Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Льготы как правовая категория
1. Понятие, признаки и социальная сущность правовых льгот с. 12- 29.
2.Льготы и привилегии с. 30 - 44.
3. Цели и функции правовых льгот с.45- 54.
4.Правовые льготы и политика с.55- 65.
Глава 2. Виды льгот и их использование в отраслях российского законодательства
1 . Классификация правовых льгот с. 66- 88.
2. Льготы в отраслях материального и процессуального российского законодательства с.89.- 119.
Глава 3. Эффективность правовых льгот в условиях рыночной экономики
І. Критерии эффективности правовых льгот с.120- 132.
2.Пути оптимизации правовых льгот в современном российском законодательстве с. 133- 148.
Заключение с. 149- 152.
Библиография
- Понятие, признаки и социальная сущность правовых льгот
- Классификация правовых льгот
- Льготы в отраслях материального и процессуального российского законодательства
- Критерии эффективности правовых льгот
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Процесс формирования в России многоукладной экономики обусловливает происходящие преобразования в социальной, политической, правовой сферах. В современных условиях особое социальное звучание приобретают правовые средства, способствующие наиболее цивилизованному и результативному разрешению практически значимых задач общества, обеспечивающие надежность и устойчивость складывающихся рыночных отношений. Особую актуальность представляют юридические средства, повышающие ценность и роль права, его потенциал в урегулировании социальных связей, в наиболее полном удовлетворении интересов и потребностей субъектов. В связи с этим большое практическое и научное значение получает проблема правовых льгот. Значительный спектр их применения позволяет говорить о возросшей роли данного институционного явления.
Актуализация в настоящее время правового стимулирования обусловила выдвижение на первый план льгот стимулирующего характера, придав им особый статус. Создавая режим благоприятствования для осуществления инициативной деятельности субъектов, повышая уровень их позитивной активности, льготы становятся весьма распространенным юридическим средством, призванным содействовать проводимым реформам, способствующим эффективности хозяйственных процессов и операций. Они широко используются в целях развития предпринимательства, благотворительности, инвестиционной деятельности, фермерства, отечественного производства. В недавно принятой первой части Налогового Кодекса Российской Федерации посвящен целый раздел налоговым льготам, что еще раз подчеркивает особую значимость данного правового явления.
Льготы являются наиболее популярными юридическими мерами и в решении многих задач федеративного устройства, развития местного самоуправления.
Проблема правовых льгот имеет и нравственный, социальный, экономический аспекты. В обстановке политической нестабильности, кризисной экономики, социальной напряженности, конфронтации и непримиримости различных слоев общества резко возрастает роль льгот, способствующих правомерной и инициативной реализации определенных прав личности, создающих условия, делающие эти права реальны ми, служащих основанием надежности их использования. Данное юридическое средство позволяет наполнить реальным содержанием провозглашенные российским законодательством права человека и гражданина, соотнести их с той системой благ и с теми процессами, которые происходят в современном обществе, в том числе рыночного характера, являясь одним из инструментов механизма их реализации.
Кроме того, льготы приобретают все большее значение и в вопросе повышения социальной защищенности личности, ставшим наиболее актуальным в обстановке быстрого имущественного расслоения общества, появления рынка труда, безработицы, резкого падения жизненного уровня основной массы россиян. Данное правовое средство способствует выравниванию фактического положения субъектов, неравных в силу социально - экономических причин, созданию приблизительно равных возможностей использования ими благ, предоставляемых обществом. Это определенный способ социальной поддержки, помощи отдельным слоям населения, средство адаптации к изменившимся условиям жизни. С их помощью воплощаются извечные правовые идеи добра, равенства и в конечном счете обеспечивается достижение справедливой упорядоченности общественных отношений, что особенно важно в условиях формирования рыночных механизмов.
Все это свидетельствует о возросшем статусе правовых льгот, требующих особого к себе отношения.
Научная и практическая значимость работы. Проблема правовых льгот становится все более научно и практически значимой для современного Российского государства, так как ее разрешение позволит выйти юридической науке на оптимальные рубежи служения практике, жизни, в целом оптимизировать механизм правового регулирования.
Научное значение выполненного исследования заключается прежде всего в самой постановке проблемы правовых льгот как фундаментального общетеоретического направления. Ее осмысление будет способствовать более четкому представлению о месте и роли данного юридического инструментария в механизме правового регулирования, о характере его влияния на определенные группы социальных связей. Думается, необходимо не просто рассмотрение подобной тематики общей теорией пра ва, а создание теории правовых льгот, в рамках которой будет произведен детальный анализ этого юридического средства.
Теоретическая разработка проблемы правовых льгот может существенно повлиять на теоретико- содержательную и технико- юридическую стороны правотворческой и правореализационной деятельности.
Практическая значимость проблемы состоит в том, что обобщения и выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации будут способствовать исследованию данного вопроса в отраслевых юридических науках, дальнейшему процессу совершенствования правотворчества и правоприменения.
Вместе с тем правовые льготы представляют собой многогранное явление в юридической реальности, допускающее различные уровни и подходы изучения. Проблема льгот может быть рассмотрена в разных аспектах и как существенное правовое средство, и как элемент правового статуса личности и т.д. Автор в большей степени рассматривает льготы как правовое средство, юридический инструмент. Выводы, к которым приходит диссертант, не являются бесспорными и полностью не исчерпывают освещение подобной многозначной темы.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при преподавании курса теории государства и права, в работе кружков юридических вузов, при написании дипломных и курсовых работ по указанной проблематике, в деле правового воспитания и повышения уровня культуры граждан
Степень разработанности проблемы. Несмотря на то, что многие ученые-правоведы в той или иной мере изучали данную проблему и на отраслевом (Н.В. Артамонов, Е.В. Галкин, Л.Я. Гинцбург, В.А. Дозорцев, С.А. Иванов, Е.Г. Крылатых, В.И. Курилов, Р.З. Лившиц, М.Е. Панкин, А.С. Пашков, А.И. Процевский, В.Г. Ро-тань, Н.М. Смирнова, В.В. Сорокин, А.А. Югов и др.), и на общетеоретическом (С.С. Алексеев, В.М. Баранов, Д.Н. Бахрах, Н.В. Витрук, В.И. Гойман, И.Я. Дюрягин, Н.М. Козюк, А.В. Малько, В.И. Новоселов, СВ. Поленина, Ю.А. Тихомиров, Б.И. Сазонов и др.) уровнях, фундаментальные теоретические разработки, связанные с комплексным, системным анализом категории «правовых льгот» в правоведении в настоящее время отсутствуют.
Попытки некоторых авторов выяснить сущность правовых льгот, дать им определение, выделить их характерные признаки, показать функциональную роль являются явно недостаточными. Не получили обстоятельной научной разработки на уровне общей теории права и проблемы определения критериев эффективности правовых льгот, регулирующего воздействия данного юридического средства на те или иные группы социальных связей, соотношения рассматриваемой категории со сходными понятиями. Все это предоставляет автору известный простор в исследовании и делает необходимым дальнейшее рассмотрение проблемы правовых льгот в указанном ас- пекте.
Цели и задачи исследования. Основная цель настоящей работы заключается в комплексном теоретическом исследовании правовых льгот, их места и роли в российском праве, в раскрытии их социальной сущности и назначения в системе юридического инструментария. Необходимо обобщить накопленные по этой проблематике данные теоретической и отраслевых наук, практики, выявить критерии эффективности льгот, определить пути оптимизации и выработать научно - практические рекомендации по дальнейшему совершенствованию правовых льгот в современном российском законодательстве.
Из этого вытекают задачи исследования:
- на основе обобщения отраслевых взглядов сформулировать понятие льготы как правовой категории, раскрыть ее признаки , показать социальное назначение;
- провести различия между правовыми льготами и такими
похожими категориями, как «гарантия», «дозволение», «поощрение», «привилегия», «компенсация», «субсидия», «пособие» и т.д.;
- проанализировать значение и функции правовых льгот;
- разработать классификацию правовых льгот;
- исследовать проблему использования правовых льгот в различных отраслях материального и процессуального российского законодательства;
- показать использование льгот в решении вопросов политического характера как на современном этапе, так и на различных этапах исторического развития России;
- определить критерии эффективности и внести соответствующие практические предложения и рекомендации по оптимизации правовых льгот в современном российском законодательстве.
Методологическая и теоретическая основы диссертации. В диссертации наряду с основополагающим диалектико-материалистическим методом познания правовой действительности, являющимся методологической основой работы применялись и такие частнонаучные методы, как метод моделирования, сравнительно-правовой, исторический, логический, функциональный, комплексный метод, социологический, метод системно- структурного анализа, статистический, метод прогнозов.
Теоретической основой настоящей работы послужили специальная юридическая литература, научные разработки по общей теории права, истории, философии, научные исследования и источники права ряда зарубежных государств и т.д.
Автор опирался на работы ученых, разрабатывающих вопросы механизма правового регулирования, стимулов и ограничений в праве, соотношения права и личности, сущности права, правового государства и гражданского общества и близкие к ним проблемы (С.С. Алексеев, М.И. Байтин, В.М. Баранов, В.В. Борисов, Д.Н. Бахрах, В.М. Ведяхин, Н.В. Витрук, И.Я. Дюрягин, Н.М. Козюк, В.Н. Кудрявцев, Р.З. Лившиц, А.В. Малько, Н.И. Матузов, СВ. Поленина, Ю.А. Тихомиров, P.O. Халфина, О.И. Цыбулевская и др.).
В основу эмпирической базы диссертации наряду с ныне действующими Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными и региональными законами, другими нормативно-правовыми актами и документами легли также некоторые правовые документы российского законодательства дореволюционного периода, а также некоторые нормативно- правовые акты ряда зарубежных государств, относящиеся к предмету исследования.
Научная новизна работы обусловлена самой постановкой проблемы, а также намеченными задачами и заключается в том, что впервые в рамках общей теории права предпринята попытка комплексного монографического исследования льгот как правовой категории, раскрытия их социальной сущности, функциональной роли, значения в механизме правового регулирования. Специфика исследования заключается в
детальном юридическом анализе категории «правовых льгот», основанном как на общетеоретических, так и отраслевых научных разработках по данной тематике.
Автором предпринята попытка научного осмысления льгот и как юридического средства, выявления особенностей его воздействия на определенные группы социальных связей, раскрытия механизмов его действия, обеспечивающих практическую реализацию поставленных законодателем целей.
В диссертации наряду с исследованием общетеоретических аспектов проблемы, значительное место уделено практическим проблемам использования правовых льгот в различных отраслях материального и процессуального права, выявлены характерные особенности и направления «работы» данного юридического средства.
Новизной отличается также проведенный в диссертации анализ видовой градации, критериев эффективности рассматриваемого правового явления, предложенные пути оптимизации правовых льгот в современном российском законодательстве.
Учитывая сложность и многогранность проблемы, автор не стремился к постановке и рассмотрению всех аспектов выбранной темы. Работа посвящена исследованию ее наиболее важных, базовых вопросов, имеющих теоретическое и практическое значение.
На защиту диссертантом выносятся следующие основные теоретические положения:
1. Вывод о том, что правовые льготы представляют собой юридическое средство, способствующее наиболее полному удовлетворению интересов и потребностей субъектов, позволяющее наиболее гибко, дифференцированно подходить к вопросам регулирования общественных отношений, и поэтому их научное исследование необходимо не только на отраслевом уровне, но и в рамках общей теории права, так как подобная проблематика, имеющая важное теоретическое и практическое значение, тесно связана со многими вопросами юриспруденции, в том числе с проблемой эффективности механизма правового регулирования.
2. Правовые льготы рассматриваются как юридическое средство, с помощью которого создается режим наибольшего благоприятствования для удовлетворения интересов и потребностей субъектов, имеющее для последних компенсационное, стимулирующее либо гарантирующее значение. Устанавливая определенные изъятия, ис ключения из единых требований нормативного характера, они позволяют дифференцированно подходить к вопросам регламентации определенных групп социальных связей, учитывать их специфические особенности в каждом конкретном случае, выделив положение отдельных категорий субъектов в той или иной области общественных отношений. Они дополняют предоставленные индивиду возможности, расширяя круг прав и свобод, являясь элементом специального правового статуса. Льготы представляют собой не только дополнительные (особые) права, но и освобождения от некоторых установленных законом обязанностей, содержащиеся в нормативных актах, принимаемых компетентными органами в установленном законом порядке. Они характеризуются более полным удовлетворением потребностей индивидов, позволяя согласо-вывать существующие в обществе интересы. Льготы являются разновидностью правовых стимулов, побуждающих субъекта к более высокому уровню активности правомерного поведения.
3. Выдвигается и обосновывается тезис о том, что «правовые льготы» - самостоятельная правовая категория, смысловое содержание которой отличается от других сходных по смыслу понятий: «привилегии», «гарантии», «дозволения», «компенсации» и др.
4. Аргументируется положение о том, что правовые льготы представляют собой способ социального регулирования, выравнивания социального положения различных слоев, форму поддержки, помощи, следовательно самая общая цель данного юридического института заключается в согласовании (гармонизации) интересов личности, социальных групп, государства, общества. В одних случаях, льготы направлены на выравнивание фактического положения субъектов, неравных в силу социально-экономических причин, создание для них приблизительно равных возможностей использования благ, предоставляемых обществом, выполняя компенсационную функцию. В других - расширяя правовые возможности удовлетворения индивидом собственных интересов, они побуждают его к совершению общественно- полезных действий, в которых заинтересовано государство, имея стимулирующее значение. В третьих - льготы обеспечивают осуществление других юридических средств, прежде всего прав и обязанностей, выполняя гарантирующую функцию.
5. Акцентируется внимание на том, что льготы являются не только правовым, но и политическим средством, способствующим решению кардинальных вопросов политического характера, достижению политических целей, юридическому обеспечению проводимых преобразований.
6. Предлагается научная классификация правовых льгот, основанная на разработанной в процессе исследования системе классификационных признаков.
7. Раскрывается специфика использования льгот в различных отраслях материального и процессуального права.
8. Основными критериями социальной эффективности льгот предлагается считать следующие: степень достижения поставленной перед льготами цели в реальной жизни; степень обеспечения согласования интересов государства, социальных групп, отдельной личности; объективность, истинность поставленных законодателем целей; достижение максимального результата с минимальными социальными тратами; соответствие содержания, свойств и результатов действия правовых льгот существующим современным прогрессивным положениям правовой науки и обществознания.
Критериями юридической эффективности правовых льгот являются : реальные возможности использования субъектами установленных льгот; ценность (размер) устанавливаемых благ; правильность сконструирования механизма реализации льгот; правильность применения, законность и обоснованность реализации льгот.
9. Отстаивается положение о том, что повышение общей эффективности механизма правового регулирования невозможно без увеличения результативности «работы» правовых льгот. Основными факторами оптимизации правовых льгот в современном российском законодательстве на данном этапе предлагается считать следующие: обеспечение льгот материальными и юридическими гарантиями, способствующими их законному, справедливому, своевременному и реальному получению субъектами права; фиксация мер ответственности для обязанных лиц, установление государственного и общественного контроля за реальным осуществлением льгот; проведение ревизии закрепленных в нормативных актах льгот, ликвидация устаревших и неработающих преимуществ; разработка принципиально нового комплекса правовых льгот, основанных на минимальных социальных стандартах; тщательный анализ и экспертиза закрепленных в нормативных актах льгот с целью выявления как результатов
ных, так и дефектных преимуществ; дальнейшая дифференциация и унификация льгот; систематизация законодательства о льготах; совершенствование пенсионного законодательства; поиск разумного соотношения общефедеральной и региональных систем льгот; нейтрализация негативных факторов неюридического характера, препятствующих результативной «работе» льгот (правовой нигилизм, низкая правовая культура, юридическая неграмотность субъектов, негативные процессы в экономической, политической, культурно- нравственной сферах и др.).
Выводы, предложения, теоретические обобщения, содержащиеся в диссертации представляются автору достаточно обоснованными, обладающими необходимой степенью новизны и самостоятельности, отражающими современное состояние юридической науки и практики.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения работы докладывались на заседаниях кафедры теории государства и права Саратовской государственной академии права. По данной проблеме автор выступал также с сообщением на заседании Круглого стола журнала «Правоведение» «Приоритеты правовой политики в современной России» (Саратов, 1997 г.), результаты которого отражены в публикации. Диссертантом также опубликованы статьи на тему «Льготы как правовой институт: общетеоретические проблемы» ( Тольятти, 1998 г.) и «Привилегии как специфическая разновидность правовых льгот» ( Правоведение. 1999. №3).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, подразделенных на параграфы, заключения и списка использованной литературы.
Понятие, признаки и социальная сущность правовых льгот
Первоначально проблема правовых льгот изучалась на отраслевом уровне в сфере трудового, гражданского, финансового, административного права, права социального обеспечения и т.п. Исследование данного правового института предпринималось в рамках рассмотрения вопросов стимулирования труда, социального управления, охраны труда женщин и несовершеннолетних, правового регулирования некоторых видов сделок, совершенствования налогового законодательства и т.д. Несмотря на это, многие авторы в большинстве случаев не рассматривали льготу как самостоятельную правовую категорию, отождествляя ее с такими сходными понятиями, как «компенсации», «гарантии», «поощрения», «привилегии», «дозволения»1. Вместе с тем, оценивая постановку проблемы правовых льгот в отраслевой юридической литературе, можно выделить следующие основные моменты.
Многие «отраслевики» рассматривают льготы как средство юридической дифференциации правового положения субъекта. Так, О.В. Смирнов, подчеркивая необходимость существования дифференцированного подхода к правовому регулированию трудовых правоотношений обосновывает важность установления льгот для определенных категорий работников, позволяющих учитывать «специфику отраслей производства, профессиональные, половые, возрастные особенности рабочих и служащих, территориальное расположение предприятий»2. Например, льготы для работников Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, как отмечает М.И. Бару, - позволяют учесть особенности условий труда и жизни в этих регионах. Они призваны, с одной стороны, компенсировать районные различия в затратах труда и стоимости жизни, а с другой - ограничить, а если это возможно, предотвратить или устранить негативное воздействие природно-климатических факторов на здоровье человека . С помощью льгот законодатель выделяет положение тех или иных категорий граждан в определенной области общественных отношений.
Многие ученые (В.И. Никитинский, Н.В. Гудимов, Е.А. Ровинский, Е.Г. Азарова, А.Г. Орлов, К.Э. Торган и др.) высказываются за то, что данное юридическое средство направлено на выравнивание положения определенных групп субъектов по сравнению с общим уровнем, создавая для них дополнительные возможности юридического характера. На наш взгляд, следует согласиться с подобной позицией. Действительно, льготы позволяют учитывать особенности фактического положения тех или иных категорий лиц, их специфические интересы и потребности, облегчая доступ к юридически обеспеченному благу. Это подтверждает и практика их использования. Так, например, с помощью подобных преимуществ в области трудовых отношений создаются равные права для женщин в получении образования и профессиональной подготовки, в труде, вознаграждении за него и продвижении по работе; в области социального обеспечения они позволяют уменьшить различия в уровне жизни многодетных семей, лиц пенсионного возраста, инвалидов. Не случайно анализ данного правового института очень часто проводился в рамках изучения проблем социального равенства. Здесь льгота рассматривалась как одно из средств достижения социальной однородности общества в условиях развитого социализма", обеспечения равного доступа к распределению материальных и нематериальных благ3, дифференцированного подхода к нуждам различных социальных групп 4. Льготы - это воплощение важнейшего принципа социальной справедливости, они позволяют претворить в жизнь диалектическое понимание равенства: для того чтобы уравнять неравных людей, право должно быть неравным .
В отраслевой юридической литературе не раз подчеркивалось, что льготы являются дополнительными мерами юридического характера, расширяющими права некоторых субъектов, улучшающими для них условия по сравнению с общим уровнем . Действительно, с их помощью повышается материальное благосостояние определенных групп граждан (беженцев, вынужденных переселенцев, инвалидов, пенсионеров и т.д.), создаются более благоприятные условия для удовлетворения их интересов и потребностей. «Льготы, как замечает А.А. Абрамова применительно к проблемам социального обеспечения, - облегчают положение некоторых категорий лиц, которые в силу определенных обстоятельств не в силах полностью удовлетворять свои нужды, позволяя расширить возможности граждан, предоставив им особые права»2. Дополняя круг прав и свобод индивида, льготы увеличивают объем его правосубъектности.
Вместе с тем, на отраслевом уровне нет единого подхода к определению юридической природы правовых льгот . Одна группа ученых исходит из того, что данное юридическое средство представляет собой дополнительные права (Е.Г. Азарова, А.И. ПроцевскиЙ, B.C. Андреев). « В правовой науке, - пишет Е.Г. Азарова,- льготы рассматриваются как исключительно дополнительные права, дополнительные материальные блага, услуги и преимущества» . Другие ученые (А.А. Абрамова, В.К. Колосов, В.И. Курилов, Е.Г. Крылатых, В.И. Никитинский) признают, что льготы - это не только дополнительные права, но и освобождения от установленных законом обязанностей, в совокупности представляющие «исключения из единых требований нормативного характера»4. Полемизируя с B.C. Андреевым, В.К. Колосов отмечает, что «было бы неверно представлять льготы как исключительно дополнительные права. Они могут заключаться и в освобождении от установленных законом единых нормативных правил» 5.
На наш взгляд, следует согласиться с подобной точкой зрения, так как рассмотрение правовых льгот как исключительно дополнительных прав было бы несколько односторонне и формально . Вполне естественно, что правовые преимущества могут заключаться как в установлении особых, дополнительных прав (бесплатное предоставление медикаментов инвалидам и участникам Великой Отечественной войны, первоочередное предоставление жилья военнослужащим и т.п.), так и в освобождении от некоторых установленных законом обязанностей (исключение определенных категорий хозяйств из числа субъектов по уплате сельскохозяйственного налога, налоговые освобождения для физических и юридических лиц и т.д.).
В отраслевой юридической литературе неоднократно подчеркивается важность установления льгот нормативными актами, принятыми государственными органами в пределах их компетенции, в порядке и по основаниям, определенным законом , во избежании корыстных усмотрений на правоприменительной стадии и «эга-литарности на личностном уровне» 2. Подобная позиция авторов представляется верной по основаниям, приведенным ниже в настоящем исследовании.
Классификация правовых льгот
Правовые льготы весьма разнообразны. Их можно классифицировать по следующим основаниям.
По предмету правового регулирования льготы можно классифицировать на конституционные, гражданские, трудовые, финансовые, земельные, уголовные, гра-жданско - процессуальные и т.д. Подобное деление определяется их отраслевой принадлежностью. Данное разграничение обусловлено особенностью и известной обособленностью льгот регулирующих специфические по своему характеру общественные отношения, связанные в одних случаях с осуществлением государственной власти , в других - с трудовой деятельностью, в третьих - носящих имущественный характер и т.п.
Так, к льготам в трудовом праве относятся преимущества, установленные для работающих женщин (ограничение труда на ночных и сверхурочных работах, дополнительный выходной день, предоставление отпуска по уходу за ребенком, ограничение привлечения к работам в выходные дни и направления в командировки, установление льготных режимов труда), для несовершеннолетних (запрещение труда лиц моложе 18 лет на тяжелых работах и на работах с вредными или опасными условиями труда, а также на подземных работах), для лиц, совмещающих работу с обучением (сокращение рабочего времени, дополнительные отпуска в связи с обучением, оплата проезда к месту нахождения заочного учебного заведения), для инвалидов (сокращение рабочего времени и уменьшение норм выработки, создание специальных условий труда) и тому подобное. К льготам в конституционном праве относится облегченный порядок приема в гражданство; в финансовом - налоговые льготы и преференции для физических и юридических лиц, различного рода дотации и субсидии; в гражданском - установление отсрочки (моратория) удовлетворения требований кредиторов в период введения внешнего управления имуществом юридического лица, преимущественное перед третьими лицами право вкладчика товарищества на вере покупки доли (ее части), нераспространение исковой давности на требования о защите личных неимущественных прав и других материальных благ, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина, собственника или иного владельца об устранений всяких нарушений его права и тому подобное.
В зависимости от характера отраслевые льготы подразделяются на материальные и процессуальные. В юридической литературе общепризнано, что процессуальные нормы вызваны необходимостью реализации норм материальных. Любая материально - правовая норма нуждается в процессуальных формах своего опосредования , для того чтобы быть регулятором общественных отношений, любая материально - правовая норма должна быть подключена к такому регулированию соответствующим процедурно- процессуальным предписанием1. Соответственно, отличие между процессуальными и материальными льготами состоит в том, что первые представляют собой преимущества, исключения их правил поведения организационно -процедурного характера, регламентирующих порядок, формы и методы реализации норм материального права. Так, согласно ст. 5 Закона РФ от 31 декабря 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О государственной пошлине» от уплаты государственной пошлины освобождаются истцы по искам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья, а также смертью кормильца, по искам о возмещении материального ущерба, причиненного преступлением.2
Материальные льготы - это преимущества, исключения из единых требований нормативного характера, регламентирующих права и обязанности субъектов права, возможные и должные варианты поведения, устанавливаемые на уровне диспозиции. К ним относятся, например, жилищные льготы (первоочередное обеспечение жилой площадью семей, воспитывающих детей -инвалидов, предоставление вне очереди
жилых помещений детям -сиротам по окончании пребывания в детских учреждениях, гражданам, окончившим аспирантуру, клиническую ординатуру, высшие и средние специальные, а также иные учебные заведения и направленные на работу в другую местность), налоговые льготы (освобождение от оплаты за землю заповедников, национальных и дендрологических парков, ботанических садов, снижение ставки земельного налога для инвалидов и их объединений, благотворительных организаций, малообеспеченных граждан, лесохозяиственных предприятий, выполняющих работы по лесовосстановлению, лесоразведению, выращиванию, охране и защите лесов за счет государственного бюджета) и т.п.
При внимательном анализе нормативного материала можно убедиться, что материальные льготы составляют значительно больший объем, нежели различного рода процессуальные преимущества. Это объясняется в целом особенностями процессуальных норм, имеющих, как правило, категорический характер их предписаний, а также тем, что эти предписания адресуются в основном субъектам, на которых возлагается властное проведение в жизнь требований материально- правовых норм, их реализации. Поэтому законодатель значительно реже устанавливает отдельные исключения, изъятия из строго регламентированной процедуры.
Наряду с общими особенностями, присущими институту правовых льгот, преимущества процедурно - процессуального характера имеют свою специфику. Они не только позволяют более полно удовлетворять потребности субъектов, создавая с этой целью дополнительные возможности юридического характера, но и реализовать сами материально- правовые нормы в наиболее рациональной форме. В основной своей массе процессуальные льготы имеют гарантирующий характер, касаясь вопросов обеспечения процессуального положения сторон в производстве, участников процессуальной деятельности.
Далеко не всегда процессуальные льготы содержатся в отдельных отраслях процессуального права (гражданско -процессуальном, уголовно - процессуальном и т.д.). Имея процедурный характер, они, подчас закрепляются в диспозициях некоторых статей норм права материального, в совокупности образующих определенный
раздел соответствующей отрасли права . Так, например, в Кодексе законов о труде в главе, посвященной порядку рассмотрения трудовых споров ст. 212 содержит льготу процессуального характера, согласно которой работники при обращении в районные суды с исками, содержащими требования, вытекающие из трудовых правоотношений, освобождаются от уплаты судебных расходов в доход государства. Семейный кодекс Российской Федерации в разделе, регулирующем заключение и прекращение брака, в ст. 11 также содержит процессуальную льготу в виде снижения срока, необходимого для государственной регистрации заключения брака при наличии обстоятельств, указанных в данном нормативном акте.
В зависимости от субъектов права, выделяют льготы для физических и юридических лиц. Основанием для такой классификации служит круг лиц, предполагаемый гипотезой в качестве участников соответствующих правоотношений. К физическим лицам (индивидуальным субъектам права) относятся граждане Российской Федерации, иностранцы, лица без гражданства (апатриды), лица с двойным гражданством (бипатриды).
Наиболее распространенными индивидуальными субъектами, пользующимися различного рода преимуществами являются граждане Российской Федерации, обладающие весьма широкой правоспособностью. При наличии соответствующих условий (например, достижении определенного возраста, специфическом характере выполняемой трудовой деятельности, неблагоприятных климатических условиях в месте проживания, прохождении срочной военной службы и т.п.) каждый может стать обладателем установленных действующим законодательством для соответствующих категорий граждан льгот. Объем и характер последних зависит от особенностей положения лица, его принадлежности в силу определенных причин к конкретной социальной группе (например, пенсионеров, студентов, участников войны, инвалидов и т.д.), то есть от специального статуса. Преимущества для физических лиц имеют свою специфику. Права на льготы относятся к числу юридических возможностей, требующих личного участия при их осуществлении, они носят непередаваемый характер. Льготами вправе пользоваться только сам законодательно установленный обладатель, а не другое лицо. Причем преимущества предоставляются не каждому гражданину в отдельности, а определенной группе субъектов, принадлежность к которой во многих случаях должна быть доказана, в том числе соответствующими документами. К льготам для физических лиц относятся преимущества, установленные , например, для инвалидов, студентов, участников войны, беженцев и вынужденных переселенцев, лиц, совмещающих работу с обучением и т.п. Так, Закон РФ от 27 мая 1998 года «О статусе военнослужащих» устанавливает для военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы и членов их семей льготы в виде первоочередного предоставления государственного жилья; денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений в размерах, оговоренных договором найма (поднайма) жилья; снижения размера оплаты коммунальных услуг; освобождения от подоходного налога с денежных довольствий, денежных вознаграждений и других выплат, полученных в связи с выполнением обязанностей воинской службы; бесплатного предоставления путевок для госпитального лечения и так далее .
Льготы в отраслях материального и процессуального российского законодательства
Существование большого количества разнообразных льгот в отраслях материального и процессуального права неизбежно выдвигает проблему их использования в российском законодательстве, имеющую не только теоретическое, но и практическое значение. Они играют немаловажную роль в выполнении различных задач, решаемых на отраслевом уровне. Данное юридическое средство широко используется для достижения максимальной эффективности правового регулирования, учета специфики и особенностей определенных разновидностей социальных связей, своеобразия условий их возникновения. В связи с этим необходимо более подробно остановиться на анализе правовых льгот, входящих в сферу некоторых отраслей права.
Так, в трудовом праве имеется немало льгот, важность установления которых в целях более успешного регулирования трудовых отношений подчеркивается многими авторами . В данной сфере правовые преимущества в одних случаях позволяют учитывать специфику производства, отраслей хозяйства, условий труда, геоіра-фических районов применения труда, в других - половозрастные признаки работников, их распределение по категориям и т.п., выступая средством юридической дифференциации. В целом льготы можно условно подразделить на две подгруппы: а) связанные с личностью работника, б) связанные с характером выполняемой работы.
Так, личностью работника обусловлены льготы, установленные для женщин, несовершеннолетних, учащихся, инвалидов и т.д. Размер и характер данных преимуществ не определяется законодателем произвольно, они обусловлены теми объективными факторами, которые лежат в основе применения льгот. При установлении тех или иных исключений правотворческий орган должен выявить и учесть такие объективные факторы, определить их качественное и количественное соотношение с характером и размером предоставляемых льгот. Объективная основа преимуществ для определенных категорий работников не позволяет лишать их получения ни за упущения в работе, ни за нарушения трудовой дисциплины.
Например, ст. 157 КЗОТ РФ закрепляет, что для работников, являющихся инвалидами в соответствии с медицинскими рекомендациями устанавливаются неполное рабочее время и другие льготные условия труда (сокращение норм выработки и т.д.). Подобная мера юридического характера направлена на обеспечение реализации данной категорией лиц своего конституционно закрепленного права на труд, создание с учетом состояния здоровья необходимых условий для выполнения ими своих трудовых функций.
Льготы являются важным юридическим средством, предоставляющим работающим женщинам дополнительные возможности юридического характера, позволяющие, в свою очередь, сочетать последним свои производственные обязанности с социальной функцией материнства. Кодекс законов о труде РФ содержит перечень льгот, установленных для женщин-матерей. В частности, запрещается привлекать их к работам в ночное время, к сверхурочным работам и работам в выходные дни; женщинам, воспитывающим ребенка-инвалида, предоставляется один выходной день в месяц с оплатой его в размере дневного заработка; беременным женщинам в соответствии с медицинским заключением снижаются нормы выработки, нормы обслуживания, либо они переводятся на другую работу, более легкую и исключающую воздействие неблагоприятных производственных факторов и т.д.
Значительный объем преимуществ трудовое законодательство устанавливает и для несовершеннолетних работников, приравнивая их тем самым в трудовых правоотношениях в правах к совершеннолетним. С этой целью для указанной категории лиц устанавливаются определенные льготы в области охраны труда, рабочего времени, отпусков, условий труда, позволяющих учитывать возрастные физиологические особенности организма, социальное положение этих субъектов в обществе. В соответствии со ст. 177 КЗОТ РФ запрещается привлекать работников моложе восемнадцати лет к ночным и сверхурочным работам; ст. 178 КЗОТ РФ закрепляет, что ежегодные отпуска данной категории работников предоставляются в летнее время, либо по их желанию - в любое другое время года; на основании ст. 179 КЗОТ РФ для молодых рабочих, поступающих на предприятие, в организацию по окончании общеобразовательных школ, профессионально-технических учебных заведений, а также прошедших профессиональное обучение на производстве, в предусмотренных за конодательством случаях, размерах и на определенные сроки могут утверждаться пониженные нормы выработки и т.д.
Примером льгот, относящихся ко второй подгруппе могут служить преимущества, позволяющие учитывать специфику труда отдельных категорий работников, которая определяется, например, районом проживания и размещения предприятий, учреждений, организаций (работа в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним; в зонах, пострадавших от радиационного воздействия вследствие аварии на Чернобыльской АЭС и т.д.), особыми условиями труда (работа на предприятиях с тяжелыми и вредными условиями труда, на подземных работах). В данном случае это юридическое средство направлено на устранение (частичную компенсацию) влияния негативных факторов внешней среды на здоровье человека. Трудовое законодательство содержит целый перечень подобных преимуществ: предоставление дополнительных отпусков, лечебно- профилактического питания, бесплатной выдачи специальной одежды, обуви и других средств индивидуальной защиты, сокращение рабочего времени, надбавки к заработной плате и т.п.
Трудовое право содержит не только льготы- компенсации, льготы- гарантии, но и значительный объем льгот- стимулов, побуждающих людей следовать желательному с точки зрения государства варианту поведения. Это объясняется тем, что общественные отношения, регулируемые нормами данной отрасли характеризует то, что они связаны с удовлетворением интересов, нужд и потребностей рабочих и служащих. Здесь льготам, как разновидности правовых стимулов, придается большое значение. В качестве примера можно привести наличие в трудовом законодательстве определенных преимуществ для лиц, совмещающих работу с обучением, а так же так называемых «северных» льгот, побуждающих людей оставить родные края и приехать на работу в северные районы. В соответствии с Законом РФ «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» в редакции от 8 января 1998 года1 лицам, работающим по найму постоянно или временно на предприятиях, в учреждениях, организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, независимо от форм собственности и лицам, проживающим в указанных районах и местностях выплачивается районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате; предоставляется наряду с основным дополнительный отпуск; обеспечивается в случае необходимости жилая площадь по нормам, установленным для данной местности; частично оплачивается проезд на лечение в другие регионы РФ; оплачивается переезд к новому месту жительства в связи с заключением трудового договора (контракта) и т.д. Однако, в условиях экономического кризиса в России, острого дефицита бюджета, систематической невыплаты заработной платы стимулирующее воздействие «северных» льгот крайне низко при отсутствии подкрепляющей стабильной материальной базы. Поэтому в настоящее время, несмотря на существование таких преимуществ в трудовом законодательстве, их побудительное воздействие практически сведено к нулю. Как следствие этого наблюдается массовый отток населения из северных районов, что является одним из свидетельств непродуманной политики в плане установления северных льгот, наглядным проявлением их декларативности.
Критерии эффективности правовых льгот
Прежде чем приступить к определению критериев эффективности правовых льгот необходимо решить вопрос о том, что именно следует предполагать под их эффективностью? Понятие эффективности в праве наиболее разработано применительно к правовой норме. В науке еще не сложилось единого мнения на этот счет. Наиболее распространенным является определение эффективности правовых норм как соотношения между фактическим результатом их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты.
На наш взгляд подобное понимание эффективности применимо и к правовым льготам как преимуществам, исключениям из установленных нормативных правил. Однако следует иметь ввиду, что когда говорят об эффекгивности льгот, то речь идет об эффективности их действия. Поэтому эффективной может быть лишь та льгота, которая вызывает нужные, положительные результаты. Необходимо признать, что законодатель, закрепляя в нормативном акте ту или иную льготу, не может преследовать цель достижения негативных последствий. Поэтому представляется неверной высказанная в юридической литературе точка зрения, согласно которой существует так называемая отрицательная эффективность1. Эффективность льгот предполагает именно положительную результативность их действия, преобладание положительных последствий над отрицательными. Термин «эффективность», собственно говоря, и означает свойство кого, чего-либо, приводящее к нужным результатам. Многие ученые-правоведы не без оснований определяют эффективность применительно к нормам права как их способность содействовать достижению желательных изменений , вызывать при определенных социальных затратах положительный результат2.
Эффективность представляет собой то, как реализуется социальная ценность льгот, степень достижения ценности. Она показывает как удовлетворяются интересы, в какой мере. Это своего рода коэффициент полезного действия, «производительность труда» социальной ценности правовых преимуществ.
Однако, следует согласиться с тем, что казалось бы на первый взгляд эффективными льготы порой приводят к отрицательным побочным эффекгам. Они могут возникнуть как в силу изменения условий, в которых действует данный закон, отсутствия должного механизма его реализации, влияния иных правовых и неправовых факторов, как объективного, так и субъективного характера.
Эффективность льгот не предполагает только полного совпадения поставленной законодателем цели и фактического результата их реализации. На наш взгляд, является верной позиция авторов, дифференцирующих эффективность по разным уровням 3. Эффективность в зависимости от тех или иных обстоятельств, моментов «работы» льгот имеет определенную степень, представляющую собой меру способности данного юридического средства при определенных социальных затратах вызывать достижение положительного результата. Поэтому необходимо разграничивать такие понятия как «эффективность» и «оптимальность». Последнее - это наилучшая качественная и количественная характеристика способности льготы вызывать достижение поставленных целей. Об оптимальности данного юридического средства можно говорить, если оно позволяет получить положительный результат наиболее рациональным и экономичным способом. Это означает, что правовые преимущества в полной мере достигли поставленных перед ними целей в кратчайшие сроки, при минимальных социальных затратах и т.п. Оптимальность льготы всегда предполагает ее высокую эффективность, однако высокая эффективность не во всех случаях означает оптимальность данного юридического средства. Оптимальность является своего рода «потолком» эффективности, к которому стремиться законодатель при установлении тех или иных льгот. Вероятность его достижения во многом зависит от соблюдения общих условий эффективности.
Непременным фактором, влияющим на результативность правовой льготы является соответствие цели уровню экономического и социально-культурного развития общества. Игнорирование объективных закономерностей приводит к снижению действенности данного юридического средства, его регулирующего воздействия в социальной действительности. К сожалению на практике можно найти массу примеров существования устаревших льгот, оставшихся в наследие от советского периода. Преимущества такого рода не только бесполезны, но и вредны, так как уменьшают значимость самого правового явления, препятствуют нормальному развитию общества.
Немаловажным является и соблюдение таких общих условий эффективности как учет требований законодательной техники, норм международного права, правотворческого опыта других республик и зарубежных стран, использование достижений правовой науки.
В настоящем исследовании мы не стремимся охватить все вопросы эффективности вообще, а сосредотачиваем свое внимание на определении критериев, которым должны удовлетворять льготы.
Для того, чтобы делать выводы об эффективности или неэффективности того или иного преимущества, необходимо, прежде всего выяснить, что служит эталоном оценки. По этому вопросу в юридической литературе нет единого мнения. В.И. Никитинский, И.С. Самощенко, В.В. Глазырин полагают применительно к правовой норме, что эталоном оценки эффективности «может быть только цель»1. По мнению В.В. Лазарева, рассматривающего проблемы результативности правоприменительных актов, поскольку эффективность определяется соотношением между целью и результатом, нельзя признать цель мерилом эффективности, не принимая во внимание также и полученный результат. Основным показателем эффективности является степень достижения поставленной цели на практике. .
Представляется, что принципиальной разницы между приведенными мнениями нет. Совершенно очевидно, что чем больше результат действия правовой льготы приближается к поставленной цели, тем выше ее эффективность. Следовательно, мерилом действенности данного юридического средства является степень достижения поставленной цели в реальной жизни. Другими словами, при оценке эффективности льготы необходимо принимать во внимание два компонента: поставленную цель и достигнутый результат, ибо цель является критерием эффективности лишь в соотношении с фактическими результатами действия льготы. О степени эффективности льготы, а значит и об эффективности льготы вообще, можно судить, во -первых, по достигнутым в процессе ее реализации результатам, по тем позитивным и негативным, предвиденным и непредвиденным последствиям , которые имеют место в действительности; во- вторых, на основе сопоставления результата и той цели, которую законодатель ставил перед данным юридическим средством.
Цель является идеальным мыслительным образом ценности 2. Поэтому критерий эффективности льгот в конечном счете - степень достижения соответствующих ценностей, а сама эффективность представляет собой осуществленную цель-ценность, результативную ценность или ценностную результативность, качество реализованной ценности (полезности)3.
