Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правотворческая деятельность избирательных комиссий субъектов Российской Федерации как особая форма реализации региональной публичной власти
1.1. Значение правотворчества избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, его соотношение с правотворчеством других субъектов 16
1.2. Понятие, сущность, основные черты и принципы правотворчества избирательных комиссий субъектов Российской Федерации как самостоятельного вида правотворческой деятельности 40
1.3. Функциональная характеристика правотворческой деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации 62
Глава 2. Сущность и содержание правотворческой компетенции избирательных комиссий субъектов Российской Федерации
2.1. Основные начала формирования правотворческой компетенции избирательных комиссий субъектов Российской Федерации 97
2.2. Понятие и основное содержание правотворческой компетенции избирательных комиссий субъектов Российской Федерации 122
Глава 3. Обеспечение законности в правотворческой деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации
3.1. Понятие и принципы законности правотворческой деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации 150
3.2. Законность обеспечения избирательных прав граждан в правотворческой деятельности избирательной комиссии Краснодарского края 171
Заключение 203
Библиографический список 213
Приложения 256
- Значение правотворчества избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, его соотношение с правотворчеством других субъектов
- Понятие, сущность, основные черты и принципы правотворчества избирательных комиссий субъектов Российской Федерации как самостоятельного вида правотворческой деятельности
- Основные начала формирования правотворческой компетенции избирательных комиссий субъектов Российской Федерации
- Понятие и принципы законности правотворческой деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена глубокими преобразованиями, произошедшими в последние десятилетия в развитии новой россий- ской государственности. Имеется в виду прежде всего установление новых
форм осуществления публичной власти и новых организационных структур, для этого предназначенных. Конституция Российской Федерации 1993 года учредила систему государственных органов на принципиально новых концептуальных положениях, включающих не только «горизонтальный» срез разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви (ст. 10), но и обособление ее новых организационных элементов, призванных обеспечить реализацию всех форм народовластия на уровне Российской Федерации, ее субъектов, а также в муниципальных образованиях. К таковым с полным основанием могут быть отнесены избирательные комиссии, система которых всей своей деятельностью призвана обеспечить организацию механизма непосредственного выражения воли народа через выборы и референдум, а также реализацию и защиту политических прав и свобод личности.
Самостоятельным направлением в работе избирательных комиссий в соответствии с законодательством считается их правотворческая деятельность, полномочиями по осуществлению которой они наделены в рамках общего ме-ханизма государственной власти. Появление на государственно-властном поле страны новых субъектов правотворческой деятельности повлекло за собой изменения в структуре правотворческого процесса Российской Федерации и ее субъектов. Избирательные комиссии явились инструментом реализации важнейших институтов прямой демократии, поэтому они превратились в центры особого нового вида правотворчества, обеспечивающего непосредственную связь и консолидацию населения всей страны, ее субъектов и тысяч муниципальных образований в процессе выборов, а также защиту комплекса политических прав и свобод человека и гражданина.
Накоплен опыт правотворческой деятельности избирательных комиссий различных уровней, особый интерес в котором вызывает практика работы избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, как наиболее массового звена субъектов данного вида правотворчества. В такой ситуации обозначен и актуализировался целый ряд проблем в этой сфере. Появилась необходимость исследования прежде всего общетеоретических аспектов, имеющих для правотворчества избирательных комиссий методологическое значение. В их числе установление роли и места избирательных комиссий субъектов федерации в общей системе организации публичной власти в государстве и на региональном уровне, определение понятия и сущностных характеристик правотворчества избирательных комиссий, его соотношение с иными видами правотворчества. Нуждаются в научной разработке и более конкретные вопросы, в том числе и прикладного характера, обусловленные особенностями правового регулирования и практикой реализации правотворческих полномочий избирательных комиссий субъектов России.
В связи с этим представляется актуальным обобщить опыт правового регулирования и осуществления правотворчества избирательных комиссий, который сложился прежде всего в субъектах Российской Федерации в силу специфики системы их избирательных комиссий с 1993 года. С этого момента положено начало кардинальному изменению содержания и властного характера полномочий, правового статуса избирательных комиссий, расширению их правотворческой компетенции и повышению роли в осуществлении публичной власти в регионах России, в реализации политических прав и свобод граждан страны.
Проявление указанных тенденций в деятельности избирательных комиссий отмечено историческими вехами, связанными с этапами развития избирательного законодательства на федеральном и региональном уровнях. С 2002 года, как известно, начался очередной такой этап, на котором состоялся целый ряд новелл избирательного законодательства, непосредственно касающихся правотворчества избирательных комиссий и потому нуждающихся в научном теоретическом осмыслении. От того, насколько удастся сохранить накоплен ные положительные моменты, во многом будут зависеть результаты как проводимой в стране реформы избирательной системы, так и реформы механизма осуществления публичной власти, неотъемлемым элементом которого является правотворческая деятельность избирательных комиссий субъектов России ской Федерации. Подтверждением актуальности обозначенных проблем явля ются слова Президента В.В. Путина, сказанные им в ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 25 апреля 2005 года: «В течение трех столетий мы вместе с другими европейскими народами рука об руку прошли через реформы Просвещения, трудности становления парламентаризма, муниципальной и судебной власти, формирование схожих правовых систем. Шаг за шагом вместе продвигались к признанию и расширению прав человека, к равному и всеобщему избирательному праву. Однако последовательное развитие демократии в России возможно лишь правовым, законным путем».
Дальнейшее развитие процессов реформирования, совершенствование законодательства, регламентирующего властно-публичную деятельность раз-личных субъектов и практики его реализации возможно только на основе создания оптимальных моделей правотворческой деятельности, поиска баланса правотворческих полномочий, их гармонизации на всех уровнях и во всех структурах публичной власти. Вышеизложенное подтверждает актуальность темы диссертации и ее выбор для научного исследования.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на актуальность рассматриваемых проблем, их научная разработка до последнего времени носила лишь фрагментарный характер и осуществлялась, как правило, в связи с исследованием общих проблем демократии, избирательного права и избирательного процесса. Для установления научных позиций по общетеоретическим проблемам темы потребовалось обратиться к трудам дореволюционных и советских отечественных ученых. В их числе такие как Н.Н. Алексеев, Г.С. Гурвич, А.И. Елистратов, И.А. Ильин, Б.А. Кистяковский, К.П. Победоносцев, Б.Н. Чичерин, И.А. Азовкин, Н.Г. Александров, Г.В. Атаманчук, Г.В. Бараба шев, С.Н. Братусь, Р.Ф. Васильев, В.М. Горшенев, Б.В. Дрейшев, А.И. Ким, Д.А. Ковачев, А.Е. Лунев, Н.В. Крыленко, А. Нашиц, С.С. Строгович, В.М. Чхиквадзе,. К.Ф. Шеремет, Ц.А Ямпольская, В.И. Яхонтов и др..
Среди ученых, в чьих работах исследованы проблемы демократии в це лом и в части, касающейся организации и проведения выборов и референду мов и которые послужили теоретической базой для настоящего исследования, следует назвать таких, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, А.А. Безуглов, Н.А.Богданова, И.Б. Борисов, В.И. Васильев, Н.В. Варламова, Ю.А. Веденеев, А.А.Вешняков, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, Л.А. Григорян, В.Г. Григорьев, В.В. Гошуляк, В.Е. Гулиев, Ю.А. Дмитриев, А.В. Иванченко, И.А. Исаев, В.Т. Кабышев, Д.А. Керимов, А.Е. Козлов, Ю.И. Колесов, В.Ф. Коток, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, В.В. Лапаева, Е.А. Лукашева, В.О. Лучин, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, В.М. Манохин, О.В. Мар-тышин, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, Л.А. Морозова, B.C. Нерсесянц, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, В.А. Ржевский, Ф.М. Рудинский, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, И.Е. Фарбер, P.O. Халфина, В.Е. Чиркин, Ю.Л. Шульженко. Б.С. Эбзеев, Л.С. Явич и др..
Источниковедческая база исследования сформирована с учетом комплексного характера проблем. Анализ многих рассматриваемых в диссертации вопросов осуществлен на основе использования научных достижений теории государства и права, науки конституционного, муниципального, административного права и иных отраслей юридических знаний. Важное значение имеют научные труды, посвященные как общим проблемам правотворчества, так и конкретным вопросам правотворческой деятельности. В числе их авторов следует назвать В.М. Баранова, И.Н. Барцица, Н.А. Боброву, Л.В. Бутько, Н.А. Власенко, Т.Д. Зражевскую, В.Б. Исакова В.Н. Карташова, И.А. Котелевскую, П.М. Курдюка, Б.М. Лазарева, Д.М. Мириджаняна, А.В. Мицкевича, Ж.И. Ов-сепян, Л.А. Окунькова, А.С. Пиголкина, И.С. Самощенко, В.М. Сырых, М.Ю. Тихомирова, Т.Я. Хабриеву и др..
Несмотря на столь обширный перечень фамилий, следует отметить отсут ствие специальных работ по заявленной теме, поэтому работы перечисленных и других авторов послужили основой для теоретико-правового осмысления и научного обоснования вопросов правотворчества избирательных комиссий субъектов Российской Федерации на современном этапе развития российской государственности и реализации в механизме властвования институтов непо средственной демократии. Сказанное еще раз подтверждает актуальность заявленной темы и необходимость научного исследования предлагаемых в диссертации проблем, как объективно существующих и требующих своего осмысления и разрешения.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, урегулированные нормами права, в которых находит воплощение правотворческая деятельность избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, как особая форма реализации публичной власти.
Предметом диссертационного исследования выступают разнообразные правовые акты, составляющие нормативную основу правотворческой деятельности избирательных комиссий, подвергаемые анализу в различных аспектах, как по содержанию, так и по форме, и отражающие разнообразные оттенки правотворчества избирательных комиссий выбранного нами уровня.
Целью диссертационной работы является исследование признаков, сущности и содержания правотворчества избирательных комиссий субъектов Рос- _ сийской Федерации, особенностей его правового регулирования и обеспече ния законности реализации, а также выработка рекомендаций по совершенствованию правотворческой деятельности рассматриваемых субъектов.
Для достижения указанной цели определены следующие исследовательские задачи:
- изучить научные подходы к определению правотворчества избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и сформулировать его дефиницию;
- проанализировать природу публичной власти избирательных комиссий рассматриваемого уровня, как основу их правотворческой компетенции, раскрыть сущность и содержание последней, обеспечить ее дефиницию;
- исследовать многоуровневый механизм правового регулирования правотворчества избирательных комиссий субъектов федерации на основе анализа положений Конституции РФ, федеральных законов, конституций, уставов и текущих законов субъектов федерации;
- определить и раскрыть функциональную характеристику правотворческой деятельности избирательных комиссий субъектов России;
- изучить механизмы и условия обеспечения законности в правотворчестве избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и показать их воздействие на реализацию избирательных прав граждан;
- исследовать основы разграничения правотворческих полномочий избирательных комиссий субъектов федерации и других участников правотворческой деятельности;
- представить авторское видение закономерностей, тенденций и перспектив развития правотворческой деятельности избирательных комиссий субъектов федерации, сформулировать рекомендации по ее совершенствованию.
Источниковую базу диссертационного исследования, кроме научных трудов вышеперечисленных авторов, составляют Конституция Российской Федерации, законодательство Российской Федерации и ее субъектов, нормативно-правовые акты муниципальных образований, а также решения избирательных комиссий около двадцати субъектов Российской Федерации, принятые ими по различным вопросам организации и проведения выборов и референдумов; в ряде случаев диссертант обращался к законопроектам.
Методологическую основу работы составляет современный методологический инструментарий, объединяющий общенаучные, частнонаучные и специальные методы исследования: диалектический, исторический, логический, структурно-системный, функциональный, статистический и другие. Из специальных методов диссертантом использовались методы сравнительного
анализа, моделирования и др.. Применение в исследовании широкого спектра
существующих общенаучных и отраслевых методов научного познания позволило автору осмыслить и раскрыть предмет диссертационного исследования целостно и всесторонне, решить поставленные задачи и достичь обозначенной цели.
Теоретическую основу исследования составил критический анализ тру дов советских и современных российских ученых - монографий, учебной литературы, статей, диссертаций теоретико-правового и специально юридического характера
Научная новизна диссертационной работы выражается в подборе и постановке представленных проблем в рамках одного из первых специальных
монографических исследований по данной теме, в предлагаемых автором ре шениях ряда конкретных вопросов: в формулировках ряда дефиниций по результатам исследования категориального аппарата темы, в обосновании признаков и принципов правотворческой деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Все это находит отражение в разработанных автором основных выводах и положениях, выносимых на защиту.
1. Правотворческая деятельность избирательных комиссий субъектов Российской Федерации:
во-первых, представляет собой их самостоятельную функцию и как таковая носит объективный характер, имеет свой обособленный объект воздействия в лице общественных отношений, складывающихся в процессе организации и проведения выборов и референдумов, выражает сущность, социальное назначение и служебную роль избирательных комиссий во взаимодействии их с избирателями и другими участниками избирательного процесса, т.е. во взаимосвязи общества и власти;
во-вторых, само правотворчество избирательных комиссий по своему содержанию представляет сложно-системное явление, включающее иерархию направлений, каждое из которых имеет свое значение в реализации статуса избирательных комиссий, осуществляется посредством особых методов и
приемов, в результате чего отличается самостоятельностью, которая обуслов лена автономностью правового регулирования и процессуального обеспечения;
в-третьих, правотворческая деятельность избирательных комиссий субъектов федерации как самостоятельный вид правотворчества представляет собой
особую форму реализации данными субъектами публичной власти на региональном уровне, выражая одновременно демократизм российской государственности и самостоятельность населения субъектов России в решении вопросов общегосударственного, регионального и местного значения;
в-четвертых, осуществляя правотворческую деятельность, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации создают необходимую норматив ную базу, а также соответствующие предпосылки и условия для применения форм прямой демократии, реализуя имеющиеся нормы законодателя, дополняя и конкретизируя их в своих нормативных актах.
Таким образом, правотворчество избирательных комиссий субъектов России - это деятельность уполномоченных региональных государственных органов, осуществляемая на основе конституционного (уставного) и текущего законодательства, направленная на формирование массива региональных нормативных правовых актов, обязательных для исполнения на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и предназначенных для обеспечения осуществления форм непосредственной демократии и реализации политических прав и свобод человека и гражданина.
2. Природа правотворчества избирательных комиссий раскрывается на основе и с учетом его основных черт и особенностей, таких как: 1) специфика субъектных характеристик данного вида правотворчества: его первичным субъектом выступает население соответствующего региона Российской Федерации, который делегирует свою власть органам государственной власти субъекта федерации, соответственно избирательные комиссии субъекта федерации рассматриваются как вторичные субъекты правотворчества, получающие свои правотворческие полномочия от двух вышеназванных субъектов; 2) локально-территориальный характер правотворчества избирательных комиссий, предопределяющий его реализацию на территории соответствующего субъекта федерации; 3) особая сфера реализации, которая включает вопросы общегосударственного, регионального и местного значения; 4) организационная обособленность избирательных комиссий и их правотворчества и формирование на этой основе особого, относительно самостоятельного массива нормативных правовых актов регионального уровня.
3. Сущность правотворчества избирательных комиссий предлагается рассматривать как проявляющуюся в режиме самоорганизации функцию этих органов по выявлению воли населения субъекта федерации и формированию в соответствии с ней публично-властных предписаний, закрепляемых в нормативно-правовых актах регионального уровня по вопросам организации и проведения выборов и референдумов на подведомственной территории, по вопросам реализации и защиты политических прав и свобод граждан, пользующихся признанием и защитой со стороны государства.
4. Основные начала формирования правотворческой компетенции избирательных комиссий субъектов Российской Федерации включают: а) многоуровневую модель правовой регламентации рассматриваемой компетенции избирательных комиссий в целом и по конкретным ее направлениям в том числе; б) сложносоставной механизм разграничения правотворческих полномочий между субъектами правотворчества разных уровней и разных статусов; в) обособление двух сфер правового регулирования - общей и предметно-статусной, в рамках которых осуществляется регламентация правотворческой деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации; г) производность правотворческих полномочий избирательных комиссий от двух категорий субъектов правотворчества: от населения субъекта Российской Федерации и от органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, участвующих в формировании избирательных комиссий данного вида; д) необходимость совершенствования избирательного законодательства в целом, и в части, регламентирующей правотворческую компетенцию изби рательных комиссий субъектов Российской Федерации: федерального и ре гионального, конституционного и текущего; е) принципы разграничения правотворческих полномочий избирательных комиссий субъектов России и других участников правотворческого процесса, а также формы их взаимодействия.
5. Основные направления правотворческой деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации составляют:
а) участие избирательных комиссий в совершенствовании избирательного законодательства, как регионального, так и федерального. Это направление обеспечивается правом законодательной инициативы избирательных комиссий, предоставляемым прежде всего законодательством субъектов федерации. В том случае, если такое право избирательных комиссий отсутствует в законодательстве субъектов, то заслуживает внимания предложение о его предоставлении избирательным комиссиям субъектов в связи с тем, что более квалифицированного субъекта в знаниях тонкостей избирательного права в регионе вряд ли можно найти;
б) правотворчество, осуществляемое при организации и юридическом оформлении различных стадий избирательного процесса: назначении выборов в исключительных случаях, формировании нижестоящих избирательных комиссий, избирательных округов, избирательных участков, выдвижении кандидатов, агитация, подведении итогов голосования и результатов выборов и др.;
ft в) правотворчество, осуществляемое в порядке контроля над деятельно стью нижестоящих избирательных комиссий, а также по вопросам установления и изменения статуса отдельных субъектов избирательного процесса;
г) правотворчество по вопросам внутриорганизационной собственной компетенции, в рамках которого решениями избирательных комиссий оформляются, к примеру, объем и разграничение полномочий должностных лиц работающих в комиссии;
д) правотворчество, осуществляемое в связи с рассмотрением заявлений, предложений, жалоб участников избирательного процесса, по вопросам защи - ты и восстановления нарушенных прав избирателей и других участников вы боров, участие в судебных разбирательствах избирательных споров.
6. Структурирование предметов ведения избирательных комиссий субъектов федерации, как элемента их правотворческой компетенции, предопределяется сферами общественной жизни, в которых складываются их полномочия, и
уровнями органов власти, которые конкурируют в этих сферах. С учетом этого предлагаются следующие группы:
- вопросы общегосударственного значения, в которых избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации предоставляются полномочия по организации и проведению федеральных выборов и референдумов;
- вопросы регионального значения, в которых избирательным комиссиям субъектов России предоставляются полномочия по организации и проведению
выборов в органы законодательной власти субъектов федерации и региональных референдумов;
- вопросы местного значения, в которых избирательным комиссиям субъектов федерации предоставлены полномочия по контролю над организацией и проведением муниципальных выборов и референдумов, над деятельностью нижестоящих избирательных комиссий, создаваемых в субъектах федерации.
В каждой из обозначенных сфер избирательные комиссии обеспечивают реализацию и защиту политических прав и свобод граждан и других участников избирательного процесса. По содержанию решаемых вопросов различают ся две относительно обособленные сферы правотворчества избирательных комиссий субъектов федерации: полномочия по организации и проведению выборов и референдумов всех уровней; полномочия по обеспечению реализации и защиты политических прав и свобод граждан Российской Федерации.
7. Предлагаемая теоретическая модель правотворческой компетенции избирательных комиссий субъектов Российской Федерации позволяет сформулировать следующую дефиницию: правотворческая компетенция избирательных комиссий субъектов Российской Федерации представляет собой совокупность полномочий указанных органов, установленных Конституцией РФ, федераль ными законами, конституциями (уставами), законами субъектов России, уставами муниципальных образований - их прав и обязанностей по принятию нормативно-правовых актов по вопросам общегосударственного, регионального и местного значения в сфере организации и проведения выборов и референдумов, а также реализации и защиты политических прав и свобод граждан.
8. Причинами возникновения избирательных споров следует признать: а) нарушения избирательного законодательства различными участниками избирательного процесса; б) пробелы в избирательном законодательстве федерального и регионального ранга; в) неточности в изложении тех или иных норм закона, вызывающие различия в их толковании. Разрешению избирательных споров, также как и устранению указанных оснований, будет способствовать не только установленный законом судебный порядок их разрешения, но и повышение профессиональной квалификации членов избирательных комиссий, прежде всего, расширение специальных юридических знаний, а также повышение правовой культуры всех участников избирательного процесса.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется актуальностью и неразработанностью темы диссертации, возможностью внедрения полученных автором результатов в правоприменительную практику избирательных комиссий и других субъектов избирательного процесса, а также возможностью использования выводов и предложений в совершенствовании действующего избирательного законодательства как на федеральном, так и на региональном уровне. Материалы диссертации могут быть полезными для осуществления мероприятий по правовой пропаганде избирательного законодательства с целью повышения правовой культуры участников избирательного процесса, а также в преподавании учебных курсов теории и истории государства и права, конституционного, муниципального, избирательного права для студентов юридических вузов и факультетов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования нашли свое отражение в опубликованных автором научных и публицистических статьях, а также в многочисленных выступления автора на различного уровня конференциях, семинарах, по радио и телевидению перед различными аудиториями слушателей. Диссертация была обсуждена на заседании кафедры теории и истории государства и права Кубанского государственного аграрного университета.
Структура диссертации состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списки и приложений.
Значение правотворчества избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, его соотношение с правотворчеством других субъектов
Категория правотворчества является одной из ключевых, базовых в юридической науке, а исследованию различных его аспектов посвящено немало работ . В самом общем виде правотворчество определяется как форма государственной деятельности, направленной на создание правовых норм, а также их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену2. С позиции своей социальной сущности правотворчество определяется как процесс возведения воли народа в закон (общеобязательное правило), ее оформления в различных нормативно правовых актах, процесс придания содержащимся в них правилам общеобязательного характера .
Особенностью этой деятельности признается то, что она осуществляется только уполномоченными на то субъектами в рамках установленных процедур4. В число таких субъектов, безусловно, включаются и избирательные комиссии. Действующее избирательное законодательство (федеральное и региональное) учредило достаточно разветвленную систему избирательных комиссий, различающихся целевым и функциональным назначение, содержанием полномочий и другими характеристиками.
Отличительной чертой современного статуса избирательных комиссий можно считать сочетание в них государственных и общественных начал. И хотя государственно-властный статус официально признан только за Центральной избирательной Комиссией РФ и избирательными комиссиями субъектов России, специфика функционирования всей системы избирательных комиссий на основе принципа единства позволяет рассматривать эти органы в качестве уполномоченных субъектов публично-властных отношений, наделенных правотворческими полномочиями.
Особого внимания в этой системе заслуживают избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, как самое массовое звено из наделенных правотворческими полномочиями. Доказательством этому служит содержание их компетенции, практика ее реализации, а также теоретическое учение о правотворчестве как форме реализации власти. Общественные отношения, в которых действуют избирательные комиссии, выполняя возложенные на них полномочия, отличаются властно-политическим публичным характером, предназначены для развития принципов демократии и реализации ее форм, для проявления политической активности масс. Для их характеристики используются такие категории как «политическая власть», «политическое участие», «политическое влияние», которые, по мнению В.Т. Кабышева, «в высшей степени сопричастные, но не тождественные категории5. Поскольку право на правотворчество избирательных комиссий проистекает из властно-публичного характера их статуса, соотношение выше перечисленных категорий в деятельности избирательных комиссий имеет принципиальное значение и требует выяснения. В этом вопросе мы разделяем позицию В.Е. Гулиева и Ф.М. Рудинского. По мнению указанных авторов, «политическая власть» в отличие от «политического влияния» включает принятие всеобщеобязательного политического решения, реализуемого, при необходимости, принудительно»6. На наш взгляд, в правотворчестве избирательных комиссий наблюдается интегрирование и политической власти, и политического влияния, и политического участия, проявление которых имеет место не только в деятельности избирательных комиссий, но и аккумулируется в поведении всех участников избирательного, референдумного процесса.
В отечественной правовой науке существует множество взглядов на сущность и природу правотворчества, хотя в основном различия во взглядах касаются результатов правотворчества и органов, осуществляющих правотворческую деятельность. В то же время становится ясным, что процедурная деятельность любого государственного органа, прежде всего, несет в себе творческое начало, выступает формой реализации его компетенции, установленной законом.
В силу сказанного правотворчество любого субъекта, в том числе и избирательных комиссий, следует оценить, прежде всего, в качестве важнейшей формы реализации публично-властной деятельности, суть которой состоит в выявлении воли населения (народа в целом) и формировании в соответствии с ней властных предписаний, получающих свое закрепление в форме нормативных правовых актов. По этой причине правотворчество должно рассматриваться сквозь призму воплощения в нем характеристик и особенностей современной конституционной модели народовластия.
Данное требование проявляет себя в принципах построения системы народовластия в России, которые закреплены в Конституции Российской Федерации в ранге основ конституционного строя, и включают, в частности, не только «горизонтальный» срез разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви (ст. 10), но и вертикальное разделение системы организации публичной власти с выделением уровней государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальных образований.
Указанная особенность конституционной модели народовластия, воплощающаяся в сочетании государственных и общественных начал публичной власти, сообразующаяся с субъектами правотворчества, предопределяет существование относительно самостоятельных видов правотворческой деятельности. Их самостоятельность следует рассматривать с учетом положений ч.2 ст.З Конституции, предусматривающей включение в единый механизм осуществления народом принадлежащей ему власти, различных по своему функциональному назначению органов государственной власти, органов местного самоуправления, и являющейся, в сущности, интегральной основой единства функционирования публичной власти во всех формах реализации, включая и правотворчество.
Именно в системном единстве с данными конституционными положениями необходимо оценивать правовые предписания об организационной обособленности и компетенционной самостоятельности особых организационных структур в системе государственных органов - избирательных комиссий, как субъектов публично-властной деятельности.
Поэтому сегодня весьма актуально выявить общие закономерности и реальные принципы осуществления правотворчества избирательных комиссий. Решение этой задачи может зиждиться только на всестороннем анализе их деятельности и с учетом особенностей функций и компетенции каждого звена. При исследовании специальных теоретических проблем правотворчества избирательных комиссий следует опираться на общее понимание правотворчества, сложившееся в теории права.
Понятие, сущность, основные черты и принципы правотворчества избирательных комиссий субъектов Российской Федерации как самостоятельного вида правотворческой деятельности
Для создания объективного образа правотворческой деятельности избирательных комиссий целесообразным представляется обзор имеющихся в литературе подходов к пониманию общего правотворчества и на его основе выявление содержания, сущности, признаков и особенностей правотворчества избирательных комиссий.
Исключительно ответственный и сложный характер правотворчества обусловливается тем, что оно выступает нитью, соединяющей право идеальное, потенциальное с правом позитивным, реальным, поддерживаемым всем государственным механизмом, обеспечивая превращение интересов и потребностей в правовые нормы, регулирующие поведение людей.
Именно в правотворчестве, по словам С.С. Алексеева, «находят концентрированное, «конечное» выражение два главных процесса правообразования - объективно обусловленные требования социальной жизни, с одной стороны, активная творческая деятельность компетентных органов по выработке и включению тех или иных норм в действующую правовую систему - с другои» .
Правотворчество, по мнению О.В. Попова, является одновременно и ча стью процесса правообразования, и частью деятельности государства по руко водству обществом. Процесс правообразования (формирования права) означает весь процесс «рождения», складывания права, который на ранних этапах протекает объективно, без участия государства .
Еще в свое время Б.А. Кистяковский писал, что «процесс правообразования - по крайней мере, на первых стадиях своих - чисто социальный процесс»39. Значение именно объективного момента в правотворчестве подчеркивает B.C. Нерсесянц, который вводит термин «правоустановление», понимая под ним форму (и направление) государственной деятельности, связанной с официальным выражением и закреплением норм права, которые составляют нормативно-правовое содержание всех действующих источников позитивного права.
Он полагает, что государство вовсе не творит право как таковое, поскольку «право как объективное социальное явление (особый регулятор, специфи ческая форма общественных отношений), принципом которого является фор мальное равенство, - это не творение государства и не продукт государствен но-властной воли, а особая духовная форма выражения совокупных итогов сложного и многофакторного социально-исторического процесса обществен ен ной жизни людей, результат достигнутой соответствующим обществом (и на родом) ступени развития в общецивилизационном прогрессе равенства, сво боды и справедливости в человеческих отношениях»
Многие ученые в своих характеристиках правотворчества стремятся подчеркнуть тот оттенок, который, по их мнению, более всего важен. К примеру, профессор В.К. Бабаев, подчеркивая активный характер правотворческой деятельности, отмечает: «Она была, есть и всегда будет важнейшим средством управления обществом и непосредственно связана с типом государства, его формой, механизмом и функциями»41.
Профессор М.Н. Марченко оттеняет социальную суть правотворчества как процесса возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных юридических актах как процесса придания содержащимся в них правилам поведения общеобязательного характера42.
И, конечно же, нельзя не согласиться со словами академика А.С. Пигол-кина, что правотворчество есть форма государственной деятельности, направленной на создание правовых норм; это процесс создания и развития действующего права как единой и внутренне согласованной системы общеобязательных норм.43
Приведенные формулировки свидетельствуют о многогранности в понимании правотворческой деятельности. Это качество проявляется и при ее осуществлении избирательными комиссиями субъектов федерации.
Основываясь на имеющихся в научной литературе подходах к пониманию правотворчества, правотворчество избирательных комиссий субъектов Российской Федерации как форму реализации региональной публичной власти можно определить следующим образом: это деятельность уполномоченных региональных государственных органов, осуществляемая на основе конституционного (уставного) и текущего законодательства, направленная на формирование массива региональных нормативных правовых актов, обязательных для исполнения на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и предназначенных для обеспечения осуществления форм непосредственной демократии и реализации политических прав и свобод человека и гражданина.
Основные начала формирования правотворческой компетенции избирательных комиссий субъектов Российской Федерации
Правотворчество избирательных комиссий субъектов Российской Федерации как вид публично-властной деятельности, обладающий особой значимостью, направленный на урегулирование общественных отношений, в свою очередь, может осуществляться только в строго определенных, нормативно закрепленных формах, обладающих определенной спецификой. Правотворчество избирательных комиссий, таким образом, может быть охарактеризовано с точки зрения особенностей его правового регулирования, которое носит многоуровневый характер, что свойственно системе регионального правового регулирования в целом.
Основы правового регулирования правотворчества избирательных комиссий устанавливаются нормами Конституции Российской Федерации при закреплении модели народовластия, политических прав и свобод граждан, форм демократии, законодательства о выборах, права и самостоятельности населения в решении вопросов местного значения. Конституция также относит установление общих принципов организации государственной власти субъектов федерации к совместному ведению России и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции). Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции, по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации.
Среди федеральных законов в данной сфере особая роль принадлежит Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. (с изменениями от 21 07. 2005 № 93-ФЗ) . В нем, наряду с регламентацией вопросов организации и проведения выборов и референдумов и условий участия в них граждан России, комплексно регламентируются различные аспекты функционирования всей системы избирательных комиссий, в том числе и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, устанавливаются общие начала правового регулирования правотворческой деятельности избирательных комиссий.
По этим основаниям данный закон оценивается правоприменителями как базовый, имеющий системообразующее значение. Однако такая его роль не исключает, тем не менее, регулирования отдельных вопросов правотворчества избирательных комиссий в иных федеральных законах. К таковым следует, прежде всего, отнести Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которых затрагиваются вопросы правотворчества избирательных комиссий в связи с регулированием общественных отношений, составляющих предмет этих актов (налоговые и бюджетные отношения на региональном и муниципальном уровнях, муниципальные выборы и референдумы и др.).
Анализируя положения Федерального закона «Об основных гарантиях...», можно прийти к выводу о значительной степени концентрации соответствующих законодательных полномочий на федеральном уровне. Главной причиной этого следует считать то обстоятельство, что формы прямой демократии и в том числе система и деятельность избирательных комиссий в России не строятся «снизу», а «устанавливаются сверху», в чем в значительной мере проявляется патерналистская природа устройства власти, унаследованная с советских времен.
Федеральное и региональное правовое регулирование правотворчества избирательных комиссий осуществляется в пределах, установленных федеральным законодателем, а именно в пределах установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72.) Между тем, определение этих пределов и, как следствие, установление полномочий каждого уровня власти представляют определенные трудности, связанные, прежде всего с неопределенностью в понимании вопроса о том, что можно отнести к общим принципам. Главным требованием при установлении этих общих принципов, по нашему мнению, следует считать недопустимость ограничения самостоятельности населения субъекта федерации по осуществлению им публичной власти в формах, предусмотренных законом, при решении вопросов общегосударственного, регионального и местного значения.
Проведенный анализ законодательства отдельных субъектов Российской Федерации на предмет выявления вариантов правового регулирования правотворчества их избирательных комиссий свидетельствует о том, что в региональных законах присутствует достаточная вариативность. Можно конечно еще столкнуться с фактами, когда нормы региональных законов сводятся лишь к дублированию положений, содержащихся в федеральных нормативных актах, или в лучшем случае - к их конкретизации
Понятие и принципы законности правотворческой деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации
Научную характеристику правотворческой деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации нельзя считать завершенной без представления ее в аспекте такого универсального юридического явления как законность. Законность признается «стержневой» категорией юридической науки и занимает важное место в ее понятийном аппарате, служит своеобразным инструментом научного анализа, обеспечивая органическое единство общетеоретических и отраслевых знаний, их выход на практику. В качестве явления общественной жизни законность характеризуется сложностью внутренней структуры и многоплановостью выражения в государственно-правовой сфере общества.
Для целей настоящего исследования важным представляется выяснение подходов к пониманию законности, сформировавшихся в современной юридической литературе. На этот счет Ю.А. Тихомиров замечает, что раньше защищались сотни диссертаций о законности, издавалось много монографий по этой теме, теперь таких работ почти нет, а термин «законность» практиче-ски ушел из употребления . В литературе отмечается также, что понятие законности сегодня размыто и почти забыто. Сам термин «законность» даже не упоминается в официальных речах лидеров, государственных деятелей, руководителей правительства, государства. И, тем не менее, современная юридическая наука изобилует разнообразием определений законности.
Так, еще на заре советской власти в 1926 году В.И. Яхонтов определил законность как требование или принцип всеобщего, строгого соблюдения норм права. Сегодня с ним соглашается С.А.Комаров3. Спустя сорок лет после В.И. Яхонтова С.С. Строгович, А.Е.Лунев, В.М. Чхиквадзе определяли законность как самое точное, неуклонное соблюдение (исполнение, осуществление) правовых норм всеми государственными органами, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами4. Данное определение созвучно с п. 2 ст. 15 Конституции РФ 1993 года, где сказано: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».
В работах Н.Г.Александрова, С.Н. Братуся, П.М.Рабиновича, Д.Н. Бах-раха законность определяется как правовой режим, как режим общественных отношений, характеризующийся их соответствием нормам права (т.е. соблюдением и исполнением правовых предписаний)5.
Д.А. Керимов и Е.А. Лукашева под законностью понимают метод государственного руководства обществом, продолжая тем самым взгляды А.Я. Вышинского о законности как методе государственного строительства, заключающегося в создании и неуклонном осуществлении правовых норм.
В.И. Шинд предлагает понимать под законностью определенное состояние безопасности, стабильности, «общественного здоровья» государст-ва . Л.В. Тихомирова и М.Ю. Тихомиров определяют законность как принцип точного и повсеместного исполнения всеми органами государства, должностными лицами и гражданами требований закона .
О.Е. Кутафин называет законность всеобщим требованием в том смысле, что оно является обязательным для всех участников общественных отношений9.
По-разному разрешаются в науке и другие вопросы, относящиеся к законности. Известно, что большинство публикаций по проблемам законности в целом относятся к советскому периоду в истории отечественной юридической науки и несут на себе идеологический отпечаток своего времени. С тех пор в обществе и науке произошли значительные перемены. В свете этих изменений существующая в литературе интерпретация законности нуждается в переосмыслении, поскольку страдает рядом принципиальных недостатков.
Содержание, вкладываемое в данную категорию, не отражает всего многообразия явлений, формирующих представление о ней, оно не позволяет в полной мере понять и определить ее нравственную природу, поскольку в ней доминирует политико-юридический аспект, а сугубо нормативистский
взгляд, связанный с предметно-функциональной характеристикой законности, нередко ведет к правовому фетишизму, затушевывает практическую сторону ее значимости. Конструируемые на такой основе дефиниции способствуют возникновению противоречий между отдельными научными и правовыми категориями, например законностью и реализацией права.
В этой связи предпринимаемые попытки по-новому переосмыслить понятие законности выглядят вполне оправданными и своевременными, особенно после событий августа 1991 г., сентября - октября 1993 г., в свете которых законность приобрела огромное социально-политическое и практическое значение. Достаточно напомнить, что именно с этой поры начался рост активности в развитии правового статуса избирательных комиссий, реального действия норм избирательного права. Однако неустойчивое научное определение законности не могло не отразиться на становлении совершенно нового статуса и имиджа избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Тем более, это происходило в условиях практически полного отсутствия публикаций и научных разработок по вопросам законодательной деятельности избирательных комиссий.
