Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Система и структура современного российского законодательства (вопросы теории) 9
1.1. Понятие "системы" и "структуры" законодательства 9
1.2. Структура российского законодательства 21
1.2.1. Отраслевая структура 21
1.2.2. Иерархическая структура 32
1.2.3. Федеративная структура 52
Глава 2. Взаимосвязь федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего социальную сферу 87
2.1. Совершенствование социального, законодательства - необходимое условие формирования России как социального государства 87
2.2. Законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее социальную сферу 118
2.2.1. Структура законодательства субъектов Российской Федерации (на примере социального законодательства субъектов РФ) 318
2.2.2. Характеристика социального законодательства сз'бъектов Российской Федерации (на примере регулирования отношений в сфере социальной защиты, образования и здравоохранения) 136
Заключение 185
Библиографический список использованной литературы 192
- Понятие "системы" и "структуры" законодательства
- Структура российского законодательства
- Совершенствование социального, законодательства - необходимое условие формирования России как социального государства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. До настоящего времени российское государство находится в условиях переходного периода, что обусловлено его становлением как правового, демократического государства, преобразованиями в экономических отношениях. Продолжается формирование собственно правовой системы России.
Большую роль в правовой системе играет система законодательства. Она является внешним выражением системы права и имеет огромное значение в установлении правового порядка в государстве. Совершенствование системы законодательства актуально в свете поставленной задачи формирования в России социального государства, которое предъявляет особые требования к содержанию новейшего законодательства. Законодательство должно быть ориентировано на усиление социальной защищенности человека. При этом следует сохранить преемственность со старым, оправдавшим себя законодательством, закрепляющим бесплатность образования, защиту детства, материнства и т.д.
Для российского законодательства на современном этапе характерна тенденция хаотичного увеличения количества правовых актов, что приводит к разрушению его системных качеств. Бессистемность законодательной, деятельности обусловлена отсутствием ясных представлений о необходимой структуре и содержании российского законодательства, разрывом между юридической наукой и практикой. Давление политических факторов приводит к еще большему ослаблению внутриструктурных зависимостей в законодательстве.
Сложности становления системы законодательства во многом обусловлены федеративным государственным устройством России, наделением Конституцией России субъектов РФ правом принятия собственных правовых актов, часто вступающих в противоречие с федеральным законодательством. Проблемы построения правового пространства не решены из-за отсутствия общего для федерального Центра и субъектов РФ видения содержания отечественной модели Федерации. До недавнего времени отсутствовали законы, регулирующие
систему федеративных отношений, да и принятые еще не решили всех возникших проблем. К тому же формирование правовых основ федерализма осуществляется без связи с социально-экономическими реформами.
Причина заключается и в отсутствии должного внимания юридической науки к необходимости концептуальных разработок модели отечественного законодательства с учетом федеративного аспекта. Законодательство субъектов Федерации относится к числу вопросов, активно изучаемых правовой наукой. Однако системных исследований по вопросу формирования системы законодательства субъектов РФ как неотъемлемого элемента законодательства России в целом еще нет.
Эти объективные потребности обусловили необходимость научного подхода к проблеме и выбор темы диссертации.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования в данной работе является современное состояние российского законодательства. Предметом исследования выступают теоретические вопросы системы законодательства, в частности соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Анализ развития системы законодательства и, в частности, ее федеративной структуры, осуществляется на основе содержания законодательства, регулирующего социальную сферу.
Цели и задачи исследования. Цель работы заключается в анализе процесса формирования целостной, непротиворечивой системы российского законодательства и формулировании предложений по ее совершенствованию.
В ходе исследования предпринята попытка решить следующие задачи:
1. Провести критический анализ существующих научно-теоретических представлений понятий "законодательство", "система законодательства", "структура законодательства".
2.Оценить уровень исследования современного состояния российского законодательства.
3. Проанализировать правовые акты, регулирующие соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации.
4.Установить место законодательства, регулирующего социальную сферу, в сіруктуре законодательства РФ, для чего определить круг, регулируемых им общественных отношений.
Выявить общие тенденции и проблемы формирования российского законодательства на основе анализа содержания федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, регулирующего социальную сферу.
Наметить пути устранения коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации.
Методологическая основа исследования. Методологической основой диссертационной работы являются общенаучные методы исследования: логический, системный, структурно-функциональный и сравнительно-правовой анализ. Применение различных методов исследования позволило рассмотреть предмет диссертации в обобщающих закономерностях и в конкретных деталях. Исследование проводилось на основе анализа действующих федеральных законов и подзаконных нормативных актов, а также правовых актов субъектов РФ. Значительная роль отведена изучению двухсторонних договоров и соглашений, заключенных между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
Диссертационное исследование построено на базе положений и выводов, сформулированных правовой наукой. Автором использовались работы известных представителей науки теория права и государства: С.С. Алексеева, Н.В.Витрука, А.П. Заеца, Д. Л. Златопольского, В.Б. Исакова, Г.А. Коробова, О.А. Красавчикова, Б. С. Крылова, А.В. Мицкевича, С. В. Полениной, Т.Н. Рахманиной, Н.В. Сильченко, В.Н. Синюкова, Л.Б. Тиуновой, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, А.Ф. Шебанова, А.Ф. Черданцева, В. Е. Чиркина, Б.С. Эб-зеева и др.
Научная новизна работы. Теоретические вопросы системы современного российского законодательства в науке исследованы недостаточно полно. Автор анализирует существующую литературу по данной проблеме. Система рос-
сийского законодательства исследуется в комплексе его отраслевой, иерархической и федеративной структуры.
В диссертации предпринята попытка рассмотреть соотношение законодательства РФ и субъектов РФ с позиции теоретических представлений о федеративной структуре законодательства. Указывается на тесную взаимосвязь между федеративной структурой законодательства и моделью Федерации в России. Соотношение федерального и законодательства субъектов Федерации, строение законодательства субъектов РФ выявляются на основе анализа действующего законодательства.
В диссертации прослеживается зависимость от преобразований в социальной сфере развития федеративных отношений к, следовательно, федеративной структуры законодательства и законодательства, регулирующего общественные отношения в социальной сфере.
Предлагаются пути совершенствования законодательного массива социальное законодательство. Его качественное совершенствование связывается с необходимостью уточнения предмета регулирования и проведения систематизации посредством консолидации и кодификации.
Анализ правовых актов ряда субъектов РФ (Башкортостан, Татарстан, Бурятия, Якутия, Хакасия и др.), регулирующих общественные отношения в социальной сфере, на предмет их соответствия федеральному законодательству позволяет утверждать о формировании законодательного массива социальное законодательство в некоторых субъектах РФ и о наличии в региональном законодательстве системных качеств.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Российское законодательство - органическая система с постоянно происходящими процессами интеграции и дифференциации. Свидетельством тому является формирование законодательного массива - социальное законодательство. Предмет социального законодательства - общественные отношения в социальной сфере. Систематизация социального законодательства путем консолидации и кодификации (принятие Основ социального законодательства, Ко-
декса социального обеспечения и др.) может стать основой для перерастания законодательного массива в самостоятельную отрасль законодательства.
На современном этапе главное значение в обеспечении системности российского законодательства имеет совершенствование его федеративной структуры. В этих целях целесообразно возвращение к использованию такого вида правовых актов как Основы законодательства, которые являются оптимальной формой учета интересов субъектов федеративного государства.
Законодательство субъектов РФ как подсистема единой системы российского законодательства может и должно иметь системный характер. В рамках законодательства субъектов РФ можно выделить иерархическую и горизонтальную структуры. Горизонтальная структура обусловлена конституционным разграничением предметов ведения. Иерархическая структура законодательства самостоятельно определяется в Конституциях, Уставах и специальных законах субъектов Федерации.
Социальное законодательство имеет двухуровневый характер, так как предмет его регулирования составляют общественные отношения в социальной cdiene. относящиеся к поедметам совместного ведения Российской Федеоаи.ич и ее субъектов. Как законодательный массив оно в настоящее время сформировано в ряде субъектов РФ.
5. Усиление системности социального законодательства зависит от со
вершенствования законодательного процесса, качественных изменений содер
жания социального законодательства Федерации и субъектов РФ. Законы
должны предусматривать механизм реализации, определять источники финан
сирования.
6. Построение реальной Федерации в России зависит от совершенствова
ния федеративной структуры законодательства и социального законодательст
ва, являющегося закреплением социальной политики.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение работы состоит в том, что полученные в ней выводы развивают теоретические представления о системе законодательства в условиях становле-
ния России как федеративного государства. Результаты исследования могут использоваться в дальнейшей научной разработке данной проблемы.
Практическое значение исследования состоит в возможности его использования для совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, а также в качестве теоретической основы для реализации конституционной концепции разделения власти между Федерацией и ее субъектами. Содержание работы может применяться в процессе правотворчества органами государственной власти субъектов РФ.
Диссертация может быть использована в преподавании учебных курсов по теории государства и права, конституционному праву РФ, административному праву и праву социального обеспечения, а также специальных курсов по изучению регионального законодательства.
Апробация и внедрение результатов исследования. Материалы диссертации использовались при чтении лекций и проведении семинарских занятий со студентами Хакасского государственного университета им. Н.Ф. Ката-нова. Отдельные аспекты диссертации докладывались на научно-практических конференциях Х^У им. Н.Ф.Катянова. на 37 международной navimoH студенческой конференции "Студент и научно-технический прогресс"' (12-16 апреля 1999 г., г. Новосибирск) и межвузовской научно-практической конференции "Социальные институты в истории: интроспекция и реальность"' (октябрь 1999 г., г. Омск), научно-практических конференциях "Республика Хакасия как субъект Российской Федерации" (июль 1999 г., июнь 2000г.). Результаты исследования использовались диссертантом в работе Правового комитета при Правительстве Республики Хакасия при разработке и экспертизе правовых актов.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Понятие "системы" и "структуры" законодательства
Для исследования вопроса о соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации необходимо установить, что понимается под термином "законодательство" в юридической пауке.
Изучение показало, что понятие "законодательство" до сегодняшнего дня остается дискуссионным, его нормативное определение отсутствует. В правовых актах и научной литературе различают понятие "законодательство" в "узком" и "широком" смысле .
Долгие годы существования командно-административной системы руководствовались "широким" пониманием законодательства. Эта точка зрения есть и поныне. Однако и в рамках этого подхода можно выделить особенности.
Так, законодательство определялось как совокупность нормативных актов высших органов государственной власти и высших исполнительных и распорядительных органов государственной власти СССР, союзных и автономных рее-публик . Эта точка зрения нашла отражение в ст.2 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях"1.
Существовало мнение, что законодательство - это совокупность законов и подзаконных нормативных актов" . Фактически законодательство трактуется в данном случае как совокупность всех издаваемых в государстве нормативных актов. Ныне подобное понимание законодательства заложено в ст.2 федератьного закона "Об основах охраны труда в Российской Федерации": наряду с законами к законодательству об охране труда относятся и иные нормативные акты РФ и субъектов Федерации1.
Вместе с тем высказывается позиция, согласно которой включение ведомственных актов в законодательство возможно лишь при условии делегирования права их издания Правительством ведомствам.
Официальный источник - "Собрание законодательства Российской Федерации" публикует акты парламента. Президента и Правительства, а также решения Конституционного Суда РФ, включая, тем самым, часть подзаконных актов в содержание термина "законодательство".
Существует и "узкое" понимание законодательства. Подобная точка зрения связана с изменением взглядов на государство и право. В рамках этого подхода можно выделить позицию, согласно которой "законодательство" есть лишь совокупность законов" . Данный подход отражен в ст.З ГК РФ 1994 года, в соответствии с которой гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законові
Изменились взгляды С.С. Алексеева, который раньше понимал под законодательством совокупность всех нормативных актов, в том числе ведомственных. Сейчас к законодательству он относит лишь совокупность законов, допуская возможность включения в законодательство иных нормативных актов при условии их издания в порядке делегирования законодательных полномочий0.
По мнению Р. 3. Лившица законодательство представляет собой совокуп-ность законодательных актов . Под "законодательными актами", видимо, следует понимать акты, издаваемые федеральными органами законодательной власти и акты законодательных органов субъектов Федерации.
В условиях формирования собственно российского законодательства большую роль продолжают играть не утратившие силу акты бывшего СССР. Поэтому валшо выяснить правовые акты, каких органов бывшего СССР, считались законодательными актами? Сложность вопроса состоит в том, что в СССР отрицалась теория разделения властей. Правом издания закона наделялись различные органы власти. На этом основании на сегодняшний день к понятию "законодательный акт" можно отнести: Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные постановления Государственной Думы, нормативные постановления Совета Федерации, а также не утратившие силу законы и нормативные постановления Съездов народных депутатов СССР и РСФСР, не утратившие силу указы и постановления Президиумов Верховного Совета СССР и РСФСР, не утратившие силу и изданные до Конституции 1936 года декреты и нормативные постановления Совета народных комиссаров РСФСР, СССР, постановления ЦИК СССР и РСФСР, совместные постановления ЦИК и СНК, а также акты Совета труда и обороны.
Структура российского законодательства
Отраслевая (горизонтальная) структура законодательства ориентирована на объективно существующую отраслевую структуру права. Критерием выделения отраслевой структуры законодательства является включение в нормативные акты однородных и разнородных по своему отраслевому характеру правовых норм. При рассмотрении этого вопроса диссертант придерживается общепринятого взгляда, определяющего в качестве критериев деления права и законодательства на отрасли предмет и метод правового регулирования1.
Горизонтальная структура законодательства, в которой основными звеньями выступают отрасли законодательства, наиболее близка к структуре права. Главные подразделения системы законодательства, так называемые основные отрасли, в своей основе соответствуют структуре права. Вместе с тем, при изучении соотношения системы законодательства с системой права выясняется, что законодательство, с точки зрения его отраслевой структуры, не совпадает с правом.
К примеру, СВ. Поленина следующим образом представляет данную ситуацию:
а) отрасль законодательства совпадает с отраслью права;
б) отрасли законодательства и права в основном совпадают;
в) большинство норм отрасли законодательства относятся к одной из отраслей права, оставшиеся нормы составляют лишь некоторую часть других отраслей;
г) отрасль законодательства не совпадает с отраслью права".
Рассмотрение особенностей этого вопроса в науке привело к выводу о существовании в законодательстве наряду с основными отраслями, совпадающими, в основном, с отраслями права, комплексных образований, в частности, отраслей и других видов комплексов1.
Для признания совокупности нормативно-правовых актов отраслью законодательства нужно, чтобы она имела определенные качества. Это - единство содержания, выражающееся в единстве принципов правового регулирования, единстве источников формирования норм, общности основных положений. Такое единство легче обнаружить у отраслей законодательства, которые отражают отрасли права. В этом случае предмет отрасли законодательства совпадает с предметом соответствующей отрасли права.
Предметом комплексных отраслей законодательства предлагалось считать сферу управления, разнородные отношения которой требуют единого управления путем согласованного применения различных отраслевых форм регулирования . Думается, в свете новых экономических реалий, более корректно считать предметом комплексных отраслей сферу общественных отношений, объединяющую различные виды общественных отношений1.
По справедливому замечанию Р. О. Халфиной, эффективность комплекса определяется оптимальным сочетанием его элементов. При формировании комплексных образований должно соблюдаться два условия, а именно, четко определяться предмет комплексного регулирования (он должен быть не слишком широк и отграничен от смежных отношений) и обеспечиваться оптимальное со-отношение отраслей права, составляющих определенный комплекс .
Совершенствование социального, законодательства - необходимое условие формирования России как социального государства
Конституция Российской Федерации провозгласила Россию не только правовым, но и социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Регулирование социальной сферы является одним из главных направлений в деятельности любого государства. Решение органами государственной власти социальных проблем осуществляется, в том числе путем правового регулирования. Поэтому в данной главе работы рассмотрим особенности российского законодательства, регулирующего социатьную сферу.
Одним из факторов успешного решения социальных проблем является разработанное, согласованное социальное законодательство. Следовательно, при изучении социального законодательства необходимо использование системно-структурного подхода.
Как и законодательство в целом, социальное законодательство как законодательный массив имеет свою структуру.
Учитывая, что в социальном законодательстве между правовыми актами преобладают связи координации, а не иерархии, считаем возможным давать характеристику его иерархической структуры. Иерархическая структура законодательства в целом, рассмотренная в первой главе работы, в основном, совпадает с иерархической структурой социального законодательства. Исключение составляют федеральные конституционные законы, которые отсутствуют в социапьном законодательстве.
В данном разделе работы попытаемся выяснить горизонтапъную структуру социального законодательства как самостоятельного законодательного массива. Вопрос о предмете регулирования данного законодательства разработан в науке недостаточно.
Регулирование вопросов социальной сферы отнесено Конституцией РФ к совместному ведению Федерации и ее субъектов, поэтому необходимо также проанализировать социальное законодательство в аспекте его федеративной структуры.
Итак, согласно Конституции РФ Россия является социальным государством. Влияет ли характер государственности на законодательство, регулирующее социальную сферу? Для ответа на этот вопрос следует определить, что понимается под социальной государственностью.
Понятие "социальное государство" в общественно-политической теории используется для обозначения государств современного демократического типа в условиях относительно стабильной и развитой экономики.
По мнению П. Гончарова, социальное государство проявляется как идея, концепция, как конституционный принцип и как реальная практика.2 Х.Ф. Цахер дополняет, что констатация в Конституции (применительно к Германии) социального характера государства становится задачей, целью и правовой нормой .
В начале рассмотрим концептуальные особенности социального государства. Формирование идеи социального государства неразрывно связано с представлениями о правовом государстве. Концепцией правового государства обусловлено появление "первого поколения" прав человека - гражданских и политических. Идея правого государства базировалась на теории индивидуальной свободы, согласно которой государство обязано гарантировать эту свободу от чьего-либо, в том числе и своего, вмешательства. Свои негативные последствия классическая либеральная доктрина обнаружила в 19 в., который был отмечен социальными потрясениями. Формальное равенство неравных, зато объявленных свободными, людей, вряд ли было привлекательно для большинства неимущих людей. Вследствие этого государство не может ограничиться ролью только "ночного сторожа".
Неолиберальные теоретики сформулировали позитивное понимание свободы, означающее проведение государством социально ориентированной политики, которая выражалась в определении направлений социального реформирования общества, создавшего "второе поколение" прав человека - социально-экономические и культурные права.
Однако, если "классические" права традиционно считались западными правоведами абсолютными, подлинными, субъективными правами, так как связанность государства ими безусловна, то социальные права в собственно юридическом смысле правами не являются. Они представляются как притязания на получение от государства материальных благ, обеспечивающих достойный уровень жизни. Социальные права обязывают государственные органы вести социально ориентированную деятельность, но это не субъективные права, а объективные обязанности государства, выполнение которых зависит от экономической дееспособности государства.
Главную угрозу социального реформирования общества западная доктрина видит в том, что оно ведет к нарушению "справедливости" свободного рынка, ограничению свободы, порождению пассивных людей, ждущих помощь от государства.
Несмотря на непрекращающиеся дискуссии, направление развития государств в сторону социшіьной государственности указаны в Основных законах многих стран (в ФРГ, Франции, Испании, Греции, Италии, Дании и др.).
