Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Историко-правовой экскурс развития республики как формы национально-государственного устройства Российской Федерации 12
Глава II. Республика (государство) как объект научного анализа 38
1. Политико-правовая природа республики (государства): сущность, основные характеристики 38
2. Государственно-правовой статус республики - субъекта Российской Федерации
Глава III. Государство (республика) в системе российского федерализма 101
1. Юрисдикция республики в структуре формы российской государственности 101
2. Место и роль договора в сфере разграничения предметов ведения и полномочий 125
Заключение 148
Список использованной литературы 151
- Историко-правовой экскурс развития республики как формы национально-государственного устройства Российской Федерации
- Политико-правовая природа республики (государства): сущность, основные характеристики
- Государственно-правовой статус республики - субъекта Российской Федерации
- Юрисдикция республики в структуре формы российской государственности
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с национально- государственным устройством Российской Федерации. Особенность Российской Федерации, с самого начала ее возникновения, состояла в том, что она создавалась на сочетании административно- территориальной и национально-территориальной (а позже и национально-государственной) основ и в значительной мере была призвана решить национальный вопрос в рамках единого государства. Однако на практике идеи классического федерализма по существу оказались не реализованными: Россия, занимая доминирующее положение в системе советской федерации, по сути своей сама оставалась преимущественно унитарным государственным образованием.
На формирование российской государственности, ее состояние и тенденции развития оказывают влияние особенности ее национальной структуры, специфика национальных отношений и государственного устройства. И это понятно, так как Российская Федерация -многонациональное, полиэтническое государство, уникальное по форме государственного устройства. Федеративное устройство России существенно отличается от классических его видов. Отсюда любое реформирование российского общества должно осмысливаться с учетом национальных особенностей народов России, ментальносте ее населения.
Все это диктует необходимость постоянного внимания государственных властных структур к национальным проблемам.
В отличие от прошлого, советского периода, когда правящие круги стремились к нивелировке национальной специфики, что выражалось, в частности, в провозглашении одной из целей социализма иллюзорной идее сближения, а затем и слияния наций, ныне не нужно доказывать, что национальный фактор относится к числу определяющих развитие российской государственности.
Процессы демократизации и обновления в нашей стране способствовали росту национального самосознания всех народов ее населяющих. Это привело в свою очередь, к национальному противостоянию народов в некоторых регионах, к межнациональным конфликтам. Распад Союза ССР усилил кризисную ситуацию в межнациональных отношениях, а неудачи и просчеты в перестроечных процессах, в реформировании общества подтолкнули народы к поиску выхода из всеобщего кризиса на путях решения собственно национальных проблем в обособлении от других этносов.
Стремление к обретению политической и экономической самостоятельности, независимого государственно-правового статуса затронуло и Российскую Федерацию, в том числе ее автономные образования.
Нынешнее конституционное закрепление федеративного устройства России представляет собой известный компромисс различных подходов и различных точек зрения по поводу государственного устройства России.
Серьезное усиление внимания к проблемам государственных форм решения национального вопроса в последнее время сопровождается поляризацией концептуальных подходов к оценке прошлого и настоящего опыта национально государственного строительства, в определении путей и перспектив федеративного развития России. Признание и использование за последние годы национально-культурной автономии - это несомненный и важный шаг вперед в теории и политике по национальному вопросу. Он особенно значим в свете господствовавшего долгого времени в прошлом невнимания в науке и на практике к проблемам развития малочисленных народов и национальных групп, которые чаще всего проживают разрозненно, дисперсно в инонациональной среде. Поэтому развитие и реализация этих форм национального строительства, несомненно, заслуживают широкой и конкретной поддержки в современных условиях.
Но, можно ли, учитывая реалии нынешней России, утверждать, что уже сегодня или в ближайшей перспективе имеется возможность ограничиться лишь национально-культурными формами автономии при решении национальных проблем и обойтись без национально-территориальных ее форм. Нельзя не учитывать, что Россия - это многонациональное государство не только в том смысле, что ее население состоит из людей разных национальностей, но и потому, что в нем более или менее компактно на той или иной определенной территории проживают десятки сравнительно крупных наций и народностей как целостные этносоциальные образования, для которых недостаточны формы только национально-культурной автономии.
Сторонники нигилистического подхода к национально-территориальному федерализму не учитывают то обстоятельство, что почти все народы царской России либо никогда не имели, либо столетиями были лишены своей национальной государственности, создание которой было вполне естественной потребностью на историческом пути развития этносоциальных общностей людей. Во многом это предопределило выбор форм национально государственного строительства в нашей стране в 1917-1922 годах.
Более полувека федерализм и автономия в России носили во многом чисто номинальный характер. Государственность ряда народов ликвидировалась, а они сами искусственно депортировались.
Разрушение Советского Союза, отказ от прежней политической и социально-экономической системы породили множество противоречивых проблем, связанных с государственным устройством. Россия, внешне сохранив основную схему советского федерализма, приняв новую Конституцию, закрепившую федеративное государственное устройство страны, не разрешило проблемы российского федерализма. Непрекращающиеся дискуссии по проблемам российского федерализма, некоторые из которых приобрели еще большую остроту, прежде всего это вопросы, связанные с суверенитетом и самоопределением народов, типами федерации - конституционной, договорно-конституционной или договорной, с национальной и территориальной моделями устройства, особенностями статуса отдельных субъектов федерации и так называемого «ассиметричного» федерализма, в той или иной мере замыкаются на проблеме существования республики (государства) в составе России как субъекта Российской Федерации.
Решение проблемы места и значимости существования республики как национально-государственного образования в федеративной системе России, позволит наиболее оптимально подойти к решению вопросов, связанных со становлением и формированием современной российской государственности.
Степень разработанности темы. В последние годы в юридической литературе дискутируется вопрос о правовой природе российского федерализма, о наиболее приемлемых моделях взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов. При этом анализируется не только опыт и практика советского федерализма, но и зарубежных государств.
Разнообразие мнений относительно пути развития российского общества и страны в целом, диктует необходимость глубокого анализа российской государственности на всех этапах ее развития для выявления юридически значимых тенденций и закономерностей развития.
Данные проблемы уже были предметом исследования в работах виднейших российских ученых XIX и XX столетия: Н.Н.Алексеева, Н.А.Бердяева, Н.Я.Данилевского, И.А.Ильина, Н.М.Коркунова, П.А.Кропоткина, С.А.Котляровского, П.И.Новгородцева,
Е.Н.Трубецкого, П.Я.Чаадаева, Б.Н.Чичерина, А.С.Ященко и др.
Значительное место данная проблем матика занимает и в современной литературе. Исследованию отдельных процессов и сторон современной российской государственности посвящены работы Р.Г.Абдулатипова, С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, Л.Ф.Болтенковой, А.Б.Венгерова, Н.В.Витрука, К.С.Гаджиева, И.Г.Горбачева,
В.В.Графского, В.Е.Гулиева, А.И.Денисова, Б.Д.Железнова,
Д.Л.Златопольского, А.А.Кененова, Д.А.Керимова, ЕВ.Колесникова, С.А.Комарова, В.В.Лазарева, Ш.Б.Магомедова, Г.В.Мальцева, Л.С.Мамут, М.Н.Марченко, Н.А.Михалевой, Л.А.Морозовой,
И.Ш.Муксннова, В.С.Нереесянца, Ю.С.Решетова, В.П.Сальникова,
В.Е.Сафонова, И.А.Умновой, М.Х.Фарукшина, А.Г.Хабибулина, В.Е.Чиркина, О.И.Чистякова, С.М.Шахрая, Б.С.Эбзеева, Ш.Ш.Ягудина и других.
Объектом исследования являются объективно складывающиеся правоотношения в области государственного устройства Российской Федерации, связанного с национальным аспектом построения федеративной модели России.
Предметом исследования выступает республика (государство)
как национально-государственный субъект Российской Федерации, историко-правовые аспекты развития, юридическая природа и сущность.
Целью настоящего исследования является комплексный анализ проблем, связанных со статусом республики как национально-государственного субъекта в составе Российской Федерации на основе обобщения результатов, полученных по этой тематике отечественными и зарубежными исследователями.
Обозначенная цель реализуется путем решения следующих задач:
- исследовать юридическую природу республики как субъекта Российской Федерации, изучить ее функциональные характеристики;
- проанализировать понятие «республика (государство) - субъект федерации» применительно к правовой теории и практике;
- исследовать этапы становления национально-государственного образования как субъекта федерации;
- рассмотреть особенность федерализма в контексте проблемы суверенитета, обобщая существующую политико-правовую практику и доктринальные толкования;
- выявить значимость исследования проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами (республиками) и места договорной практики при создании правового федеративного государства.
Методологическая основа. При решении поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные современной наукой и апробированные практикой. В исследовании использованы метод диалектического познания, аналитический, системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой и другие методы, принципы единства
исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего и особенного, единичного и уникального.
Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертационной работе при современном научном подходе проведено комплексное исследование статуса республики как национально-государственного субъекта в составе Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту. Результатом научного анализа данной проблемы являются следующие выносимые на защиту выводы и положения:
1. Исследование особенностей современной российской государственности и организации федеративных отношений в нашей стране, широкие исторические сопоставления, диктуемые спецификой темы, приводят к выводу о том, что привнесенные в российскую государственность элементы советской эпохи, позволяют наиболее эффективным способом решить проблему формирования подлинного федерализма, исходя из исторического опыта и современных реалий российского общества.
2. Становление государственности республик в составе Российской Федерации явилось импульсом к укреплению государственности и в масштабах всего государства. Это стало важным этапом в процессе усиления политической субъектности российского государства в целом, создания сильной государственности на федеральном уровне, способной оказывать эффективное регулятивное влияние на всю совокупность общественных процессов.
3. Суверенное демократическое правовое государство в составе Российской Федерации является именно той формой, которая способна раскрыть все наиболее существенные черты национальной республики, являясь удачной конструкцией, учитывающей как интересы единого государства, так и запросы народов России в области ооганизации общества.
4. Существование государства возможно только в том случае, если оно обладает суверенитетом. Это позволяет сделать вывод о том, что субъекты федерации в качестве государственных образований обладают определенной долей суверенитета. Иначе говоря, федеративный центр делит суверенитет со своими субъектами.
5. Существующая политико-правовая практика и доктринальные толкования позволяют сделать вывод, что в федеративных системах государственный суверенитет как производное от суверенитета народа не принадлежит отдельно ни федеративному центру, ни субъектам федерации. Он является свойством федеративного государства в целом, а значит - реализуется как на федеральном уровне, так и на уровне республик в составе России - субъектов федерации.
6. Совершенствование федеративных отношений путем разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и ее субъектами нуждается в сохранении договорных отношений, обусловленных спецификой социально-экономоческого развития субъектов федерации, их географического положения, своеобразием сложившихся исторических взаимоотношений, сложностью и противоречивостью процесса стаяовяешш федеративного государства и государственности республик.
Практическая значимость исследования состоит в использовании материалов и выводов диссертации в процессе преподавания курсов «Актуальные проблемы теории государства и права», «Конституционное право Российской Федерации».
Основные положения и выводы работы могут быть также использованы для дальнейшей научной разработки данной тем»т.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Уфимского юридического института МВД России. Выводы и основные положения диссертации изложены в опубликованных работах, а также в выступлениях автора на научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах («Конституция Республики Башкортостан: теория и практика ее реализации» Уфа, декабрь 1996; «Башкортостан в новых условиях российского федерализма» Уфа, октябрь 1997; «Проблемы укрепления конституционной законности в республиках Российской Федерации» Уфа, октябрь 1998; «Договорные отношения Российской Федерации и Республики Башкортостан: состояние и перспективы развития» Уфа,октябрь 1998; «Конституция Республики Башкортостан: история, теория, практика» Уфа, декабрь 1998; «Идеалы Всеобщей Декларации прав человека и современный мир» Уфа, 1999; «Проблемы законодательного обеспечения Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан» Уфа, июнь 1999; «Развитие конституционного законодательства в Республике Башкортостан» Уфа, 2000).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих четыре параграфа, заключения и списка использованной литературы.
Историко-правовой экскурс развития республики как формы национально-государственного устройства Российской Федерации
Федерализм - один из принципов территориальной организации государства. Его положение и перспективы развития представляют собой основную проблему упрочения государственности современной России. Формирование реального федеративного государства - одна из труднейших задач, стоящих перед Россией.
Российская наука не миновала столкновения различных мнений, теорий и проектов в становлении федерализма.
В конце XIX начале ХХ-х веков в работах русских ученых преобладала идея перехода к федеративной форме государственного устройства и создания в его рамках областных и национальных автономий.
В дореволюционной России в ходе национальных движений звучали различные государственно-правовые лозунги, которые отражали специфику района, характер политической организации или движения, зависели от некоторых других обстоятельств. Диапазон таких требований был достаточно широк: сепарации, федерации, автономии и тому подобное. Однако в подавляющем большинстве поедлагался именно национально-территориальный принцип решения проблем. И лишь в незначительном количестве выдвигалась идея культурно-национальной, то есть экстерриториальной автономии.
Разнообразные программные положения по вопросу будущего государственного устройства накануне событий февраля-октября 1917 года появились в общероссийских и национальных политических партиях. Вопрос о федерации и национально-государственном устройстве в марксистско-ленинской теории имеет свою эволюцию и подлежит рассмотрению в зависимости от конкретно-исторических условий. Этой теме посвящены труды видных советских ученых А.И.Лепешкина, Д.Л.Златопольского, О.В.Берендеева и многих других.
Большевики твердо стояли на позиции признания национально-территориального принципа, то есть территориальной автономии, а позже и федерации. Придя к власти в октябре 1917 года, они стали проводить названную идею в жизнь.
Национальная программа большевиков, реализуемая ня практике и имевшая влияние на Россию почти целый век, и сегодня подлежит пристальному рассмотрению. Остановимся лишь на некоторых моментах, имеющих с точки зрения автора, влияние на дальнейшее государственное устройство России.
Как известно, К.Маркс и Ф.Энгельс предпочитали более крупное, демократическое централизованное государство, которое обеспечивает тесное единство рабочего класса в борьбе с буржуазией. В.И.Ленин, вслед за К.Марксом и Ф.Энгельсом, также выступал против создания новых национальных государств, полагая, что унитаризм более соответствует интересам пролетариата, чем федерализм. Несмотря на то, что в своей программе партия большевиков еще в 1903 году признала право наций на самоопределение, В.И.Ленин вовсе не стремился к тому, чтобы призывать народ разрушить единство Российского государства.
В советской юридической литературе бытовали разные мнения об идее федерации, выдвинутой В.И.Лениным. Одни исследователи полагали, что задолго до Октября большевики уже оставили идею социалистической федерации, не выдвигая ее в качестве своего плана будущего государственного устройства России.1 Другие ученые считшти, что допустимость и целесообразность федерации были признаны В.И.Лениным в августе-сентябре 1917 года, а также в книге «Государство и революция». По их мнению, хотя в некоторых работах В.И.Ленина и присутствует идея федерации, это не означает, что партия большевиков допускала возможность и необходимость образования федерации в России. Наоборот, как известно, именно тогда Ленин неоднократно подчеркивал, что федерация вступает в противоречие с интересами пролетариата, и считал, что марксисты должны относиться враждебно к федерации.
Под влиянием конкретных исторических событий отношение В.И.Ленина к федерализму менялось. В апреле 1917 гела Ленин выдвинул сначала идею национальной автономии в отличие от прежней областной автономии. Национальная автономия понималась как «полная свобода отделения, самая широкая местная автономия, детально разработанные гарантии права национальных меньшинств».1 По мере дальнейшего развития в национальных районах России В.И.Ленин приходит к мысли о возможности федеративного устройства будущей социалистической республики.
В августе 1917 года в работе «Государство и революция», анализируя взгляды К.Маркса и Ф.Энгельса на федерацию, им было подчеркнуто, что федерация как одно из средств решения национального вопроса допустима и целесообразна в определенных условиях.
В обращении «К рабочим, солдатам и крестьянам», в Декрете о мире, принятых на II Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов, а также в «Декларации прав народов России» были законодательно закреплены основы советской национальной политики: равенство и суверенность народов России; право народов России на свободное самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства.
После Октябрьской революции территориальная организация Советской России развивается в двух направлениях. С одной стороны, в силу провозглашенного права на самоопределение происходит выделение из России территорий вновь образовавшихся независимых республик. В двух случаях за счет этого были образованы буржуазные государства Финляндия и Польша, в остальных - Украинская, Латвийская, Азербайджанская и другие советские республики.
Одновременно наметилась и тенденция к усложнению формы государственного единства с Советской Россией, к строительству Российской Федерации, которая сложилась как государство с автономными образования ми. В таком виде она сформировалась в основном в первые пять лет, хотя позже автономия в РСФСР неоднократно совершенствовалась.
Создание автономий по национально-территориальному принципу - процесс сложный, противоречивый, достаточно длительный.
Сам по себе национально-территоральный принцип очень прост, если рассматривать его абстрактно. Он означает выделение территории, населенной компактно каким-либо народом, или, что то же самое, отграничение одного народа от других на определенной территории. При таком выделении создается национальное государство или какое-либо автономное образование. Однако на деле реализация национально-территориштьного принципа, если применять его последовательно, оказывается, строго говоря, невыполнимой. Здесь существует, по крайней мере, два основных препятствия. Народы России веками жили вместе, поэтому размежевание между ними практически невозможно. С другой стороны, веками складывавшиеся экономические связи привели к возникновению разнонациональных комплексов, разрушение которых было бы пагубным для развития народов. Кроме того, в составе России, наряду с относительно большими народами находились и малые, которые не были в состоянии образовать экономически сильную государственную единицу. Эти и некоторые другие, в і ом числе национально-психологические факторы затрудняли определение территорий автономных образований в РСФСР. Тем не менее, такая работа осуществлялась,
18 января 1918 года открылся III съезд Советов, принявший «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа», в которой провозглашалось образование Российской Федерации. В Декларации четко сформулированы два важных принципа: а) Россия объявлялась Республикой рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, которым принадлежит вся власть в центре и на местах; б) Советская Российская Республика учреждается «а основе добровольного союза свободных наций как федерация советских национальных республик.
После принятия Конституции РСФСР 1918 года Российская Федерация утвердилась как федеративное государство с автономными образованиями, хотя и годы спустя многие юристы подвергали сомнению ее федеративный характер.1
Национально-территориальный принцип являлся одним из главных признаков образования субъектов Российской Федерации. Следует сказать, не останавливаясь на анализе особенностей правової о статуса автономных образований, которые существовали в тот период, что Конституция 1918 года определила субъекты Российской Федерации как «автономные областные союзы», но не обозначила подробно государственно-правовой статус автономных образований в составе Российской Федерации. Поэтому все формы автономных образований и их правовое положение определялись постепенно по мере их развития и становления.
Политико-правовая природа республики (государства): сущность, основные характеристики
Как известно, важнейшим признаком всякого федеративного государства является особый статус составляющих его территориальных единиц как относительно самостоятельных государственных образований.1 Специфика Российской Федерации, породившая и порождающая множество проблем, заключается в том, что практически все ее субъекты, и республики в том числе, за редким исключением не имели опыта собственного государственного строительства в прошлом. Они не обладали прежде государственностью и традициями сколь либо продолжительного самостоятельного существования. Если не считать периода феодальной раздробленности на Руси или существования ряда государств или прото-государств Поволжья и Сибири, до вхождения их в состав Российской империи, в России практически полностью отсутствовали исторический опыт государственного состояния, традиции законотворчества, национально-государственное сознание у ее абсолютного большинства субъектов.2 И это также является своего рода «детской болезнью», которая усложняет становление подлинного федерализма и порождает разнообразные проблемы. Если субъекты многих федерацией мира в прошлом были самостоятельными государствами, как, например, штаты США, лишь после одиннадцати лет конфедеративного сосуществования добровольно объединившиеся в федеративный союз, то субъекты Российской федерации не прошли этого пути. Они лишь сейчас обретают одновременно и опыт создания и развития собственной государственности, государственного существования, и также опыт отлаживания, выстраивания своих отношений с федеральным центром. В этом и заключается содержание и основное значение столь болезненно воспринимаемого многими исследователями и публичными политиками России развития государственности субъектов федерации, и особенно республик в ее составе.
Вряд ли правомерно усматривать в провозглашении и развитии своей государственности российскими республиками центростремительные процессы, опасные для единства страны. Напротив, это процесс становления подлинной федерации, основывающейся не на насилии и принуждении, дисциплине страха и авторитарных методах управления, как это было в прошлом, а на сильных институтах государственности, как в центре, так и в субъектах, четком разграничении и взаимном уважении прав и полномочий друг друга, осознании общности исторической судьбы и геополитического пространства, единства общенациональных и региональных интересов. Сейчас происходит именно то размежевание федерального центра и субъектов в определении полномочий и предметов ведения, которое и способно сделать единство государства прочным и нерушимым. И именно становление государственности республик в составе Российской
Федерации является важнейшим признаком трансформации российского государства, превращения его в реальную федерацию.1
Нередко в литературе ставится под сомнение сама возможность использования термина «государство» при определении статуса субъектов федерации. При этом, как правило, исходят из посылки о том, что государственность может быть лишь суверенной, а суверенитет субъектов федерации всегда относителен. В.Е.Чиркин, крупнейший специалист в области конституционного права отмечает, что использование данного термина для обозначения субъектов федерации не является сугубо российским изобретением, это принято во многих странах мира, в том числе в ФРГ, Малайзии, Югославии. К тому же, употребляемое для названия субъектов ряда федераций слово штат (state) также переводится с английского языка как государство. Известно, что сама категория «государство» достаточно многопланова, и в него в разные эпохи разные мыслители вкладывали достаточно разноплановое содержание. Абстрагируясь от всех архаичных представлений о государстве, следует особо остановиться на современном семантическом содержании данного термина. В «Большом юридическом словаре» отмечается троякое содержание данной категории в современной лексике: « государство - 1) в теории государства - определенный способ организации общества, основной элемент политической системы общества, распространяющаяся на общество организация публичной политической власти; 2) в конституционном праве - понятие, под которым подразумевается совокупность официальных органов власти (правительство, парламент, суды и т.д.), действующих в масштабах страны или субъекта федерации; 3) как субъект международного права - основной участник международных отношений».
Следует отметить, что государство в составе федерации, в том числе и республика в составе Российской Федерации, отвечает всем названным признакам. Республика в составе федеративного государства представляет собою и определенный способ организации здесь политической власти, и систему органов власти, нацеленных легитимными полномочиями; она может также принимать участие в международных отношениях, хотя и в достаточно ограниченных пределах - исключая международные политические отношения.
Противники употребления термина «государство» для характеристики национально-территориальных субъектов в составе Российской Федерации зачастую ссылаются на то, что следствием признания данного термина станет юридическая институционшшзация неравноправия ее субъектов - признание того, что в ее составе имеются и государства, и негосударственные образования, статус которых достаточно отличен.
Действительно, важнейшим принципом федеративного устройства Российской Федерации является равноправие ее субъектов. Статья 5 Конституции Российской Федерации провозглашает, что все субъекты РФ равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Исходя из этого, все субъекты Российской Федерации наделены равными правами. Вследствие этого статьи 71 и 72 Конституции РФ содержит единый для всех без исключения субъектов РФ перечень предметов исключительного ведения РФ к предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ. В соответствии с ними, и государства в составе РФ и все иные субъекты имеют равные правомочия.
Вместе с тем, принцип равенства субъектов РФ не является абсолютным. Уже сам факт деления их на виды (6 видов - пункт 1 статьи 5 Конституции РФ) означает объективное их неравенство, поскольку различное их наименование предполагает и определенные различия в некоторых сущностных их характеристиках. Исторически сложившееся многообразие форм субъектов РФ отображает определенную специфику их реального правового статуса. Так, субъектами являются автономные округа, находящиеся в составе иных субъектов федерации - краев и областей, и они в силу этого объективно отличаются по своему статусу от иных субъектов. Хотя, пункт 4 статьи 5 Конституции РФ и дает им возможность вступать в непосредственные отношения с федеральными органами государственной власти, тем не менее, уже сам факт вхождения в иные субъекты означает некоторую специфичность их правового статуса.
В Российской Федерации исторически сложилась естественная, а не насажденная кем-либо асимметричность федерализма. Республики в составе РФ являются преемниками автономных республик, входивших в состав РСФСР и еще тогда обладавших несколько отличным статусом в ее составе, чем чисто территориальные образования. Хотя напрямую об этом и не принято говорить, смягчая эфемизмами констатацию достаточно очевидного явления, в настоящее время существует некоторое объективное неравенство субъектов. Констатация их равноправия в Конституции РФ не означала абсолютного и совершенного равенства в правовом статусе, а тем более отрицания всей совокупности объективно существующих экономических, социальных, социокультурных и иных различий между ними.
Государственно-правовой статус республики - субъекта Российской Федерации
Регулирование федеративных отношений в Российской Федерации происходит по меньшей мере на пяти базовых уровнях: в Конституции Российской Федерации, в Федеративном Договоре, в федеральных конституционных и федеральных законах, в договорах между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и наконец в конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Федерации. В статье 1 федеральной Конституции Российская Федерация определяется как федеративное государство. Это положение относится к основам конституционного строя Российской Федерации, которые не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием РФ. В случае их изменения разрабатывается проект новой Конституции, которая принимается либо специально созываемым Конституционным Собранием, либо всенародным голосованием (статья 135 Конституции Российской Федерации).
Определение в Конституции страны государства федеративным требует обоснования его федеративной природы, а также закрешіения свойств, дающих возможность типологизировать модель российского федерализма. Эти качества предопределяются установлением в Конституции принципов, структуры, способов и форм образования и функционирования федеративного государства.
В Основном Законе Российской Федерации конституционные принципы, предопределяющие модель федерализма, обозначены в главе 1 - "Основах конституционного строя". Конституционные принципы федерализма - это принципы, определяющие федеративное устройство государства. Они обусловливают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения и осуществления компетенции федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Перечень их должен соответствовать содержанию части 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации. В ней закреплено положение о том, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Перечень принципов федеративного устройства, закрепленных Конституцией не ограничивается частью 3 статьи 5. К конституционным принципам федерализма относятся также принципы государственного суверенитета (статья 4), равноправия субъектов Российской Федерации (часть 1 и часть 4 статьи 5), единства конституционно-правовой системы (статья 15), разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (статьи 71, 72, 73).
Исходя из изложенного, можно было бы выделить следующие основные конституционные принципы российского федерализма: государственный суверенитет, единство системы государственной власти, равноправие субъектов РФ, единство конституционно-правовой системы, разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в РФ.
Ключевыми для формирования федеративных отношений являются закрепление и реализация разделения властных полномочий. В этой связи и должны быть решены, по меньшей мере, три задачи. Во-первых, разделение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Во-вторых, разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В-третьих, разделение конкретных объектов, в отношении которых либо с помощью которых реализуются властные полномочия (собственность, природные ресурсы, финансы).
Современная российская конституционная модель федерализма решает только первую задачу, две остальные переданы на усмотрение федеральных законов и иных уровней федерального регулирования. Степень детализации этих отношений предполагает адекватную форму правового регулирования - текущее правотворчество. Однако важным является в этом случае определение того, как, в каком порядке и в какой форме следует разграничивать компетенцию и объекты властеотношений. Отсутствие определенности в этих вопросах на базовом, то есть федеральном ішнституционном уровне, лишш сиетему разделения власти по вертикали тех необходимых гарантий, что призваны обеспечить сохранение и развитие, а не уничтожение федеративных начал текущим правовым регулированием.
Для того чтобы в текущем правотворчестве была ясность, по мнению диссертанта, на федеральном конституционном уровне необходимо обозначить правовые формы и основы процедуры разделения и осуществления власти. Решение этих вопросов есть, по сути, создание правил разделения и осуществления власти. составляющих концептуальную основу всего текущего правотворчества. Думается, до сих пор, к сожалению, так и не решены в полной мере две основополагающие для России задачи обеспечения государственного устройства как федерации.
Во-первых, не определены единые правила разделения власти между Федерацией и ее субъектами и разграничения компетенции между ее органами. Во-вторых, не созданы основы ответственности Федерации и ее составных частей.
Еще один важный аспект разделения власти по вертикали -правовое решение проблемы федерального конституционного регулирования предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и разграничения компетенции между их органами.
Особенности конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в значительной мере предопределяют тип российского федерализма.
Центральную часть в системе разграничения предметов ведения, несущую функционально-регулятивную нагрузку, составляет круг предметов ведения. Именно по тому, как он распределен между Федерацией и субъектами и что включает в себя на каждом уровне, можно судить о том, является ли эта система разделения власти моделью федеративного устройства и какова степень развитости федеративных отношений.
Юрисдикция республики в структуре формы российской государственности
В последние годы в России было немало споров по поводу того, что есть суверенитет и кому он принадлежит в федеративном государстве. Рассмотрение государственного суверенитета в отношении Российской Федерации является крайне актуальной темой. Это определяется, прежде всего, тем, что государственный суверенитет в качестве первоначального и главного значения в учении о суверенитете как политико-правовом принципе занимает чрезвычайно важное, пожалуй, центральное место в современной общей теории государства. И, несмотря на то, что принцип суверенитета сформулирован в последней четверти XVI века, острые споры и дискуссии среди исследователей относительно интерпретации его сущности и содержания не прекращаются до сих пор. Особо непримиримый и сложный характер они носят по вопросу определения субъекта государственного суверенитета в условиях федеративного устройства. А Российская Федерация, как показывает само ее название, является именно таким государством.
В этой связи следует также подчеркнуть, что Российская Федерация в ходе исторического развития претерпела ряд существенных изменений с точки зрения политико-правовых норм конституционного закрепления своего федеративного государственного статуса. Возникнув как правопреемница Российской империи, она в 1922 году вместе с тремя другими независимыми республиками заключили договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик (СССР), в котором она имела конституционный статус суверенной союзной республики. В конце 1991 года Президент Российской Федерации и руководители преследуя собственные корыстные интересы, связанные главным образом с захватом абсолютной власти, правящая верхушка РСФСР методично разрушала Союз ССР под лозунгом борьбы за суверенитет и возрождение России. Она же одновременно отрицала и отрицает право на суверенитет за республиками-государствами, оказавшимися в составе Российской Федерации не в последнюю очередь как результат завоевательной политики русского царизма. Со своей стороны пришедшая к власти в республиках местная политическая элита, воспользовавшись распадом СССР и первоначальной слабостью российских структур, повела в не менее корыстных интересах борьбу за расширение собственных прерогатив.
Отвлекаясь от политической подоплеки бушевавших в России споров о суверенитете, необходимо в то же время отметить, что сам вопрос о суверенитете и о том, кому он принадлежит в федеративном государстве, представляет немалый теоретический и практический интерес.
Особенность федерации в отличие от унитарного государства состоит в том, что здесь горизонтальное разделение властей дополняется вертикальным разделением властей между различными уровнями властной государственной вертикали, то есть между федеральным центром и субъектами федерации.
Сущность и необходимость этого принципа определяются тем, что федерация представляет собой союзное государство, состоящее из определенного числа государственно-политических образований, каждое из которых обладает определенной степенью самостоятельности в тех или иных сферах общественной жизни.
Как писал американский правовед Л. Фридмен, «федеральная система — это такая форма организации правительственной и правовой систем, при которой центральное общенациональное правительство распределяет власть между штатами, областями или отдельными землями, каждая из которых в определенной степени является суверенной в своих правах».
Федерация сочетает в себе преимущества государственного единства власти с той или иной степенью самостоятельности составных элементов в решении стоящих перед ними проблем. Иначе говоря, считается само собой разумеющимся фактом то, что федерализм представляет собой нормальный, даже типичный вид оптимизации территориально-политических связей внутри того или иного политического сообщества.
Федерализм предполагает особые формы и механизмы принятия хозяйственных и политических решений, основанных на разграничении ответственности федеративного центра и субъектов федерации. При всех достоинствах унитарных форм государственно-поэтической самоорганизации в крупных государствах только федерализм способен обеспечить подлинный децентрализм и реальное включение всех звеньев и всех уровней власти в решение стоящих перед обществом проблем. С данной точки зрения одним из важнейших принципов федерализма можно считать принцип, который получил название «субсидиарности».
Его суть состоит в распределении полномочий между различными уровнями власти таким образом, что в ведении верхних эшелонов власти остаются только те функции, которые они могут выполнять лучше, чем нижние эшелоны. Соединяя политические и экономические идеи федерализма, субсидиарность является практическим во тощением принципа децентрализации и принципа плюрализма в территориальных терминах.
Как правило, в соответствии с этим принципом в исключительное ведение федерального центра входят следующие сферы: внешняя политика и оборона; координация деятельности по защите конституции и основ конституционного строя, внешнеполитических и внешнеэкономических интересов страны: гражданство и защита прав человека и гражданина; судебно-правовая и правоохранительная системы; денежная система; таможня и охрана границ; почт и связь; энергетика; железнодорожный транспорт и авиация; авторское и издательское право; координация взаимодействия субъектов федерации и т.д.
Из принципа субсидиарности вытекает принцип автономности, самоуправляемости субъектов федерации. Субъекты федерации имеют право принимать собственные конституции и законы, обладают значительной степенью самостоятельности в решении достаточно широкого круга проблем. Они регулируют свои отношения с центральным правительством на договорной основе при соблюдении равноправия всех субъектов федерации. В федеративном государстве в основном проблемы, как правило, решаются на том уровне, на котором они возникают.
Иначе говоря, власть осуществляется множеством правительственных органов, каждый из которых обладает своими властными прерогативами и компетенциями. Имеет место разделение властей по вертикали, призванное сдерживать и уравновесить вес и влияние различных органов управления. Федерализм подразумевает многообразие реализации властных функций в рамках упорядоченной структуры связей. Здесь мы имеем не слияние, а единство в многообразии.
Необходимо отметить, что с точки зрения определения властных функций и суверенитета федеративное устройство представляет собой весьма противоречивое образование. Пытаясь выяснить природу этого феномена, американский политолог Д. Элейзер выделил следующие сущностные характеристики федеративного государства: 1) федерализм относится одновременно и к структуре, и к функционированию государственной власти; 2) обеспечивает синтез единства и разнообразия; 3) выступает одновременно как политическое и социальное явление; 4) предусматривает определенные цели и средства их достижения; 5) причем эти цели могут быть по своему характеру ограниченными и глобальными.
