Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические вопросы формирования института законодательной инициативы
1. Понятие права законодательной иницативы 16
2. Правовое регулирование института права законодательной инициативы в Российской Федерации 36
3. Оптимизация правового и организационного обеспечения реализации.права законодательной инициативы 59
ГЛАВА II. Правовое и организационное обеспечение реализации права законодательной инициативы судами Российской Федерации
1. Правовое и организационное обеспечение реализации права законодательной инициативы Конституционным Судом Российской Федерации 96
2. Практика правового и организационного обеспечения реализации права законодательной инициативы Верховным Судом Российской Федерации 115
3. Практика правового и организационного обеспечения реализации права законодательной инициативы Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации 123
ГЛАВА III. Оптимизация реализации права законодательной инициативы судами Российской Федерации
1. Теория совершенствования законопроектной и законодательной деятельности 138
2. Направления совершенствования правовой регламентации реализации права законодательной инициативы судами Российской Федерации 148
3. Предложения по совершенствованию организационных аспектов реализации права законодательной инициативы судами Российской Федерации 165
Заключение 173
Список использованной литературы 178
Приложения 203
- Правовое регулирование института права законодательной инициативы в Российской Федерации
- Практика правового и организационного обеспечения реализации права законодательной инициативы Верховным Судом Российской Федерации
- Практика правового и организационного обеспечения реализации права законодательной инициативы Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации
- Направления совершенствования правовой регламентации реализации права законодательной инициативы судами Российской Федерации
Введение к работе
ГЛАВАI
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ
1. Понятие права законодательной иницативы 16
2. Правовое регулирование института права законодательной инициативы в Российской Федерации 36
3. Оптимизация правового и организационного обеспечения реализации.права законодательной инициативы 59
Правовое регулирование института права законодательной инициативы в Российской Федерации
Появление института законодательной инициативы и выделение специальных субъектов права законодательной инициативы. — судов Российской Федерации федерального уровня, стало значительным явлением российской государственности. «Можно утверждать, что с появлением обязательного субъекта в рассмотрении законопроектов и принятии законов (Государственной Думы), установлением круга субъектов законодательной инициативы (законодательного почина) произошло становление законодательного и в целом правотворческого процесса»54.
Субъекты федерального права законодательной инициативы определены в Конституции Российской Федерации. Это, как уже отмечалось, Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Правительство Российской Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации наделенные правом законодательной иницитивы по вопросам своего ведения. Другие государственные органы, общественные объединения, физические лица, не обладающие правом законодательной инициативы, могут вносить инициативные законопроекты только через субъекты права законодательной инициативы55.
Прежде всего обратим внимание на вопросы классификации субъектов федерального права законодательной инициативы, что имеет как общетеоретическое так и прикладное значение.
Доктринальное значение обусловлено относительной небольшим сроком действия Конституции Российской Федерации и соответственно малым объемом исследований по многим усовершенствованным институтам российского права. От этого следует и низкий уровень правового обеспечения только начинающих складываться новейших общественных отношений, «поэтому вопрос о составе субъектов права законодательной инициативы, его сущности и процедуре реализации, как на федеральном уровне, так и уровне субъектов федерации требует исследования»56.
Все федеральные властные институты находятся в процессе перманентного реформирования. Мы уже наблюдаем третий порядок формирования Совета Федерации - «верхней» палаты российского парламента. По новому сформирован депутатский корпус Государственной Думы V созыва - «нижней» палаты парламента57. И этот поиск оптимальных форм функционирования власти вполне объясним. Идет наработка новых форм властного взаимодействия. Выстраивание единой системы государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации) с учетом необходимости обеспечения самостоятельности и разделения всех ветвей власти (ст. 10 Конституции Российской Федерации): Многое для уяснения российской специфики природы государственной власти делает Конституционный Суд Российской Федерации. Его правовые позиции составляют основу формирующихся научных представлений о российской власти и системе сдержек и противовесов:
Следует присоединиться к позиции авторов Доклада Совета Федерации в 2009 году о том, что сегодня, когда перед лицом глобальных угроз и вызовов многие правовые постулаты и принципы подвергаются пересмотру и переоценке, от того, насколько своевременно и эффективно государственная власть находит и использует правовые способы воздействия на стремительно меняющиеся политические и экономические условия, зависит в итоге защищенность граждан, дальнейшее развитие и процветание государства. Однако вне зависимости от политической конъюнктуры законодательное регулирование должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий сохранение разумной стабильности в правовом регулировании и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему правовых норм. И, безусловно, незыблемыми остаются конституционно закрепленные ценности, которые являются важнейшими составляющими основ конституционного строя Российской Федерации, - приоритет прав и свобод человека и гражданина, справедливость и равенство, верховенство права, правовое, демократическое, федеративное и социальное государство. Воплощение этих ценностей, а также развивающих и конкретизирующих их предписаний Конституции Российской Федерации в жизнь обеспечивает режим конституционной законности, защита которой и составляет смысл деятельности Конституционного Суда Российской Федерации58.
Между тем отсутствие достаточно, убедительных научных проработок всего комплекса вопросов парламентского права существенно тормозит и развитие парламентского законодательства.
Практика правового и организационного обеспечения реализации права законодательной инициативы Верховным Судом Российской Федерации
Конституционное оформление основных направлений деятельности Верховного Суда Российской Федерации осуществлено в статье 126 Конституции Российской Федерации и статье 19 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». Деятельность Верховного Суда Российской Федерации связана с выполнением конституционного полномочия высшего судебного органа по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществлением в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебного надзора за их деятельностью, а также в даче разъяснений по вопросам судебной практики. Как уже отмечалось, согласно статье 104 Конституции Российской Федерации Верховному Суду Российской Федерации принадлежит и право законодательной инициативы по вопросам ведения.
Если признать, что вообще объектом права законодательной инициативы является определенный круг вопросов, выражающих нуждающиеся в правовом регулировании общественные отношения и входящих в компетенцию (задачи, функции, полномочия) управомоченных субъектов этого права, то под объектом права судебной законодательной инициативы как суммы вопросов ведения судебных органов следует понимать вопросы компетенции данных судебных органов. А эти компетенционные вопросы процессуально выражены, главным образом, в подведомственности и подсудности судебных дел и задачах соответствующего вида судопроизводства (конституционного, гражданского, арбитражного, административного и уголовного), а также (в определенном смысле) в разъяснениях высших судебных органов по вопросам судебной практики, которая тоже основывается на подведомственности и подсудности судебных дел и на задачах судопроизводства1 70.
В данной связи необходимо отметить, что за последние пять лет, используя свое право законодательной инициативы, Верховный Суд Российской Федерации внес в Государственную Думу 34 законопроекта, из которых 18 были приняты и стали федеральными законами. Значительную долю работы Верховного Суда Российской Федерации составила деятельность по подготовке заключений и официальных отзывов на законопроекты, вносимые в Государственную Думу другими субъектами законодательной инициативы, направленные на совершенствование текущего законодательства. Так, в 2009 году в соответствии со статьей 8 Федерального закона от 13 июня 1996 года № 64-ФЗ «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации» было подготовлено около 80 официальных отзывов на проекты федеральных законов о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, которые представлены субъектам права законодательной инициативы.
Несовершенство и противоречивость многих законодательных актов приходится восполнять посредством дачи Верховным Судом Российской Федерации разъяснений о порядке их применения в судебной практике171.
В отличие от Конституционного Суда Российской Федерации Верховный Суд Российской Федерации имеет значительно большую историю, в том числе в части реализации законодательных полномочий.
В силу того, что Россия является правопреемницей СССР, основные компетенционные полномочия Верховный Суд Российской Федерации унаследовал от Верховного Суда СССР. Верховный Суд СССР являлся единственным и полновластным органом судебной власти, проводящим в жизнь советскую политику в сфере правосудия и традиционно оказывающий большое влияние на формирование советского законодательства. В советской системе он напрямую руководил судами всех уровней.
В 20-е годы прошлого столетия Верховный Суд СССР имел тесную связь с Комиссией законодательных предположений при СНК СССР. Ее председателем был В.П. Антонов-Саратовский, занимавший пост председателя Уголовно-судебной коллегии Верховного Суда СССР172.
Основное внимание Комиссии было сосредоточено на разработке новых законопроектов Советского государства. При решении этой задачи настоятельно необходимо было, по свидетельству В.П. Антонова-Саратовского, «устранить старое, пренебрежительное» отношение к законодательной работе, которая в тот период заняла «одно из важнейших мест в общем арсенале наших средств борьбы, обороны и строительства»173.
В соответствии с Положением 1923 года Верховному Суду СССР принадлежала инициатива в законодательном решении некоторых более общих вопросов, регулирующих деятельность судов174.
24 июля 1929 года ЦИК и СНК СССР было утверждено новое Положение «О Верховном Суде СССР и прокуратуре Верховного Суда СССР»175. В соответствии с пунктом 8 этого положения Верховному Суду СССР предоставлялось право законодательной инициативы. Положение 1929 года, как и другие нормативные акты, не определило ни формы проявления, ни пределы законодательной инициативы Верховного Суда СССР. Самому же Верховному Суду сфера применения указанной функции казалось довольно обширной. Об этом можно судить хотя бы по отчету Верховного Суда СССР за 1929 год176, в котором указывалось, что законодательная инициатива будет затрагивать общеорганизационные вопросы, вновь возникающие проблемы, еще не получившие отражения в законодательстве, а также вопросы изменения закона, возникающие в связи с осуществление Верховным Судом СССР, в части несогласованности этих актов с общесоюзным законодательством177.
Практика правового и организационного обеспечения реализации права законодательной инициативы Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации
С точки зрения активного использования права законодательной инициативы интересен внесенный Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации и принятый 19 июля 2010 года Федеральный закон «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации», который был подготовлен в связи с необходимостью совершенствования механизма разрешения споров в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обеспечения гарантий доступности правосудия, реализации права на судебную защиту и отражает развитие права и правоприменительной практики.
За период, прошедший со времени принятия Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 2002 года, существенно изменилось законодательство, регулирующее отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В частности, была принята часть IV Гражданского кодекса Российской Федерации, внесены значительные изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, законодательство об акционерных обществах, приняты Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», новый Федеральный закон «Об исполнительном производстве», сформулированы значимые правовые позиции Европейским Судом по правам человека, Конституционным Судом Российской Федерации, влияющие на развитие процессуального права и формирование судебной арбитражной практики, даны многочисленные разъяснения по вопросам практики применения арбитражного процессуального законодательства Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, вопросы совершенствования процессуального законодательства нашли отражение в итоговых документах VI и VII Всероссийских съездов судей, ориентированных на решение задач повышения эффективности и качества правосудия, укрепления доверия к органам судебной власти.
Названные обстоятельства обусловили необходимость внесения изменений в арбитражное процессуальное законодательство, направленных на совершенствование механизма разрешения споров в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, реализацию принципов состяза-тельности и диспозитивности в арбитражном процессе , обеспечение гарантий доступности правосудия и реализации права на судебную защиту, адекватно отражающие развитие права и правоприменительной практики, в связи с чем и был принят Федеральный закон, основные положения которого сводятся к следующему.
Прежде всего в нем содержатся изменения, направленные на дальнейшее развитие института арбитражных заседателей. Данные изменения учитывают более чем десятилетнюю практику применения этого института арбитражными судами, а также подходы Конституционного Суда Российской Федерации к его оценке с позиций конституционности (постановление от 25 марта 2008 года № 6-П).
В связи с этим в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации закрепляется такой порядок формирования состава суда с участием арбитражных заседателей, который исключал бы влияние на него лиц, заинтересованных в исходе судебного разбирательства, устраняется возможность выбора кандидатур арбитражных заседателей сторонами спора. В целях повышения гарантий открытости арбитражной судебной системы и гласности судебного разбирательства в АПК РФ закрепляется правило о возможности ознакомления лиц, участвующих в деле, с особым мнением судьи.
С учетом места Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в судебной системе Российской Федерации, его роли в развитии права в принятом Федеральном законе предусматривается, что в таком же порядке, как и постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по конкретным делам должны публиковаться в Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации особые мнения судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, участвовавших в принятии данного постановления, а также размещаться на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Устанавливается последовательное движение дел через судебные инстанции, при котором судебные акты арбитражного суда первой инстанции обжалуются в арбитражный суд апелляционной инстанции, а судебные акты арбитражного суда апелляционной инстанции - в арбитражный суд кассационной инстанции. Указанные правила направлены на повышение эффективности судопроизводства, четкое разграничение полномочий арбитражных судов различных судебных инстанций, предупреждение злоупотреблений процессуальными правами со стороны недобросовестных участников процесса, что, в свою очередь, позволит обеспечить правовую определенность и стабильность судебных актов.
Изменения и коснулись института процессуальных сроков, что в целом отвечает задачам обеспечения стабильности гражданского оборота и правовой определенности в правоотношениях спорящих сторон. Разбирательство дела в разумный срок рассматривается в Конвенции о защите прав человека и .основных свобод в качестве важной гарантии справедливого судебного разбирательства. В связи с этим оптимизируются и дифференцируются сроки рассмотрения дел в арбитражных судах с учетом характера спора, стадии судебного разбирательства (судебной инстанции), а также уточнить порядок их исчисления.
Из подсудности Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации как суда первой инстанции исключаются дела по экономическим спорам между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, между субъектами Российской Федерации, к числу которых в основном относятся споры о правах на недвижимое имущество, и отнесение этих дел к подсудности арбитражных судов субъектов Российской Федерации. Изменение направлено на обеспечение применения правил исключительной подсудности по искам о правах на недвижимое имущество, которые согласно статье 38 АПК РФ должны предъявляться в арбитражный суд по месту нахождения объекта недвижимого имущества, а также на расширение гарантий реализации права на обжалование решений, принимаемых по таким делам, в обычном (ординарном) порядке.
Как известно, эффективная деятельность суда невозможна без использования современных компьютерных технологий в организации судопроизводства, а также непосредственно при рассмотрении судебных дел. Поэтому в принятом Федеральном законе закрепляется возможность (с последующей конкретизацией в законе об электронном обеспечении правосудия) подачи искового заявления через официальный сайт соответствующего арбитражного суда в сети Интернет, направления по электронной почте электронных документов и документов, переведенных в цифровую форму, а также использования доказательств, полученных посредством видеоконференцсвязи. Это позволит сократить расходы лиц, участвующих в деле, связанные с рассмотрением дела в суде (расходы на проезд и проживание по месту пребывания арбитражного суда).
Усовершенствован порядок извещения лиц, участвующих в деле, устранены некоторые проблемы, связанные с их извещением. В частности, судебные извещения будут направляться по месту нахождения юридического лица, которое определяется по адресу, указанному в Едином государственном реестре юридических лиц. На основании выписки из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей будет определяться и место жительства индивидуальных предпринимателей.
Направления совершенствования правовой регламентации реализации права законодательной инициативы судами Российской Федерации
В Российской Федерации, которая стремится к формированию правового, социального государства, законодательной властью непременно должны создаваться нормы, отражающие потребности общества. Это одно из условий эффективности правового регулирования. В этой связи очевидна особая роль начальных стадий правотворчества, в частности, этапа инициирования законотворческого процесса195.
Судебная система Российской Федерации - важнейший элемент стабильности государства - гарант осуществления всех проводимых в стране преобразований. В посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию развитию судебной системы всегда уделяется особое место. В частности, еще в Послании Федеральному Собранию 2005 года и перечне поручений по его реализации Президентом Российской Федерации было заострено внимание законодателя, Правительства Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации на необходимость выработки мер по развитию судебной системы. Такие меры в настоящее время обсуждаются во всех звеньях судебной системы.
Вместе с тем потенциал органов судебной власти в совершенствовании, формировании законодательства, оценке его состояния и эффективности применения является недостаточно востребованным. Наряду с общими направлениями деятельности и формами работы органов судебной власти существует специфика для судов различной юрисдикции, определяемая их конституционно-правовой природой.
Арбитражные суды и суды общей юрисдикции, находятся на рубеже конфликтов публично-правовых и частноправовых интересов и обладают наиболее полной информацией о качестве законодательства. На данном этапе правового развития России основными инструментами влияния на законодательство у них являются судебная статистика, обзоры судебной практики, решения высших судебных инстанций. Эти инструменты в большей мере влияют на правоприменительную практику и в меньшей на совершенствование законодательства. Право законодательной инициативы ввиду отсутствия четкого определения сферы правотворчества этих судов — «вопросов ведения», используется крайне ограничено. В основном, по инициативам судов совершенствуется процессуальное законодательство и законодательство по вопросам судоустройства. Для выработки рекомендаций по развитию института права законода тельной инициативы применительно к судам Российской Федерации наде i ленных этим правом Конституцией Российской Федерации требуется разре шить принципиальный вопрос об объеме и пределах этого права, ограниченной конституционной формулой «вопросы ведения». В юридической науке высказываются предложения об уточнении законодательной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации на уровне Регламента Государственной Думы196. Совершенно справедливо отмечается, что «понятийное определение объекта права судебной законодательной инициативы («вопросы ведения судебных органов») является предельно абстрактным и неопределенным. Отсюда возникает и актуально существует проблема конкретизации объекта права судебной законодательной инициативы. Без ее решения невозможна юридически правильная и бесспорная практическая реализация судебными органами предоставленного им законом (в первую очередь Конституцией РФ) права законодательной инициативы. На данное время названный объект права судебной законодательной инициативы официально не конкретизирован. Нет и доктринального толкования этого понятия, по сути подготовительно определяющего реализуемость самого права судебной законодательной инициативы, начиная с его объекта. Обнаруживается и почти «нулевое положение дел» в вопросе о практической реализации высшими органами судебной власти страны их конституционного права законодательной инициативы»197. Этот вопрос, безусловно, непростой, и требует дальнейшего исследования, однако некоторые соображения вполне можно сделать, основываясь на тех аспектах права законодательной инициативы, которые были рассмотрены в настоящей работе и осмыслены автором в практической законодательной работе. Любопытно, что вопросы совершенствования системы правосудия зачастую инициируются не столько высшими судами Российской Федерации. Так, например, в 2005 году продолжалась совместная целенаправленная работа всех ветвей государственной власти по законодательному обеспечению судебной реформы. Были приняты законы: Федеральный конституционный закон от 5 апреля 2005 года № 2-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»; Федеральный конституционный закон от 5 апреля 2005 года № 3-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»; Федеральный закон от 14 февраля 2005 года № 2-ФЗ «О внесении изменений в статью 3 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации»; Федеральный закон от 31 марта 2005 года № 26-ФЗ «О внесении изменения в статью 5 Федерального закона «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации»; Федеральный закон от 5 апреля 2005 года № 33-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации». Таким образом, осмысление вопросов повышения эффективности органов судебной власти в реализации ими федерального права законодательной инициативы неразрывно связано с основными направлениями развития российской государственности и в том числе с обсуждаемыми в обществе моделями развития судебной системы.
