Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика и тенденции развития современного российского законодательства 9
Глава II. Понятие системы российского законодательства и ее структурный состав 40
Глава III. Система права, система законодательства и правовая системам сравнительный анализ 75
Глава IV. Соотношение федеральных и региональных начал в системе законодательства Российской Федерации 96
Глава V. Систематизация российского законодательства: проблемы и перспективы 141
Заключение 179
Библиография 183
- Общая характеристика и тенденции развития современного российского законодательства
- Понятие системы российского законодательства и ее структурный состав
- Система права, система законодательства и правовая системам сравнительный анализ
- Соотношение федеральных и региональных начал в системе законодательства Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Состояние ныне действующей системы российского законодательства характеризуется крайне сложными и противоречивыми процессами. Это отчасти объясняется тем, что политические, экономические и социальные реформы, проводимые в Российской Федерации, требуют интенсивного законотворчества, его всестороннего и эффективного воздействия на происходящие в стране преобразования. Речь идет не только об улучшении законодательства или его реконструкции, но и о формировании многих принципиально новых правовых институтов, соответствующих реальным условиям рыночной экономики, критериям правового государства, международным стандартам защиты прав и свобод личности.
Процесс законотворчества происходит в нестабильной обстановке экономического и финансового реформирования, социальной напряженности в обществе. Курс на ускорение реформ подталкивает законодателя к более оперативному регламентированию современных общественных отношений, что, естественно, сказывается на качестве законодательства, его эффективности.
Активизация правотворчества в последние годы, наряду с его положительными моментами, отрицательно сказалась на структурной организации современного российского законодательства. На поток поставлено издание законов как на федеральном, так и на региональном уровнях. В системе российского законодательства в последнее время появился ряд новых отраслей и институтов, которые вобрали в себя многочисленные особенности и специфику внутрифедеративных отношений и обозначили процесс формирования двухуровневой инфраструктуры законодательства.
Вместе с этим определенные трудности в структурное развитие российского законодательства вносят общемировые интеграционные процессы, сопровождаемые углублением взаимосвязи российского и международного
права. Механическое заимствование международно-правовых принципов, институтов и норм, которые трудно вплести в «системную ткань» российской правовой действительности, нередко вызывает противоречия в процессе реализации российских законов и иных нормативных актов.
Указанные проблемы носят комплексный характер. Их практическое решение во многом зависит от уровня развития и познания системы российского законодательства, ее структурных элементов.
Отмеченное выше и определило актуальность, практическую значимость темы, необходимость ее научной разработки.
Степень научной разработанности темы. Вопросам состояния и развития российского законодательства в целом уделялось и уделяется достаточное внимание в юридической литературе.
Значительный вклад в разработку отдельных направлений, касающихся данной области теоретических знаний, внесли: С.С. Алексеев, М.И. Байтин, В.К. Бабаев, В.М. Баранов, Н.А. Власенко, Н.Н. Вопленко, В.М. Ведяхин, А.А. Зелепукин, С.Л. Зивс, В.Б. Исаков, Д.А. Керимов, В.Н. Карташов, Р.З. Лившиц, А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, B.C. Нерсесянц, А.И. Овчинников, А.С. Пиголкин, И.С. Самощенко, В.П. Сальников, И.Н. Сенякин, В.Н. Синюков, Ю.А. Тихомиров, А.Ф. Черданцев, А.Ф. Шебанов, Л.В.Шварц и др.
Многие общетеоретические аспекты проблемы формирования современной системы российского законодательства в условиях построения правового государства специально рассматривались в работах: Д.В. Гусева, А.П. Заеца, М.К. Кумышевой, СВ. Полениной, С.Л. Сергевнина, Н.В. Силь-ченко и др.
Однако, несмотря на то что отдельные стороны обозначенной темы получили определенное освещение в работах указанных авторов, существенные изменения основных характеристик современного законодательства требуют дальнейшего теоретического изучения тенденций его развития, выяснения
соотношения в нем федеральных и региональных начал, сравнительного анализа системы права, системы законодательства и правовой системы, некоторых других вопросов.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации; федеральное конституционное законодательство; федеральное законодательство; подзаконные нормативно-правовые акты; практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, иных судебных органов; Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации; законы субъектов Федерации.
Объектом диссертационного исследования является состояние современного российского законодательства, широкий круг регулируемых им общественных отношений, направленных на решение социально-экономических и политических задач, стоящих перед государством.
Предметом исследования выступают теоретические основы формирования и развития федеративного законодательства, анализируется его система и структурный состав.
Цели и задачи диссертационного исследования Цель данной работы состоит в научном осмыслении и анализе системы законодательства Российской Федерации как целостного, многогранного, многофункционального феномена правового обновления России.
Для достижения указанных целей в работе решаются следующие исследовательские задачи:
- проанализировать основные теоретические проблемы состояния и развития российского законодательства;
- исследовать понятие «законодательство», без уяснения которого невозможна успешная регламентация общественных отношений;
- определить структурное содержание законодательства и показать его системные взаимосвязи;
- рассмотреть основные тенденции развития российского законодательства в современных условиях;
- обосновать необходимость четкого разграничения полномочий в сфере законотворчества между Федерацией и ее субъектами;
- внести некоторые предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства.
Методологическая и теоретическая основы исследования. Методологическую базу составляют современные методы познания, выявленные юридической наукой и апробированные практикой. Работа основана на использовании общенаучных методов исторического, логического, нормативно-правового и сравнительно-правового анализа. Применялся также ряд специальных методов, в том числе конкретно-социологический, системный и структурно-функциональный методы.
Теоретическую базу исследования составили специальная юридическая литература, научные разработки по общей теории государства и права, конституционному, гражданскому, трудовому, семейному, гражданскому процессуальному, арбитражному и уголовному судопроизводству - в той мере, в которой они способствовали разрешению поставленных задач.
Научная новизна работы обусловлена поставленными целями и задачами и заключается в том, что диссертация представляет собой одно из первых комплексных монографических исследований системы современного российского законодательства на уровне общей теории права.
Учитывая многогранность проблемы, автор не стремился к рассмотрению всех аспектов выбранной темы. Работа посвящена исследованию наиболее актуальных, базовых теоретико-правовых вопросов.
Новизна диссертации находит непосредственное выражение в выносимых на защиту основных положениях:
1. Обращается внимание на отсутствие единого нормативного закрепления понятия «законодательство», что создает определенные трудности для
уяснения состава законодательства, процедуры его применения. В работе анализируется два основных подхода к пониманию законодательства: в широком и в узком смысле, показывается приоритетная роль каждого из них применительно к конкретным условиям общественного развития. Автор придерживается широкой трактовки законодательства, под которым понимают систему не только законов, но и подзаконных нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, министерств, ведомств, других органов государственной власти и управления. Эти акты в своей совокупности образуют систему законодательства.
В узком смысле под законодательством подразумевают совокупность исключительно законодательных актов. Такая концепция в принципе не вызывает возражений, но это вопрос времени, отдаленной перспективы, ибо ни теоретически, ни практически мы не готовы в одночасье перейти к этой модели.
2. Отмечается, что одновременно с формированием новых социально-экономических, политических и духовных предпосылок построения правового государства обновляется и содержание нормативного материала, видоизменяются тенденции его развития, к которым диссертант относит: интенсивное развитие всех отраслей российского законодательства; усиление взаимосвязи его структурных подразделений; увеличение общего количества законов; интенсификация законодательства и его качество; правильное соотношение общего и специального законодательства; его противоречивость; специализация и унификация законодательства и т.д. Раскрывается содержание указанных тенденций.
3. Акцентируется внимание на том, что проводимые реформы трансформировали всю систему российского законодательства, где за последние годы произошли серьезные изменения, касающиеся его внутреннего содержания. Новые нормативно-правовые акты, отрасли и институты отражают
своеобразие не только общефедеративных отношений, но и правового статуса субъектов Федерации.
Под системой законодательства понимается объективированное практикой общественного развития его внутреннее строение, характеризующееся взаимообусловленностью и взаимодействием нормативных правовых актов, в которых отражается внешнее проявление права, обеспечивающее достаточность правовой информации для урегулирования общественных отношений. Для нее должны быть характеры: общие цели, задачи и принципы; единая терминология и общий понятийный аппарат; единая классификация правовых актов; их четкая иерархия и т.д.
4. Раскрывается структурный состав современного законодательства, где выделяется горизонтальное, вертикальное и федеративное его строение. Дается развернутый анализ каждого составного компонента.
5. Показывается соотношение федеральных и региональных начал в российском законодательстве. Отстаивается трехуровневая структура правового регулирования: федеральная, региональная и муниципальная. В основе такого деления лежит принцип разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, предусмотренный Конституцией РФ. С учетом федеративного устройства России она закрепляет два уровня системы органов государственной власти - федеральный и региональный, что и обусловило формирование в Российской Федерации соответствующей законодательной инфраструктуры.
Вместе с тем практика развития федеративных отношений выдвинула третий уровень их правового регулирования - муниципальный. И хотя Конституция РФ (ст. 12, 130) не относит местное самоуправление к системе органов государственной власти и не называет субъекты его правового регулирования, текущее законодательство закрепляет это положение. Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил три субъекта
правового регулирования муниципальных отношений: федеральные органы государственной власти субъектов РФ (ст. 5), органы государственной власти субъектов РФ (ст. 6), местное самоуправление (ст. 7).
6. Анализируется соотношение и взаимосвязь системы законодательства с такими юридическими явлениями, как система права и правовая система. Они тесно взаимосвязаны, но не тождественны и соотносятся между собой как форма и содержание. Содержание здесь составляет система права, а система законодательства - внешняя форма его выражения. Система права и система законодательства, являясь парными категориями, входят в более широкую по объему систему правовых явлений - правовую систему. Дается сравнительный анализ их общих и отличительных характеристик.
7. Обосновывается необходимость принятия Основ законодательства как важнейшего элемента его системы, а также специального федерального закона, регламентирующего механизм их формирования с участием всех субъектов Федерации.
8. Рассматриваются объективные предпосылки систематизации законодательства, к которым относятся: резкая активизация правотворческого процесса; громоздкость законодательного массива; дублирование нормативно-правовых актов; их противоречивость; нарушение иерархической соподчиненное™ и т.д.
Показывается роль информационного обеспечения систематизации законодательства в современных условиях.
Научное и практическое значение работы. Теоретический анализ проблемы, составляющий предмет диссертации, проведен во взаимосвязи с практикой социально-экономических, политических, правовых преобразований в обществе, процессов законотворчества и правореализации. Содержащиеся в диссертации обобщения и выводы призваны способствовать дальнейшему совершенствованию системы российского законодательства, улучшению качества его структурного содержания.
Кроме того, общетеоретическое исследование проблемы системы законодательства должно послужить отправной точкой для более детального научного анализа данного явления отраслевыми юридическими науками.
Результаты работы можно использовать в учебном процессе при преподавании курса теории государства и права, в частности при подготовке лекций, проведении семинарских занятий, написании научных работ по данной проблематике.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права Волжского гуманитарного института (филиал ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет»).
Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в опубликованных статьях.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования.
Работа состоит из введения, пяти глав, заключения и списка используемой литературы.
Общая характеристика и тенденции развития современного российского законодательства
Коренное реформирование всех сфер государственной и общественной жизни радикальным образом отразилось и на российском законодательстве. Активизация законотворческого процесса существенно повлияла на его обновление. Только на федеральном уровне за последние годы принято свыше полутора тысяч законов. Фундаментом развития законодательства стала Конституция РФ 1993 года. В соответствии с ней издан ряд федеральных законов и новые кодификационные акты. Приняты отдельные законы в сферах государственного строительства, экономического, социального, экологического развития и др. Соответственно происходят изменения в отраслях права и отраслях законодательства. Вместе с тем новизна и сложность преобразований, на осуществление которых направлено законотворчество, значительное ускорение его темпов по сравнению с прежними породили немало существенных противоречий. Это во многом объясняется тем, что политические, экономические и социальные реформы, проводимые в Российской Федерации, постоянно требуют интенсивного законотворчества, позволяющего всесторонне и эффективно воздействовать на происходящие в стране преобразования. Речь идет не только об улучшении законодательства или его реконструкции, но и о формировании принципиально новых правовых институтов, соответствующих реальным условиям рыночной экономики, критериям правового государства, международным стандартам защиты прав и свобод личности.
В процессе развития законодательства сегодня необходимо решать две главные задачи: более тесно увязать его с проводимыми преобразованиями, достижением целей социально-экономического развития, а также параллельно обеспечивать целостность, четкую структуризацию, мобильность и устойчивость отраслей права.
Выбор предметов правового регулирования на ближайшую перспективу необходимо осуществлять с учетом программ развития экономики и социальной сферы Российской Федерации до 2007 года. Приведение институциональных условий и инфраструктуры в соответствие с потребностями бизнеса, реализация административной реформы, формирование эффективной системы предоставления социальных услуг - таковы объективные ориентиры развития для российского законодательства и права в целом1.
Сегодня трудно определить всю гамму не решенных здесь проблем, но некоторые из них за последнее время стали более острыми, актуальными и требуют к себе особого подхода.
К их числу в первую очередь относится проблема понимания законодательства. Его определение является не только важной теоретической, но и сугубо практической проблемой. Термин «законодательство» неоднозначно понимается в теории права. Можно выделить несколько его интерпретаций: 1) как совокупность издаваемых в государстве нормативных правовых актов; 2) как совокупность законов; 3) как совокупность нормативных актов, издаваемых высшими органами государственной власти и управления.
Отсутствие единого нормативного закрепления понятия «законодательство» создает определенные трудности в правотворчестве, правоприменении и систематизации нормативных правовых актов.
Анализ отечественной юридической литературы дает основание выделить два основных подхода к пониманию законодательства: в широком и в узком смысле.
Под законодательством в широком смысле обычно понимают систему не только законов, но и подзаконных нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, министерств, ведомств, других органов государственной власти и управления.
Говоря об этом, С.С. Алексеев определяет законодательство как «всю совокупность нормативных юридических актов, действующих в данной стране, образующих единую цельную систему, которая обычно именуется системой законодательства»1.
По мнению Д.А. Киримова, «законодательство юридически - это совокупность только законодательных актов, но в практическом обыкновении законодательство понимают более широко: законодательство включает в себя не только законы, но и подзаконные акты, образуя вместе с ними единую законодательную систему»2. Аналогичной позиции придерживаются СВ. Поленика3, Л.С. Зивс4, О.А. Красавчиков5, А.С., Пиголкин6, Д.В. Гусев7 и др.
Включение в законодательство не только законов, но и подзаконных актов обосновывается следующими обстоятельствами. Подзаконные акты издаются в соответствии с законами и на их основании, раскрывают их содержание, регулируют отношения, не урегулированные законами, неразрывно связаны с ними. Положения большинства законов получают свою конкретизацию в подзаконных актах. Следовательно, законы и подзаконные акты составляют единую целостную систему, которая именуется «законодательство».
Понятие системы российского законодательства и ее структурный состав
Меняющийся массив правовых актов, их противоречивость и бессистемность предъявляют высокие требования к упорядочению их связей между собой. Такое состояние нынешнего законодательства может породить вопрос о том, применима ли к нему вообще категория «система». Такая постановка вопроса весьма опасна, ибо она способна признать легитимным любой произвол законодателя. Конечно, определяющее влияние политики на формирование воли законодателя нельзя сбрасывать со счетов. В этом смысле система законодательства может рассматриваться как система, создаваемая людьми. Однако объективность в систему законодательства способна и должна вносить ориентация законодателя на объективную в своей основе систему права. Познание и использование законодателем в процессе нормотворчества выявленной наукой системы права есть одновременно процесс привнесения объективного начала в строящуюся под влиянием разнообразных, в том числе субъективных, факторов систему законодательства.
И чем ближе к системе права формируемая законодателем система законодательства, тем точнее регламентирует она соответствующие общественные отношения. Только на этом пути может быть создана действительно стройная, сбалансированная, стабильная и в то же время динамичная система законодательства как необходимая предпосылка упорядочения и соблюдения законности.
Система - это выделенное из окружающей среды целостное множество элементов и их структурных образований, объединенных внутренними свя- зями и отношениями. В философской науке разли нают-системы органичного и суммарного вида1. Однако для признания системы органичной недостаточно наличия у нее любого множества элементов, выполняющих определенные функции, необходимо, чтобы они представляли собой целостные образования, обладающие элементами и структурой, которые способны изменять свою внутреннюю организацию под влиянием внешней среды. Именно к числу таких органичных структур относится право и законодательство.
Одним из ключевых понятий в методологии системных исследований является понятие «элемент». Наряду с понятиями «целесообразность» и «связь» оно выражает строение системных объектов. Элемент системы - это ее минимальный компонент, сохраняющий присущие данной системе свойства, компонент, совокупность которых прямо или опосредованно складывается в систему.
Применительно к системе права таким элементом служит норма права. Законодательство же - внешняя форма его выражения. Подобно праву социальное назначение законодательства состоит в регламентации поведения людей. Вместе с тем законодательство может осуществлять регулятивную функцию лишь если оно конституировано в определенной форме, вне которой законодательство не существует, а именно - в форме нормативно-правовых актов. Это дает основание считать последние элементом, то есть минимальным компонентом системы законодательства.
Неотъемлемой частью комплексного исследования системы любого вида является анализ внутренней организации данной системы, представляющей собой специфический способ взаимосвязи, взаимодействия образующих ее структурных частей. И право, и законодательство обладают функциональной общностью, выступая как средство регуляции и саморегуляции общественных отношений. При этом эффективное осуществление этой функциональной задачи, столь важной для устойчивости общественного развития страны, возможно лишь при условии их системности. Как уже отмечалось, система права - явление объективное, хотя оно и находит свое проявление вовне через деятельность законодателя. Структура права предопределена в конечном счете характером общественных отношений.
Нормы права, как ее первичный элемент, представляют собой установленные государством общеобязательные правила поведения, взаимосвязанные по предметно-функциональному признаку и регулирующие конкретные виды общественных отношений, образующие правовые институты. Последние, в свою очередь, объединяются в отрасль права, регламентирующую сферу родовых общественных отношений. Есть в системе права и такие структурные части, как субинституты и подотрасли права. Между всеми этими структурными частями системы права существуют сложные системообразующие связи, обеспечивающие целостность данной системы и позволяющие отграничивать право от других социальных явлений.
Структура системы права оказывает существенное влияние и на структуру законодательства. В нем тоже вычленяются нормативные предписания, институты, субинституты, подотрасли и отрасли и некоторые другие элементы. Влияние структуры системы права на структуру законодательства во многом определяет предмет издаваемых законов и подзаконных актов, наличие в них разделов, глав, частей и даже преамбул.
Специфика системы законодательства состоит также в необходимости включения каждого нового закона и подзаконного акта в уже существующую на момент его принятия систему как обязательный предпосылке его эффективности.
Как и всякая органичная система, система законодательства характеризуется следующими видами связей: генетическими, структурными и функциональными.
В литературе нередко все связи, существующие между элементами той или иной системы, называют системообразующими. Между тем более точ ным представляется именовать системообразующими лишь генетические и структурные связи. Что касается связей, сложившихся в процессе функционирования данной системы, то их, в отличие от системообразующих, правильнее называть системоприобретенными связями.
Генетические системообразующие связи системы законодательства во многом производны от факторов объективного характера, порождающих право, источником и формой которого является законодательство. К числу системообразующих относятся и факторы субъективного порядка, связанные со свободой усмотрения законодателя.
Структурные же связи коренятся в особенностях системы законодательства, выступающей во взаимодействии своих иерархической (вертикальной), отраслевой (горизонтальной) и федеративной структур.
Что касается системоприобретенных, функциональных связей, то они могут быть подразделены на связи предметно-функциональные и связи управления. В свою очередь среди предметно-функциональных связей любых органичных систем принято выявлять отношения координации и субординации. Имеются такие связи и в системе законодательства.
Система права, система законодательства и правовая системам сравнительный анализ
Для более глубокого анализа системы законодательства необходимо выяснить соотношение и взаимосвязь данного явления с другими юридическими феноменами правовой деятельности и прежде всего с такими, как система права и правовая система.
Система права и система законодательства - тесно взаимосвязанные, но самостоятельные категории, представляющие два аспекта одной и той же сущности - права. Они соотносятся между собой как содержание и форма. Система права как его содержание - это внутренняя структура права, соответствующая характеру регулируемых им общественных отношений. Система законодательства - внешняя форма права, выражающая строение его источников, т.е. системы нормативно-правовых актов. Право не существует вне законодательства, а законодательство в широком его понимании и есть право.
Структура права носит объективный характер и обусловлена экономическим базисом общества. Она не может строиться по произволу законодателя. Ее элементами, как известно, являются: норма права, отрасль, подотрасль, институт и субинститут, которые в своей совокупности призваны максимально учитывать многообразие регулируемых общественных отношений, их специфику и динамизм. Обновление системы права связано прежде всего с развитием и совершенствованием общественных процессов, актуальность которых способствует появлению новых правовых институтов и отраслей.
Вместе с тем структура системы права не может быть раскрыта с достаточной полнотой и точностью, если не видеть ее органического единства с внешней формой права - системой законодательства. Законодательство - это форма существования прежде всего правовых норм, средство придания им определенности и объективности, их организации и объединения в конкретные правовые акты. Но система законодательства - не просто совокупность таких актов, а их дифференцированная система, основанная на принципах субординации и скоординированное ее структурных компонентов. Взаимосвязь между ними обеспечивается за счет различных факторов, главным из которых является предмет регулирования и интерес законодателя в рациональном, комплексном построении источников права.
Отраслевая обособленность венчает систему законодательства. Обособить в законодательстве можно только то, что обособляется в действительности. Строение законодательства понимается как система лишь потому, что оно является внешним выражением объективно существующей структуры права1.
Структура права для законодателя выступает как объективная закономерность. Поэтому в его отношениях к системе законодательства, строении нормативно-правовых актов неизбежно проявляется реальная потребность существования самостоятельных отраслей права, подотраслей, институтов, юридических норм. В процессе законотворчества законодатель должен исходить из особенностей отдельных подразделений права, своеобразия их соотношения друг с другом.
Система права выступает в качестве одного из важнейших факторов, определяющих построение и развитие системы законодательства. Формирование системы права есть одновременно выявляемый наукой процесс раскрытия объективно существующих закономерностей общественного развития.
Подавляющее большинство исследователей разделяют точку зрения, согласно которой система права носит объективный характер и, в силу этого, ее развитие обусловливает соответствующую трансформацию системы законодательства, создаваемой законодателем. Решительный поворот от трактовки системы права как объективного явления сделал СМ. Коренев. «Правовая система, - писал он, - создается по воле людей», а поэтому создание того или иного кодекса тем самым предопределяет самостоятельное существование соответствующей отрасли права1. Следует уточнить, что указанный автор использует словосочетание «система права» и «правовая система» как синонимы, что абсолютно неверно.
В.К. Райхер в 1975 году подверг критике односторонний подход, допущенный, по его мнению, представителями как «объективной», так и «субъективной» теории возникновения и существования системы права. Но основные стрелы своей критики он направил против «объективной» теории, считая, что она защищает идею «самообразования» системы права и забывает, что право - это продукт воли законодателя. Объективность системы, по мнению ученого, понимается сторонниками указанной теории «в духе философского материализма, как не сознаваемую людьми объективную реальность»2.
Кроме того, В.К. Райхер считает, что система права - это «объективируемый в сфере общественного сознания результат систематизации правовых норм», что «система права представляет собой диалектическое сочетание двух противоположных и, в то же время, соотносимых начал, двустороннее единство субъективного и объективного моментов» . Система права становится объективным явлением лишь тогда, когда становится фактом общественного сознания, а это происходит по мере все большего внедрения этой конструкции в науку, в практику, законодательство.
Соотношение федеральных и региональных начал в системе законодательства Российской Федерации
Состояние ныне действующего российского законодательства характеризуется крайне сложными и противоречивыми процессами. Это связано с проблемными вопросами внутреннего обустройства Российской Федерации, созданием рыночной экономики, формированием новой законодательной базы.
Современная система российского законодательства, как уже отмечалось, выступает в виде трех структур: вертикальной, горизонтальной (отраслевой) и федеративной. Особенность последней заключается в том, что она охватывает две составные части: совокупность федеративных нормативных правовых актов, изданных в пределах исключительной компетенции федерации и в рамках совместного ведения федерации и ее субъектов; б) совокупность нормативно-правовых актов, изданных каждым субъектом Федерации1.
Проводимые реформы трансформировали все сферы законодательства, где за последние годы произошли серьезные изменения, касающиеся его внутреннего содержания. Наряду с традиционными, появился ряд новых институтов и отраслей, которые вобрали в себя многочисленные особенности и специфику внутрифедеративных отношений, отразили интересы и своеобразие правового статуса их субъектов.
Так, новый Гражданский кодекс Российской Федерации расширил границы обязательственного права, включив туда следующие виды договоров: договоры по продаже недвижимости и предприятий (ст. 549-559 ГК РФ); договор финансирования под уступку денежного требования (ст. 824 ГК РФ); договор доверительного управления имуществом (ст. 1012 ПС РФ) и другие.
В семейном законодательстве одним из новых институтов стал договорный режим имущества супругов (гл. 8 Семейного кодекса РФ), закрепляющий процедуру заключения, изменения и расторжения брачного контракта, а также основания признания его недействительным.
Пополнился и Уголовный кодекс Российской Федерации, к примеру, за счет правовых институтов ответственности и наказания несовершеннолетних (гл. 28 УК РФ), рецидива преступлений и т.д.
Подобные изменения произошли и в других отраслях законодательства. В последнее время были приняты Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданско-процессуальный кодекс РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие. Преобразования коснулись и законодательства субъектов Российской Федерации.
Исходя из предоставленных полномочий, каждый из них осуществляет свое правотворчество, отражающее не только самобытность конкретной территории, но и ее самостоятельность. Децентрализация нормотворческих полномочий между федерацией и ее субъектами в пользу последних несет в себе позитивные начала, так как дает им возможность самостоятельно регулировать многие узловые проблемы, определять правовой режим региона в целом. Вместе с тем такая правотворческая свобода не должна выходить за рамки предоставленных полномочий, создавать бесконечные правовые конфликты, разрушать единое правовое пространство России.
Важное значение здесь имеет правильно выстроенное соотношение общефедерального и регионального законодательства, основа которого предусмотрена Конституцией РФ. С учетом федеративного устройства России она закрепляет два уровня системы органов государственной власти - федеральный и региональный, что и обусловило формирование в Российской Федерации соответствующей законодательной инфраструктуры. Ее единство характеризуется следующими конституционными признаками: юридическим верховенством Конституции РФ на всей территории страны; исключительной и совместной компетенцией Федерации и ее субъектов; установлением приоритетов законодательства РФ и ее субъектов; гарантированностью самостоятельности субъектов РФ в сфере законодательства; введением договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами в число источников конституционного права; определением общей процедуры разрешения юридических коллизий путем отнесения к ведению Российской Федерации федерального коллизионного права1.
Вместе с тем практика развития федеративных отношений выдвинула третий уровень их правового регулирования - муниципальный. И хотя Конституция РФ (ст. 12, 130) не относит местное самоуправление к системе органов государственной власти и не называет субъекты его правового регулирование, текущее законодательство закрепляет это положение.
Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 определил три субъекта правового регулирования муниципальных отношений: федеральные органы государственной власти (ст. 5), органы государственной власти субъектов РФ (ст. 6), местное самоуправление (ст. 7).
Таким образом, система правового регулирования в Российской Федерации практически имеет трехуровневую структуру: федеральную, региональную, муниципальную3. В основе такого деления лежит принцип разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.
Первый уровень. Его начала заложены в ст. 71 Конституции РФ, которая определяет исключительную компетенцию Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти. Объект регулирования здесь един и неделим, равно как и субъект. Расширительному толкованию нормы данной статьи не подлежат. Вместе с тем некоторые из них противоречивы и нуждаются в конкретизации.
Так, согласно п. «а» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением. Однако в соответствии со ст. 136 Конституции поправки к главам 3-8 Основного Закона могут быть приняты в порядке, который предусмотрен для принятия федерального конституционного закона и могут вступить в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Участие последних в принятии решения о внесении поправок говорит о том, что упомянутое полномочие не является предметом исключительного ведения Федерации и в отдельных случаях относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов.
Подобное противоречие можно наблюдать и при сопоставлении п. «а» ст. 71 с п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в той части, в которой регулируются взаимоотношения в сфере конституционного контроля. Указанное положение ст. 71 Конституции РФ не согласуется с тем, что в соответствии с предписаниями ее же ст. 72 «обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам» отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
