Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика системы российского законодательства 12
1. Федеративное устройство российского государства -основа формирования системы его законодательства 12
2. Реализация принципа разделения властей в правотворчестве Российской Федерации 45
3. Специализация и унификация федерального законодательства - формы проявления общего и особенного в его системе 77
4. Основы российского законодательства в законотворчестве субъектов Федерации 96
Глава 2. Правотворческий процесс в субъектах Российской Федерации 112
1. Понятие правотворчества субъекта Федерации 112
2. Исключительная правотворческая компетенция субъектов Российской Федерации 130
3. Вопросы совместного ведения в правотворчестве Федерации и ее субъектов 149
Библиография 171
- Федеративное устройство российского государства -основа формирования системы его законодательства
- Реализация принципа разделения властей в правотворчестве Российской Федерации
- Понятие правотворчества субъекта Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. XX век стал для России эпохой невиданных перемен, отличающихся острыми политико-правовыми конфликтами, противостояниями и поисками компромиссов. На фоне подобных тенденций Федерация, как форма государственного устройства Российского государства с его территориальными масштабами и разнообразием экономических, политических и национальных особенностей регионов, жизненно необходима для сохранения единства и стабильности.
Соответственно, становление нового, постсоветского общества отражается на взаимоотношениях субъектов Федерации с федеральными органами власти. Структура правового пространства каждого отдельного субъекта Федерации образуется из двух составляющих: федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации.
В этом двухуровневом срезе федеральные законы, действующие на всей территории Российской Федерации, обеспечивают единообразие регулирования общественных отношений в своей строго определенной сфере, непосредственно входят в систему законодательства субъекта Федерации и действуют в его правовом пространстве. При этом субъектам РФ необходимо обеспечить реальную самостоятельность их нормативно-правовых актов, изданных в рамках предметов ведения, которые относятся к исключительной компетенции регионов России. Прочность федерации определяется тем, что каждый субъект в лице федерального центра может найти поддержку собственным интересам, конечно же, не ущемляя права и законные интересы других субъектов.
Чтобы эффективно противостоять нарушению целостности России и разобщению регионов, необходима научно обоснованная конкретная политическая линия, базирующаяся на Конституции РФ, федеральных законах и обеспечивающая баланс интересов и ответственности как федерального центра, так и субъектов Федерации. Только на такой основе
4 могут развиваться уже сложившиеся федеративные отношения для преодоления дезинтеграционных процессов.
Путь России к созданию оптимальной модели федеративного устройства протекает весьма болезненно. По-прежнему сохраняется напряженность в отношениях между Федерацией и ее субъектами, которая нашла свое выражение в самых крайних формах конфликта: в «параде суверенитетов», «войне законов», сепаратизме, росте национализма, терроризме и даже вооруженных столкновениях, создавших прецедент развязывания гражданской войны. Ситуация осложняется асимметрией бюджетной политики государства по отношению к регионам, разбалансированностью экономических взаимосвязей между ними, и, как следствие, слабой правовой базой упорядочивания этих процессов.
Необходимость совершенствования действующего законодательства не вызывает сомнений. Поправки предлагаются к разным положениям Конституции РФ, в том числе и к тем, которые предусмотрены в разделе «Федеративное устройство». Это особенно важно в контексте рассматриваемой проблемы, поскольку одной из причин противоречия отдельных законов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам часто является не совсем четкое разграничение или же правильное, с учетом федеративного характера нашего государственного устройства, распределение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Как следствие, постоянно возникающие разночтения отдельных статей Конституции РФ в центре и на местах, что, в свою очередь, порождает противоречия в сфере правотворчества на разных уровнях власти.
Подобная ситуация побуждает исследователей, занимающихся правовыми проблемами, решить ряд теоретических задач: от выработки категориально-понятийного аппарата федерального и регионального законодательства Российской Федерации до выявления форм взаимосвязи и взаимодействия между ними.
Другой проблемой, актуальность которой все более и более возрастает, является налаживание взаимовыгодных отношений России со своими соседями - республиками бывшего СССР, ныне суверенными государствами. Тем более, что существующий интеграционный потенциал Содружества Независимых Государств достаточно высок. Сближение национальных законодательств государств-участников следует расценивать как правовое обеспечение интеграционных процессов и на межгосударственном, и на национальном уровне.
Формирующееся в таких условиях федеральное и региональное законодательство оказывает огромную роль на развитие правовой системы российского общества. Специальное же исследование соотношения федерального и регионального законодательства Российской Федерации отсутствует.
Все вышеизложенное и обусловило выбор проблемы в качестве темы диссертационного исследования, его актуальность и направленность.
Степень разработанности темы и круг источников. Проблематика развития российского законодательства в юридической литературе подверглась значительной разработке. Этот вопрос был исследован в трудах многих ученых-теоретиков: С. С. Алексеева, М. И. Байтина, В. К. Бабаева, В. М. Баранова, П. П. Баранова, В. В. Гошуляка, В. Б. Исакова, В. Н. Карташова, В. В. Лазарева, В. А. Летяева, Р. 3. Лившица, А. В. Малько, Н. И. Матузова, А.В. Мицкевича, А. С. Пиголкина, СВ. Полениной, В. П. Сальникова, И. Н. Сенякина, Н. В. Сильченко, В. Н. Синюкова, Ю. А. Тихомирова, В. А. Толстика, А. Ф. Шебанова.
Признавая тот факт, что одним из важных условий формирования системы законодательства является федеративное устройство России, особое внимание уделялось исследованиям государствоведов по проблемам развития федеративных отношений в современный период (Б. С. Крылов, Л. Ф. Болтенкова, Л. М. Карапетян, Б. М. Лазарев, В. О. Лучин, Ф. Р. Муратшин, Б. Н. Топорнин, В. Е. Чиркин, Б. С. Эбзеев и др.)
В работе также используются труды, связанные с анализом правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. К ним относятся исследования А. И. Абрамовой, М. Н. Игнатьевой, В. М. Манохина, С. Л. Сергевнина, В. М. Сырых, И. А. Умновой, Г. Т. Чернобель и ряда других авторов.
Учитывая важность вклада этих и многих других ученых в разработку вопросов состояния и необходимости совершенствования российского законодательства, нельзя не отметить то обстоятельство, что до сих пор отсутствует специальное исследование соотношения федерального и регионального законодательства Российской Федерации. В связи с этим, представляется необходимым дальнейшая разработка данной проблемы в указанном аспекте.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации. Проанализирован ряд документов государств-участников Содружества Независимых Государств. Для сравнительного анализа были привлечены нормативно-правовые акты СССР, РСФСР, союзных республик и законодательство других стран.
Объектом настоящего диссертационного исследования является регулируемый федеральным и региональным законодательством широкий круг общественных отношений, направленных на решение социально-экономических и политических задач Российского государства.
Предметом исследования выступают теоретические основы и практическое значение формирования и развития общефедерального и регионального законодательства Российской Федерации как самостоятельных систем, анализируется правотворческий процесс субъектов Федерации, раскрываются взаимоотношения между федеральными и региональными нормативно-правовыми актами.
Цели и задачи исследования. Диссертационное исследование проводилось с целями: выявления причин несоответствия регионального
7 законодательства федеральному, разработки рекомендаций по совершенствованию нормотворчества в России, и формированию комплексной системы теоретических знаний о таких важных явлениях современности, какими являются федеральное и региональное законодательство Российской Федерации.
Для достижения указанных целей в работе решаются следующие исследовательские задачи:
рассмотреть основные тенденции развития российского законодательства в современных условиях;
- изучить проблему реализации принципа разделения властей в
Российской Федерации и ее субъектах применительно к правотворческой
сфере;
- проанализировать правотворческую деятельность региона;
- обосновать необходимость четкого разграничения полномочий в
сфере правотворчества между Федерацией и субъектами Федерации;
установить пределы исключительной компетенции субъекта Федерации в правотворческой деятельности;
- уточнить понятийно-категориальный аппарат общей теории права
при анализе содержания, форм и сущности нормотворчества субъектов РФ;
внести соответствующие предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и практики реализации юридических норм.
Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач соискатель использовал концептуальные положения диалектико-материалистического метода, а также такие известные методы познания правовой действительности, как исторический, функциональный, логический, исторический, системно-структурный, сравнительно-правовой, моделирование, прогнозирование др.
Особое внимание уделялось взаимосвязи абстрактного и конкретного, общего и особенного.
Научная новизна работы обусловлена самой постановкой проблемы,
а также намеченными целями и задачами и заключается в том, что
диссертация представляет собой комплексное монографическое
исследование соотношения общефедерального и регионального законодательства Российской Федерации на уровне общей теории права.
На основе изучения Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Федерации, федеральных и региональных нормативно-правовых актов были исследованы тенденции становления и развития федерального и регионального законодательства, проанализированы формы их взаимосвязи и взаимодействия.
В рамках работы осуществлен поиск путей оптимального согласования предметов ведения Федерального центра и субъектов Федерации, которое предполагает сочетание четкой дисциплины с отношениями партнерства и взаимного уважения конституционных прав каждого уровня власти. В результате новизна работы состоит также в уточнении пределов деятельности правотворческих органов на всех трех уровнях правового регулирования.
Учитывая многогранность проблемы, автор не стремился к рассмотрению всех аспектов выбранной темы. Работа посвящена исследованию ее наиболее актуальных, базовых вопросов.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
В диссертационном исследовании вырабатывается научное определение правотворчества субъекта Российской Федерации, уточняются понятия «правотворческая компетенция» и «правотворческий процесс».
Акцентируется внимание на том, что стимулирование процессов специализации и унификации является одним из главных направлений усовершенствования российского законодательства. Унификация требует единообразного подхода к общим целям и задачам правового регулирования общественных отношений.
9 Специализация, напротив, отражает повышение роли субъектов Федерации в решении задач обновления российского общества.
Обосновывается принятие Основ законодательства по каждому предмету совместного ведения. По мнению автора, необходимо принять специальный федеральный закон, регламентирующий механизм формирования Основ законодательства с участием всех субъектов Федерации. Иначе регионы России не смогут реально участвовать в практическом осуществлении сфер совместного ведения.
Для обеспечения единства правового пространства предлагается ввести в юридическую практику элементы модельного нормативно-правового регулирования по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Однако, в отличие от федеральных законов, которые должны быть признаны актами прямого действия, модельные законодательные акты для субъектов Федерации будут носить рекомендательный характер.
5) В работе обосновывается, что становление и развитие местного самоуправления остро нуждаются в дальнейшей разработке нормативно-правовой базы по разграничению компетенции между государственными органами субъектов Федерации и муниципальными органами. Необходимо также законодательно закрепить принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. 6) Отстаивается точка зрения, согласно которой в условиях России важное значение имеет законодательное закрепление перечня предметов ведения, относящихся к исключительному ведению субъектов РФ, так как именно они выступают в качестве одной из правовых гарантий деятельности любого субъекта РФ.
7) Автором признается возможность заключения двусторонних договоров субъектов с федеральным Центром. Однако
подчеркивается, что договор - это лишь одна из форм
разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов РФ, но ни в коем случае не
подменяющая Конституцию РФ или федеральные законы. С
принятием Основ законодательства по всем предметам совместного
ведения просто отпадет необходимость заключения такого рода
договоров (так как они будут разграничены конституционно и
законодательно).
8) Правотворчество субъекта в составе Российской Федерации как
особый вид государственной деятельности должно строиться на
совокупности общеправовых и специальных принципов
(формирование правотворчества субъекта Российской Федерации в
пределах предметов ведения и полномочий; согласованность
правотворчества субъекта Федерации с федеральным
правотворчеством; необходимая достаточность правового
регулирования на уровне региона; невмешательство органов
государственной власти субъекта Федерации в компетенцию
органов местного самоуправления; эффективность и реальная
исполнимость правотворческих решений субъекта РФ и другие).
Научная и практическая значимость. Предложения и выводы,
содержащиеся в диссертации, направлены на совершенствование
действующего законодательства как на федеральном уровне, так и на уровне
субъектов Федерации.
Анализ поставленных в исследовании проблем соотношения федерального и регионального уровня правового регулирования относится к числу фундаментальных направлений науки о праве, их научное осмысление обуславливает теоретическую значимость и ценность проведенного исследования.
Автором сформулированы научно обоснованные рекомендации по разграничению полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в процессе правотворчества, которые могут найти практическое применение в нормотворческой деятельности государственных органов, а также в правоприменительной практике. Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе в юридических ВУЗах России при изучении соответствующих тем общей теории права и отраслевых дисциплин, а также в дальнейшей научной работе.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждались по главам и в целом на заседаниях кафедры теории государства и права Саратовской государственной академии права, отражены в публикациях. По этой проблеме автор выступал с сообщениями на международной научно-практической конференции «Права человека: пути их реализации» (Саратов, 1998 г.), межвузовской научно-практической конференции «Проблемы управления России в XXI веке: глазами молодых» (Саратов, 1999 г.).
Структура диссертации. Поставленная проблема, объект, предмет и цели диссертации предопределили ее внутреннюю логику и структуру. Работа состоит из введения, двух глав, подразделенных на семь параграфов и библиографического списка.
Федеративное устройство российского государства -основа формирования системы его законодательства
Современный этап развития России характеризуется кардинальными изменениями в жизни государства и динамичными процессами, происходящими во всех сферах жизнедеятельности российского общества. Меняющиеся социальные интересы и потребности требуют соответствующих преобразований в экономической, социальной, политической, правовой, культурной и других областях общественного бытия. Доминирующее влияние на этот процесс оказывает Конституция Российской Федерации 1993 года, провозгласившая новые приоритеты, такие как признание прав и свобод человека высшей ценностью в государстве, внедрение новой модели федеративных отношений, демократизация всех сфер жизни общества, многообразие форм собственности, которые определяют основные направления совершенствования политической и правовой системы России. В результате идеи правового государства и становление гражданского общества приобрели у нас не только широкую известность, но и получили законодательное закрепление в качестве основ нынешнего конституционного строя России
Поэтому, прежде чем приступить к анализу формирования системы российского законодательства, необходимо разобраться с самой категорией «законодательство».
Отечественная научная литература выделяет два основных подхода к пониманию законодательства: в широком и узком смысле. Под законодательством в широком смысле понимают систему юридических актов, содержащих правовые нормы. Так, во многих нормативных правовых актах законодательство трактуется как совокупность не только законов, но и нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ и других органов власти. Некоторые отечественные юристы считают, что в целях обеспечения в обществе верховенства законов рациональнее придерживаться трактовки законодательства в узком смысле. По мнению Ю. А. Тихомирова, понятие «законодательство» оправданно рассматривать как упорядоченную совокупность собственно законов. Такая точка зрения теоретически обоснована и имеет право на существование. Но в условиях современной России отказаться от широкого толкования термина «законодательство» и перейти к более узкой трактовке в одночасье невозможно. Следует согласиться с И. Н. Сенякиным в том, что нужен определенный период, чтобы предложенная концепция получила большее теоретическое обоснование, прошла научную и практическую апробацию . Учитывая эти обстоятельства, изложение диссертационного материала ведется с позиции «широкого» понимания законодательства.
На всех этапах развития российской государственности законодательство было важным и эффективным инструментом руководства обществом. И в настоящее время правильное отражение потребностей жизни, эффективность, полнота и своевременность законодательных решений, высокое качество законов становятся во многом определяющими факторами политического, социального и духовного обновления России, экономических преобразований в стране.
Происходящие перемены требуют интенсивного законотворчества, т. к. обозначилась тенденция становления новой правовой системы РФ. Однако, процесс законотворчества проходит в чрезвычайно сложной обстановке экономического и финансового кризиса, разгула преступности, социальной напряженности в обществе.
В государственно-правовых реформах, имеющих цель преобразования России в реальное федеративное демократическое государство, важное место занимает определение новых отношений Федерации со своими субъектами. Решение региональных проблем традиционными в условиях унитарного государства и обычными при административно-командной системе управления средствами стало невозможным.
Проблемы становления современного федеративного государства являются насущными и актуальными для России. Федерация, как форма государственного устройства, дополняет горизонтальное разделение властей размежеванием их по вертикали и тем самым становится средством ограничения государственной власти, вертикальной системой сдержек и противовесов.
Суть российского федерализма определена в Конституции Российской Федерации следующим образом: федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов России.
Реализация принципа разделения властей в правотворчестве Российской Федерации
Мы вели речь о федерализме как конституционном принципе государственного устройства в современной России и основе построения системы законодательства, при этом затрагивали вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий государственных органов федерации и ее субъектов. Но нельзя забывать и о принципе разделения властей по горизонтали.
Речь не идет о том, чтобы разделить единую власть между различными общественными силами или социальными группами. Назначение принципа разделения властей - исключение возможности концентрации всей полноты властных полномочий в руках одного лица или органа, который превратился бы в таком случае в неограниченного и всесильного повелителя, издающего законы, обеспечивающего их исполнение и наказывающего за непослушание.
В своем "классическом" варианте теория разделения властей была разработана и описана Шарлем Монтескье (1689-1755). Значительный вклад в ее создание и развитие внес также Джон Локк, а истоки этой теории можно было встретить еще в трудах таких древних мыслителей как Аристотель, Полибий, Эпикур. В каждом государстве, - пишет Ш. Монтескье, - есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского. Эта формулировка несколько отличается от привычной нам, но сам автор далее поясняет, что первая власть призвана издавать законы, вторая ведает внешними сношениями, а посредством функционирования третьей караются преступники и разрешаются столкновения между частными лицами. Иначе эту власть можно именовать судебной.
Определенный вклад в развитие идеи разделения властей внесли российские дореволюционные авторы. В частности, в трудах Н. М. Муравьева, М. М. Сперанского, Н. И. Лазаревского, Ф. Ф. Кокошкина содержатся не только упоминание, но и даже конкретные предложения по этой проблеме. Н. М. Муравьев в своем конституционном проекте заложил принцип разделения властей и федеративного устройства государства, тем самым поддержав идею разделения власти государства1.
Другой выдающийся просветитель М. М. Сперанский рассматривал теорию разделения властей применительно к законотворчеству. Отделяя законодательную власть от исполнительной, он представлял принятие «коренных» законов и основных гражданских, уголовных и иных законоположений исключительно законодательному органу . М. М. Сперанский так же обосновал подзаконность правотворческой деятельности исполнительного аппарата, отличив от законов другие нормативные акты.
Н. И. Лазаревский, анализируя принципы конституционного строя, также ставил на первое место разделение властей3. Но, пожалуй, наиболее полно теория разделения властей в отечественной литературе была раскрыта другим русским юристом Ф. Ф. Кокошкиным, который определял участие народа в законодательстве и разделение властей как два важнейших принципа правового государства. На наш взгляд, значение трудов Ф. Ф. Кокошкина заключается в том, что он попытался найти «гарантии» против концентрации власти в руках правительства и парламента. Речь шла о системе сдержек и противовесов в парламентарном государстве.
Большевики, пришедшие к власти в октябре 1917 года, отвергли идею разделения властей. Это связано прежде всего с марксистской доктриной, отрицавшей учение Локка, Монтескье и других теоретиков правового государства. Маркс и Энгельс отождествляли данный принцип с выражением в политическом сознании спора между королевской властью, аристократией и буржуазией из-за господства, механизмом чисто «промышленного разделения труда, примененного к государственному управлению»1. Поэтому работы советских исследователей были направлены в основном либо на критику всего учения, либо на его рассмотрение в связи с историческими условиями. В официальной литературе этого периода утвердилось положение, что «на практике принцип разделения властей никогда, ни в одном государстве осуществлен не был, так как каждое государство является диктатурой определенного класса»2.
В условиях командно-административной, однопартийной советской системы осуществление идеи разделения властей было и невозможным. В этот период конституционно закреплялся принцип «полновластия Советов» при организующей и направляющей роли КПСС. На самом же деле законодательные органы превратились в придаток бюрократического аппарата, необходимый для формального юридического закрепления решений исполнительной власти. Статистические данные говорят о крайне низком удельном весе законов в системе нормативно-правовых актов того периода: в Советском Союзе с 1938 года по 1988 год было принято всего около 90 законов в собственном смысле (менее 1 %), при этом все остальные (более 99 %) законодательные акты утверждались указами Президиума, а затем уже списком одобрялись на заседаниях Верховного Совета СССР3.
О необходимости внедрения принципа разделения властей в организации государственного аппарата СССР заговорили и с высоких трибун и в научной литературе с того момента, когда на официальном уровне была провозглашена идея - построение социалистического правового государства. Конституция РСФСР 1978 года закрепила суверенитет России. Это время (конец 80-х годов) можно назвать началом закрепления принципа разделения властей в советском государстве.
Понятие правотворчества субъекта Федерации
Нормативные правовые акты являются результатом особого рода деятельности - правотворчества. Под правотворчеством в отечественной юридической науке обычно понимают деятельность государственных органов, должностных лиц, а в случае референдума - всего народа по созданию, изменению или отмене нормативных актов. При существовании различий в формулировках определений в работах ученых-правоведов, занимающихся проблемами правотворчества, общим является признание правотворчества в принципе и главным образом государственной деятельностью.
Однако, требование к праву быть создаваемым на основе правотворческой воли общества указывает на то, что правотворческая деятельность всех органов государства должна быть производной от правотворческой воли общества. Если государство понимать как политическую организацию, объединяющую всех членов общества, то заданность государству норм права обществом не принижает роль первого.
Субъектами правотворческой деятельности являются государственные органы, должностные лица, общественные организации и объединения граждан, трудовые коллективы, физические лица. Демократия предполагает максимальное (прямое или косвенное) включение в правотворческую деятельность всех субъектов общественных отношений, способных положительно влиять на принятие правотворческих решений. Наличие у них права на издание нормативного акта здесь необязательно, ибо определяющим признаком правотворчества является деятельность, направленная на создание правовых норм. Это, однако, не означает, что пределы правотворчества становятся расплывчатыми или чрезмерно расширяются. Под деятельностью, направленной на создание правовых норм, понимается только та, целью которой ставится установление, изменение или отмена конкретных правовых норм. Поэтому под данное понятие не попадают ни выражение общественного мнения через средства массовой информации, ни какие-нибудь критические выступления и т.п., если они не носят характера официального обращения в соответствующие органы и если в них не содержатся конкретные предложения об установлении, изменении или отмене правовых норм.
Если правотворчество в самом общем плане может быть определено как деятельность, направленная на создание правовых норм, то правотворчество, как юридическая категория, означает соответствующую юридически значимую деятельность. Общество в лице своих органов решает, каким быть механизму правотворчества, и закрепляет это свое решение в правовых нормах, на основе которых действуют субъекты правотворческих отношений. Правотворческая деятельность, будучи урегулированной правом, характеризуется строгой последовательностью операций по созданию норм права и выражается в правотворческом процессе, как юридической форме функционирования механизма правотворчества во времени. В этой связи вызывает возражение отождествление правотворческого процесса и правотворчества на том основании, что без процесса правотворчество неосуществимо1. Их различие состоит в том, что тот же механизм правотворчества в зависимости от определенных условий может по-разному функционировать во времени; различные же механизмы правотворчества могут характеризоваться идентичными правотворческими процессами. С другой стороны, спорно и определение правотворческого процесса как фактического содержания правотворчества. Фактическое содержание правотворчества, как научной категории, составляет сама деятельность, направленная на создание права, осуществляемая через механизм правотворчества. Правотворческий же процесс есть форма ее осуществления, характеристика функционирования механизма правотворчества (органов правотворчества, правотворческих норм и т. д.) во времени.
