Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Законодательство субъекта Российской Федерации: понятие, основные признаки и состав
1. Понятие законодательства субъекта Российской Федерации 12
2. Основные признаки законодательства субъекта Российской Федерации. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в законодательстве субъекта Российской Федерации 26
3. Состав законодательства субъекта Российской Федерации 45
Глава II. Становление и развитие законодательства субъекта Российской Федерации
1. Основные факторы, оказывающие влияние на становление и развитие законодательства субъекта Российской Федерации 60
2. Правовая основа для становления и развития законодательства субъекта Российской Федерации. Становление законодательства субъекта Российской Федерации 69
3. Систематизация и тенденции развития законодательства субъекта Российской Федерации 84
Глава III. Теоретические и практические проблемы совершенствования законодательства субъекта Российской Федерации
1. Влияние принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами на законодательство субъекта Российской Федерации 106
2. Качество законодательства субъекта Российской Федерации. Коллизии в законодательстве субъекта Российской Федерации 132
Заключение 151
Список использованной литературы 157
- Понятие законодательства субъекта Российской Федерации
- Основные признаки законодательства субъекта Российской Федерации. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в законодательстве субъекта Российской Федерации
- Основные факторы, оказывающие влияние на становление и развитие законодательства субъекта Российской Федерации
- Влияние принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами на законодательство субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последнее время мы все являемся свидетелями и участниками оформления новой российской государственности, характеризующейся, в частности, конституционным закреплением разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами РФ. Появился новый субъект нормотворчества - субъект РФ (в лице своих органов государственной власти), а следовательно, и новый уровень законодательства Российской Федерации — законодательство субъекта РФ.
Двенадцать лет создается законодательство субъекта РФ. Независимо от чьих-либо негативных оценок нормотворческой деятельности органов государственной власти субъекта РФ следует констатировать, что на сегодняшний день законодательство субъекта РФ — это реальность1.
С момента создания правовой основы для становления и развития законодательства субъекта РФ оно в той или иной степени вызывает интерес у специалистов в области теории права и государства, а также представителей российской отраслевой юриспруденции. Исследование указанного правового явления позволяет решить не только, например, вопросы о компетенции субъекта РФ и полномочиях его органов государственной власти в области нормативного правового регулирования определенных сфер общественных отношений, но и более объемлющий вопрос относительно формирования и действия российского законодательства в целом.
Современные тенденции развития федеративных отношений в нашем государстве и представлений о сущности и задачах законодательства субъекта РФ ставят перед исследователями достаточно сложные задачи, при решении которых необходимо обращаться, с одной стороны, к уже сложившимся
1 См.: Муратшин Ф.Р. Законодательство субъекта Федерации - реальность, требующая осмысления // Журнал российского права. 1999. № 9. С.78-79; Исмагилова Я.Ф. Правотворчество субъектов Федерации: Автореф. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 16.
правовым идеям относительно законодательства в целом, составляющих его
нормативных правовых актов и сущности федеративного устройства
государства, а с другой стороны, предлагать новые идеи путем сопоставления
-. мнений различных авторов и вырабатывая оптимальное решение, которое могло
бы удовлетворить как интересы Федерации, так и интересы ее субъектов. В связи с этим вполне естественным является стремление исследователей к рассмотрению обозначенного правового явления с позиций современных реалий.
К сожалению, анализ действующего законодательства показывает, что многие уже утвердившиеся теоретические положения не находят должного практического применения. Это лишний раз подтверждает необходимость проведения исследований законодательства субъекта РФ не только на теоретическим уровне, но и на уровне нормотворчества, что, кстати, подтверждается мнением ряда авторов2.
Степень разработанности темы исследования. Законодательство
<-« субъекта РФ, как правило, в трудах отечественных специалистов становится
предметом исследования в его соотношении с федеральным законодательством. Здесь следует отметить таких ученых, как И.Н. Баршиц, М.В. Глигич-Золотарева, А.А. Зелепукин, М.Н. Игнатьева, В.Б. Исаков, М.К. Кумышева, Ф.Р. Муратшин, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова, A.M. Цалиев, В.А. Черепанов, А.Н. Чертков, В.Е. Чиркин и Л.Д. Чушнякова.
Также законодательство субъекта РФ часто рассматривается в связи с осуществлением нормотворческого процесса на уровне субъекта РФ. Большой вклад в рассмотрение данного вопроса внесли Т.Д. Зражевская, В.В. Игнатенко,
2 См., например: Миронов Д.Н. Законодательство республик России: национальное или
ч региональное право // Становление российского федерализма: Пробл.-теорет. сб. / РАН
ИНИОН. Центр социальных науч.-информ. исслед. Отд. политологии и правоведения. М., 2000. С.116-119; Зражевская Т.Д., Бекетова СМ. Некоторые проблемы законотворчества субъектов Федерации на примере Воронежской области // Законы области как субъекта Российской Федерации: Сборник / Под ред. Ю.А. Тихомирова. Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1996. С.28; Троцковская В.А. Региональное нормотворчество: проблемы становления и развития. Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2001. СП.
Я.Ф. Исмагилова, М.Ф. Казанцев, В.М. Манохин, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, Т.Н. Рахманина, В. А. Рахмилович, М.С. Студеникина, В.А. Троцковская, Л.В. Четверикова и другие.
Кроме того, законодательство субъекта РФ исследуется применительно к определенным отраслям законодательства в трудах, например, Л.Е. Бурда, Т.М. Бялкиной, В.В. Гошуляк, Л.Н. Васильевой, Г.Т. Ермошина, М.А. Ковалевского, В.В. Лапаевой, В.В. Никишина, Г.В. Петровой, Н.В. Путило, Л.М. Пчелинцевой и Е.Ю. Чмыхало.
Такие авторы, как И.Р. Метшин и Г.В. Мальцев, рассматривают законодательство субъекта РФ в рамках вопроса о правовой системе субъекта РФ.
В дополнение следует указать на изучение законодательства субъекта РФ в рамках регионального права. Наибольшее значение в данном вопросе имеют исследования, проводимые В.В. Толстошеевым.
Вместе с тем проблема формирования и действия законодательства субъекта РФ не подвергалась комплексному теоретическому и практическому осмыслению применительно к каждому субъекту РФ, за исключением работы И.Г. Дудко . Однако необходимо отметить, что не все вопросы, связанные с указанным объектом исследования, в силу их большого разнообразия были учтены в данной работе (например, относительно качества законодательства субъекта РФ, дублирования в нем положений иных нормативных правовых актов, а также нормативного правового обеспечения прав и свобод человека и гражданина на уровне субъекта РФ). Некоторые вопросы, по нашему мнению, в силу ряда объективных причин были рассмотрены автором не в полной мере (например, вопросы, касающиеся процесса становления и развития законодательства субъекта РФ, влияния на него принципа разграничения предметов ведения, признаков законодательства субъекта РФ, его состава, а также решения коллизий). Также следует обратить внимание на то, что
3См.: Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Вопросы теории: Автореф. ... докт. юрид. наук. Н. Новгород, 2004. 54 с.
предметом исследования, проведенного И.Г. Дудко, является не столько законодательство субъекта РФ в его непосредственном понимании, сколько его система, охватывающая весь состав правовых актов (в том числе договоры и соглашения нормативного характера, вспомогательные акты). При этом акцент в работе делается больше на теоретических вопросах, связанных с законодательством субъекта РФ. Тем самым без внимания остаются многие вопросы, имеющие практическое значение (в особенности в сфере нормотворчества).
Актуальность темы, недостаточная научная разработанность определили ее выбор, а также предмет, цели и задачи исследования.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы проанализировать и систематизировать имеющиеся в юридической литературе, законодательстве и официальных документах представления о сущности законодательства субъекта РФ, процессе его становления и развития, а также выработать с учетом этого предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Для достижения указанной цели в диссертации решаются следующие задачи: определяется термин "законодательство субъекта Российской Федерации" и устанавливаются термины, которые могут использоваться в качестве его синонимов, рассматриваются основные признаки законодательства субъекта РФ, устанавливаются способы влияния прав и свобод человека и гражданина на законодательство субъекта РФ, проводится анализ основных проблем, связанных с определением состава законодательства субъекта РФ, и подготавливаются практические предложения по их разрешению, устанавливаются основные факторы, оказывающие влияние на становление и развитие законодательства субъекта РФ, и момент, с которого берет свое начало законодательство субъекта РФ, проводится анализ процесса становления законодательства субъекта РФ и основных его итогов, форм осуществления систематизации законодательства субъекта РФ, а также рассматриваются основные направления его развития, устанавливаются способы влияния
конституционного принципа разграничения предметов ведения на законодательство субъекта РФ, определяется правомерность дублирования федеральных норм в законодательстве субъекта РФ, определяется понятие качества законодательства субъекта РФ, анализируются причины низкого качества законодательства субъекта РФ и способы его повышения, а также определяются способы разрешения коллизий в законодательстве субъекта РФ.
Объектом диссертационного исследования является законодательство субъекта РФ.
Предметом исследования являются формирование и действие законодательства субъекта РФ, которые исследуются автором на примерах Самарской области и иных субъектов РФ. Поскольку термин "законодательство субъекта Российской Федерации" подлежит применению к законодательству любого субъекта РФ, примеры из опыта нормотворческой деятельности органов государственной власти различных субъектов РФ могут более точно проиллюстрировать различные утверждения, касающиеся проблем формирования и действия законодательства субъекта РФ.
Методологическая и теоретическая основа диссертации включает в себя изучение трудов российских ученых по теории права и государства, а также выводов и обобщений, сделанных в отраслевых юридических науках.
В ходе исследования использовались общенаучные методы познания: диалектический, логический, системный и другие. Специфика темы исследования потребовала обращения, в частности, к таким методам, как-формально-юридический и сравнительно-правовой.
Эмпирическая база исследования. В ходе диссертационного исследования было проанализировано значительное количество нормативных правовых и судебных актов. К ним относятся: Конституция РФ от 12 декабря 1993 года, Конституция (Основной Закон) РФ — России от 12 апреля 1978 года, Конституция (Основной Закон) РСФСР от 11 мая 1925 года, Федеративный договор, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, иные нормативные правовые акты, входящие в состав
федерального законодательства, внутрифедеральный договор, нормативные правовые акты, принимаемые (издаваемые) на уровне субъектов РФ (Самарской области, а также Республик Алтай, Башкортостан, Татарстан, Кабардино-Балкарской Республики, Волгоградской, Воронежской, Калининградской, Московской, Нижегородской и Свердловской областей, Алтайского и Краснодарского краев, города федерального значения Санкт-Петербурга и др.), а также правовые акты Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ.
Научная новизна исследования заключается в комплексном теоретическом и практическом осмыслении такого правового явления, как законодательство субъекта РФ, и основных проблем, связанных с его формированием и действием. При этом в данное понятие при его исследовании включается законодательство любого субъекта РФ, входящего в состав Российской Федерации.
В диссертации сформулированы предложения, которые могут быть учтены при разработке федеральных законов, законов субъекта РФ или изменений в них, связанных с формированием и действием законодательства субъекта РФ.
Основные положения, выносимые на защиту:
В юридической литературе, официальных источниках и в нормативных правовых актах наиболее правомерным является использование термина "законодательство субъекта Российской Федерации" вместо термина "законодательство субъектов Российской Федерации" или термина "региональное законодательство", термина "нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта Российской Федерации" вместо термина "нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации", термина "нормативные правовые акты, входящие в состав законодательства субъекта Российской Федерации" вместо термина "законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации".
Использование термина "законодательство субъекта Российской Федерации" применимо к законодательству любого субъекта РФ, входящего в состав Российской Федерации, будь то республика, край, область, город
федерального значения, автономная область или автономный округ. Несмотря на это, состав законодательства одного субъекта РФ может отличаться от состава законодательства другого субъекта РФ, как и предметы регулирования составляющих их нормативных правовых актов.
Правовую основу для формирования и действия законодательства субъекта РФ создала Конституция РФ, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года. Вместе с тем говорить о таком новом для нашего государства правовом явлении, как законодательство субъекта РФ, можно лишь начиная с 1998-1999 годов, когда на уровне субъекта РФ были приняты (изданы) основополагающие нормативные правовые акты, сформировавшие наряду с нормативными правовыми актами, принятыми (изданными) на федеральном уровне, основные отрасли российского законодательства.
Основные признаки законодательства субъекта РФ (вхождение законодательства субъекта РФ составной частью в российское законодательство, относительная самостоятельность законодательства субъекта РФ и системность законодательства субъекта РФ) оказывают влияние не только на действие составляющих его нормативных правовых актов, но и на процесс его становления и развития.
Низкое качество законодательства субъекта РФ вызвано не только причинами, существующими на уровне субъекта РФ, но и причинами, берущими свое начало на уровне Федерации (излишне детальное нормативное правовое регулирование общественных отношений по предметам совместного ведения, отсутствие на федеральном уровне необходимых нормативных правовых актов, наличие коллизий в федеральном законодательстве). В связи с данным обстоятельством в настоящее время существует практическая необходимость во внесении некоторых изменений в федеральное законодательство. Основные предложения нашли свое отражение в диссертационном исследовании с указанием наименований конкретных нормативных правовых актов.
Конституция РФ допускает принятие (издание) на уровне субъекта РФ нормативных правовых актов по предметам ведения Российской Федерации, вне
зависимости от их видов и форм. Соответствующее право органов государственной власти субъекта РФ возникает в случаях: 1) делегирования федеральными органами государственной власти им части своих полномочий в области нормотворчества, 2) принятия (издания) на уровне субъекта РФ нормативных правовых актов в сферах общественных отношений, смежных тем, которые указаны в статье 71 Конституции РФ, 3) установления правил решения вопросов, связанных с осуществлением ими полномочий собственника по управлению имуществом, которое находится в собственности субъекта РФ.
7. Практика дублирования в нормативных правовых актах, входящих в состав законодательства субъекта РФ, норм Конституции РФ и нормативных правовых актов, входящих в состав федерального законодательства, носит негативный характер и должна быть сведена к минимуму. Случаи допустимости подобного дублирования должны быть установлены на федеральном уровне. При этом могут быть учтены предложения, рассмотренные в данной работе.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость результатов исследования состоит, главным образом, в том, что полученные в нем на базе анализа и обобщения научных данных общей теории права и государства, конституционного права, иных юридических наук выводы развивают теоретическое представление о законодательстве субъекта РФ.
Диссертация имеет практическое значение как для органов государственной власти субъекта РФ, так и для федеральных органов государственной власти. Данные органы государственной власти могут использовать высказанные автором предложения по совершенствованию законодательства субъекта РФ при разработке и принятии (издании) ими соответствующих нормативных правовых актов.
Результаты проведенного исследования могут использоваться в дальнейшей разработке проблем, связанных с формированием и действием законодательства субъекта РФ, а также в ходе преподавания теории права и
*
государства, проблем теории права и государства и других юридических дисциплин.
Апробация результатов исследования. По теме диссертации опубликовано тринадцать научных статей.
Наиболее важные практические итоги диссертационного исследования рассмотрены на II Всероссийской научно-практической конференции "Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе" (г. Пенза, декабрь 2003 г.), III Всероссийской научно-практической конференции "Актуальные проблемы российского права на современном этапе" (г. Пенза, май 2004 г.), а также на Международной научной конференции "Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики" (г. Тольятти, апрель 2004 г.).
Кроме того, апробация результатов исследования была осуществлена на опыте личного участия автора в законотворческом процессе, осуществляемом на уровне Самарской области (с 2001 года).
Структура работы определяется объектом, предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения и списка использованной литературы.
»
Понятие законодательства субъекта Российской Федерации
Начать данную работу необходимо с определения термина "законодательство субъекта Российской Федерации". В этой связи придется столкнуться со старым теоретическим спором о термине "законодательство". Россия, пожалуй, одна из немногих стран, не имеющих его однозначной трактовки. И это при том, что данный термин используется практически в каждом нормативном правовом акте, принимаемом (издаваемом) как на федеральном уровне , так и на уровне любого субъекта РФ. Несмотря на различные точки зрения, преобладающей выступает та, согласно которой исключительно нормативный правовой акт выступает первичным элементом законодательства . Сложнее определить, какие виды нормативных правовых актов входят в состав законодательства: только законы или помимо них также иные нормативные правовые акты. Ответ на данный вопрос имеет не только теоретическое, но и сугубо практическое значение, поскольку отсутствие единого нормативного закрепления понятия законодательства создает значительные трудности в нормотворчестве (например, когда в разрабатываемом законопроекте необходимо сделать отсылочную норму на всю совокупность нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) на уровне субъекта РФ) и в правоприменении (например, когда необходимо определить, правомерно ли применять к конкретной ситуации акт, принятый высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ во исполнение федерального закона, в котором содержится ссылка на законодательство субъекта РФ). Учеными и практиками предлагается разнообразный спектр трактовок состава законодательства: от предельно широких до предельно узких. Остановимся на основных из них. И в теории, и на практике в течение длительного периода функционирования командно-административной системы мы руководствовались исключительно широким подходом к пониманию законодательства8. В современной юридической литературе данный подход тоже встречается, однако не является преобладающим. В самом широком смысле законодательство представляет собой весь комплекс принимаемых (издаваемых) уполномоченными органами и должностными лицами нормативных правовых актов начиная с законов, принимаемых высшим органом законодательной власти страны, и кончая нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, организаций, а также договорами и соглашениями нормативного характера . Что касается узкого подхода, то согласно ему законодательство — это структурно упорядоченный массив либо только законов, либо законов и иных нормативных правовых актов органов законодательной власти. Многие современные ученые высказываются за необходимость отказа от широкой трактовки законодательства и перехода к узкой13. Это объясняется ими тем, что широкая трактовка законодательства может опять (как в период функционирования командно-административной системы) использоваться как легальное средство "размывания" закона и подмены его подзаконными актами. Считаем, что с данным мнением не стоит соглашаться, а в ходе нормотворческой деятельности необходимо придерживаться широкого подхода к пониманию законодательства, однако, с одним существенным дополнением: при данном подходе оно должно представлять собой систему, внутри которой нормативные правовые акты разделяются в зависимости от их юридической силы при первенствующем значении закона. Правомерность широкого подхода подтверждается следующими обстоятельствами. 1. Термин "законодательство" используется в широком смысле в Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (с изм. от 25 марта 2004 г.) (далее - Конституция РФ)15 (часть 2 статьи 5, пункт "о" статьи 71, пункт "к" части 1 статьи 72). 2. От широкого понимания законодательства авторитет и значение закона ничуть не уменьшается, так как его юридическая сила обеспечивается не терминологией, а четкими и ясными законодательными положениями. К их числу необходимо отнести установление на законодательном уровне: 1) верховенства закона по отношению к иным нормативным правовым актам, 2) механизмов, обеспечивающих верховенство закона (например, Конституционный Суд РФ, федеральные суды общей юрисдикции, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, прокуратура), 3) перечня вопросов, которые могут решаться исключительно законом, что позволяет провести разграничение закона и иного нормативного правового акта19, 4) положения, согласно которому структурные подразделения органов исполнительной власти не вправе принимать нормативные правовые акты20. 3. Широкий подход к пониманию законодательства используется практически во всех отраслях российского законодательства21. Это объясняется тем, что именно на уровне отраслей законодательства наиболее четко прослеживается вся цепочка нормативного правового регулирования общественных отношений от Конституции РФ до нормативных правовых актов органов местного самоуправления . 4. Известная условность термина "законодательство" при его широкой трактовке не должна смущать, так как сам термин "закон" имеет как узкое значение (нормативный правовой акт, принятый органом законодательной власти), так и широкое (нормативный правовой акт вообще) . Более того, термин "законодательство" сформировался задолго до того, как в России термин "закон" получил узко специальное значение. Очень важно, чтобы наука и федеральный законодатель быстрее выработали и закрепили на законодательном уровне единую трактовку термина "законодательство". Федеральный закон о нормативных правовых актах ожидают уже давно как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Пока на федеральном уровне проблема с определением термина "законодательство" не решена, ее пытаются решить законодатели на уровне субъектов РФ. Приведем примеры, чтобы выявить общее и частное в указанном явлении на уровне разных субъектов РФ.
Основные признаки законодательства субъекта Российской Федерации. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в законодательстве субъекта Российской Федерации
При обсуждении обозначенного признака законодательства субъекта РФ нельзя не затронуть вопрос о составе законодательства Российской Федерации (российского законодательства).
Поскольку вопрос о структуре российского законодательства не является объектом диссертационного исследования, остановимся на составляющих его уровнях вкратце, ссылаясь на те мнения, которые наиболее точно соответствуют конституционным принципам и находят свое отражение на законодательном уровне.
Отдельными авторами указывается на двухуровневую структуру законодательства Российской Федерации: федеральное законодательство и законодательство субъекта РФ .
С указанным мнением нельзя согласиться в полной мере, поскольку двухуровневое построение российского законодательства отображает исключительно государственную основу нашей страны и не учитывает иных обстоятельств, о которых будет сказано чуть ниже, а также того, что к пониманию российского законодательства допустим широкий подход. Кроме того, исходя из толкования части 1 статьи 15 и частей 4 и 6 статьи 76 Конституции РФ следует выделить Основной Закон нашего государства из состава федерального законодательства, признав его самостоятельным и высшим уровнем законодательства Российской Федерации.
На территории России действует значительный массив нормативных правовых актов, принятых (изданных) на муниципальном уровне, включение которого в состав законодательства субъекта РФ или в состав федерального законодательства будет противоречить конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления (статья 12 Конституции РФ). В связи с этим необходимо согласиться, например, с Г. Мальцевым55 и Л.Д. Чушняковой56, которые выделяют систему указанных нормативных правовых актов в качестве одного из уровней российского законодательства.
Кроме того, в последнее время отдельные ученые указывают на следующий уровень в структуре российского законодательства: локальные (корпоративные) нормативные правовые акты, принимаемые на уровне организации. Несмотря на неоднозначность данного мнения, оно находит законодательное подтверждение на федеральном уровне.
Кроме указанных выше уровней российского законодательства целесообразно выделить еще один: внутрифедеральные договоры и соглашения нормативного характера. Это связано с тем, что в процессе принятии данных актов участвуют органы государственной власти обоих уровней либо нескольких субъектов РФ и поэтому они не могут быть включены ни в федеральное законодательство, ни в законодательство субъекта РФ.
Итак, законодательство Российской Федерации представляет собой систему, состоящую из шести уровней: 1) Конституция РФ, 2) федеральное законодательство, 3) внутрифедеральные договоры и соглашения нормативного характера, 4) законодательство субъекта РФ, 5) система нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) на муниципальном уровне, 6) локальные (корпоративные) нормативные правовые акты.
Единство системы российского законодательства обеспечивается закреплением юридического верховенства Конституции РФ на всей территории страны и возможностью определения процедуры разрешения юридических коллизий на федеральном уровне.
Связь всех уровней российского законодательства между собой настолько сильна, что нельзя говорить об их параллельном и абсолютно независимом существовании.
Особенно хорошо данное обстоятельство прослеживается на примере соотношения законодательства субъекта РФ с федеральным законодательством. Так, многие федеральные законы содержат ссылки на нормативные правовые акты, входящие в состав законодательства субъекта РФ, что фактически делает невозможным их прямое непосредственное применение. Приведем два примера.
Порядок учета лиц, желающих усыновить детей, не подлежит регулированию на федеральном уровне, так как согласно пункту 2 статьи 126 Семейного кодекса РФ от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ (ред. от 22 августа 2004 г.)5 он должен определяться исполнительными органами государственной власти субъекта РФ. В связи с этим, например, на территории Омской области Главой Администрации (Губернатором) принято Постановление от 1 августа 2000 года № 279-п "Об утверждении Положения о порядке учета лиц, желающих усыновить (удочерить) детей, в Омской области" .
Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 29 июня 2004 г.)61 помимо остального устанавливает порядок предоставления гражданам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Однако предельные размеры таких земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства могут устанавливаться исключительно законами субъекта РФ (пункт 1 статьи 33 Земельного кодекса РФ). На территории Нижегородской области данные размеры установлены Законом от 14 июля 2003 г. № 58-3 "О нормах предоставления земельных участков на территории Нижегородской области" (ред. от 23.07.2004) .
Таким образом, объективно законодательство субъекта РФ — составная часть законодательства Российской Федерации. Данное утверждение закреплено в законах ряда субъектов РФ , и из него применительно к теме данной работы вытекают следующие три момента: 1) законодательство субъекта РФ вместе с Конституцией РФ, федеральным законодательством, а также соответствующими договорами и соглашениями нормативного характера является составной частью федеративной структуры российского законодательства, 2) законодательство субъекта РФ вместе с другими уровнями российского законодательства является составной частью его иерархической структуры, 3) законодательство субъекта РФ вместе с другими уровнями российского законодательства является составной частью его отраслевой структуры.
Основные факторы, оказывающие влияние на становление и развитие законодательства субъекта Российской Федерации
В начале данной главы считаем необходимым рассмотреть факторы, которые оказывают влияние на процесс становления и развития законодательства субъекта РФ. Это позволит, в частности, более полно понять указанный процесс, определить, как исследуемое явление функционирует в действительности в целом и каждая составляющая его часть. 1. Бесспорно, самым существенным фактором, влияющим на становление и развитие законодательства субъекта РФ, является государственное устройство нашей страны. В соответствии со статьей 1 Конституции РФ Россия представляет собой, прежде всего, федеративное государство. Именно из данного конституционного положения вытекают необходимость и правомерность существования такого правового явления, как законодательство субъекта РФ, а также уже рассмотренные основные признаки, на которых оно формируется. В соответствии с данными признаками процесс становления и развития законодательства субъекта РФ должен осуществляться: 1) в соответствии и при непротиворечии иным уровням российского законодательства, 2) в целях отражения специфических особенностей субъекта РФ, 3) с соблюдением системного подхода. Влияние рассматриваемого фактора на становление и развитие законодательства субъекта РФ довольно часто меняется в зависимости от изменения формы взаимоотношений между Российской Федерацией и составляющими ее субъектами, в особенности по вопросам их совместного ведения. Примеры данных изменений будут приведены отдельно в данной и следующей главе. 2. Как уже отмечалось и будет отмечаться в данной работе, законодательство субъекта РФ должно отражать его специфические особенности, отличающие его от иных субъектов РФ. Например, в соответствии с Конституцией РФ (часть 2 статьи 68) республикам предоставлено право устанавливать свои государственные языки. В связи с этим на уровне любой республики стал приниматься закон о ее государственном языке (государственных языках) , положения которого учитываются при принятии (издании) на ее уровне иных нормативных правовых актов (в области государственного устройства, образования, культуры и др.) . Практически все специфические особенности субъекта РФ являются изменчивыми, и это должно учитываться органами государственной власти субъекта РФ в нормотворческой деятельности. Так, создание в субъекте РФ особо статусных территорий (особой экономической зоны, национального парка, зоны стихийного бедствия и т.п.) приводит к необходимости принятия (издания) на его уровне соответствующих нормативных правовых актов (например, о создании администрации особой экономической зоны и о назначении на должность ее руководителя, о порядке выдачи и аннулирования регистрационных свидетельств участников особой экономической зоны, а также взимания регистрационных сборов). Ликвидация данных территорий приводит к необходимости в признании соответствующих нормативных правовых актов утратившими силу. На территории Хабаровского края Постановлением Главы краевой администрации от 10 января 2001 г. № 12 "Об организации национального парка "Анюйский" в Нанайском районе Хабаровского края" создан национальный парк "Анюйский". Данным постановлением определены основные задачи национального парка, правовой статус парка, порядок управления им, режим охраны, а также иные вопросы, связанные с его созданием. 3. Следующим по важности фактором, влияющим на становление и развитие законодательства субъекта РФ является экономический, который обусловлен существующим в науке материалистическим подходом. Согласно данному подходу общественные отношения, связанные с производством и потреблением материальных благ, как правило, определяют развитие общественных отношений в государстве, а соответственно, необходимость в их нормативном правовом регулировании. Чтобы проиллюстрировать влияние развития экономики на становление и развитие законодательства субъекта РФ, приведем два характерных примера. Развитие рыночных отношений на территории нашего государства привело к необходимости сделать землю объектом купли-продажи особенно в тех субъектах РФ, в которых интенсивно развивается сельское хозяйство (Самарская, Саратовская и Воронежская области и др.). В связи с этим, например, на территории Самарской области были приняты Закон Самарской области от 16 июля 1998 г. № 11-ГД "О земле"134 и Закон Самарской области от 22 марта 1999 г. № 12-ГД "Об оценке земли" (ред. от И ноября 2002 г.)135, а также издано Постановление Губернатора Самарской области от 24 апреля 2000 г. № 121 "Об установлении нормативной цены земли" . Данные акты в свое время обеспечили на практике включение земли в экономический оборот, позволили начать формирование нового класса землевладельцев и определить реальную цену земли. Для любого субъекта РФ огромное значение имеет привлечение в его экономику средств частных инвесторов, а также крупного корпоративного национального капитала. В связи с этим возникает необходимость в создании нормативной правовой базы, способной улучшить инвестиционный климат в субъекте РФ. Например, в этих целях на территории Нижегородской области, в частности, принято Постановление областного Правительства от 28 июля 2003 г. № 222 "Об утверждении Программы привлечения инвестиций в капитальный ремонт и реставрацию объектов недвижимости государственной собственности Нижегородской области на 2003 - 2005 годы" . 4. Большое влияние на становление и развитие законодательства субъекта РФ оказывает развитие нормотворческого процесса, осуществляемого на федеральном уровне. Как правило, принятие (издание) на федеральном уровне нормативных правовых актов приводит к необходимости или возможности принятия (издания) на уровне субъекта РФ нормативных правовых актов, а иногда и к появлению на уровне субъекта РФ подотрасли российского законодательства . Так, вступление в силу Федерального закона от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" привело к необходимости принятия (издания) на уровне Самарской области, например, Закона Самарской области от 12 июля 2000 г. № 33-ГД "О судебных участках и должностях мировых судей" (ред. от 10 октября 2002 г.)140, Закона Самарской области от 14 февраля 2000 г. № 3-ГД "О мировых судьях в Самарской области" (ред. от 6 мая 2004 г.) , Постановления Самарской Губернской Думы от 22 декабря 2000 г. № 79 "О форме удостоверения мирового судьи в Самарской области".
Влияние принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами на законодательство субъекта Российской Федерации
Федеративные отношения в России, как и в любом федеративном государстве, по своей природе требуют строгого разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а следовательно, и разграничения вытекающих их них полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ . В Конституции РФ выделяются предметы ведения Российской Федерации (статья 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (часть 1 статьи 72), предметы ведения субъектов РФ (статья 73 и часть 4 статьи 76). В соответствии с данными предметами ведения происходит разграничение полномочий (в том числе в области нормотворчества) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, между законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и далее до полномочий конкретных органов государственной власти и должностных лиц. Все это задает глубину и объем разграничения предметов ведения и вытекающих из них полномочий, а также их нормативного правового закрепления и, соответственно, нормативного правового регулирования всех общественных отношений, нуждающихся в подобном регулировании со стороны государства. На первый взгляд может показаться, что в законодательстве все четко расписано и определено. Однако это только на первый поверхностный взгляд. Как обстоит дело на самом деле, в том числе, какие здесь имеются проблемы и пути их преодоления, будет рассмотрено ниже применительно к отдельным предметам ведения и, соответственно, вытекающим из них полномочиям. Состав законодательства субъекта Российской Федерации, содержание входящих в него нормативных правовых актов и предметы ведения Российской Федерации Предметы ведения Российской Федерации перечислены в статье 71 Конституции РФ. Как правило, к ведению Российской Федерации отнесено лишь то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства России, распространяемого на всю ее территорию, и для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части нашей страны он не проживал и где бы ни находился. Конституция РФ не дает прямого ответа на вопрос о том, могут ли быть предметами регулирования нормативных правовых актов, входящих в состав законодательства субъекта РФ, сферы общественных отношений, которые указанны в статье 71 Конституции РФ, и если могут, то предметами регулирования каких их видов и форм. Несмотря на мнение отдельных авторов , считаем, что могут и, более того, могут быть предметами регулирования указанных нормативных правовых актов вне зависимости от их видов и форм. Для подобного убеждения имеются достаточные доводы со ссылками на Конституцию РФ и федеральные законы. Определяя предметы ведения Российской Федерации, Конституция РФ не установила прямого запрета на принятие (издание) по данным вопросам нормативных правовых актов на уровне субъекта РФ . Более того, она косвенно допускает подобную ситуацию, что вытекает из изучения и обобщения отдельных ее положений и содержащихся в них терминов, правовых конструкций (часть 5 статьи 76, часть 2 статьи 77 и пункт "б" части 2 статьи 125). То, что в отличие от части 2 статьи 76 Конституции РФ в части 1 той же статьи не содержится упоминания о нормативных правовых актах, входящих в состав законодательства субъекта РФ, на наш взгляд, говорит не о том, что не допускается их принятие (издание) по предметам ведения Российской Федерации, а лишь то, что их принятие (издание) в данных сферах правового регулирования не является обязательным. Указанное обстоятельство привело к тому, что федеральные органы государственной власти начали делегировать органам государственной власти субъекта РФ часть своих полномочий по вопросам, указанным в статье 71 Конституции РФ. Сущность указанного делегирования применительно к рассматриваемой теме состоит в следующем. Во-первых, сферы общественных отношений, указанные в статье 71 Конституции РФ, не могут быть предметами регулирования только нормативных правовых актов, входящих в состав законодательства субъекта РФ. Это связано с тем, что органам государственной власти субъекта РФ могут передаваться только полномочия, вытекающие из предметов ведения Российской Федерации, а не сами предметы ведения, поскольку предметы ведения могут устанавливаться только Конституцией РФ. Во-вторых, предметами регулирования нормативных правовых актов, входящих в состав законодательства субъекта РФ, могут быть лишь отдельные сферы общественных отношений, указанные в статье 71 Конституции РФ. Предметами регулирования указанных нормативных правовых актов ни при каких условиях не должны быть сферы общественных отношений, указанные, например, в пунктах "а", "г", "з", "к", "л", "м", "п", "с" и "т" статьи 71 Конституции РФ, поскольку они исходя из принципов построения нашего государства должны регулироваться только на федеральном уровне. В-третьих, необходимость и целесообразность нормативного правового регулирования отдельных сфер общественных отношений, указанных в статье 71 Конституции РФ, на уровне субъекта РФ определяются федеральными органами государственной власти самостоятельно без участия органов государственной власти субъекта РФ. Вместе с тем при передаче органам государственной власти субъекта РФ полномочий по предметам ведения Российской Федерации федеральные органы государственной власти, как правило, предусматривают диспозитивные нормы, а не императивные. Ввиду значительности вопроса о нормотворческом делегировании полномочий считаем целесообразным посвятить данному вопросу отдельный федеральный закон, в котором бы, например, устанавливались принципы подобного делегирования, вопросы, которые не могут быть его предметом, либо посвятить ему главу в федеральном законе о нормативных правовых актах. Приведем два наиболее характерных примера рассматриваемого делегирования.
