая может оцениваться по-разному. В положительном аспекте речь идет о демократизации федеративных отношений и повышении правового качества российской государственности. Вместе с тем данный процесс интерпретируется и как деструктивный, центробежный, ревизующий основы федерализма в рамках демократизации российского гражданского общества. В конечном итоге
5 договорные отношения устанавливают особый правовой статус отдельных субъектов Федерации, тем самым изначально создавая условия для коллизи-онности законодательной структуры на федеральном и региональном уровнях.
Российское законодательство представляет собой сложное, многоотраслевое образование, в котором переплетены вертикальные и горизонтальные связи в структурировании нормативно-правовых актов, сохраняют свое действие разноуровневые законодательные массивы, включая юридическое наследие советского периода развития, наметились тенденции к унификации и специализации. Мощное влияние на законодательную деятельность, особенно субъектов Федерации, оказывает низкий уровень взаимодействия законодательной и исполнительной власти, отсутствие программированности и плановости законотворческих работ, слабая научная экспертиза, нарушение юридико-тех-нической регламентации. Особую значимость имеют кодификация и систематизация российского законодательства как первостепенная задача его совершенствования, повышения качества и эффективности.
Противостояние правовому нигилизму российского общества может быть обеспечено прежде всего разработкой научно обоснованной концепции законодательства во взаимосвязи с экономическими и политическими реформами, что в юридической литературе традиционно обозначалась как "правовая политика". Теоретическая концепция развития российской государственности в
первую очередь должна способствовать преодолению конфликтных ситуаций, вызываемых некритическим использованием инонационального юридического материала (парламентаризм, конституционализм, федерализм), не вписывающегося оптимально в современную правовую и политическую действительность России переходного периода.
Степень разработанности проблемы. В связи с необходимостью систематизации российского законодательства представляют интерес общетеоретические работы С.С. Алексеева, В.М. Баранова, П.П. Баранова, В.Н. Кудрявцева, Д.А. Керимова,Р.З. Лившица,Г.В. Назаренко,B.C. Нерсесянца,АС.Пи-голкина, СВ. Полениной, Т.Н. Рахманиной, В.Н. Синюкова, И.Н. Сенякина, Ю.А. Тихомирова, Ю.В. Тихонравова, Б.Н. Топорнина, Д.Ю. Шапсугова и других, в которых определяются основные принципы исследования российской системы законодательства и права, устанавливаются критерии отраслевого деления законодательства, дается классификация нормативно-правовых актов по сферам их действия с учетом возможных юридических коллизий, выявляются основные тенденции развития российской государственности как целостного социокультурного феномена, представлено критическое осмысление взаимодействия российской правовой системы с нормами международного права, обсуждаются проблемы специализации и унификации российского законодательства.
В таком исследовательском контексте особое место занимают работы Л.Б. Бутхановой, Л.М. Карапетяна, А.И. Коваленко, А.В. Киселевой, Н.А. Михалевой, А.Б. Пастушенко, В.А, Ржевского, Э.В. Тадевосяна, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и других, посвященные анализу иерархического и отраслевого принципов систематизации права и законодательства, их методологической значимости для понимания проблемы правового статуса субъектов Федерации, процессов суверенизации и децентрализации государственного управления, национально-государственного правового нигилизма.
Своеобразие формирующегося законодательства Российской Федерации и ее субъектов стало предметом обсуждения на заседаниях "круглых столов", организованных Институтом государства и права РАН совместно с журналом "Государство и право" в 1992 году по теме "Законодательство Российской Федерации: теоретические вопросы, проблемы и перспективы", в марте 1995 года по теме "Закон в переходный период: опыт современной России" и в марте 1997 года по теме "Конфликт закона и правовая реформа", где отдельными вопросами были отмечены дискуссионные интерпретации проблемы качественной подготовки законопроектов и их экспертирования, соотношения правовой регуляции и саморегуляции субъектов права; конституционного разграничения полномочий Федерации и ее субъектов и преодоления противоречий между федеральным и региональным законодательством, а также правовой защиты общественного, национального согласия и прав личности.
)4
«С
В мае 1997 года в Саратовской государственной академии права состоялся "круглый стол" по теме "Приоритеты правовой политики в современной России" под руководством редколлегии журнала "Правоведение", где обсуждались проблемы правовой и законодательной системы современной России, вопросы соотношения правовой политики в сфере частного и публичного права, а также основные юридические средства ее реализации.
В ноябре 1997 года там же была организована научно-практическая конференция на тему: "Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации". Особое внимание ее участников было уделено вопросам конституционного статуса и правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, соотношения федерального и регионального законодательства, законодательной и исполнительной власти в регионе и т.д.
Практическая направленность исследования проблем совершенствования российского законодательства занимает важное место в научной деятельности Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, подготовившего на основе модельной типологии конкретные проекты базовых законодательных актов регионального уровня: конституции и уставы субъектов Федерации, областные законы, положения, регламенты и т.д.
Вместе с тем проблемы систематизации и оптимизации законодатель-
ства Российской Федерации и ее субъектов в целом пока еще остаются малоисследованным феноменом, требующим теоретического осмысления и конкретных форм практической реализации полученных государствоведческих и правовых конструкций.
Объектом исследования является правовое регулирование общественных отношений, оформленное законодательными массивами Российской Федерации и ее субъектов в соответствии с традиционными и инновационными юридическими критериальными основаниями с учетом закономерностей переходного периода развития современного российского общества.
Предметом исследования выступает процесс формирования и совершенствования законодательства Российской Федерации и ее субъектов в рамках вертикального и горизонтального структурирования нормативно-правового материала с использованием иерархического и отраслевого принципов систематизации.
Цели и задачи исследования.
Основная цель диссертационной работы состоит в комплексном теоретическом осмыслении важнейших особенностей оптимального функционирования нового российского законодательства и определении эффективных способов его систематизации в условиях децентрализации правового регулирования и нормативно-структурного воздействия правовых систем западноевропейской социокультурной идентификации.
L*
10 Реализация поставленных целей достигается в диссертации путем решения следующих основных задач:
определить концептуальные признаки российского законодательства как системно-структурного образования, включающего в себя своеобразие регионального элемента;
проанализировать методологическую значимость иерархического и отраслевого принципов систематизации законодательства Российской Федерации и ее субъектов для оптимизации его горизонтальной и вертикальной структуры;
установить особенности конституционного и уставного законодательства субъектов Федерации в плане его качественной инкорпорации и кодификации;
выявить основные причины противоречивого взаимодействия федерального и регионального уровней российского законодательства на предмет разрешения юридических коллизий с использованием модельной типологии;
описать основные виды систематизации российского законодательства, обеспечивающие его оптимальное функционирование в рамках вертикального и горизонтального структурирования.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Диссертационная работа базируется на системно-структурной и синер-
*#
11 гетической методологии с использованием принципов модельной типологии, юридической конфликтологии и политико-правовой регионалистики.
В теоретическом аспекте используются труды видных современных юристов-правоведов, посвященные анализу проблем и перспектив российского законодательства в целом, регионального правотворчества в частности.
Нормативно-правовую основу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Конституции и уставы субъектов Федерации, указы Президента Российской Федерации, а также действующие отраслевые кодексы законодательства Российской Федерации и ее субъектов.
Научная новизна диссертации заключается в следующем:
настоящая работа является одной из первых сводок, обобщающей различные по своей методологической установке теоретические интерпретации систематизации законодательства Российской Федерации и ее субъектов переходного периода развития российского общества;
в диссертации предпринята попытка критического осмысления основных принципов вертикального и горизонтального структурирования российского законодательства на федеральном и региональном уровнях;
рассмотрены системообразующие возможности базовых кодификационных актов (Конституций и Уставов) законодательства субъектов Федерации способствующие его упорядочению;
I-
показаны теоретические преимущества модельного актирования нормативно-правового материала субъектов Федерации как одного из вариантов устранения юридических коллизий между федеральным и региональным законодательством ;
иерархизирована последовательность применения инкорпорации, консолидации и кодификации как основных форм оптимизации законодательства Российской Федерации и ее субъектов.
На защиту выносятся следующие основные положения: 1. Российское законодательство переходного периода сохраняет определенную преемственность на федеральном и региональном (субъектов Федерации) уровнях, ориентируясь одновременно на западноевропейские стандарты правотворчества. Его вертикальная структура формируется на основе иерархического принципа и сводится к следующим признакам: а) изменение структуры законодательства в рамках конституционализма как идеологии правовой государственности; б) ориентация федерального и регионального законодательства на строгую упорядоченность нормативно-правовых актов, реализующую принцип верховенства законов; в) достижение эффективности и качественной реализации законодательства на федеральном и региональном уровнях с учетом подзаконного и ведомственного нормотворчества; г) научное обеспечение законодательной деятельности: планирование, информатизация, экспертиза,
систематизация и т.д.; д) сохранение традиционализма отечественного законодательства в условиях инкорпорации норм международного права и региональной национально-культурной диверсификации.
\A
Иерархический принцип систематизации конституционного и уставного законодательства в целом обеспечивает соответствие их федеральному законодательству, за исключением предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также разграничения полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов, органов законодательной и исполнительной власти на уровне Федерации и внутри ее субъектов.
Законодательство субъектов Федерации отличается следующими особенностями: а) республиканский уровень по сравнению с областным имеет более развитые формы, что определяется предшествующим опытом законотворчества и наличием подготовленных юридических кадров;
ф: б) инициативное нормотворчество республик, краев, областей, краев и
т.д. в сфере предметов совместного с Федерацией ведения не противоречит федеральному законодательству в том случае, если продиктовано необходимостью оперативной правовой регуляции реформируемых сторон регионального социально-экономического развития и в последующем будет приведено в соответствие с федеральными законами;
в) областное законодательство нуждается в оказании методической по-
Jj4f мощи со стороны законодательных органов Федерации и научном обеспече-
ний собственного правотворчества;
г) право законодательных органов субъектов Федерации не должно подменяться практикой заключения договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, поскольку в данном случае иерархический уровень систематизации теряет свою методологическую значимость для субъектов Федерации.
4. Пути устранения юридических коллизий могут быть определены в рамках формирующегося федерального коллизионного права в форме модельных законодательных актов (конституции республики; устава области, края и т.д.; федерального и регионального регламентов законодательной деятельности) рекомендательного или императивного характера, а также в форме кодексов, основ законодательства, программирования и планирования законотворческой работы Федерации и ее субъектов.
Особую значимость для разработки федерального коллизионного законодательства имеют федеральные законы "О законах и иных нормативно-правовых актах Российской Федерации" и "О порядке предотвращения и разрешения коллизий и споров в отношениях между Российской Федерацией и ее субъектами", издание которых приведет законодательную деятельность субъектов Федерации в нормальное состояние правотворчества без аномических деформаций.
5. Противоречивое толкование предметов ведения Федерации и предме
тов совместного ведения с ее субъектами не позволяет добиться точной юри
дической расшифровки конкретных конституционных понятий, закрепленных
в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации.
В связи с этим необходимо изменение конституционного законодательства России в той части, где закрепляются предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 71 и 72). Целесообразно максимально ограничить и четко определить перечень предметов ведения, отнесенных к совместной компетенции (изначально коллизионной) или вообще ликвидировать институт предметов совместного ведения, заменив его на оптимальный набор полномочий субъектов Федерации в отраслевой систематизации российского законодательства.
6. Среди основных форм упорядоченния регионального законодатель
ства на основе отраслевого принципа систематизации особое место занимает
инкорпорация, предусматривающая инвентаризацию действующего норматив
но-правового материала как в рамках Федерации, так и в правовом простран
стве субъектов Федерации. Инкорпорационные мероприятия конкретизируют
задачу создания Свода законов Российской Федерации с учетом законодатель
ства субъектов Федерации как полноправной составляющей его части.
Инкорпорация и консолидация как формы систематизации и оптимизации законодательства субъектов Федерации выступают в виде вспомогатель-
ных средств, обеспечивающих кодификацию законодательных актов на данном уровне с позиции его отраслевого и комплексного деления. Кодификация законодательства субъектов Федерации реализует качественное его обновление, сочетая методологические возможности Основ законодательства и кодексов как базовых модельных актов.
v*
Научно-практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно всесторонне раскрывает сущностные характеристики систематизации законодательства Российской Федерации и ее субъектов, выявляет особенности законодательной деятельности на региональном уровне, предлагает способы устранения юридических коллизий между законодательными актами Федерации и ее субъектов. На основе полученных результатов работники государственных структур (органов законодательной и исполнительной власти), правоохранительных органов, юристы-правоведы, политики смогут
Лк не только программировать законотворческие работы и систематизировать нор-
мативно-правовые акты различных субъектов Федерации, но и прогнозировать качественное обновление регионального законодательства переходного периода.
Материалы диссертации могут быть использованы региональными службами систематизации и кодификации законодательства субъектов Федерации для упорядочения собственного законотворчества. При подготовке на-
Ш учных публикаций, учебных пособий, чтении лекций и спецкурсов по юрисп-
17 руденции (конституционное право, теория государства и права) основные выводы диссертации полезны для творческого осмысления проблемы совершенствования законодательства Федерации и ее субъектов.
Апробация результатов исследования. Различные аспекты авторской концепции систематизации законодательства Российской Федерации и ее субъектов обсуждались на научно-практической конференции "Милиция. Право. Личность." (Ростов-на-Дону, 1996), научно-теоретической конференции "Российская государственно-правовая идеология" (Ростов-на-Дону, 1997), межвузовской ежегодной научно-теоретической конференции "Политические технологии" (Ростов-на-Дону, 1998). Результаты исследования докладывались на теоретическом семинаре и обсуждены на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Ростовского юридического института МВД России. На основе диссертационной работы читается авторский спецкурс "Особенности законодательной деятельности Российской Федераци и ее субъектов" для слушателей Нальчикского филиала РЮИ МВД России. Содержание исследования отражено в четрыех публикациях автора.
Структура диссертации определяется основным замыслом исследования: представить законодательство Российской Федерации и ее субъектов в целостном систематизированном виде и специфических особенностях развития. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка литературы.
Иерархический принцип построения системы законодательства Российской Федерации и ее субъектов
Российское законодательство по своему содержанию и направлениям совершенствования является законодательством переходного периода. Об этом свидетельствуют положения ст. 1 и ст. 7 Конституции РФ, провозгласивших Россию демократическим, правовым, федеративным и социальным государством, реализация которых создаст необходимые условия для обеспечения верховенства закона в регулировании всех сфер жизни страны.
В связи с такой констатацией актуальность разработки научно обоснованной концепции развития законодательства во взаимосвязи с экономическими и политическими реформами не только возрастает, но и ориентирует исследователей на первоочередной теоретический анализ основных принципов систематизации нового отечественного законодательства с учетом его вертикальной и горизонтальной структурированности.
Прежде всего требует уточнения определение самого понятия "законодательство" как базовой категории, задающей критерии правотворческой и правоприменительной деятельности Федерации и ее субъектов, т.е. имеющей как теоретическую, так и практическую значимость. В литературе до сегодняшнего дня нет однозначно закрепленного и общепринятого определения данного понятия. Приведем несколько вариантов, интерпретирующих его содержание. "Законодательство есть система издаваемых уполномоченными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права"1 . Эта трактовка имеет широкий смысл, обозначая совокупность всех нормативно-правовых актов. В узком смысле слова, законодательство - совокупность законов, принятых органами народного представительства или непосредственно самим народом на референдуме2.
Таким образом, первым отличительным признаком широкого и узкого понимания понятия "законодательство" является качество нормативно-правового акта, толкование которого обозначается понятием "законодательный акт". Четкий перечень законодательных актов прежде всего важен для определения субъектов нормотворческой деятельности и их правового статуса, а также для укрепления социальной роли и авторитета закона в рамках общего массива нормативных актов.
По действующему праву к законодательным актам относятся: Конституция РФ 1993 года; законы, принятые на референдумах; федеральные конституционные законы; нормативные постановления Государственной Думы и Совета Федерации; ранее изданные и не утратившие силу законы и нормативные постановления Съездов народных депутатов РСФСР (РФ); не утратившие силу нормативные указы и постановления Президиумов Верховных Советов СССР и РСФСР, других высших органов власти советского государства, нормативные указы Президента РФ, если они приняты на основе делегированных ему законодательным органом своих полномочий или изданы в пределах собственного, обозначенного в Конституции РФ, права законодательной инициативы.
По Конституции РФ собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов, осуществляют три типа субъектов: республика в составе РФ (национально-государственный тип); края, области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург (административно-государственный тип); автономные области и автономные округа (национально-территориальный тип). При этом устанавливаются два условия правотворчества субъектов РФ: а) признается равноправие субъектов правового регулирования; б) собственное правотворчество указанных субъектов допускается вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения РФ и ее субъектов. Республики имеют свои Конституции, а остальные субъекты Федерации - уставы, принимаемые их законодательными органами.
Вторым признаком, ограничивающим содержание понятия "законодательство", является различение системы права и системы законодательства.
Долгое время в отечественной правоведческой литературе данные понятия отождествлялись. Вместе с тем система законодательства представляет собой самостоятельное образование.
Система законодательства есть внешняя форма выражения права, результат его целенаправленного упорядочения и совершенствования. Различия между данными системами принято сводить к следующим:
а) по объему нормативности право шире законодательства, которое кроме того включает в себя и другие составляющие - технические, количественные, структурные и т.д.;
б) по структурным элементам право и законодательство соотносятся как содержание и форма, при этом исходным основанием права выступает правовая норма, во втором случае - нормативный акт;
в) система права первична и служит объективной основой для формирования законодательства;
г) системность права и законодательства структурирована по разнымкритериям: первое имеет отраслевое строение, а второе - еще и федеративное3.
Отраслевой принцип структурирования федерального и регионального законодательства
Это значит, что проблема согласованности федерального и регионального уровней российского законодательства как формы осуществления системного характера законодательной деятельности по вертикали дополняется еще одним аспектом — созданием относительно стройной, логически непротиворечивой системы законодательства, объединяющей отраслевую дифференциацию правовых норм, законов и т.д. с их комплексными массивами. Средством приведения нормативно-правовых актов в согласованную систему является особая деятельность, именуемая систематизацией 12.
Систематизация законов ведется государственными органами, юридическими службами, отдельными юристами разными способами , среди которых: издание сборников нормативных актов; объединение нескольких нормативно-правовых актов в один укрупненный акт; переработка и дополнение действующих норм права, предполагающие создание новых нормативных актов и т.п.
Систематизация нормативно-правовых актов имеет, по крайней мере, три апробированных вида упорядочения законодательства: инкорпорацию, кодификацию и консолидацию. Дадим определение каждому из них. Инкорпорация обозначает систематизацию нормативных актов без изменения их содержания путем издания разного рода сборников законов, собрания законодательства, свода законов в хронологической или предметной последовательности. В зависимости от объёма инкорпорация бывает полной (включает в собрание все действующие нормативные акты определенного типа) или частичной (объединяются нормы частичным образом). Инкорпорирование законодательных актов проводится по определенным правилам: устанавливается алфавитно-предметный или хронологический порядок расположения нормативно-правовых документов; учитываются последние изменения, которые внес в содержание нормативного акта законодатель без вмешательства в этот процесс систематизатора; не включаются те нормы, которые утратили юридическую силу или отменены.
Кодификация обозначает систематизацию нормативных актов путем переработки, дополнения и изменения их содержания, а также принятия новых законов в трех основных формах: Основы законодательства, кодексы, уставы. Кодифицированные акты составляют нормативную базу для систематизации законодательной деятельности не только субъектов Федерации, но и направлены на регулирование качественно обособленных общественных отношений и сфер государственной деятельности в соответствии со своей статусностью.
Консолидация обозначает систематизацию нормативных актов путем сведения в один укрупненный законодательный акт без изменения их содержания с проведением редакционной правки. Обычно консолидационные акты используются в тех сферах законодательной деятельности, где требуется объединение множества нормативных актов с целью повышения качества правоприменения и его оперативности.
Систематизация нормативных актов в указанных формах: инкорпорации, кодификации и консолидации в теоретическом плане базируется на отраслевом принципе развития российского законодательства переходного периода, имеющем особую значимость для упорядочения законодательного материала субъектов Федерации.
За годы правовой реформы в России по сути сложилась новая структура законодательства с его разными составными частями, приняты более 500 законов различной направленности. В декабре 1993 года Указом Президента Российской Федерации был утвержден Общеправовой классификатор отраслей законодательства обновленный в 1994 году. В нем содержится 48 отраслей законодательства, среди которых 7 — по сферам государственной жизни. Половина указанных отраслей законодательства совпадает с отраслями права, часть представлена комплексными отраслями — законодательство о науке, культуре, здравоохранении, торговле, промышленности и т.д. Помимо традиционных отраслей, классификатор содержит новые: о налогах, банках и т.п..
Конституционные и уставные кодификационные акты в системе регионального законодательства: основные особенности
Законодательная деятельность субъектов Федерации прежде всего определяется Конституцией Российской Федерации. Правовые основания их нормотворчества закреплены в ч.4 ст.76: вне пределов ведения Федерации, республики, края, области, города федерального значения Москва и Санкт Петербург, автономные области и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов. При этом отмечается, что республики имеют свои конституции, а все остальные субъекты Федерации - уставы, принимаемые их законодательными (представительными) органами. Впервые установлено право области и края принимать такие нормативно-правовые акты, как законы.
У В целом правотворчество субъектов Федерации приобретает новое качество, отличающееся существенным расширением правовой компетенции субъектов Федерации, определением их государственно-правового статуса обеспечением приоритетности собственного законодательного акта перед федеральным законом в сфере исключительного ведения субъекта Федерации, приданием особого юридического смысла Конституции и Уставу как основным кодификационным актам правовой подсистемы субъекта Федерации28.
Изменение структуры законодательства РФ путем предоставления права издания законов всем субъектам Федерации обусловлено действием целого ряда факторов, требующего теоретического анализа и интерпретации. Во-первых, конституционным закреплением статуса субъектов Федерации, обозначающего их государственно-правовое положение в федеративной системе российской государственности. Конституция РФ 1993 года, в отличие от ранее действовавших конституций, впервые закрепляет принцип равноправия субъектов Федерации (ч.1 ст.5), означающий наличие равных прав всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, но не равнозначности и одинакового статуса субъектов РФ и самой Федерации - в этом случае действует принцип иерархизации и субординации.
Особое правовое положение в составе Федерации имеют республики как субъекты Федерации, получившие право именоваться государствами и разрабатывать свои конституции (ч.2 ст.5 Конституции РФ). Однако во всех других отношениях данные субъекты Федерации не отличаются от других субъектов РФ.
В соответствии со ст.66 Конституции РФ статус республики определяется Конституцией РФ и Конституцией республики, а края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа помимо Конституции РФ - Уставом соответствующего субъекта Федерации. Автономная область и автономный округ, по представлению своих законодательных и исполнительных органов согласно Конституции РФ, могут принимать Закон об автономной области или округе.
Во-вторых, разграничением полномочий и предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Различаются три группы предметов ведения (исключительного ведения самой РФ, совместного ведения с субъектами Федерации, собственного ведения субъектов РФ). 4.1 ст.72 Конституции РФ устанавливает совместные полномочия Федерации и ее субъектов по четырнадцати пунктам, среди которых, в частности, вопросы обеспечения соответствия Конституций и законов республик, уставов, законов и иных правовых актов краев, областей, городов федерального значения и других субъектов Федерации Конституции РФ и Федеральным Законом; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры и спорта; установление общих принципов налогообложения и т.д.
Полномочия по предметам собственного ведения субъектов Федерации в Конституции РФ не перечисляются, что, однако, не ограничивает их законодательного творчества, соответствующего региональным интересам и условиям.
В-третьих, неполнотой федерального правового регулирования и отсутствием механизма процессуальных гарантий участия субъектов Федерации в разработке федеральных законов.
В-четвертых, зависимостью собственной сферы правотворчества субъектов Федерации не только от Конституции РФ, но и от Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.
В-пятых, распределением нормотворческой компетенции между законодательными и исполнительными органами как Федерации, так и ее субъектов.
Таким образом, границы и объем правотворчества субъектов Федерации "вытекают" из федеративной природы современной российской государственности и конституционных полномочий соответствующего законодательного органа. Среди множества различных нормативно-правовых актов, входящих в правовую подсистему субъектов Федерации заслуживают внимания в контексте теоретического анализа только четыре их разновидности: конституция, устав, закон и договор как законодательные акты, не только формирующие республиканское конституционное законодательство и уставное законодательство областей, краев, автономных областей и автономных округов, но и создающие необходимые предпосылки для его формирования.
Модельная типология разрешения коллизий между федеральным и региональным законодательством
Обеспечение непротиворечивого, согласованного взаимодействия федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации является одной из важнейших задач юридической науки и законодательной практики в области создания единой системы законодательства Российской Федерации.
Предыдущий теоретический анализ особенностей законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации обнаружил наличие юридических противоречий в ходе интенсивного федерального и регионального правотворчества. Во-первых, отмечается несоответствие Конституции РФ многих Конституций республик и уставов краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и округов по разным вопросам: государственно-правового статуса субъектов Федерации, гражданства и государственных языков, пределов действия Конституции РФ и федеральных законов, прав человека и гражданина, разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов и т.д.
Во-вторых, нарушается порядок принятия законодательных актов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов на уровне республик, краев, областей и т.д. - издаются инициативные законы субъектов Федерации в опережение федерального законодательства. В то же время собственное право законодательной инициативы реализуется слабо.
В-третьих, законодательная деятельность субъектов Федерации зачастую осуществляется бессистемно и непланово, что дезорганизует взаимосвязи между законодательными актами разного уровня, а возникающая на этой основе противоречивая практика применения правовых норм ведет к юридическому беспределу и "правовой инфляции".
В-четвертых, областное законотворчество (равнозначно краевое, города федерального значения, автономной области и округа) находится в "зачаточном" состоянии и нуждается в оказании правовой помощи для качественной подготовки законопроектов и издания законов.
В-пятых, отсутствие правовых механизмов установления верховенства Конституции РФ и верховенства законов над всеми подзаконными актами требует законодательного определения технологии подготовки, принятия и действия нормативно-правовых актов.
В связи с этим примем за основу следующее определение юридической коллизии - это "противоречие между нормативно установленным правопорядком и противоправными действиями и актами, направленными на его изменение, к которым относятся: а) споры о конституционности и законности правовых актов; б) споры о компетенции государственных органов и должностных лиц; в) споры о правомерности действий государственных органов и должностных лиц; г) произвольное толкование правовых актов"41.
Исходное содержание понятия "юридические коллизии" ограничивает поиски возможных путей их устранения четко заданными, вышеперечисленными критериями. В правоведческой литературе предлагаются различные варианты способов разрешения коллизионных споров: модельные законодательные акты (конституция, устав, закон), модельный регламент законодательной деятельности органов государственной власти Федерации и ее субъектов, инициативные проекты Закона о законах и иных нормативно-правовых актах Российской Федерации, законодательное программирование правотворчества Федерации и ее субъектов, методические рекомендации по подготовке законопроектов субъектов Федерации и т.д42
Единое федеральное коллизионное право еще не создано -коллизионные нормы о разрешении споров, о применении законов, на основании которых могут разрешаться споры, о мере юридической ответственности нарушителей конституционных, договорных и т.п. обязательств не только не сформированы в единую отрасль, но и не определены институционально. Некоторые нормы коллизионного характера имеются в отраслевых актах (уголовный, гражданско-процессуальный кодексы) и специальных актах (Устав железных дорог, Воздушный кодекс и других), но единой схемы коллизионной нормативности еще нет.
Рассмотрим подробно возможности использования указанных выше способов разрешения юридических коллизий для оптимального развития федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации в плане их соответствия.
