Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические проблемы исследования законодательства субъектов Российской Федерации 19
1. Теоретические проблемы федеративных основ российского законодательства 19
2. Проблемы категориального аппарата исследования законодательства субъектов Российской Федерации 64
Глава II. Правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации 93
1. Юридическая природа конституций, уставов субъектов Российской Федерации 93
2. Договоры, соглашения субъектов Российской Федерации 109
3. Правовые акты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации...138
3.1. Общая характеристика компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 138
3. 2. Законы субъектов Российской Федерации 147
3. 3. Другие правовые акты 170
4. Правовые акты высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации 181
4.1. Общая характеристика полномочий исполнительной власти...181
4.2. Акты органов исполнительной власти 191
5. Правовые акты конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации 202
5.1. Проблемы компетенции конституционных (уставных) судов...202
5.2. Правовые акты конституционных (уставных) судов 211
Глава III. Система законодательства субъектов Российской Федерации 224
1. Понятие системы законодательства субъектов Российской Федерации 224
2. Иерархическая (субординационная) структура законодательства субъектов Российской Федерации 252
3. Отраслевая структура законодательства субъектов Российской Федерации 276
Заключение 313
Библиография 317
- Теоретические проблемы федеративных основ российского законодательства
- Проблемы категориального аппарата исследования законодательства субъектов Российской Федерации
- Юридическая природа конституций, уставов субъектов Российской Федерации
- Понятие системы законодательства субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Конституция Российской Федерации 1993 г. содержит принципиально новый подход к построению нормативной основы правовой системы, базирующийся на идее децентрализации правового регулирования. Конституционное оформление получила концепция двухуровневого законодательства, складывающегося из относительно обособленных и в то же время взаимосвязанных частей - федеральной и субъектов Российской Федерации.
Реализуя правотворческие полномочия, субъекты Российской Федерации в достаточно короткие сроки сформировали законодательство, которое обрело оригинальные черты. Отечественную нормативную практику, несомненно, обогатили структурные и содержательные новеллы конституций, уставов, законов субъектов РФ, в которых нашли отражение специфические особенности регионов. Новым источником права стали договоры и соглашения субъектов федерации. Значительным разнообразием отличаются акты органов исполнительной власти. Общую картину правовых актов дополнили решения конституционных и уставных судов. Региональный нормативный массив приобретает с каждым годом все большее значение в российской правовой системе.
Вместе с тем, формируясь в лоне переходных процессов при отсутствии ясных ориентиров построения федеративных отношений, законодательство субъектов РФ развивается весьма противоречиво и непоследовательно. Это породило ряд проблем отечественной юридической практики (коллизи-онность регионального нормативного массива, неупорядоченность его отраслевого развития, противоречия с федеральным законодательством, вытеснение норм законов договорным регулированием и др.). Как следствие - разба-лансированный и неустойчивый характер российской правовой системы. Это непосредственно и отрицательно сказалось на реализации прав и свобод граждан.
Весьма противоречивы оценки действующего законодательства субъ
ектов Федерации - от отрицания его системности до признания региональных
-# «правовых систем». В немалой степени такая ситуация объясняется слабой
-^ разработкой категориального аппарата применительно к данному уровню за-
конодательства, фрагментарными исследованиями либо исследованиями, ограничивающимися анализом законодательства отдельного субъекта РФ или вида субъектов Федерации (республики, «сложносоставные» субъекты и т.п.).
Фундаментальное значение для решения указанных проблем имеет теоретическая разработка концепции системы законодательства субъектов Российской Федерации, адекватно отражающая структуру нормативного ма-териала, элементную и содержательную составляющие, которая бы раскрывала закономерности, тенденции, а также перспективы его развития. Именно такой подход обуславливает логику данного исследования
Степень разработанности проблемы.
СВ. Поленина, Ю.А. Тихомиров, А.В. Мицкевич и другие российские
правоведы высказывались о необходимости разработки концепции системы
законодательства субъектов Российской Федерации. Однако предложения не
привели к принципиальному изменению научной ситуации. Вопросы разви
та тия законодательства субъектов РФ все еще являются малоизученными. Осо
бенно это касается теоретических проблем регионального законодательства.
Усилия исследователей сосредоточивались в основном на вопросах правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, что объяснялось запросами практики. Таковы, в частности, коллективные работы: Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. М., 1998; Правотворчество в Республике Мордовия. Саранск, 2000; Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика. Екатеринбург, 2001.
В отдельных работах, на примере субъекта РФ или нескольких субъектов Федерации рассматривались политико-правовые предпосылки формиро-
5 вания законодательства, анализировались социальные факторы и их влияние на законодательную деятельность, содержание законов субъектов Федерации: Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж. 1996; Муратшин Ф.Р. Проблемы формирования системы законодательства субъекта Российской Федерации. Монография. Уфа, 1999; Буянкина СВ. Социальная обусловленность законодательной деятельности субъектов Российской Федерации: (по материалам Республики Мордовия). Саранск, 2003.
Проблемы становления и развития законодательства субъектов Российской Федерации рассматривались во многом в ракурсе конституционного права, при исследовании различных аспектов российского федерализма: конституционного строя, статуса субъектов РФ, вопросов разграничения предметов ведения и полномочий, конституционной ответственности и др. Отсутствие теоретических исследований компенсировалось работами, посвященными анализу конституций, уставов, договоров, соглашений, некоторых других правовых актов субъектов Российской Федерации.
Таким образом, в юридической науке отсутствуют теоретические исследования, посвященные системному анализу законодательства субъектов Российской Федерации.
Объектом исследования является современное законодательство субъектов Российской Федерации, составляющее нормативную основу членов Федерации. В объект исследования включены правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, относимые к различным отраслям законодательства.
Предметом исследования выступают теоретические представления о правовых явлениях и тенденциях, определяющих процесс формирования, функционирования и развития законодательства субъектов Российской Федерации.
Цель исследования - создание концепции системы законодательства субъектов Российской Федерации, отражающей общие закономерности и
тенденции его формирования и развития. Для достижения сформулирован
ной цели в работе поставлены следующие исследовательские задачи:
ч?» - раскрыть концептуальные основы развития системы законодательства
ф субъектов Российской Федерации;
- проанализировать сложившийся категориальный аппарат в оценке
действующего законодательства субъектов Федерации и разработать наибо
лее адекватный данному правовому феномену;
исследовать юридическую природу конституций (уставов), договоров и соглашений субъектов Федерации, актов законодательных (представительных) органов государственной власти, правовых актов органов исполнительной власти, актов конституционных (уставных) судов;
изучить этапы формирования и развития законодательства субъектов Федерации, выявив тенденции и закономерности развития;
проанализировать законодательство субъектов Федерации как системное образование, раскрыть специфические характеристики;
провести анализ иерархической и отраслевой структуры законодательства субъектов Федерации;
- определить приоритетные направления совершенствования дейст
вующего законодательства субъектов Российской Федерации.
^ При решении данных задач автор исходил не только из необходимости
теоретического осмысления законодательства субъектов Российской Федерации, но и учитывал потребности развития юридической практики в научно обоснованных предложениях, направленных на совершенствование регионального законодательного массива, более адекватное сопряжение его нормативных предписаний с федеральным законодательством.
Методологическую основу диссертации образуют общие принципы научного познания, подходы и методы, относящиеся к методологическому аппарату гуманитарных наук и получившие распространение в теоретико-правовых исследованиях. К ним относятся: принципы диалектики; общена-
7 учные подходы - системный, генетический, функциональный; методы анализа и синтеза, теоретического моделирования и др.
Законодательство субъектов Российской Федерации предстает сложно-организованным явлением и, выступая в качестве объекта исследования, предполагает применение адекватных способов познания. Таковым, на взгляд автора, является системный подход, который отвечает современной отечественной научной юридической парадигме. В той мере, в какой это было оправдано целью диссертации, в работе применялись результаты общей теории систем (труды И.В. Блауберга, В.Н. Садовского, Э.Г. Юдина и др.).
Автором осмыслены работы следующих представителей юридической науки, в которых обосновывается целесообразность и необходимость применения системного подхода в правоведении: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, В.П. Казимирчука, Д.А. Керимова, СВ. Полениной, И.С. Са-мощенко, В.Н. Синюкова, И.Н. Синякина, В.В. Сорокина, В.М. Сырых, Л.Б. Тиуновой, Ю.А. Тихомирова и др.
Принципиально важное методологическое значение имеет социокультурный подход в понимании сущности и роли права, разработанный в отечественной теории О.Э. Лейстом.
Среди специально юридических методов, применяемых в данной работе, необходимо указать на сравнительно-правовой и формально-юридический. Особенности объекта исследования, которым выступает законодательство различных субъектов Российской Федерации, предопределяет применение сравнительнр-правового метода, что позволяет выявить общие тенденции и закономерности правового развития. Формально-юридический метод, построенный на интерпретации правовых документов, позволяет оценить их логику и язык. Данные, полученные в результате использования сравнительно-правового и формально-юридического методов, имеют не только теоретическое, но и прикладное значение.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых, разработавших фундаментальные категории общей теории права. Это работы: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, Н.А. Власенко, В.Б. Исакова, В.П. Казимирчука, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, Д.А. Кова-чева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Е.А. Лукашевой, А.В. Малько, Н.И. Мату-зова, А.В. Мицкевича, Л.А. Морозовой, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, И.С Самощенко, В.Н. Синюкова, И.Н. Синякина, В.В. Сорокина, В.М. Сырых, Л.Б. Тиуновой, Ю.А! Тихомирова, В.А. Толстика, А.Ф. Черданцева и др.
Обстоятельно были изучены работы СВ. Буянкиной, Т.Д. Зражевской, В.В. Иванова, Ф.Р. Муратшина, Т.Н. Рахманиной, М.С Студеникиной и др., посвященные различным аспектам регионального законодательства.
В той мере, в какой это обуславливалось предметом диссертации, применялись результаты исследований ученых-юристов отраслевой специализации: СА. Авакьяна, А.С. Автономова, А.П. Алехина, М.В. Баглая, А.А. Белкина, СВ. Боботова, С.А. Боголюбова, Н.В. Варламовой, Р.Ф. Васильева, Н.В. Витрука, А.Н. Кокотова, Е.И. Козловой, Е.В. Колесникова, Ю.А. Крохи-ной, В.И. Крусса, Б.С. Кріїлова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, В.И. Лысенко, А.Ф. Малого, СЮ. Марочкина, Н.А. Михалевой, СЭ. Несмеяновой, В.В. Никишина, А.Ф. Нуртдиновой, Ж.И. Овсепян, А.Н. Постникова, Т.М. Пряхиной, М.С. Саликова, И.М. Степанова, Ю.К. Толстого, И.А. Умновой, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, СМ. Шахрая, Ю.Л. Шульжен-ко, Б.С Эбзеева и др.
Исследование современных проблем законодательства невозможно без обращения к фундаментальным трудам дореволюционных российских правоведов (Е.В. Васьковского, Н.М. Коркунова, Б.А. Кистяковского, С.А. Кот-ляревского, Г.Ф. Шершеневича).
При подготовке диссертации использовались работы зарубежных правоведов: Г.Дж. Бермана, Р. Давида, Г. Еллинека, Ж. Карбонье, Г. Кельзена и других.
Эмпирическую базу исследования составляет практика развития за
конодательства субъектов Российской Федерации. В работе использовались
»-/ различные статистические данные, результаты социологических исследова-
ф ний, анализ публикаций в периодической печати.
Теоретические выводы диссертации обосновываются результатами анализа Конституции Российской Федерации, документов международного права, федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ, норма-тивныйдоговоров и соглашений субъектов Федерации, конституций и уставов субъектов РФ, законов и иных правовых актов субъектов Федерации. Значительное внимание было уделено анализу судебной практики, и в частности, решениям Конституционного Суда Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования:
1. Впервые разработана концепция системы законодательства субъектов Российской Федерации, которая содержит теоретические положения по вопросам, не являющимся предметом специального изучения в отечественной научной литературе:
- уточнено содержание понятий теории права, используемых в научном
анализе и правотворческой практике применительно к региональному уров
ню законодательства - «правовая система», «система права», «законодатель-
f^ ство», «система законодательства»;
разработан категориальный аппарат в оценке действующего законодательства субъектов Федерации как наиболее адекватный данному правовому феномену;
выявлена юридическая природа нормативных и иных правовых актов субъектов Российской Федерации (конституций (уставов), договоров и соглашений субъектов Федерации, актов законодательных (представительных) органов государственной власти, правовых актов органов исполнительной
v власти, актов конституционных (уставных) судов);
- изучены этапы формирования и развития законодательства субъектов
Федерации, определены основные тенденции и закономерности развития;
- установлены системообразующие связи и факторы системы законода
тельства субъектов Российской Федерации;
'** - дана характеристика регионального законодательства как системного
4*> явления;
раскрыта иерархическая структура законодательства субъектов РФ, при этом разрешены ключевые проблемы, имеющие практическое значение;
показаны тенденции развития отраслевой структуры законодательства субъектов Федерации;
- определены приоритетные направления совершенствования дейст
вующего законодательства субъектов Российской Федерации.
2. В диссертации обобщены и проанализированы результаты право-
творческой деятельности большинства субъектов Российской Федерации на
,' разных этапах развития федеративных отношений. При этом не только определены ранее не исследовавшиеся аспекты регионального законодательства, но и разрешены ключевые научные проблемы применительно к данному уровню нормативной основы российской правовой системы.
На защиту выносятся следующие положения, в которых нашла отражение научная новизна диссертации:
1. Современное законодательство субъектов Российской Федерации
f\ представляет собой многопластовое, многомерное явление, как с позиции
структуры, так и функциональной направленности, развития внутренних и внешних связей. Весьма развитая совокупность источников права (конституция, закон, договор, постановление, указ и т. д.) дополняется многоотраслевым строением законодательства. В силу этого оно требует адекватного понятийного и категориального определения.
В этом плане сложившаяся в отечественной юридической науке ситуация является неудовлетворительной. Признание в субъектах Российской Фе-дерации «правовой системы» и «системы права» не способствует утверждению конституционной законности. Такие категориальные неточности, вводимые в текст нормативного правового акта субъекта Российской Федерации,
способны породить и порождают на практике правовые (политико-правовые)
конфликты, служат основанием для возникновения спорных ситуаций.
v-Vp> Неадекватной является оценка законодательства субъектов РФ посред-
и ством категории «региональное право», под которым понимается комплекс-ное нормативно-правовое образование. Такой подход лишает законодательство субъектов РФ каких-либо системно-структурных характеристик, сводя его к некому аморфному правовому явлению, что явно вступает в противоречие с практикой формирования иерархической и отраслевой структуры законодательства субъектов Российской Федерации.
2. Высшая юридическая сила конституций и уставов субъектов Федера
ции не имеет той завершенности, которой обладает Конституция РФ. Данные
^ акты могут быть изменены в соответствии с федеральными законами и реше-
ниями Конституционного Суда РФ. Отсюда некорректным является определение юридического свойства конституций и уставов через категорию «верховенство».
Конституции и уставы субъектов Федерации, одинаково являющиеся актами конститутивного характера, по своей юридической природе являются особого рода конституционными законами соответствующих субъектов РФ. «Ограниченность» юридической силы основных законов субъектов федера-
л^ ции, в сравнении с Конституцией РФ, позволяет подвергнуть сомнению закрепленный в ряде конституций республик «жесткий» порядок их изменения.
3. Договоры (соглашения) субъектов Российской Федерации являются
правовыми актами производного нормотворчества. Они оформляют согласо
ванное волеизъявление автономных субъектов правотворчества, в пределах
их компетенции, на условиях, определяемых законом. Все виды договорных
отношений с участием органов государственной власти субъектов Россий
ской Федерации имеют установленный законом «правовой режим». Содер-
' * жание полномочий участников в рамках договоров, соглашений во многом
зависит от их правового статуса, от того, находятся они в отношениях субординации или координации.
4. Наиболее важным признаком закона субъекта РФ является высшая
юридическая сила по сравнению со всеми другими правовыми актами, при-
,\f нимаемыми (издаваемыми) органами государственной власти соответствую-
.^ щего субъекта Федерации. Другая его особенность заключается в том, что, являясь актом законодательного (представительного) органа, закон получает юридическую силу при условии его подписания и обнародования руководителем высшего исполнительного органа государственной власти. По характеру содержащихся в нем предписаний закон субъекта Федерации является актом, устанавливающим правовые нормы, которые регулируют важные стороны жизни субъекта Федерации и действует на всей его территории.
5. По отношению к законам субъектов Федерации правовые акты орга-
J нов исполнительной власти субъектов РФ выступают как подзаконные. Од
нако подзаконность актов органов исполнительной власти вовсе не означает,
что они вправе издавать акты только по вопросам, урегулированным феде
ральным законом и (или) законом субъекта Федерации. Подзаконность акта
исполнительной власти означает, что он должен соответствовать всем требо
ваниям законов, во исполнение которых он издается, как с позиции содержа-
ния, так и по форме. Подзаконность актов раскрывает цель их издания (пре
творение закона в жизнь), их взаимосвязь с законом (его развитие, конкрети-
^ зация), а также показывает их меньшую юридическую силу по отношению к юридической силе закона.
Для правоприменительной практики целесообразным является не только разграничение, но и конститутивное закрепление форм актов исполнительной власти субъектов РФ. Акты высшего должностного лица и акты высшего органа исполнительной власти не должны совпадать по наименованию (форме). Следует признать более удачным вариант, когда актами высшего долж-ностного лица выступают указы, актами высшего исполнительного органа -постановления и распоряжения.
6. Постановления конституционных (уставных) судов субъектов РФ не являются нормативными актами, а имеют сугубо правоприменительную на-
13 правленность. Конституционный (уставный) суд в силу особых полномочий устанавливает факт конституционности (неконституционности) оспариваемого акта. Он правомочен дать лишь юридическую оценку рассматриваемого акта в плане его соответствия или несоответствия конституции (уставу) субъекта Федерации. Аннулирование юридического акта не влечет за собой создание нормы. Отмена или изменение правил акта, в силу решения конституционного (уставного) суда, является прерогативой органа государственной власти субъекта РФ, принявшего (издавшего) акт.
Постановления органов конституционного контроля, принимаемые по вопросам толкования конституции (устава), представляют особый вид правовых актов. Поскольку основой для вынесения постановления является конкретный запрос, связанный с неопределенностью понимания нормы, решения суда есть «снятие» неясности для цели применения конституционной нормы. Их особенность проявляется в том, что они содержат не нормы права, а разъяснения о применении данных норм. Это интерпретационные акты в специальном значении данного термина.
7. Системность законодательству субъектов РФ придает совокупность многообразных и разнородных связей. Их выявление и характеристика позволяет сконструировать «образ» системы законодательства. Системообразующими для законодательства субъектов РФ являются как внутренние, так и внешние связи. Внешние вызывают начало формирования и развития системы законодательства субъектов Федерации, задают ей определенную ориентацию. Они могут ускорять или замедлять развитие системы, способствовать формированию новых свойств и качеств либо прекращать действие отдельных внутренних связей. Однако внешняя среда не предопределяет всецело ход развития системы законодательства. В результате взаимодействия между средой и системой возникают обратные связи. Система законодательства не только формируется и развивается под воздействием внешних факторов, но и сама, по мере становления, начинает влиять на течение общественных процессов.
Построение и развитие законодательства субъектов Российской Федера
ции невозможно вне определяющей роли федерального законодательства.
? Обобщение практики позволяет выделить следующие направления его воз-
-f< действия: учредительное, программное, координационное, модификаторское, пресекательное.
Система законодательства субъектов РФ обладает качествами, отличающими её от иных образований правовой сферы. Таковыми являются: относительная автономность, целостность, организованность, сложность.
8. Законодательство субъектов Российской Федерации является полиструктурным образованием. В законодательстве данного уровня следует выделить иерархическую (субординационную) и отраслевую структуры. Субординационная структура обусловлена различиями в юридической силе актов, издаваемых разными правотворческими органами субъекта Федерации. Отраслевая - выражается в устойчивой группировке нормативных актов, их предписаний в институты, подотрасли и отрасли законодательства субъектов Российской Федерации.
9. Сложность иерархической (субординационной) структуры законода
тельства субъектов РФ обнаруживается в многосоставной, многоуровневой
внутренней архитектонике. Выделяются две различные структурные части.
>Ц Первую образуют нормативные правовые акты, принимаемые (издаваемые)
органами государственной власти субъектов Федерации. Вторую - норма
тивные договоры и соглашения субъектов Федерации. Вместе с тем, эти две
части сопряжены и взаимосвязаны. По юридической силе акт органа госу
дарственной власти соподчинен с соответствующим видом договора (согла
шения), согласие на обязательность которого данный орган выразил. В свою
очередь, каждая из вышеопределенных частей имеет многоуровневый харак
тер.
> Наиболее активное влияние на всю иерархическую структуру системы
законодательства субъектов РФ оказывают региональные законы. Приоритетное положение законов определяется их высшей юридической силой. Все
15 иные правовые акты органов государственной власти, органов местного самоуправления субъекта РФ должны быть изданы в соответствии с законом и не могут ему противоречить. Будучи актом высшей юридической силы, закон не может быть изменен или отменен каким-либо иным органом публичной власти.
Наименее организованный уровень иерархической структуры законо
дательства субъектов РФ обнаруживается среди подзаконных актов, чему
способствуют ряд обстоятельств. Во-первых, в конституциях (уставах) ис
черпывающе не установлены виды и не определена юридическая сила раз
личных подзаконных актов, что не позволяет создать завершенный образ это
го уровня иерархической структуры. Во-вторых, отсутствие строго выверен
ной компетенции органов государственной власти создает проблему «конку
рирующей компетенции», которая на практике порождает весьма существен
ные коллизии между подзаконными актами различных органов государст
венной власти субъектов Федерации. Особую проблему вызывает ситуация,
когда одни и те же отношения регулируются нормативными актами и зако
нодательного органа государственной власти, и высшего должностного лица
(высшего исполнительного органа власти). ,
10. Современное законодательство субъектов Федерации имеет многоотраслевой характер, который предопределен действующей Конституцией Российской Федерации. Однако перспектива отраслевого строения законодательства субъектов Федерации, определенная Конституцией РФ, еще не получила своего завершения и сохраняется как магистральное направление развития регионального законодательства. Во многом такая незавершенность связана с отсутствием концептуально выверенного отраслевого состава на федеральном уровне.
Сравнительный анализ законодательства субъектов Федерации позволяет констатировать крайне неравномерный характер развития отраслей. Процесс становления и развития отраслей законодательства субъектов Российской Федерации является длительным и многоплановым. Различные отрасли
находятся на разных ступенях развития. Приоритетным для региональных
законодателей являлось решение вопросов организации государственной
ул власти, управленческой деятельности, образования, распределения и исполь-
1 зования финансовых ресурсов, управления и распоряжения собственностью
субъекта Федерации. В результате более активно в субъектах РФ развивается конституционное (государственное), финансовое, административное, муниципальное законодательство и замедленными темпами - трудовое, социальное, законодательство о здравоохранении и др.
11. Констатация системности законодательства субъектов РФ означает
не только согласованность и взаимосвязанность правовых актов в каждом
субъекте Федерации, но и его «встроенность», интегрированность и сопод-
^ чиненность с федеральным законодательством.
Данный концептуальный подход позволяет сформулировать ряд общих требований, предъявляемых к региональному законодательству: во-первых, оно должно регулировать отношения, относимые к ведению субъекта РФ (правотворческим полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации); во-вторых, должно соответствовать конституционным и общеправовым принципам; в-третьих, должно иметь необходимые системные свя-
і і
зи с федеральным законодательством; в-четвертых, должно быть внутренне j^ согласованно в каждом субъекте РФ, а в необходимых случаях с законодательством иных регионов; в-пятых, должно предусматривать организационные, финансовые, правовые и иные средства реализации нормативных положений.
Теоретическая и практическая значимость исследования Выявление и формулирование научной проблемы, разработка теоретических положений и решение данной проблемы представляет собой перспективное научное направление, значимость которого определяется необходи-мостью создания правового порядка в России.
Содержащиеся в работе выводы и рекомендации способствуют более глубокому пониманию конкретных проявлений и тенденций развития зако-
17 нодательства субъектов Российской Федерации, что расширяет границы научных исследований.
Предложенная методология и выявленные закономерности применимы в качестве теоретической основы при разработке законодательства субъектов Российской Федерации, его различных отраслей.
Практическая значимость работы заключена также в рекомендациях правотворческим и правоприменительным органам.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, изложены автором в опубликованных работах, а также в выступлениях на международных конференциях и «круглых столах» в Польше (Варшава, 1997 г.), Венгрии (Будапешт, 1999 г.), США (Вашингтон, 2002 г.), ^в России (Москва, Нижний Новгород, Санкт-Петербург); научно-практических конференциях и семинарах, проходивших в Москве, Нижнем Новгороде, Казани, Пензе, Саранске, Чебоксарах, на семинарах - совещаниях представителей законодательных органов субъектов РФ, проводимых Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Автор является одним из разработчиков действующей Конституции Республики Мордовия, ряда законов Мордовии. В качестве эксперта Государственного Собрания Республики Мордовия автор вносил соответствующие предложения и рекомендации, которые были учтены при разработке законопроектов. Материалы диссертации были применены Государственным Собранием РМ при подготовке законов «О Регламенте Государственного Собрания Республики Мордовия» «О государственных языках в Республике Мордовия», «О правовых актах Республики Мордовия».
По инициативе автора реализован проект «Центр независимой правовой экспертизы» (грант Фонда Евразия, 2000 г.), в рамках которого, на основе разработанной автором методики, была проведена экспертиза более 100 нормативных правовых актов Республики Мордовия. Результаты проекта получили высокую оценку не только законодателей Мордовии, но и депутатов
18
законодательных органов власти различных регионов, практикующих юри
стов, ученых.
У^ Исследования автором законодательства субъектов Российской Феде-
4у рации получили развитие в его инициативных научных проектах «Влияние конституций и уставов субъектов Российской Федерации на развитие регионального законодательства» (грант РГНФ, 2001 - 2002 гг.), «Развитие отраслей законодательства субъектов Российской Федерации» (грант РГНФ, 2004г.).
Новаторские идеи автора находят применение при чтении лекций и проведении семинаров по курсам «Теория права и государства», «Конституционное право Российской Федерации», спецкурсов «Правовые акты», «За-конодательныи процесс».
Основные итоги работы над диссертацией отражены в 59 публикациях, в том числе монографиях, научных статьях, учебниках, учебных пособиях. Общий объем публикаций составляет 73,08 п.л.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения и библиографии.
Теоретические проблемы федеративных основ российского законодательства
Форма государственного устройства оказывает весьма существенное влияние на построение и развитие системы законодательства каждого государства. Наиболее явственно это проявляется в федеративных государствах. Им присуща наибольшая динамичность, но вместе с тем меньшая, в сравнении с унитарными государствами, стабильность действующей системы законодательства, поскольку федерация может развиваться не только от централизации к децентрализации, но и в обратном направлении. Однако не только федеративная форма государства, но и природа её образования может существенным образом влиять на построение модели законодательства. Об этом со всей очевидностью свидетельствует отечественный опыт федерализма.
Количественные оценки российского законодательства показывают изменение «законодательного поля» в плане его перераспределения между фе- деральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. В результате удельный вес федерального законодательства снизился с 53,2 (1991 г.) до 17,5 (1998 г.) процентов, тогда как удельный вес актов субъектов РФ возрос с 43,8 (1991 г.) до 60,5 (1998 г.) процентов. Обнаруживается устойчивая тенденция непрерывного увеличения доли законодательства субъектов Российской Федерации1. По данным Министерства юстиции РФ в федеральном регистре содержится 169 533 нормативных актов субъектов Российской Федерации, из них 129 557 - действующие2. Заметим, речь идет только о нормативных правовых актах. По экспертным оценкам общее количество действующих правовых актов субъектов РФ уже перешагнуло рубеж 500 тысяч.
В основе столь значительного развития законодательства субъектов РФ лежит глубокая модернизация государственного устройства. Федерализация России, осуществляемая как процесс доктринальный и практический, обусловила не только постановку вопроса о праве субъектов РФ законодательствовать, но и породила разнообразную и богатую оригинальными чертами юридическую практику членов Федерации. Между тем вопрос о природе отечественного федерализма выявил различные, подчас противоположные оценки.
В ходе научной дискуссии выявились два позиционирующих теоретиче ских подхода. Согласно первому Россия представляет собой федерацию до говорную (договорно-конституционную, конституционно-договорную)1.
Данный подход базируется на признании трех Федеративных договоров от 31 марта 1992 г. (далее Федеративный договор - И. Д.), как основополагающих актов федерализации России. Договор выступает первоисходным документом, преобразующим государственно-территориальное устройство. «Современная Российская Федерация, - пишет В. Е. Чиркин, - является договорно конституционной. В результате переговоров в 1992 г. были заключены три федеративных договора о разграничении предметов ведения между федерацией и республиками в составе Российской Федерации; между федерацией и краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом; наконец, меж-ду федерацией и автономной областью и автономными округами» . Оценивая развитие федеративных отношений, И. А. Умнова отмечает: «Федеративный договор стал первым этапом процесса федерализации России путем достижения субъектами Федерации согласия и существенно сблизил позиции центра и составных частей России в понимании федеративного устройства российского государства. Значительная часть положений Федеративного договора вошла в Конституцию РФ, а сам Федеративный договор признан в федеральной Конституции действующим правовым актом в части положений, не противоречащих Конституции РФ» и, далее, «анализ процессов формирования действующей конституционной модели российского федерализма дает основание полагать, что современная Россия является конституционно-договорной федерацией»1.
Иной, противоположный подход, основан на признании конституционной природы Российской Федерации, а, следовательно, исключительной силы Конституции РФ в изменении федеративных отношений. Заключение Российской Федерацией и её составными частями Федеративного договора, по мнению представителей данной позиции, не преобразовало конституционную природу российского государства как федеративного2. «Строго говоря, - подчеркивает Б. С. Эбзеев, - это не «федеративный договор, а договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, главная цель которого заключалась в рационализации государственной власти посредством её децентрализации, обеспечении условий демократического развития российской государственности при безусловном сохранении её единства и целостности»3. Им выделены пять принципиальных положений, лежащих в основе Федеративных договоров: 1) признание в качестве субъектов Российской Федерации не только национально-государственных и национально-территориальных, но и административно-территориальных единиц высшего звена; 2) равенство конституционно- правового статуса субъектов Российской Федерации - национальных и территориальных; 3) наличие общефедерального масштаба прав человека и признание равенства прав и свобод независимо от этнической, конфессиональной или иной принадлежности граждан на всей территории Российской Федерации; 4) единство экономического, политического и конституционно-правового пространства России; 5) сочетание единства и целостности федеративного государства с максимальной самостоятельностью составляющих его субъектов1.
Как верно заметил С. М. Шахрай, «дискуссии о договорной или конституционной природе Российской Федерации имеют глубокое теоретическое и прикладное значение как для отечественной науки конституционного права, так и для всего комплекса общественных наук. Кроме того, эта юридическая дискуссия имеет прямой выход в политическую практику, а от её итогов зависит точность и полнота правового и институционального воплощения кон-ституционной модели федерализма» .
В политическом аспекте подписание Федеративного договора позволило достичь определенного согласия и некоторой стабилизации отношений между федеральным центром и регионами, сложность которых обуславливалась стремлением последних к максимальной политической и иной самостоятельности. Об этом со всей определенностью свидетельствовали принятые в пре-обладающем большинстве республик декларации о суверенитете .
Проблемы категориального аппарата исследования законодательства субъектов Российской Федерации
Современное законодательство субъектов Российской Федерации представляет собой многопластовое, многомерное явление, как с позиции структуры, так и функциональной направленности, развития внутренних и внешних связей. Весьма развитая совокупность источников права (конституция, закон, договор, постановление, указ и т.д.), дополняется многоотраслевым строением регионального законодательства. Между тем, в отечественной юридической науке отсутствует комплексное многоаспектное исследование законодательства субъектов Российской Федерации.
Первоначальные оценки «нарождающегося» законодательства субъектов РФ были во многом построены на общей характеристике массива регионального законодательства, выявлении особенностей правовых актов, их классификации1. В ряде работ рассматривались проблемы правотворческой дея-тельности субъектов Федерации , давалась характеристика нормативных актов3, что вполне соответствовало запросам практики развивающегося в субъектах РФ нормотворчества. Лишь в отдельных работах представлен опыт раскрытия системных свойств регионального законодательства4.
Проблемы формирования и развития законодательства субъектов Российской Федерации относятся к числу наиболее обсуждаемых при рассмотрении различных аспектов российского федерализма: конституционного строя, статуса субъектов РФ, проблем разграничения предметов ведения и полномочий, конституционной ответственности и др. Однако общетеоретические проблемы законодательства данного уровня остаются во многом неразработанными. Отсутствие системных теоретических исследований отчасти компенсируется рядом работ, посвященных анализу состава правовых актов субъектов РФ, выявлением, говоря традиционной терминологией, иерархических связей законодательства.
Одной из ключевых теоретических проблем применительно к освоению нормативного материала субъектов Российской Федерации является собственно его понятийное (категориальное) выражение. Позиции и мнения здесь достаточно разнообразны и, как свидетельствует одна из недавних дискуссий, проблема не получила конструктивного разрешения1.
Существо позиций различных авторов сводится к двум подходам. Во-первых, большинство исследователей в определении действующего законодательства субъектов РФ обращаются к разработанному в отечественной теории понятийному аппарату, выделяя «систему законодательства» или стремясь выстроить «систему права», «правовую систему» субъектов Федерации. Во-вторых, для «освоения» действующего законодательства субъектов РФ некоторыми авторами привлекается метаюридическая терминология, использование которой, с их точки зрения, позволяет «обнаружить» «региональное право», «региональную юриспруденцию».
«Обогащение» понятийного аппарата отечественной теории права путем введения новой терминологии становится характерной чертой нашего времени. Появились «правовой мир», «правовое пространство», «юридическая энергия» и др. термины, посредством которых пытаются выразить многообразные явления правового развития России. Однако нагромождение терминов и понятий, выдаваемых за «реальность» не влечет приращение правовых знаний. Такого рода «усовершенствования» научной терминологии приводят скорее к утрате точности уже разработанного и подтвержденного практикой понятийного аппарата. Как верно отмечает В.В. Сорокин «вводимые в теорию права понятия не должны приводить к игнорированию или недооценке ее собственного категориального аппарата, «растворять» его в юридических понятиях, заимствованных из иных отраслей знаний. Каждый автор правомочен в рамках своего исследования придерживаться того или иного понимания значения используемых научных терминов. Но совершенно недопустимо такое положение, когда происходит смешение содержания основных понятий, противоречащее исходным методологическим принципам»1.
Именно такой подход обусловил появление в юридической науке точки зрения о «региональном праве» как подразделении в российской федеративной правовой системе. В частности, В.В. Толстошеев полагает, что в условиях федеративного устройства появляется возможность структуризации правовой системы России не только по предметному признаку (сферам общественной жизни), но и по уровням государственного устройства. При этом он предлагает выделить совокупность «регионально-правовых норм», регулирующих так называемые «региональные правовые отношения», обозначив их в качестве «комплексного нормативно-правового образования» в правовой системе России. Критериями отграничения данного нормативного образования от других подразделений структуры права автор называет предмет и метод правового регулирования. Характеризуя предмет регионального права, автор отмечает ограниченный пространственный характер и комплексность общественных отношений, регулируемых региональным правом. Специфика метода регионального права, по его мнению, заключается в широком использовании рекомендаций, содержащихся в федеральных нормативных актах, адресованных регионам2.
Изложенная выше позиция представляется весьма неудачной попыткой оценки законодательства субъектов РФ и определения его места в правовой системе России. Во-первых, суждение о наличии «регионального права» оз-у начает его самодостаточность и, влечет за собой признание суверенности субъектов РФ. Но такой подход противоречит Конституции РФ и постановлению от 7 июня 2000 г. Конституционного Суда РФ1. Во-вторых, тезис автора о «региональном праве» как «комплексном нормативно-правовом образовании», лишает законодательство субъектов РФ каких-либо системно-структурных характеристик, сводя его к некому аморфному правовому явлению, что явно вступает в противоречие с практикой формирования, например, отраслевой структуры законодательства субъектов РФ. В-третьих, пред-ставление о «комплексном» характере норм «регионального права» предопределяющем соответствующий предмет правового регулирования, лишает нормы формальной определенности. Получается, что одна и та же норма способна регулировать различные виды общественных отношений? Весьма неубедительны суждения В.В. Толстошеева о «методе рекомендаций», широко применяемом в регулировании региональных отношений и вытекающем из федеральных актов.
К сожалению явно противоречивая и непродуктивная идея «регионального права» получила поддержку у некоторых авторов. «Правовые нормы, устанавливаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, составляют самостоятельную отрасль права - региональное право. Оно имеет все необходимые признаки отрасли - однородность, самостоятельность, законодательную основу, конституционность» (курсив наш -И.Д.).
Юридическая природа конституций, уставов субъектов Российской Федерации
Значительную роль в формировании законодательства субъектов Российской Федерации играют конституции (уставы) соответствующих субъектов Федерации. Нередко в работах различных авторов высказывается мнение об учредительном характере конституций (уставов) субъектов Федерации, обладающих верховенством, более того, эти акты ставятся в один ряд с федеральной Конституцией1. На наш взгляд, подобная трактовка юридической природы рассматриваемых правовых актов приводит к недооценке значения Конституции РФ как юридической базы всего текущего законодательства страны.
Между тем, именно Конституция РФ, в силу ее верховенства, устанавливает общие принципы формирования и действия всей системы законодательства страны, включая законодательство субъектов Федерации. Применительно к уставам и конституциям субъектов Федерации Конституция России выстраивает параметры в ракурсе их формы, юридической силы, сферы действия.
Прежде всего, федеральная Конституция устанавливает формы, в которых должны приниматься основополагающие для субъектов Федерации акты. Согласно ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, республика имеет свою конституцию, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав. Тем самым, на органы государственной власти субъектов Федерации, прежде всего законодательные, возложена обязанность по принятию правовых актов в форме, соответственно, конституции и устава.
Для организации правотворческого процесса важную роль играет форма правового акта1. Законодательная практика свидетельствует о том, что орга-ны государственной власти формой правового акта стремятся установить значимость принимаемого решения. Как отмечает А.В. Мицкевич, форма актов может быть установлена не только с учётом важности решения, но и в зависимости от его юридической силы и других юридических свойств2.
Кроме того, как показывает опыт России, выбор формы акта обусловливает состояние правовой системы государства, в ракурсе «стабильности» или «переходности».
При сложившейся системе законодательства и устойчивости, стабильности государственно-правового режима, выбор формы обуславливается характером правового решения и опирается на нормативно закрепленный порядок оформления правовых актов. Выбор формы тесно связан и с государственным устройством. Так, например, федеративный характер советского государства нашел отражение в основах законодательства и республиканских кодексах.
При формировании системы законодательства переходной государственности осуществляется поиск форм актов с учетом предшествующей отечественной юридической практики, а также зарубежного опыта. Складывается многовариантность решений. Например, указ как форма актов Президиума Верховного Совета РСФСР вновь обрел свою «нишу» в актах Президента РФ. В первые годы советской власти появились акты в форме конституции и кодекса, наименования, которые не были известны предшествующей российской юридической практике, и были заимствованы из зарубежного законодательного опыта.
Выбор формы актов субъектов Российской Федерации, имеющих конститутивное значение, определялся, с одной стороны, сложившейся юридической практикой (республики в составе РСФСР, а затем РФ уже имели акты в форме конституций), с другой, на наш взгляд, компромиссом политического характера, между федеральной властью и государственной властью субъектов Федерации. Отражением последнего и являются положения ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, где закрепляется различие форм основных законов республик и иных субъектов Федерации, указанием, соответственно, на «конституции» и «уставы»1. Следует ли отсюда что данные нормативные правовые акты имеют различную юридическую природу?
Представляется, что различия форм актов могут быть обусловлены тремя позициями юридического характера: различиями в содержании вопросов, разрешаемых актом; различиями в юридической силе актов; существенными различиями в процедуре принятия решения.
Сравнительный анализ содержания конституций и уставов субъектов Федерации показывает, что ими регулируется одинаковый, хотя и не совпадающий, круг вопросов (статус субъекта Федерации, права, свободы и обязанности личности, основы взаимоотношений с Федерацией, система органов государственной власти, организация местного самоуправления и т.д.), которые имеют одинаковую степень важности для каждого субъекта Федерации. «Конституция в материальном смысле, - писал Б.А. Кистяковский, - есть совокупность правовых норм, которые являются основными по своему содержанию. В этом смысле конституция есть известная система правовых норм, определяющих государственное устройство, организацию и функции высших государственных учреждений и гарантированные права граждан»2.
Конституции республик и уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономного округа обладают одним и тем же важным свойством — высшей юридической силой по отношению к правовым актам соответствующих субъектов Федерации. Нормы конституций и уставов обладают более высокой юридической силой, чем нормы иных правовых актов субъектов Федерации, что закрепляется в рассматриваемых актах (например, ст. 6 Конституции Республики Адыгея, ст. 6 Устава Калининградской области, ст. 11 Устава Пензенской области).
Высказано мнение о том, что различия в процедуре принятия конституции и устава обуславливают их разную юридическую силу1. Действительно, Конституция РФ в ст. 66 предоставляет республикам право выбора в установлении порядка принятия конституций, а в отношении уставов предписывает принятие их законодательными (представительными) органами соответствующих субъектов Российской Федерации. Однако на практике, в преобладающем большинстве, данные акты, включая конституции республик, принимались законодательными органами. Лишь в ряде республик был применена иная процедура принятия конституции. Так, в частности, Конституция Республики Мордовия была принята квазиучредительным органом (Конституционным Собранием), состоящим, в большинстве своем, из депутатов законодательного органа. В некотором смысле обобщение практики принятия конституций и уставов нашло отражение в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». При этом следует отметить, что формула Конституции РФ претерпела изменения. Так, в соответствии со ст. 7 данного Федерального закона, конституция (устав) субъекта Российской Федерации, а также поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов .
Понятие системы законодательства субъектов Российской Федерации
В исследованиях, посвященных законодательству субъектов Российской Федерации, обосновывается тезис о системности данного правового явления. При этом ссылаются на количественный рост нормативных актов, множественность видов правовых актов, на положения о системности, выраженные в конституциях (уставах), законах субъектов Федерации1. Признавая важность данной аргументации нельзя не заметить ее недостаточности для констатации явления системности. Более содержательной представляется позиция Ф.Р. Муратшина, который рассматривает современное законодательство субъектов Российской Федерации как системное явление, указывая на его многоуровневость, целостность, наличие структуры2. «В то же время наивно было бы полагать, - пишет автор, - что с самого начала пути своего становления законодательство субъектов Российской Федерации является системным образованием. Несколько, пусть даже очень важных нормативных правовых актов ещё не образуют систему» . Однако в исследовании Ф.Р. Муратшина не достаточно полно раскрываются многие особенности данного уровня российского законодательства. Весьма противоречива применяемая автором категориальная оценка характера законодательства субъектов РФ («обладает принципом системности», «системность как свойство законодательства», «обладает признаком системности»)1. Вне поля исследования остается весьма сложная палитра внутренних и внешних связей, образующих явление системности регионального законодательства. Упускаются из виду и те качества, которыми обладает развившееся в систему законодательство субъектов Федерации.
Для выявления системных качеств законодательства субъектов РФ необходимо описание формальных характеристик, благодаря которым данная система выделяется из множества сходных правовых явлений. Прежде всего, это предполагает раскрытие элементного состава, определение системообразующих связей и отношений между ними, «обнаружение» (установление) взаимообратных связей между системой законодательства и ее средой.
Систему образует совокупность взаимосвязанных элементов, составляющих целостность. Элемент выступает необходимой единицей системы, сохраняющий присущие данной системе свойства. В теории систем элемент оценивается как предел возможного членения исследуемого объекта, а составляющие элемента уже не рассматриваются как компоненты данной системы.
В отечественной юридической литературе вполне обоснованно положение о том, что элементом системы законодательства выступает нормативный правовой акт2. Выделение в качестве самостоятельного элемента структурные композиции нормативного акта (пункт, часть, статья) или его нормативное предписание имеет, конечно, важное значение, однако в ином, прагматическом аспекте, для практики систематизации законодательства. Специфика нормативного акта как элемента законодательства, отмечает СВ. По Ленина, состоит в его возможностях входить одновременно в несколько структур, причем в каждой из них, он входит различными группами своих сторон и свойств.
Как было показано в предыдущих главах, законодательство субъектов РФ составляют различные по своей юридической природе акты (закон, договор, указ, постановление и т.д.). Одни из них содержат исходные, первоначальные нормы (конституция, устав, закон), другие принимаются в целях реализации «первоначальных норм» (указ, постановление), третьи - выражают формы деятельности органов власти (приказ, распоряжение). Вполне очевидно, что к элементам системы законодательства субъектов РФ относятся не все правовые акты, а лишь обладающие свойством нормативности. Лишь те правовые акты, которые оформляют установление, изменение или отмену правовых норм, могут быть отнесены к системному целому. В то же время в систему законодательства субъектов Федерации входят не только «исходные» нормативные правовые акты (конституция, устав, закон, указ, постановление), но и вспомогательные, в том числе интерпретационные акты. Элементами системы выступают нормативные договоры, соглашения субъектов Федерации, формируя своеобразную подсистему. Несмотря на различия форм актов, образующих систему законодательства, все её элементы являются однородными, поскольку обладают свойством нормативности.
Активную роль в системе законодательства играет его структура. Понятия «структура» и «система» не тождественны, они соподчинены. Свое содержание система раскрывает через структуру составляющих её функциональных элементов. Система есть результат объединения структурных частей, образующих её в целостности. «Структура как бы «представляет» систему, - отмечает В.В. Сорокин, - конструирует её, выражает способ существования и связи элементов системы. Понятие «структура», таким образом, помогает вскрыть более глубокое содержание материи. Оно позволяет уяснить, почему качество системы в целом отличается от суммы качеств составляющих её элементов»1. Раскрытие структуры позволяет выявить различные «пласты» и «образы» юридической материи, составляющей систему законодательства. Заметим, что структура не сводима лишь к статичной характеристике объекта, а раскрывает и его динамичную составляющую.
Структура есть внутреннее устройство, закономерная организация субстанциональных, содержательных элементов целого. Структура фиксирует не только некий набор элементов, но и порядок их расположения, соподчинение элементов. Тем самым структура задает параметры системы, «алгоритм» ее действия. Одновременно она придает стабильность системе, обеспечивает ее целостность. Изменение структуры может повлечь за собой изменение самой системы, её эволюционирование в качественно новое состояние. Во многом это определяется степенью таких изменений. К примеру, введение конституционных законов в некоторых республиках не привело к значительным изменениям в структуре регионального (республиканского) законодательства. Тогда как появление договоров и соглашений субъектов РФ существенно изменило её облик и содержание.
Структуру законодательства определяет не только состав элементов, их расположение, но, что предметно важно, характер и виды связей1 между элементами. Мы разделяем сложившиеся в отечественной юриспруденции представления о многоплановости категории «структура», которая может рассматриваться не только как строение объекта, но и как совокупность устойчивых отношений, связей между элементами, и как результат их взаимодействия1. Характеристика структуры через вид, способ связи элементов позволяет выявить интегративные качества целостного образования. Во многом благодаря устойчивым связям состав элементов превращается в целое, и свойства каждого элемента уже не могут быть раскрыты без анализа этих связей. Вместе с тем свойства системы формирует не сумма свойств составляющих ее элементов, а именно устойчивые связи между ними, которые конструируют целостность системы. Но если данная целостность системна, то она не только состоит из определенного набора закономерно связанных между собой элементов, состав которых образует субстанциональную, содержательную основу системы, но всегда должна быть определенным образом внутренне структурно организована.
Анализ законодательства субъектов Российской Федерации свидетельствует о полиструктурности данного образования. Используя принятую в отечественной юридической литературе геометрическую метафору, в законодательстве данного уровня следует выделить «вертикальную» и «горизонтальную» структуры. Если вертикальная структура обусловлена различиями в юридической силе актов, издаваемых разными правотворческими органами субъекта Федерации, то горизонтальная - выражается в устойчивой группировке нормативных актов их предписаний в институты, подотрасли и отрасли законодательства субъектов РФ. Каждая из названных структур подробно будет рассмотрена далее.
