Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Законодательство субъекта Российской Федерации - системное образование
1. Система законодательства: природа, содержание, структура 14
2. Законодательные акты субъекта Российской Федерации и их виды 48
Глава 2. Законодательство субъекта Российской Федерации -органическая часть федерального законодательства
1. Разделение сферы правового регулирования как основа федеративного строения законодательства России 83
2. Совместное правовое регулирование федерации и ее субъектов: правовое закрепление и проблемы реализации 96
3. Единство системы законодательства Российской Федерации 124
Заключение 155
Литература, нормативные акты 160
- Система законодательства: природа, содержание, структура
- Законодательные акты субъекта Российской Федерации и их виды
- Разделение сферы правового регулирования как основа федеративного строения законодательства России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российская Федерация, являясь демократическим, федеративным государством и ориентируясь на принципы и нормы международного права, наделяет субъекты Федерации правом иметь свое собственное законодательство, являющееся составной частью федерального законодательства. Это законодательство регулирует общественные отношения, складывающиеся при решении вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации как к предметам совестного ведения Российской Федерации и ее субъектов, так и вопросов ведения исключительно субъектов Федерации.
Система законодательства субъектов Федерации представляет собой, с одной стороны, образование, обладающее признаками и свойствами, присущими любой системе. С другой стороны, система законодательства субъекта Российской Федерации образует определенный уровень общефедеральной системы законодательства, находится с последней в тесной взаимосвязи и взаимодействии.
Федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации, регулируя различные сферы общественных отношений в пределах своего ведения, вместе образует единое, целостное и согласованное законодательство России.
Провозглашая себя правовым государством, Российская Федерация устанавливает в числе других принципов и приоритет прав и свобод человека. Права и свободы человека и гражданина действительно будут определять смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти только при условии единства правовой системы, а значит и системы законодательства. Единство и
целостность общефедерального законодательства в условиях демократического государства предусматривает и обеспечивает формирование и применение законодательства субъектов Федерации.
Однако в настоящее время с ростом законодательной базы субъектов Федерации растет и количество коллизий между федеральными законами и законами субъектов Федерации, вызванное множеством причин: и несовершенством формулировок федеральной Конституции, и непоследовательностью действий федеральных органов государственной власти, и несоблюдением субъектами Федерации границ предоставленного правотворчества, и отсутствием научных концепций развития и совершенствования законодательства. Все перечисленное затрудняет, а порой и делает невозможным гармоничное, сбалансированное регулирование общественных отношений. Сегодня около двадцати процентов нормативных актов субъектов Федерации не вписываются в систему общефедерального законодательства1.
Еще Шарль Монтескье в свое время заметил. «Если небольшие республики погибают от внешнего врага, то большие - от внутренней язвы». И такой «внутренней язвой» в нашем огромном государстве может стать и отсутствие согласия между Федерацией и ее субъектами, выражающееся в разных взглядах на одни и те же явления и нежелании корректировать свои цели в интересах достижения общих.
Опыт развития реальной федерации в России еще не столь обширен, чтобы иметь эффективные методы согласования законодательства субъектов Федерации с федеральным законодательством. Система законодательства в советской Федерации строилась на принципе демократического централизма, поэтому опыт советского времени не мог
1 См. Ю. А Чайка Министерство юстиции России на современном этапе // Журнал российского права, №7, 2000, Региональное законодательство: от количества к качеству // Государство и право, №10, 1999.
быть привнесен в нынешние условия обновленной России. Сложившаяся ситуация в системе законодательства России в 90-е гг. ярко показала, что старые принципы неприемлемы, а новые требуют совершенствования.
Сегодня необходимо выявить обстоятельства, препятствующие согласованному, непротиворечивому действию законодательства, проанализировать их и наметить первоочередные меры по выходу из сложившейся ситуации как в интересах суверенности, единства и неделимости Российской Федерации, так и в интересах учета многообразия и специфики ее столь различающихся субъектов.
В юридической литературе существуют различные подходы к разрешению названной проблемы. Имеющиеся положения разнятся от предложений построения унитаристской системы общероссийского законодательства до развития законодательства субъекта Федерации в законодательство самостоятельного независимого государства. Очевидно, необходимо искать оптимальную форму взаимодействия законодательства России и ее субъектов, учитывая и федеративное устройство государства, и единство его правового поля.
Объект исследования. Объектом исследования является законодательство субъекта Российской Федерации, рассматриваемое, с одной стороны, как относительно самостоятельная система законодательства, а с другой, - как составная органическая часть системы законодательства Российской Федерации, образующая с последней единое целое.
Предмет исследования. Предметом исследования являются структура системы законодательства субъектов Российской Федерации, образующие ее связи, а также взаимодействие и взаимосвязь систем законодательства Российской Федерации и ее субъектов.
Цель диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является раскрытие природы и содержания системы законодательства субъекта Российской Федерации как относительно самостоятельного образования, и одновременно как составной части системы законодательства Российской Федерации.
Указанная цель конкретизируется в ряде следующих задач:
-сформулировать определение понятия системы законодательства и обосновать наличие системы законодательства в субъектах Российской Федерации;
-проанализировать научно-теоретические основания классификации законодательных актов в системе законодательства и выделить виды законодательных актов субъекта Российской Федерации по критерию юридической силы;
-определить место и роль системы законодательства субъекта Федерации в общефедеральной системе законодательства;
-исследовать взаимообусловленность и взаимозависимость федеральной системы законодательства и системы законодательства ее субъектов;
-выявить и проанализировать условия обеспечения оптимального функционирования общефедерального законодательства;
-обосновать и сформулировать общие выводы и предложения по совершенствованию развития законодательства субъектов Российской Федерации.
Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. Для решения поставленных задач в диссертационном исследовании применялся широкий круг общенаучных методов. Основу исследования составил системно-структурный и системно-функциональный анализ, позволивший раскрыть сущность системы законодательства, связи ее элементов, а также сравнительно-правовой,
конкретно-исторический, статистический методы, позволившие охарактеризовать структуру системы российского законодательства и ее особенности в сравнении с зарубежными федерациями.
Общие положения теории права о системе законодательства, научные работы о законодательстве в советской федеративной России, современные труды ученых-правоведов, исследования отечественных и зарубежных ученых о законодательстве в зарубежных федерациях послужили теоретическими источниками диссертационного исследования. Вопросы законодательства являются предметом изучения и для многих ученых-философов, политологов, историков, социологов. В частности, в процессе работы над диссертацией были использованы труды С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, М.В.Баглая, М.И.Байтина, Н.В.Витрука, И.Г. Горбачева, В.Е. Гулиева, Н.С. Захарова, В.Д.Зорькина, Б.Л.Железнова, Л.М.Карапетяна, Д.А.Керимова, Е.В. Колесникова, С.А.Комарова, И.В.Котелевской, В.В.Лазарева, Г.Н.Манова, А.А.Мишина, Л.А.Морозовой, Ф.Р.Муратшина, В.С.Нерсесянца, АС.Шишкина, С.В.Полениной, Т.Н.Рахманиной, Ф.М.Раянова, Ю.С.Решетова, В.П.Сальникова, М.С.Студеникиной, В.М.Сырых, Р.И.Тарнапольского, Ю.А.Тихомирова, И.А. Умновой, Ф.Н.Фаткуллина, М.Х.Фарукшина, Т.Я.Хабриевой, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева и др.
В работе был проанализированы нормативные акты Российской Федерации и ее субъектов, решения судебных органов, официальные документы ненормативного характера, статистические сведения, научные разработки Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, конституции зарубежных государств.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно представляет собой одну из первых попыток проведения теоретико-правового исследования законодательства субъекта Российской
Федерации с позиций его системности, обусловленной в первую очередь иерархической связью, а также с позиций взаимосвязи и взаимообусловленности этого законодательства с общефедеральным законодательством.
Положения, выносимые на защиту:
Законодательство субъекта Российской Федерации представляет собой не механическую сумму нормативных правовых актов, а упорядоченную, внутренне согласованную систему законодательства, которая, как и любая система, содержит два необходимых компонента -структуру (набор относительно самостоятельных элементов в рамках какого-то единого общего целого) и взаимодействие элементов структуры. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (элементы системы) представлены большим разнообразием их видов: это и конституции, и уставы, и конституционные законы, и законы о внесении изменений и дополнений в конституции и уставы, и обычные законы, среди которых выделяются кодексы, а также большой массив подзаконных актов, среди которых указы и распоряжения глав субъектов Федерации, постановления и распоряжения правительств, ведомственные акты и др. Названные элементы образуют как вертикальную, так и горизонтальную структуры. Все нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации образуют в пределах своих границ правотворчества единое и целое законодательство.
Система законодательства субъекта Российской Федерации, как и любая система, имеет в своей основе связь между элементами иерархического типа. Иерархическая связь выступает основной структурной связью и строится при учете следующих свойств нормативного акта: юридической силы акта, характера общественных отношений, урегулированных данным актом, специфики норм акта. Юридическая сила нормативного акта - его главный признак, свойство,
выражающее степень подчиненности другим нормативным актам. В соответствии с названным признаком законодательные акты можно классифицировать, тем самым расположить их в определенной иерархии (соподчинении). Между юридической силой акта и значимостью общественных отношений существует, как правило, определенная зависимость: чем выше юридическая сила акта, тем значимее характер закрепляемых в нем общественных отношений.
Соблюдение федеральным законодателем и законодателем субъекта Российской Федерации границ правотворческой деятельности является главным условием построения непротиворечивой модели соотношения законодательства Российской Федерации и законодательства ее субъектов. Характеризуя нормативный правовой акт системы законодательства в федеративном государстве, невозможно установить взаимосвязи и взаимодействие с другими нормативными правовыми актами без ответа на вопрос: общественные отношения какого уровня (федерального или субъекта Российской Федерации) были опосредованы данным нормативным актом? Система законодательства, действующая на уровне субъектов Федерации, включает в себя законы, принимаемые федеральным законодателем, и законы, принимаемые законодателем субъекта Российской Федерации. И те, и другие законы действуют непосредственно, и теоретически сферы их действия не должны пересекаться, так как у каждого законодателя имеется свой круг правотворчества. Поэтому соотношение федеральных актов и актов субъектов Российской Федерации будет определяться фактом принадлежности урегулированных общественных отношений к той или иной сфере (Российской Федерации или ее субъектов).
Оптимальная децентрализация законотворческих функций направлена на сохранение единого государственного целого и обеспечение единства правового пространства России. Система
законодательства в Российской Федерации формируется с условием, что и федеральный законодатель, и законодатель субъекта Российской Федерации осуществляют свою компетенцию по строго определенному кругу вопросов, реализуя государственную власть в целом. Сфера общественных отношений, подлежащая регулированию федеральными органами, должна представлять собой только такой объем, который был бы необходим и достаточен для регулирования жизненно важных для государства вопросов, решение которых невозможно силами субъектов Российской Федерации.
Эффективная реализация правотворческой деятельности в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов возможна, прежде всего, при наличии законодательного закрепления полномочий федерального законодателя и законодателя субъекта Российской Федерации по предмету, входящему в сферу совместного регулирования; наличия гарантий самостоятельности и недопустимости вмешательства в сферу полномочий каждого из законодателей; наличия правового механизма для преодоления возникших в процессе правотворчества разногласий; установления взаимной ответственности за нарушения в области реализации сферы совместного регулирования; учета федеральным законодателем при разработке нормативного акта норм законодательства тех субъектов Российской Федерации, которые воспользовались опережающим правотворчеством; разработки научных концепций и их внедрения в законотворческие органы.
Законодательство субъекта Российской Федерации -неотъемлемая часть федерального законодательства. Осуществление правотворчества субъектов Российской Федерации является одним из условий функционирования государственной власти на всей территории Российской Федерации. Составляя с федеральным законодательством единое целое, законодательство субъекта Федерации развивает его,
воспроизводя, конкретизируя и дополняя. Вместе с тем воспроизведение (дублирование) норм федерального законодательства в законодательстве субъекта Российской Федерации выполняет двоякую роль: с одной стороны, дублирование неоправданно увеличивает общефедеральное законодательство и затрудняет его применение. С другой стороны, дублирование федеральных норм в законодательстве субъектов Российской Федерации обеспечивает единообразное применение федеральных норм на всей территории государства. Поэтому было бы неверным категорично отказываться или безусловно использовать данный прием. К тому же дублируются, как правило, нормы-понятия, нормы-цели, нормы-принципы, без которых часто невозможно построение самостоятельного нормативного акта субъекта Российской Федерации. Конкретизация федеральных норм подразумевает более полное, всестороннее и целостное воспроизведение, путем детального изложения нормативного положения. Под дополнением федеральных норм понимается принятие нормативных решений, отсутствующих в федеральном законодательстве, с целью учета местных особенностей и специфики.
- Обеспечение единства системы законодательства Российской Федерации невозможно без соблюдения принципа верховенства федеральной Конституции. Данный принцип положен в основу всех существующих федераций. В правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации недопустимы ущемление или утрата гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушение государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти Российской Федерации, необходимо обеспечение верховенства федерального закона в соответствии со ст.76 Конституции Российской Федерации. Выполнение перечисленных требований может быть
обеспечено и введением конституционно закрепленного института государственно-правовой ответственности. Вместе с тем, разрабатывая механизм ответственности в федеративных отношениях, необходимо учитывать, что в цивилизованном обществе соблюдение принципа верховенства федерального законодательства обеспечивается не столько принуждением, сколько внутренней убежденностью, правовой культурой субъекта и уверенностью в том, что соблюдение приоритета федерального закона направлено на реализацию и выражение его интересов.
Практическая значимость диссертационного исследования. В диссертации содержатся положения, направленные на более полное понимание закономерностей развития и совершенствования законодательства субъекта Российской Федерации и федерального законодательства в целом. Предложения, разработанные в диссертации, могут быть использованы в правотворческой деятельности как Российской Федерации, так и ее субъектов, в учебном процессе, в частности в лекциях по соответствующим разделам общей теории права и государства, при чтении специальных курсов, при проведении научно-практических семинаров и конференций, а также в деятельности депутатов, государственных служащих и других специалистов.
Апробация диссертационного исследования. Диссертационное исследование прошло обсуждение на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Уфимского юридического института МВД РФ, а также на заседании кафедры теории и истории права и государства Казанского государственного университета и рекомендовано к защите. Основные положения диссертации опубликованы в соответствующих статьях. Положения и выводы диссертации нашли отражение в учебных и рабочих программах, методических указаниях по теории государства и права, конституционному праву РФ и его специальных курсов; использовались в процессе преподавания в Башкирской академии
государственной службы и управления при Президенте РБ (БАГСУ), в Уфимском технологическом институте сервиса; использованы в работе на научно-практических конференциях, проводимых в БАГСУ и Уфимском юридическом институте МВД РФ.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка литературы.
Система законодательства: природа, содержание, структура
Федеративное устройство государства подразумевает в числе прочих особенностей и такую особенность, как наличие двухуровневой системы законодательства: законодательства федерации и законодательства ее субъектов. Объясняется это, во-первых, самой природой федерации - составляющие ее субъекты являются государствами либо государственными образованиями, следовательно, обладают своей системой органов государственной власти и в пределах установленной для них компетенции обладают правом издания законодательных актов. Российская Федерация не составляет исключения в этом смысле. Являясь демократическим федеративным государством (ст. 1 Конституции Российской Федерации) и ориентируясь на принципы и нормы международного права, Россия наделяет субъекты Федерации правом иметь свое собственное законодательство (ст.5 Конституции Российской Федерации).
Во-вторых, наличие законодательства субъектов федерации определяется и необходимостью эффективнее использовать местный потенциал. Очевидно из одного центра невозможно решать практически все вопросы, ежедневно возникающие на местах, особенно в крупных по территории государствах. В этом смысле децентрализация власти позволяет приблизить систему управления к населению, лучше учитывать социально-территориальные интересы, учитывать меняющиеся условия, стимулировать инициативу на местах. Самостоятельное решение субъектами федерации ряда вопросов имеет определенные преимущества: позволяет учитывать различные особенности конкретного региона, его национальные и исторические традиции, а также интересы региона в целом. Региональный законодатель2 способен более мобильно и гибко реагировать на изменение конкретных политических, экономических, социальных и иных условий на своей территории, обладает возможностью оперативного восполнения законодательных пробелов.
Очень часто региональное законодательство выступает необходимым элементом юридического механизма реализации федеральных актов.
Таким образом, система законодательства федеративного государства в целом является сложной и подлежит регуляции особыми правилами и методами. И федеральный, и региональный законодатель осуществляет свою деятельность, сообразуясь с той сферой общественных отношений, которая ему выделена.
В этом связи федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации не образуют строгую иерархическую вертикаль. Здесь есть определенные переплетения, которые и обусловливают известные проблемы и коллизии правовых актов. Усиление правотворческой активности субъектов Федерации не должно создавать проблем соответствия и иерархии законов России и входящих в нее субъектов Федерации. Система законодательства должна строиться исходя из приоритета Конституции и других законодательных актов Российской Федерации. Сбалансированное, гармоничное сочетание законодательства обоих уровней служит необходимым условием существования и функционирования всей системы законодательства государства.
Законодательные акты субъекта Российской Федерации и их виды
В системе законодательства субъекта Российской Федерации существует и своя иерархическая структура (вертикальное строение). Иерархическая структура есть выражение разности юридической силы отдельных видов источников права и связанной с этим предустановленной соподчиненности источников права в органически цельной системе . В теории государства и права под юридической силой понимают как обязательность нормативного правового акта вообще, так и его приоритет перед другими актами или подчиненность им67. Юридическая сила нормативного акта - его главный признак, сопоставительное свойство, выражающее степень подчиненности данного нормативного акта актам вышестоящих органов, а значит, и его место в иерархичной структуре законодательства68. Любой нормативный акт издается и должен применяться в полном соответствии с актами, обладающими высшей по отношению к нему юридической силой.
Ни один вид нормативно-правовых актов в иерархической структуре законодательства не функционирует абсолютно автономно. Их наиболее важное качество - системность. Они действуют в тесном переплетении друг с другом и, объединяясь в систему, в силу взаимосвязи с нормативно-правовыми актами других видов приобретают новые качества
Основной структурной связью системы законодательства, выступает иерархическая связь70. Она выражается в том, что акты соответствующего вида, обладающие более высокой правовой силой, являются исходной базой, основой, началом для актов с меньшей юридической силой, а нижестоящие нормативно-правовые акты занимают подчиненное положение по отношению к вышестоящим, не могут им противоречить, изменять их, лишать правовой силы и т.д.
Иерархичность источников действительно представляет собой одно из существенных качеств формы права, одно из важнейших выражений внутрисистемных связей источников права. Установление строгих правил соотношения источников права и соблюдение этих правил имеют принципиальное значение для режима законности, являются, по существу, симптоматичным показателем, критерием господства законности71.
Отсюда вытекает вывод о том, что иерархическая структура -главная в системе законодательства, так как в ее формировании участвует определяющая сторона составляющих ее элементов - юридическая сила нормативных актов.
Так как в пределах данной работы автор рассматривает систему законодательства в «узком» смысле, то критерий юридической силы будет применяться только к законам.
Вообще, в теории государства и права классификация законов может проводиться по различным основаниям.72
- по их юридической силе (Основной закон, федеральные конституционные, федеральные (обычные));
- по субъектам законотворчества (принятые в результате референдума или органом соответствующей государственной власти);
- по сфере действия (федеральные и субъектов федерации);
по отраслевой принадлежности (содержащие нормы конституционного, административного, гражданского, уголовного, земельного, семейного права и т.п.);
- по внешней форме выражения (конституция, кодекс, устав, закон и т.п.);
- по сроку (времени) действия (постоянные и относительно-ограниченные) ;
- по кругу лиц (граждане, иностранные граждане, лица без гражданства и т.п.);
- по времени вступления в силу (немедленно; со дня, указанного в законе; по истечении установленного срока в порядке общей процедуры правотворчества).
Каждая из указанных разновидностей закона обладает своими специфическими чертами. Но классификация законов по юридической силе имеет наиболее общий, первичный характер.
В законодательстве Российской Федерации принято выделять основной закон (конституцию), закон о поправке к конституции, федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъекта федерации. Все эти виды законов упоминаются в Конституции Российской Федерации, за исключением закона о поправке к конституции, о котором речь пойдет ниже.
Разделение сферы правового регулирования как основа федеративного строения законодательства России
Напомним еще раз, что законодательная система Российской Федерации является двухуровневой. Существует федеральное законодательство, развивающееся как в рамках исключительной компетенции федерации, так и в рамках совместных предметов ведения с ее субъектами. Существует законодательство субъектов Федерации, принимаемое как в пределах совместной компетенции, так и самостоятельно. Система законодательства опирается на базовые принципы верховенства Конституции России в общей правовой системе Российской Федерации (ч.І ст. 15), верховенства федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч.2 ст.4, ч.5 ст.76), самостоятельности собственного правового регулирования субъектов Федерации и его приоритета при условии соблюдения положений (ч.4 и 6 ст.76).
Федеративное строение системы законодательства не может не ставить во главу угла определение круга регулируемых общественных отношений. Это объясняется тем, что само осуществление федеративной структуры законодательства обусловлено наличием особых сфер общественных отношений, требующих исключительно федерального, исключительно регионального и их совместного правового регулирования. В этих условиях характеристика любого законодательного акта немыслима без ответа на вопрос, в чьем ведении находится регламентация тех или иных общественных отношений111.
В связи с этим структура законодательства в федеративных государствах отличается особым своеобразием, ибо она отражает соотношение законов федерации и входящих в нее государственных образований.
Вообще, само по себе наличие собственной системы законодательства субъекта федерации уже ставит проблему соотношения системы законодательства этого субъекта федерации с федеральным законодательством
Сфера законодательства субъекта федерации ограничена не фактом принятия законодательных актов федеральных органов власти, а предметом ведения федеральных органов власти. Общегосударственное законодательство в федеративном государстве складывается из законодательства федеральных органов государственной власти, принятым по предметам их ведения и по предметам совместного ведения, а также из законодательства субъектов федерации, принятого в рамках совместного ведения и ведения данного субъекта федерации. На территории субъекта федерации действует как общефедеральное законодательство, так и законодательство собственно субъекта федерации. Соотношение между указанными уровнями законодательства определяется, как правило, в конституции федеративного государства.
