Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические и методологические основы -юридической ответственности
1.1. Понятие юридической ответственности в теории права
1.2. Правонарушение как основание юридической ответственности и его виды
Глава II. Особенности установления юридической ответственности в законодательстве субъектов Российской Федерации
2.1. Характеристика современного состояния законодательства субъектов Российской Федерации, устанавливающего юридическую ответственность
2.2. Проблемы развития и совершенствования института юридической ответственности в законодательстве субъектов Российской Федерации
Заключение - 143 -
Библиографический список использованной литературы и нормативных правовых актов
- Понятие юридической ответственности в теории права
- Правонарушение как основание юридической ответственности и его виды
- Характеристика современного состояния законодательства субъектов Российской Федерации, устанавливающего юридическую ответственность
- Проблемы развития и совершенствования института юридической ответственности в законодательстве субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловливается активным применением института юридической ответственности в законодательстве субъектов РФ, что вызывает необходимость разработки теоретических основ регулирования законотворческого процесса в данной сфере.
Конституция РФ 1993 г. существенно изменила правовую основу деятельности органов государственной власти субъектов РФ. Возникла принципиально новая система права и законодательства, характеризующаяся двумя уровнями: Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это повлекло за собой качественные преобразования в сущности и структуре механизма государственно-правового регулирования общественных процессов на уровне субъектов РФ.
Происходящее в последние годы масштабное и стремительное обновление российского законодательства, и особенно законодательства субъектов РФ, потребовало решения целого ряда вопросов как теоретического, так и прикладного характера. В частности, выявилась потребность в научном осмыслении механизма обеспечения исполнения нормативных правовых актов, принимаемых субъектами РФ. Одним из основных правовых элементов данного механизма является юридическая ответственность.
Неполнота и противоречивость правовых норм, регламентирующих вопросы юридической ответственности, как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов, недостаточная разработанность понятийного аппарата, а также пробелы в правовом регулировании отдельных вопросов, связанных с установлением и применением
юридической ответственности на уровне субъектов РФ, создают серьезные препятствия на пути ее использования.
В связи с этим, юридическая ответственность в законодательстве
субъектов РФ, пути ее совершенствования, теоретическое обоснование
понятия, характера, системы и структуры законодательства субъектов
Ф РФ, устанавливающего юридическую ответственность, анализ факторов,
обусловливающих его специфику, формы и методы активизации принятия нормативных правовых актов субъектов РФ приобретают актуальность и значимость и требуют серьезной научной проработки.
Изучение юридической ответственности как средства обеспечения исполнения нормативно-правовых предписаний, изданных в субъектах РФ, позволяет выявить новые тенденции в правотворчестве на региональном уровне, способные повысить роль закона в жизни общества. Сосредоточение внимания на особенностях юридической
ответственности, установленной в нормативных правовых актах
г**
субъектов РФ, должно обеспечить распространение выявленных в
диссертационном исследовании тенденций на все уровни правовой
системы РФ.
Требуется дальнейшая разработка теоретико-правовых оснований установления юридической ответственности в законодательстве субъектов РФ.
Вышеуказанные обстоятельства определили актуальность и выбор
темы диссертации.
^ Степень научной разработанности темы и круг
использованных источников. Проблема теории правового регулирования вопросов юридической ответственности в законодательстве субъектов РФ является относительно новой для российской правовой науки.
Следует отметить, что, несмотря на наличие обширной научной правовой литературы по вопросам юридической ответственности - и общетеоретической, и специальной - до настоящего времени отсутствует всестороннее осмысление юридической ответственности как правового инструмента, используемого субъектами РФ.
Проведенному в исследовании анализу и полученным выводам
способствовали труды таких теоретиков права, как С.А. Авакьян,
З.А. Астемиров, Б.Т. Базылев, Д.И. Берштейн, С.Н. Братусь,
А.Б. Венгеров, А.И. Денисов, О.С. Иоффе, Д.А. Керимов, С.А. Комаров,
М.А. Краснов, И.Н. Куксин, В.В. Лазарев, Р.З. Лившиц, Р.Х. Макуев,
Н.С. Малеин, Г.В. Мальцев, А.В. Васильев, И.Н. Сенякин,
М.С. Строгович, В.М. Сырых, А.П. Чирков, В.Н. Хропанюк,
А.С. Шабуров, Т.М. Шамба, Л.С. Явич и др.
В разработку основ теории юридической ответственности в
различных отраслевых направлениях права внесли существенный вклад
А.А. Абрамов, М.М. Агарков, С.С. Алексеев, Б.С. Антимонов,
И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, Р.Ф. Васильев, П.Т. Васьков, И.С. Галаган,
В.М. Горшенев, М.А. Гурвич, С.Э. Жилинский, Н.Г. Кобец,
В.К. Мамутов, П.Е. Недбайло, В.И. Нижечек, В.В. Овсянко,
В.А. Ойгензихт, И.А. Ребане, Н.Г. Салищева, И.С. Самощенко, В.Г. Смирнов, В.Н. Смирнов, СВ. Соловьева, М.С. Студеникина, М.Х. Фарукшин, В.М. Чхиквадзе, М.Д. Шаргородский, В.Я. Юдин, О.М. Якуба и др.
Среди ученых-юристов, исследователей отдельных вопросов теории юридической ответственности, следует назвать Е.А. Агеева, В.Н. Бутылина, Н.А. Горбатюк, Н.М. Колосову, Л.М. Ковалева, В.А. Кугинского, В.Н. Кудрявцева, СВ. Липеня, Д.А. Липинского, Т.А. Малаш, И.Н. Рожко, Э.А. Саркисову, Н.А. Слободчикова, Р.Л. Хачатурова, Д.Т. Шон, А.И. Экимова.
Формирование теоретических основ установления юридической ответственности в законодательстве субъектов РФ началось относительно недавно. Новизна проблемы, противоречивость и недостаточность, а в ряде случаев и отсутствие законодательной регламентации отношений, возникающих в процессе установления юридической ответственности в законодательстве субъектов РФ, обусловили цели и задачи диссертационного исследования.
Цель работы - это комплексное исследование вопросов юридической ответственности в законодательстве субъектов РФ как правового средства регулирования отношений, возникающих при применении нормативных правовых актов субъектов РФ.
Цели детализированы в следующих задачах исследования:
- анализ понятия юридической ответственности;
установление взаимосвязи социальной и юридической ответственности, закрепляемой в законодательстве субъектов РФ;
выявление особенностей правового регулирования вопросов юридической ответственности на уровне субъектов РФ при формировании правового государства;
определение правовой природы и содержания юридической ответственности по законодательству субъекта РФ;
определение видов юридической ответственности, которые могут быть установлены в законодательстве субъектов РФ;
изучение принципов установления юридической ответственности в законодательстве субъектов РФ;
- формулирование выводов и конкретных предложений по
совершенствованию федерального законодательства и законотворчества
субъектов РФ в сфере юридической ответственности.
Объект исследования - это общественные отношения, складывающиеся в процессе установления юридической ответственности в законодательстве субъектов РФ.
Предметом исследования являются теоретико-правовые аспекты
юридической ответственности в законодательстве субъектов РФ, степень
її их разработанности, состояние и пути развития.
Теоретическую и методологическую основу исследования
составляют комплекс общенаучных методов познания, в том числе:
конкретно-исторический, системный, аналитический, структурно-
функциональный, сравнительно-правовой, системно-правовой,
логический и другие, труды ведущих отечественных и зарубежных
ученых в области права. В диссертации реализован системно-
структурный подход к рассмотрению изучаемого явления.
Диссертант использовал сочетание сравнительно-правового и
комплексного исследования, поскольку предмет диссертационной работы
Si-
v находится на стыке нескольких отраслей права.
Основой диссертационного исследования послужили
фундаментальные положения, содержащиеся в трудах по теории права, конституционному, гражданскому, уголовному, административному, трудовому и другим отраслям права, а также ряд работ юристов-практиков, посвященных отдельным аспектам юридической ответственности.
В диссертации отражен опыт регулирования юридической
Ф ответственности в некоторых зарубежных странах (Белоруси, Франции).
Были изучены и проанализированы решения Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции по спорам, вытекающим из вопросов теории юридической ответственности.
Нормативно-правовую и источниковую базу диссертации составляют: Конституция РФ, федеральные конституционные и
8 федеральные законы, нормативные правовые акты органов исполнительной власти, постановления и определения Конституционного Суда РФ, постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ Конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что автором осуществлено комплексное исследование теоретико-правовых проблем юридической ответственности, установленной в нормативных правовых актах субъектов РФ. В диссертации детально рассмотрены понятие и сущность юридической ответственности, устанавливаемой в законодательстве субъектов РФ, проведен теоретико-правовой анализ ее составляющих, что в дальнейшем позволило раскрыть содержание и структуру правоотношений, возникающих при установлении юридической ответственности в законодательстве субъектов РФ, показать особенности ее правового регулирования.
На основе комплексного изучения нормативной правовой и научно-методической базы диссертант вносит ряд предложений, направленных на решение вопросов, связанных с установлением юридической ответственности в законодательстве субъектов РФ и ее применением.
Диссертант теоретически обосновывает авторскую концепцию дальнейшего развития и совершенствования юридической ответственности, устанавливаемой в законодательстве субъектов РФ.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать положения и выводы, выносимые на защиту и содержащие элементы научной новизны:
- в диссертации выявлены особенности понятия «юридическая ответственность», характерные для правотворческой практики субъектов РФ. Установлено, что на современном этапе развития нормативно-правовой базы субъектов РФ невозможно одностороннее толкование понятия «юридическая ответственность» только с «негативной» или
«позитивной» точек зрения. Обоснована необходимость рассмотрения юридической ответственности, установленной в законодательстве субъектов РФ, как сложного социально-юридического явления;
- выделены отдельные элементы юридической ответственности,
устанавливаемой субъектами РФ, - принципы, признаки, функции и
основные формы, определена их специфика;
- сложность и противоречивость процессов, связанных с
установлением и применением юридической ответственности в
субъектах РФ, требуют изменения в подходах к законодательному
закреплению разграничения предметов совместного ведения и
полномочий по данному вопросу на федеральном уровне. В федеральных
законах компетенция субъектов РФ по вопросам юридической
ответственности определена нечетко, с множеством пробелов и коллизий.
Автор уточняет полномочия субъектов РФ по законодательному
регулированию вопросов юридической ответственности. В работе
выделены виды юридической ответственности, которые вправе
устанавливать субъекты РФ. Определено, что к сфере ведения субъектов
РФ в рамках предметов их совместного ведения с РФ относится
установление административной и конституционной ответственности;
дан анализ понятия «правонарушение» как основания юридической ответственности, установленной в законодательстве субъектов РФ;
представлен анализ действующих Конституций, уставов и законов субъектов РФ с точки зрения регламентации ими вопросов установления юридической ответственности;
аргументировано положение о том, что законодатель субъекта РФ должен отойти от сложившейся практики, при которой устанавливается максимально возможная мера ответственности, и в зависимости от степени общественной опасности правонарушения предусматривать
санкции, дифференцированные по размеру. Это позволит обеспечить
применение в субъектах РФ мер взыскания с учетом характера
совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени
вины правонарушителя, его имущественного положения и иных
существенных обстоятельств, соблюдение принципа справедливости
^ наказания, применяемого на основании законодательства субъекта РФ,
его индивидуальности и соразмерности;
- диссертант обосновывает необходимость и своевременность
активного использования института мировых судей при решении
вопросов, связанных с применением юридической ответственности,
установленной в законодательстве субъектов РФ. Для отнесения к
компетенции мирового судьи дел о правонарушениях, предусмотренных
законодательством субъектов РФ, автор предлагает внести изменения в
Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации»,
дополнив пункт «1» указанного Федерального закона подпунктом «10»
Ф следующего содержания: «10) дела о правонарушениях, установленных в
законодательстве субъектов Российской Федерации.»;
- определено, на каких условиях должны приниматься нормативные
правовые акты субъектов РФ, устанавливающие юридическую
ответственность. В качестве таких условий названы: соблюдение
пределов предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее
субъектов; невторжение в компетенцию органов государственной власти
РФ по вопросам установления юридической ответственности; решение
ф, возникающих коллизий через использование субъектами РФ права
законодательной инициативы и внесение изменений и дополнений в федеральное законодательство, изменение норм законодательства субъектов РФ;
- законодательство субъектов РФ, устанавливающее юридическую
ответственность, рассматривается как относительно самостоятельный
массив нормативных правовых актов субъектов РФ, конкретизирующих федеральное законодательство, регулирующее вопросы юридической ответственности;
- в диссертации аргументируется необходимость развития законодательства субъектов РФ, устанавливающего юридическую ответственность. Такая потребность диктуется тем, что субъект РФ может более полно и оперативно оценить состояние борьбы с правонарушениями на своей территории и принять меры по их устранению;
выделены объективно существующие факторы развития
общественных отношений, обусловливающие формирование
законодательства, устанавливающего юридическую ответственность на уровне субъектов Российской Федерации. В качестве основного из них названа обязанность органов государственной власти субъектов РФ обеспечивать соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина;
диссертант излагает ряд выводов по развитию и
совершенствованию законодательства субъектов РФ,
предусматривающего юридическую ответственность, с учетом принципов федерализма, укрепляющихся в субъектах РФ. В качестве тенденций развития законодательства субъектов РФ, устанавливающего юридическую ответственность, отмечаются: расширение правового регулирования законодательными актами субъектов РФ процессуальных особенностей применения мер юридической ответственности, унификация структуры и содержания законодательства разных субъектов РФ и возрастание влияния на законодательство субъектов РФ, устанавливающее юридическую ответственность, общенациональных ценностей, уменьшение удельного веса идеологизации и усиления социальной направленности законодательства субъектов РФ, устанавливающего юридическую ответственность.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно содержит анализ нормативных правовых актов, регулирующих установление юридической ответственности в законодательстве субъектов РФ. Теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в работе по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сфере правотворчества субъектов РФ.
Материалы, выводы и положения работы могут быть также
использованы в учебных целях при преподавании курсов «Теория
государства и права», «Юридическая ответственность»,
«Правотворчество субъектов Российской Федерации».
Апробация результатов исследования. Положения диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Содержание отдельных положений диссертации озвучены на научно-практической конференции «Правотворчество субъектов Федерации. Актуальные моменты», на третьей правозащитной конференции «Права человека: реалии сегодняшнего дня и перспективы», на международном коллоквиуме «Социальные трансформации», на VI Кирилло - Мефодиевских чтениях в г. Смоленске. Основные выводы и предложения изложены автором в ряде статей, опубликованных в сборниках научных статей Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Смоленского государственного педагогического университета и Смоленского Гуманитарного Университета. Результаты исследования нашли применение в практической работе правовых служб органов государственной власти субъектов РФ, учебном процессе юридического факультета Смоленского Гуманитарного университета.
13 Структура и содержание диссертации определяются целями и задачами исследования и включают в себя введение, две главы, заключение, библиографический список использованной литературы и нормативных правовых актов.
Понятие юридической ответственности в теории права
Общепризнан тот факт, что юридическая ответственность важнейший институт любой правовой системы, один из сущностных элементов права, необходимый компонент механизма его действия.
В связи с этим проблема юридической ответственности занимает одно из центральных мест в общей теории права и в отраслевых юридических науках. По-нашему мнению, определение юридической ответственности в законодательстве субъектов Российской Федерации, несмотря на известную специфику, должно опираться на общетеоретическое понимание юридической ответственности.
Разнообразие мнений, высказанных относительно содержания понятия юридической ответственности велико.
Вопросы юридической ответственности являются актуальными в юридической науке и в практической деятельности, связанной с применением правовых норм, выступая в качестве характеризующих признаков любого государства, определяющих эффективность его деятельности в различных сферах общественных отношений. Вопросы ответственности подвергались глубокой разработке как древними философами Платоном и Аристотелем, когда ответственность еще не получила своего категориального значения, так и учеными новейшего времени, Хосперсом, Юмом, Гоббсом и др. В России юридическую ответственности в своих работах анализировали А.А. Абрамов, С.А. Авакьян, М.М. Агарков, С.С. Алексеев, Д.Н. Бахрах, С.Н. Братусь, В.Н. Бутылина, А.В. Васильев, Р.Ф. Васильев, П.Т. Васьков, А.Б. Венгеров, И.С. Галаган, Н.А. Горбатюк, В.М. Горшенев, О.С. Иоффе, Н.Г. Кобец, Л.М. Ковалев, Ю.М. Колосов, М.А. Краснов, И.Н. Куксин, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, О.Э. Лейст, Р.З. Лившиц, Т.А. Малаш, Н.С. Малеин, Г.В. Мальцев, И. Ребане, Н.Г. Салищева, И.С. Самощенко, М.С. Строгович, М.С. Студеникина, В.М. Сырых, М.Х. Фарукшин, Р.Л. Хачатуров, А.П. Чирков, В.М. Чхиквадзе, Т.М. Шамба, М.Д. Шаргородский, Д.Т. Шон, А.И. Экимов, В.Я. Юдин, О.М. Якуба и др.
Существование термина «ответственность» предопределено общественным характером человеческого поведения и отражает взаимосвязи общества и отдельного человека. Юридическая ответственность - одна из форм социальной ответственности.
Сущность социальной ответственности состоит в обязанности индивида выполнять соответствующие политические, юридические, моральные требования, предъявляемые к нему обществом, государством, людьми. Поступая ответственно, человек должен с одной стороны, правильно выбрать социальные ориентиры, с другой - использовать все имеющиеся возможности (знания, опыт), а также учитывать последствия своих действий.
Социальная ответственность возникает тогда, когда поведение индивида имеет общественное значение и регулируется социальными нормами. В процессе развития общества складываются определенные отношения между людьми в виде взаимных прав и обязанностей. Эти нормы неодинаковы и выступают как обычаи, традиции, запреты и т.д.
В зависимости от сферы социальной деятельности социальную ответственность разделяют на ответственность политическую, юридическую, моральную, ответственность перед общественными организациями.
Отношение индивида к общественным интересам, вытекающее из правильного понимания и выполнения им своих обязанностей, определенных социальными нормами, представляет субъективную сторону социальной ответственности. Социальная ответственность как совокупность нормативных требований, предъявляемых к индивиду, есть объективная сторона социальной ответственности.
По-мнению некоторых ученых (Сенякин И.Н.)1 человек отвечает за свои действия, уже совершенные (ретроспективная ответственность) или за действия, которые совершаются, либо им предстоит совершиться (перспективная ответственность).
Под перспективной социальной ответственностью, понимают правильное, активно-сознательное выполнение человеком своих социальных обязанностей, обусловленных необходимостью соблюдения общественных интересов. То есть индивид должен выбрать активную, творческую линию поведения, которая бы в максимальной степени соответствовала потребностям и интересам развития общества.
В перспективном плане социальная ответственность характеризует положительное отношение лица к совершаемым им поступкам, понимание ответственным лицом важности своих действий для общества, стремление и желание выполнить их как можно лучше, эффективнее, быстрее. Это ответственность за надлежащее осуществление своей социальной роли, выполнение социальных норм, за любое порученное дело. Именно данная сторона ответственности имеется в виду, когда говорят о чувстве (осознании) ответственности или о том, что человек берет ответственность на себя. Ответственность в указанном смысле рассматривается в качестве осознанной и воспринятой лицом социальной необходимости инициативного выполнения долга, всей суммы лежащих на нем обязанностей - политических, моральных, правовых. Это ответственность за будущее поведение.
Правонарушение как основание юридической ответственности и его виды
Центральным вопросом теории ответственности является вопрос о ее основаниях. Еще в начале 70-х годов С.С. Алексеев отмечал, что сущность юридической ответственности состоит в обязанности лица претерпевать меры государственно-принудительного воздействия за совершенное правонарушение. Это мнение он отстаивал и позже.1
Тезис о том, что без правонарушения не может быть ответственности, стал общепринятым в юридической литературе. Исключения допускаются только применительно к гражданско-правовой ответственности - за вред, причиненный источником повышенной опасности.
В.Л. Кулапов определяет правонарушение как виновное, противоправное действие (бездействие) лица, причиняющее вред обществу, государству или отдельным лицам. По мнению В.Д. Корельского правонарушение - это общественно вредное виновное деяние дееспособного субъекта, противоречащее требованиям правовых норм.3
Однако, само понятие «правонарушения» в разных сферах правового регулирования имеет различный смысл. Каждый вид правонарушений содержит свои характерные особенности, выражающиеся в степени общественной вредности, которая, в свою очередь, определяется ценностью объекта противоправного посягательства, содержанием противоправного деяния, обстановкой, временем, способами (насильственными или ненасильственными), размером и характером причиняемого вреда, формой и степенью вины правонарушителя, интенсивностью противоправных действий, их мотивацией, личностными характеристиками правонарушителя и др.
Изменения, произошедшие в российском праве за последние годы, позволяют говорить как об обновлении содержания правонарушения в рамках основных отраслей права, так и о появлении таких новых правонарушений как таможенные, экологические, валютные, конституционные, налоговые, правонарушения в области строительства и др.
Многие правонарушения появились совсем недавно. Так, правонарушения в области обеспечения карантина растений введены Федеральным законом от 15 июля 2000 года № 99-ФЗ «О карантине растений»,1 а определение правонарушения в области экспортного контроля установлено Федеральным законом от 18 июля 1999 года № 183-ФЗ «Об экспортном контроле» (статья 32).2 Отдельные авторы полагают, что экологических, налоговых, таможенных и пр. правонарушений как особых видов правонарушений не существует, ибо современное экологическое, налоговое, таможенное и т.п. законодательство не представляет собой отдельную отрасль права. А поскольку по отраслям права, предусматривающим ответственность за вышеуказанные правонарушения, последние делятся на административные, дисциплинарные, уголовные и гражданско-правовые, то и выделять иные виды правонарушений (например, процессуальные) нецелесообразно, так как, в конечном счете, они сводятся к названным четырем видам.1
Автор согласен с позицией тех юристов, которые отстаивают наличие только четырех видов правонарушений, поскольку проведенный в рамках диссертационного исследования анализ юридической практики по применению мер юридической ответственности показал, что в настоящее время механизм государства приспособлен к обнаружению, разбирательству и разрешению дел о противоправных деяниях только к четырем общепринятым видам правонарушений. Постановка же вопроса об экологических, конституционных и других видах правонарушений требует разработки и законодательного закрепления механизма идентификации указанных видов правонарушений.
И.А. Ребане писал: «Юридическая ответственность наступает не иначе как в случае совершения правонарушения, то есть при наличии в поведении субъекта состава правонарушения».
Состав правонарушения - это фактическое основание для юридической ответственности, а норма права - правовое основание, в котором этот состав закреплен.
Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 27 апреля 2001 года № 7-П «По делу о проверке конституционности ряда положений.
Характеристика современного состояния законодательства субъектов Российской Федерации, устанавливающего юридическую ответственность
Современное законодательство субъектов Российской Федерации в целом и законодательство, устанавливающее юридическую ответственность, в частности, находится на этапе его формирования. Становление правовой системы в субъектах Российской Федерации протекает сложно и противоречиво, в условиях серьезного политического и экономического кризиса. Правотворческая деятельность наталкивается на многочисленные пробелы в федеральном законодательстве, не позволяющие однозначно решать вопросы установления юридической ответственности в субъектах Российской Федерации.
Теоретическое осмысление вопроса дает основания полагать, что основные черты современного законодательства субъектов Российской Федерации проявляют себя прежде всего как основные принципы, постепенно воплощающиеся в действующее правовое регулирование и выполняющие роль общих требований, которыми надлежит руководствоваться законодателю субъекта Российской Федерации в своей деятельности.
Для того чтобы понять содержание отдельной правовой нормы, необходимо обратиться к сущности той законодательной системы, к которой данная норма относится. В широком понимании законодательство субъектов Российской Федерации включает в себя законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Конкретнее структура, или состав законодательства субъектов Российской Федерации определяется в их конституциях и уставах.1 Так, в соответствии с Уставом города Москвы (статья 9) систему правовых актов города Москвы образуют Устав города Москвы и иные законы города Москвы; решения Уставного суда города Москвы; постановления Московской городской Думы; акты Мэра Москвы; акты правительства Москвы; акты органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы в установленных законом случаях,2 а согласно Уставу Смоленской области (статья 43) система нормативных правовых актов Смоленской области включает Устав Смоленской области, областные законы, постановления Смоленской областной Думы, указы Главы администрации Смоленской области, постановления администрации Смоленской области.3
Любой предмет, явление или процесс обладает своим содержанием и своей формой. Нет содержания без формы, равно как и формы без содержания. Это относится и к такому сложному социальному образованию как право и его проявление, в частности, в законодательстве субъектов Российской Федерации.
Вопрос о форме законодательства субъекта Российской Федерации, устанавливающего юридическую ответственность, с самого начала стал решаться исходя из идеи о том, что основным источником законодательства, устанавливающего юридическую ответственность, должен быть закон. «Целью закона, - писал Д. Локк, - является не уничтожение и не ограничение свободы, а сохранение и расширение свободы...Там, где нет законов, там нет свободы. Ведь свобода состоит в том, чтобы не испытывать ограничения и насилие со стороны других, а это не может быть осуществлено там, где нет закона».
Кроме того, от внешней формы правового регулирования зависит действенность и юридическая сила предписаний, место каждого из них в нормативной системе в целом.1 Изучение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих юридическую ответственность, показало, что более 95 % этих актов приняты в форме закона. В настоящее время идет процесс своеобразной замены указов, постановлений, распоряжений и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы юридической ответственности, на законы.
Так, например, в первые годы после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года в Москве, большинство актов, устанавливающих юридическую ответственность, было принято Правительством города Москвы и даже единолично мэром. В 2000, 2001 годах около 30 % Постановлений Правительства города Москвы и распоряжений мэра были отменены и вместо них приняты соответствующие законы города Москвы. Это подтверждает, что значение закона как акта, регламентирующего наиболее важные отношения, обладающего наибольшей юридической силой и потому занимающего ведущее место в системе нормативных актов, все время растет, и является одной из объективных тенденций развития российской правовой системы.
Однако не во всех регионах данный процесс идет должными темпами. Во Владимирской области, например, до сих пор действуют постановление Администрации Владимирской области от 8 декабря 1995 года № 408 «Об установлении ответственности продавца при реализации им товаров без маркировки маркой акцизного сбора или специальной маркой», и решение Малого Совета Владимирского областного совета народных депутатов от 10 июня 1993 года № 118, принятое еще до вступления в силу Конституции Российской Федерации. На сложившуюся ситуацию обратил внимание Президент Российской Федерации В.В.Путин. В послании к Федеральному собранию он, в частности, отметил: «Чиновник привык действовать сообразно инструкции, которая после вступления в силу того или иного закона часто вступает в противоречие с самим законом, но при этом - годами не отменяется. Это отмечалось уже практически сотни раз, но дело практически не движется».1
«Государство (civitas), - писал Э. Кант, - это объединение множества людей, подчиненных правовым законам».2 Поскольку применение мер юридической ответственности, установленной в законодательстве субъектов Российской Федерации, связано с несомненным ограничением прав и свобод граждан, то, следовательно, и юридическая ответственность должна вводиться законами субъектов Российской Федерации. Это существенно повышает гарантии прав лиц, привлекаемых к ответственности.
Проблемы развития и совершенствования института юридической ответственности в законодательстве субъектов Российской Федерации
Анализ правовой ситуации в субъектах Российской Федерации позволил выявить ряд вопросов, связанных с развитием законодательства субъектов Российской Федерации, устанавливающего юридическую ответственность, и наметить некоторые пути и способы их разрешения. Полученные материалы дали возможность объединить эти проблемы в три группы: а) организация и ведение законотворческой работы в субъекте Российской Федерации; б) механизм реализации законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих юридическую ответственность; в) качество данных законов.
Под качеством принято понимать совокупность свойств, признаков, особенностей, отличающих предмет или явление от других характеристик, придающих ему определенность.2
Качество законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих юридическую ответственность, выражается в свойствах, признаках, характеризующих такие законы как особую разновидность нормативных правовых актов. Поэтому требуется не только сохранение в региональном законотворчестве характеристик уже существующих законов, а значительное совершенствование их качества.3 При этом важно сформулировать соответствующие требования к законопроектам и законам.
Исходя из теории и практики правотворчества по вопросам установления юридической ответственности, на наш взгляд, представляется возможным определить в качестве таких требований:
1) законность как предметное и содержательное соответствие закона субъекта Российской Федерации, предусматривающего установление юридической ответственности, другим источникам права и законодательства субъекта Российской Федерации;
2) адекватность концепции закона субъекта Российской Федерации, устанавливающего юридическую ответственность, той роли в общественной жизни, которую он как источник права должен выполнять;
3) основанное на концепции содержание закона субъекта Российской Федерации, устанавливающего юридическую ответственность: юридические средства, обеспечивающие достижение целей его принятия (предлагаемый проект должен иметь оптимальные нормативные решения, которые влияли бы на общественные отношения наиболее эффективным способом при ничтожно малых отрицательных побочных результатах);
4) форма изложения содержания закона, обеспечивающая его точность и ясность, удобство в использовании как юридического документа;
5) необходимость учета экономических, социально-политических и других факторов развития определенной сферы жизнедеятельности субъекта Российской Федерации, т. е. факторов, так или иначе влияющих на правотворческое решение;
6) соответствие содержания решаемых в проекте вопросов и формы будущего акта;
7) юридическую и логическую согласованность нормативных предписаний, составляющих содержание проекта, отсутствие неувязок и противоречий внутри проекта и проекта с сопряженными актами.
Содержание права в целом и правовых норм в частности объясняется интересами гражданского общества. Хотя государство и формирует правовые нормы, оно, тем не менее, само связано этими нормами. Объяснение такой ситуации заключается, видимо, в том, что и государство, и право вторичны по сравнению с первичностью гражданского общества.
В связи с этим субъектам Российской Федерации, большинство из которых еще только накапливают опыт законотворческой работы, целесообразно активнее использовать выработанные практикой, устоявшиеся формы участия ученых в законопроектной работе. Это подготовка материалов к проектам актов; проведение сравнительных исследований действующих правовых актов; работа в качестве членов комиссий и рабочих групп; консультирование, обсуждение готовых проектов и т. п.; научное консультирование работников правотворческих органов по вопросам разъяснения действующего законодательства; оказание помощи в подготовке обоснований к подготавливаемым проектам.
Для научной обоснованности правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих юридическую ответственность, требуется достоверное, полное и оперативное информационное обеспечение процесса их подготовки. При этом объем и характер информации, а также преимущественное использование тех или иных ее форм (видов) зависят от определенного этапа правоподготовительной работы. На начальном этапе подготовки проекта целесообразно, например, использовать такие виды информации, как обзоры предложений по совершенствованию законодательства в сфере жизнедеятельности региона, за нарушение которой установлена ответственность.
