Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая политика субъектов РФ как особая разновидность правовой политики 12
1. Общая характеристика правовой политики современной России ... 12
2. Понятие и признаки правовой политики субъектов РФ 28
3. Принципы и приоритеты правовой политики субъектов РФ 46
Глава 2. Формы и средства реализации правовой политики субъектов РФ: проблемы и пути совершенствования
1. Правотворческая политика 76
2. Правоприменительная политика 112
3. Региональные правовые акты как средство реализации правовой поли гики субъектов РФ 140
Заключение 156
Библиография 159
- Общая характеристика правовой политики современной России
- Понятие и признаки правовой политики субъектов РФ
- Правотворческая политика
- Правоприменительная политика
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Значительное расширение сферы правового регулирования и полномочий субъектов Российской Федерации требуют научного осмысления роли региональной правовой политики как инструмента управления правотворчеством и правоприменением.
Необходимость такого управления предопределяют общефедеральные задачи и обилие правовых актов, принимаемых регионами в рамках их решения. При достижении полноты и качества законодательного обеспечения проводимых реформ государственно-правового строительства принципиальное значение приобретает не объем вопросов, охватываемых правовым актом, а координация правотворчества и правоприменения с законными интересами субъектов права на региональном уровне.
Правовая политика субъектов РФ превращается в эффективное средство, с одной стороны, проведения государственной политики в жизнь, огбора наиболее удачных юридических конструкций для правового развития регионов, а с другой - ограничения власти законом.
Данные функции правовой политики ориентирует органы государственной власти субъектов РФ на мониторинг действия принимаемых правовых актов, достижения ими поставленных целей, выявление их сильных и слабых сторон, взаимодействующих явлений региональной общественной жизни, потребности в их правовом регулировании существующих и возможных препятствий при осуществлении прав и обязанностей.
Изученность отдельных из названных вопросов региональной правовой политики, в большей степени, в сфере правотворчества, не дает оснований считать тему исследования исчерпанной.
Нахождение необходимых и оптимальных на современном этапе составляющих правовой политики для последовательной процессуализации регионального правотворчества и правоприменения возможно только на
основе системного анализа правовой политики субъектов РФ как целостного правового явления и выработки единых научно обоснованных рекомендаций по ее формированию и применению. Поэтому данное исследование является актуальным в современной юридической науке.
Степень научной разработанности темы исследования. Избранная для диссертационной работы тема не получила еще широкой общетеоретической разработки и рассматривалась, как правило, в рамках общей проблемы совершенствования правотворчества субъектов Российской Федерации. Более глубокое изучение правовой политики субъектов РФ находит отражение в исследованиях региональной власти как особого политико-правового института, законодательного процесса в субъектах РФ, проблем, связанных с разграничением полномочий между Федерацией и ее субъектами, организационно-правовыми аспектами государственного управления в регионах.
Для формирования собственных научных положений и выводов относительно сущности, проблем формирования и осуществления региональной правовой политики диссертант опирался на теоретические разработки таких ученых-юристов, как А.И. Абрамова, С.С. Алексеев, В.М. Баранов, О.В. Белянская, Д.В. Березовский, С.Н. Братусь, В.В. Бутнев, В.М. Ведяхин, А.В. Венедиктов, Р.Б. Головкин, В.П. Грибанов, О.С. Иоффе, Н.В. Исаков, А.В. Кочетков, В.Н. Кудрявцев, О.Э. Лейст, А.П. Мазуренко, Н.С. Малеин, А.В. Малько, Н.И. Матузов, В.А. Паїюлин, СВ. Поленина, Н.А. Придворов, В.А. Сапун, Ю.А. Тихомиров, В.В. Трофимов, P.O. Халфина, О.И. Цыбулевская, Д.М. Чечот и др.
Высоко оценивая труды российских ученых, следует признать, что в большинстве из них вопросы правовой политики субъектов РФ рассматриваются как элемент других научных проблем, не дают единой картины региональной правовой политики как особой разновидности государственной политики.
Таким образом, можно сказать, что в настоящее время комплексное исследование теоретических и практических вопросов формирования и осуществления правовой политики субъектов Российского Федерации как системного правового явления не проводилось.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования выступает правовая политика как явление государственной жизни. Предметом исследования является правовая политика субъектов Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является сисіемньїй общетеоретический анализ сущности и юридической природы правовой политики субъектов Российской Федерации, а также вопросов ее формирования и реализации как целостного правового явления.
Задачами исследования выступают:
- определение понятия правовой политики субъектов Российской
Федерации; определение ее места среди других видов государственной
политики;
установление сущности и принципов построения правовой политики субъектов Российской Федерации;
обоснование места и роли правовой политики субъектов Российской Федерации в механизме правового регулирования;
анализ состояния и определение перспектив развития нормативно-правовой базы субъектов РФ, в части регламентации правотворчества и правоприменения;
- выявление оптимальных форм системной процессуализации
правового поля субъектов РФ для обеспечения реальной возможности
реализации законных интересов субъектов права при разработке, принятии и
применении регионального законодательства.
- характеристика видов правовой политики субъектов Российской
Федерации, определение основных способов выявления фактического и
необходимого содержания основных составляющих правовой политики в
6 правовых актах субъектов РФ на основе рассмотрения наиболее значимых отраслей регионального законодательства;
- выявление проблем и путей совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации при помощи средств правовой политики.
Методологическая база и методы исследования. При исследовании автором использовались как общенаучные, так и специальные, частноправовые методы.
Выявление сущности и особенностей региональной правовой политики происходило путем активною использования диалектического подхода, аналишческого изучения отдельных ее видов. При написании диссертации применялся системный подход, выразившийся в познании правовой политики субъектов Российской Федерации как целостного образования, как на общетеоретическом уровне, так и на уровне исследования различных сфер правового регулирования субъектов РФ.
При изучении отдельных вопросов применялись инструментальный, сравнительно-правовой, формально-юридический методы, которые позволили выработать рекомендации по совершенствованию правовых актов субъектов Российской Федерации в рамках проведения региональной правовой политики.
Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования.
Нормативно-правовую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации. Эмпирическая база исследования включает в себя работы российских и зарубежных юристов и политологов судебную, правоприменительную практику, а также статистические данные по вопросам, связанным с действием регионального законодательс і ва.
Научная новизна исследования определяется как поставленными задачами и комплексным подходом к проблеме научного осмысления,
формирования, осуществления правовой политики субъектов Российской Федерации, так и конкретными теоретико-правовыми результатами.
В работе дается понятие правовой политики субъектов Российской Федерации, анализируется ее юридическая природа, содержание, и отдельные виды. Па основе современных достижений российской науки предпринята попытка выявить особенности правовой политики субъектов Российской Федерации как деятельности по обеспечению эффективности регионального законодательства.
В диссертационной работе обоснована необходимость всестороннего исследования правовой поли гики субъектов РФ как средства установления системы правовых норм, обеспечивающей соответствие законодательства субъектов РФ интересам субъектов прав на региональном уровне, достижение социально-экономических целей, поставленных законодателем.
Результатом системного и последовательного рассмотрения механизмов разрабоїки, принятия и применения законодательства субъектов РФ стало определение основных способов выявления фактического и необходимого содержания составляющих правовой политики в правовых актах субъектов РФ, выявление наиболее актуальных проблем и путей осуществления правовой политики субъектов Российской Федерации в современных условиях.
По итогам анализа деятельности органов государственной власти субъектов РФ сделан вывод о необходимости скорейшего принятия субъектми РФ законов о порядке подготовки и применения региональных правовых актов. В таких законах предлагается закрепить единые принципы построения и действия правовой системы субъекта РФ, основные процессуальные обязанности органов государственной власти по обеспечению действенности норм регионального права, приведение их в соответствие с целями правовой политики.
Положения, выносимые на защиту:
Правовая политика субъектов РФ есть последовательная деятельность органов государственной власти субъектов РФ по созданию и применению системы правовых норм, гарантирующих реализацию прав и законных интересов участников правоотношений, возникающих в связи с разработкой, принятием и применением регионального законодательства.
Правовая политика субъектов РФ должна исходить из конституционного приоритета прав и законных интересов граждан при правотворчестве и правоприменении, для решения своих задач сочетать принцип федерализма с принципом «опережающего» законотворчества субъектов РФ. В условиях обилия правовых актов, принимаемых на региональном уровне, первостепенное значение приобретает принцип системности правовой политики, следование которому снижает количество противоречий федерального и регионального законодательства, создает основу для реализации принципов планомерности и научной обоснованности правовой политики.
3. В настоящее время правовая политика субъектов РФ в значительной
степени обусловлена доминированием органов исполнительной власти, чему
способствует реформа по централизации государственной власти,
проводимая на общефедеральном уровне.
При проведении правовой политики превалируют административные методы управления правотворчеством и правоприменением, что приводит к неоправданному расширению подзаконного регулирования, приниженному положению процессуальных норм, фрагментарному и несистемному правотворчеству.
В отсутствии четкой регламентации деятельности государственных служащих субъектов РФ правовая политика приобретает конъюнктурный характер, не учитывает интересы значительной части участников правоотношений на региональном уровне, игнорирует насущную необходимость системной процессуализации правотворчества и правоприменения, ориентированной на повышение их эффективности.
4. Приоритетами правовой политики субъектов РФ на современном
этапе выступают:
системная регламентация предпроектного этапа правотворческой рабоїьі;
обеспечение постоянного взаимодействия органов
государственной власти субъектов РФ с учеными, специалистами отдельных сфер правового регулирования, особенно, в части экспертирования законопроектов;
установление процессуальных обязанностей органов государственной власти субъектов РФ по обеспечению действенности норм права, возможности их реализации каждым участником правоотношений на региональным уровне;
обеспечение кооперации органов государственной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления в процессе правотворчества и правоприменения.
5. Правотворческая политика субъектов РФ призвана играть ведущую
роль в управлении региональным правотворчеством и правоприменением. На
базе ее концептуальных положений возможно проведение первоочередных
мер по приведению регионального правотворчества в сооїветствие с
задачами правовой политики:
закрепление в качестве обязательного раздела отраслевых программ социально-экономического развития субъектов РФ подробной программы соответствующей правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти РФ;
установление обязанности органов государственной власти субъектов РФ по мониторингу действия нормативно-правовых актов на региональном уровне, достижения ими целей, поставленных законодателем, выявления сильных и слабых сторон правовых норм, препятствий в осуществлении прав и обязанностей участников правоотношений;
введение обязательного экспертирования региональных законопроектов с привлечением общественности, специалистов и научного потенциала субъектов РФ;
- закрепление контрольных и гарантийных правовых механизмов, позволяющих своевременно реагировать на правонарушения и корректировать действующее законодательство, в том числе, создание постоянных рабочих групп представителей исполнительной и законодательной ветвей власти по контролю за реализацией ключевых региональных законов.
6. Основой правовой политики субъектов РФ должны стать законы о
порядке подготовки, принятия и применения региональных правовых актов.
В таких законах предлагается закрепить единые принципы построения и
действия правовой системы субъекта РФ, основные процессуальные
обязанное і и оріанов государственной власти по обеспечению действенности
норм регионального права, приведение их в соответствие с целями правовой
политики.
7. На современном этапе государственно-правового строительства
созданы предпосылки осуществления правовой политики субъектов РФ на
основе тесного взаимодействия с органами местного самоуправления.
Совместное формирование регионального массива, установление новых
юридических конструкций и практическое испытание их действенности на
уровне муниципалиіетов позволит интенсифицировать развитие
регионального правового поля, сделает правовую политику субъектов РФ
реалистичной.
Достоверность полученных результатов обусловлена
использованием разнообразных источников и методов исследования, а также анализом судебной и правоприменительной практики по рассматриваемым вопросам.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что его теоретические положения, анализ и оценка
11 позволяют уточнить, скорректировать и усилить уже имеющиеся идеи и мнения относительно сущности правовой политики субъектов Российской Федерации и подходов к ее реализации. Выводы и предложения относительно дальнейшего развития региональной правовой политики открывают новые направления в исследовании проблем, возникающих при ее проведении. Работа содержит материал для более глубокого и всестороннего исследования вопросов формирования и осуществления субъектами РФ правовой политики.
Рекомендации, предложенные в диссертации, могут представлять интерес для работников судебных органов, органов законодательной и исполнительной власти, прокуратуры, местного самоуправления, преподавателей и студентов высших учебных заведений. Диссертационная работа может служить іеоретической основой для разработки проектов нормативных актов, регламентирующих правотворческий и правоприменительный процессы в субъектах РФ.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Работа выполнена и обсуждена на кафедре теории государства и права Тамбовского і осударственного университета им. Г.Р. Державина.
Положения диссертации нашли отражение в выступлениях автора по теме диссертации на научно-практических конференциях «Модернизация государства: зарубежный и отечественный опыт» (Пенза, 2005), «Региональная правовая политика: концепции и проблемы совершенствования» (Смоленск, 2005), «Актуальные проблемы российской правовой жизни» (Самара, 2006). Результаты исследования опубликованы в научных изданиях, в том числе, рекомендованных ВАКом России.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии.
Общая характеристика правовой политики современной России
Характеристика любого объекта предполагает определение его сущностных признаков. Характеризуя правовую политику государства, необходимо помнить, что последнее представляет собой, прежде всего организацию, созданную в целях публично-правового оформления и организованной защиты интересов своих граждан.
С учетом этого, необходимо проанализировать такие показатели проводимой правовой политики как: а) определенность, надежность и устойчивость складывающихся правоотношений; б) «заряженность» правовых норм и используемых юридических конструкций на применение и корреляцию субъективными правами; в) комплекс способов, гарантирующих реальное, фактическое исполнение юридических обязанностей и достижение истины в конфликтных ситуациях.
Рассмотрение любой политики необходимо начинать с поставленных целей и основных ориентиров, которые в конечном итоге предопределяют ее признаки и показатели.
На общегосударственном уровне основными субъектами такого целеполагания выступают Президент РФ, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ. Среди перечисленных органов власти особое место занимает Президент Российской Федерации.
Конституция РФ наделяет послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ статусом документа, определяющего государственную политику России, в том числе правовую. Законодательная деятельное іь в Российской Федерации корреспондируется с содержанием ежегодных посланий Президента РФ, прежде всего с точки зрения состояния и динамики законодательного обеспечения основных приоритетов, которые глава государства определяет, обращаясь к Федеральному Собранию РФ. Таким образом, Послание является конституционной формой сотрудничества главы государства с парламентом России и, по существу, основным документом, устанавливающим приоритеты, цели и задачи деятельности всей сисіемьі государственной власти в стране.
Представляется, что Послания Президента Российской Федерации должны основываться на конституционных положениях и определять приоритетные меры по их правовой реализации.
В Конституции, принятой на общенародном референдуме в 1993 г., записано, что Россия является правовым государством (ст. 1 Конституции РФ), а права и свободы человека представляют собой высшую ценность (ст. 2 Конституции РФ). Данные положения соответствуют представлению о государстве как организации, созданной в целях публично-правового оформления и организованной защиты интересов своих граждан. Однако, из Посланий Президента Российской Федерации В.В. Путина, начиная с Послания Федеральному Собранию от 16 мая 2003 года1, следует, что мы ищем какие-то другие, новые идеи. В данном Послании ни разу не упоминается, что мы являемся правовым государством или строим таковое (в других посланиях об этом говорилось), но зато неоднократно подчеркивается, что нам нужно сильное государство и консолидирующая идея. В связи с эшм возникает вопрос, если мы приняли и провозгласили идеи правовою государства, объявили права и свободы человека высшей ценностью, что представляется совершенно правильным, соответствующим самым цивилизованным стандартам, то какие еще нам нужны идеи и ценности для организации нашей общественной жизни? Не является ли все это отходом от конституционных идей и ценностей? Ведь речь идет о Послании главы государства. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 года хоть и отмечается, что обеспечение прав и свобод человека является критически важным как для развития экономики, так и для общественно-политической жизни России, подчеркивается, что «задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления» .
Анализ деятельности всей системы органов государственной власти показывает, что в России до сих пор не выработано четкое представление о сбалансированное ги прав человека и государства. Предпочтение здесь по-прежнему отдается государству: оно создатель и контролер не только прав, но и обязанностей человека. Здесь, по существу, мы выходим на проблему соотношения прав и обязанностей человека и гражданина. Вследствие неправильного разграничения прав человека, с одной стороны, и прав и обязанностей гражданина, с другой, как в Конституции, так и в других законах, государство у нас возвышается над правами человека, а представление о паритеіности прав человека и государства, тем более о признании государства институтом, призванным защищать права человека, внедряется в теорию и, особенно в практику государственно-правового строительства, очень медленно.
В докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2004 год также отмечается, что «сегодня в России отсутствует всесюронне разработанная единая концепция защиты прав и свобод человека, которая разделялась бы и поддерживалась всеми ветвями власти, органами местного самоуправления, средствами массовой информации, обществом в целом».
Подобное отношение можно проиллюстрировать на примере правового регулирования порядка распространения наружной рекламы на территориях муниципальных образований.
Понятие и признаки правовой политики субъектов РФ
На основе полученного представления о сущности правовой политики и базовых характеристиках правовой политики, попробуем сформулировать понятие правовой политики субъектов РФ и определить основные ее признаки.
Прежде всего, нужно разграничить понятия регионального правотворчества, право применения и правовой политики субъектов РФ как инструмента управления самим правотворчеством и правоприменением на региональном уровне.
Так, некоторые работники органов государственной власти субъектов РФ сводят все содержание региональной правовой политики к изданию правотворческих и правоприменительных региональных актов, одновременно полагая, что роль такой политики заключается в решении периодически возникающих конкретных проблем в регионе. При этом необоснованно смешивается понятие региональной правовой политики с понятием региональной политики в различных сферах общественной жизни, в частности социальной, экономической, миграционной и т.д. Правовую политику субъектов РФ ни в коем случае нельзя отождествлять с изданием правотворческих и правоприменительных региональных актов, поскольку в этом случае теряется сущность правовой политики, последняя заменяется своей формой реализации - правотворчеством и правоприменением.
Если объектом экономической политики, которая реализуется, безусловно, с преимущественным применением правовых средств, является экономика, то объектом правовой политики - сами правотворчество и правоприменение.
Принятие закона о социальных региональных льготах не равно принятию правовых норм, регламентирующих процесс учета интересов лыошиков, обоснованность методики расчета суммы выплат и т.п. при принятии самого закона о социальных региональных льготах.
Также нельзя считать частью правовой политики в собственном смысле этого слова принятие регионального закона о порядке принятия региональных правовых актов, если такой закон принят механически, без системной научной проработки.
В пример полнокровной правовой политики можно поставить принятие закона от 9 июня 1995 года № 18-з «О регулировании земельных отношений в
Воронежской области» , которое представляет собой современное цивилизованное «действо», включающее привлечение компетентных и авторитетных специалистов и ученых, направление проекта на места, обсуждение с представителями местного самоуправления, экспертирование проекта в научно-исследовательских институтах, в том числе федеральных, сравнение с другими проектами земельного кодекса России, других стран СНГ, иных государств), учет действующих нормативных правовых актов как в области земельных, так и иных общественных отношений, согласование позиций с ведомствами, учет их мнений, выработка общественно необходимого варианта (хотя и не всегда приемлемого всеми), неоднократные слушания и чтения проекта. Законодатель области предусмотрел в течение года возвращение к принятому закону, учет по специальной процедуре поступающих замечаний и предложений, пожеланий, поправок, вносимых практикой и наукой, новым федеральным законодательством.
В результаге в законе «О регулировании земельных отношений в Воронежской области» значительное место уделяется механизму действия его требований, защите земельных прав способами, установленными гражданским законодательством, иным федеральным законодательством, посредством: признания недействительными актов государственных и иных органов, приостановления исполнения актов государственных и иных органов, приостановления промышленного, гражданского и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых, эксплуатации объекюв, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических рабо г.
Кроме того, в законе «О регулировании земельных отношений в Воронежской области» раскрываются понятия, в нем используемые: земля, земельный участок, часть земельного участка, земельная доля, земельный пай, целевое пользование земли, земельные отношения. Действующий Земельный кодекс России подобных разъяснений не содержит, и раскрытие терминов считается полезным и соответствующим правилам законодательной техники.
И, наоборої, Закон Пензенской области «О регулировании земельных отношений на территории Пензенской обласш» от 07.04.2003 № 461-ЗПО29 определяет приоритетные направления земельной политики, но при этом фактически дублирует положения Земельного Кодекса РФ . Многие нормы данного закона носят декларативный характер, без регламентации, обеспечивающей достижение заявленных целей. Так, статьей 7 данного закона установлена обязанность органов местного самоуправления обеспечить управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их ведении на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков. При этом в пункте 5 части 3 указанной статьи устанавливается право органов самоуправления самостоятельно определять полномочия органа, специально уполномоченного на распоряжение земельными участками.
Правотворческая политика
Под правотворчеством в широком смысле понимается не только процесс создания правовой нормы, но и процесс зарождения идеи в связи с выявлением потребности в правовой регламентации общественных отношений. Таким образом, правотворческий процесс распадается на два этапа. Первый этап предшествует началу официальной работы над законопроектом, второй - включает период официальной работы над проектом. Первый этап законотворчества включает в себя совершение действий, являющихся необходимыми и закономерными предпосылками для реального течения процедур обсуждения и анализа готового текста проекта закона. Некоторые исследователи называют данный этап предварительным или теоретическим98. Второй этап законотворческого процесса (законодательный процесс) в наибольшей степени урегулирован нормами действующего права и потому является формально определенным (классическим) этапом деятельности по созданию законов, выражающимся в системе организационных мероприятий, которые, в большинстве своем, реализуются при непосредственном участии основного субъекта законотворчества - парламента (или народа в случае вынесения проекта закона на всенародное голосование). Характеризуя роль каждого из этапов, нужно отметить, что законотворческая деятельность обусловлена прямым либо косвенным воздействием огромного количества факторов: экономических, политических, культурных, территориальных и иных. Можно согласиться с определением понятия «факторы законодательной деятельности», данным С. В. Полениной, в соответствии с которым под этими факторами должны пониматься «разнообразные явления общественной жизни, воздействующие в той или иной форме на выявление потребности в правовом регулировании, на разработку, принятие, изменение или отмену закона и, в конечном счете, на его содержание»99. В своей совокупности они дают возможность выразиться в особой правовой форме законодательной воле населения. Данные факторы подразделяются на две группы: факторы объективного порядка и факторы субъективного характера. М. Ю. Спирин в своем исследовании делает вывод, что влияние объективных факторов на процесс создания закона следует признать менее значимым, чем воздействие факторов законообразования, обладающих субъективным характером. При этом среди субъективных факторов законотворчества он особо выделяется фактор определённого уровня правосознания законодателя, который оказывает «принципиальное воздействие на многие другие факюры субъективного порядка» . Последний является одной из базовых конструкций политическою фактора законодательной деятельности, который находит свое выражение в «закулисной» парламентской жизни, когда столкновение различных социальных и корпоративных интересов (представленных депутатскими группами), давление рычагов лоббирования влекут принятие законов, являющихся результатом политического компромисса. Примером чему служит принятие экономических законов, устанавливающих в противоречие федеральному законодательству индивидуальные налоговые льготы. В результате того, что в настоящее время лоббирование стало вполне одобряемой общественным мнением процедурой, социальная обусловленность закона значительно снижается, поскольку вместо общего интереса законодательно закрепляется групповой интерес. В то же время, как ранее отмечалось, осуществление политики с помощью правовых средств, само по себе не делает такую полишку правовой. Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что выявление, измерение и учет взаимодействующих явлений общественной жизни происходит в значительной мере на предпроектном этапе законотворчества. Именно на этом этапе первичная юридическая, экономическая, политическая, социальная и иная необходимая для подготовки нормативного правового акта информация преобразуется в правовую - в нормы и институты права, в юридические формулы и правила поведения различных субъектов права. В то время как согласование отражающих социальные фактры интересов и их оптимальное сочетание составляют прерогативу иного этапа, именуемого законодательным процессом. При этом этап подготовки законопроекта является наименее регламентированным этапом законотворческого процесса, в связи с чем в научной литературе высказывались обоснованные предложения о восполнении пробела. Этап подготовки законопроекта состоит из ряда последовательно осуществляемых стадий, среди которых можно выделить следующие: - выявление экономических, социальных, политических и иных предпосылок необходимости разработки, изменения или отмены закона (выявление потребности в правовом регулировании); определение состояния правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений; необходимость и достаточность акта для урегулирования общественных отношений; - разработка концепции законопроекта; - обсуждение предварительного варианта законопроекта, включая согласование с заинтересованными организациями; - доработка законопроекта с учетом поступивших предложений и замечаний.
Правоприменительная политика
Механизм правового регулирования, уже самим термином «механизм» предполагает действенную, работающую систему по устранению тех препятствий, барьеров, которые мешают законным интересам субъектов правоотношений найти свое удовлетворение и затрудняют воплощение в жизнь различных правовых норм.
Результативность правового регулирования зависит от наступления тех социальных последствий, которые планировалось достичь при издании той или иной нормы права. При этом конкретные методы их достижения могут изменяться (например, при помощи выбора тех или иных мер наказания, предусмотренных соответствующей юридической нормой), поэтому эффективность механизма правового регулирования во многом определяется способностью улавливать динамику общественной жизни и, в рамках имеющихся правовых предписаний, избирать наиболее оптимальные средства регулирования общественных отношений.
Таким образом, если правотворческая политика отвечает на вопросы: 1) выявления необходимости правового регулирования тех или иных отношений; 2) регламентации разработки и принятия нормативно-правовых актов; 3) обеспечения эффективности механизма правового регулирования путем повышения содержательности, «реалистичности», системности и согласованности норм права, то правоприменительная политика отвечает за поиск, закрепление юридических конструкций, обеспечивающих беспрепятственную реализацию принятых норм и последовательное выявление необходимости их корректировки.
Основная функция региональной правоприменительной политики заключается в управлении процессами властной реализации правовых норм в соответствии с основополагающими целями и принципами правовой политики субъекта РФ в целом. Она осуществляется региональными органами государственной власти при помощи использования различных идеологических, организационных и специально-юридических средств. Названные средства характеризуют «внутренний ресурс» правоприменительной политики, при их помощи достигается адекватная реализация воли законодателя, выраженной в соответствующих юридических предписаниях. Однако порой такие средства становятся недостаточными для осуществления указанной задачи, и возникает необходимость в привлечении дополнительного инструментария, в совершенствовании нормативной основы правоприменения.
Достигается это путем стимулирования процессов разработки и принятия соответствующими органами необходимых юридических норм. В таких случаях задача управления процессами реализации норм права достигается через правотворчество, во взаимодействии с субъектами правотворческой политики.
Как свидетельствует практика, чем теснее взаимодействие субъектов правотворческой и правоприменительной политики в вопросах формирования правовых предписаний, тем больше вероятность принятия норм, оптимально учитывающих задачи правовой политики и возможности правоприменительной практики по их осуществлению.
Правоприменительная политика выступает в качестве своеобразного «поставщика» испытанных правоприменительной практикой способов, вариантов разрешения определенных категорий юридических дел. Последние функционируют в виде так называемых правоположений юридической практики, отражающих насущные задачи правового регулирования в той или иной сфере общественных отношений. Их выработка осуществляется не только с учетом проблем правоприменения, но и на основе основополагающих принципов и целей правовой политики государства в сфере реализации права. Часто такие правоположения выступают в качестве непосредственных образцов при принятии соответствующих норм права.
Отмечая тесную связь правотворчества и правоприменения, нужно подчеркнуть, что базовым принципом региональной правоприменительной политики выступает научный анализе практики применения права.
Одним из значимых направлений правоприменительной политики, в ходе которого реализуется данный принцип, является выявление необходимости ликвидации пробельности в регламентации деятельности органов государственной власти субъектов РФ - инструмента правоприменения на региональном уровне.
Как справедливо отмечает С.С. Алексеев, «органы применения права продолжают «дело» начатое правотворчеством», «они призваны обеспечить проведение в жизнь юридических норм, выраженных в них общих программ поведения, конкретизированное их воплощение в реальных жизненных процессах с учетом особенностей той или иной ситуации» . Лишенные четкой регламентации, критериев правомерности и эффективности действий, органы исполнительной власти субъектов РФ не могут выполнять свои обязанности надлежащим образом.
В целях определения значимости изложенного рассмотрим пример в области лицензирования розничной продажи алкогольной продукции.
Законодательство субъектов РФ, предусматривая полномочия лицензирующих органов данной в сфере приостановления действия лицензий, зачастую не определяет процедуры и принципов их осуществления, механизм выявления нарушений, порядок оформления документов, процессуальные гарантии прав предпринимателей.
В частности, в Законе Пензенской области от 06.10.2000 № 228-ЗПО «О порядке лицензирования розничной продажи алкогольной продукции на территории Пензенской области» отсутствуют правила проведения лицензирующим органом проверок, оформления протоколов и возможности предпринимателей эффективной процессуальной защиты своих прав на данной стадии административного производства, критериев установления сроков приостановления приводит к росту количества необоснованных препятствий в осуществлении предпринимательской деятельности. Иногда приостановление действия лицензии используется не в целях устранения выявленных наруїлении, а в качестве административного давления или «наказания» отдельных хозяйствующих субъектов.
