Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Методология теоретико-правового анализа требований к законодательству
1. Общая характеристика методологических подходов к исследованию системы требований к законодательству 15
2. Понятие требований к законодательству как средств обеспечения его социальной адекватности 29
3. Общая характеристика системы требований к законодательству 52
ГЛАВА II. Юридически не закрепленные требования к законодательству
1. Общая характеристика юридически не закрепленных требований к законодательству 64
2. Обеспечение реализации юридически не закрепленных требований к законодательству 80
ГЛАВА III. Юридически закрепленные требования к законодательству
1. Юридизация и ее роль в оптимизации системы требований к законодательству и ее функционирования 92
2. Общая характеристика и содержание юридически закрепленных требований к законодательству 108
3. Средства обеспечения реализации юридически закрепленных требований к законодательству 132
Заключение
Список использованной литературы
- Понятие требований к законодательству как средств обеспечения его социальной адекватности
- Общая характеристика системы требований к законодательству
- Обеспечение реализации юридически не закрепленных требований к законодательству
- Общая характеристика и содержание юридически закрепленных требований к законодательству
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Смена общественного строя, трансформация политических, социальных и экономических отношений обусловили серьезные изменения российской правовой системы, в том числе обновление идеологии нормативного правового регулирования и действующего законодательства Законодательство перестало рассматриваться как синоним права, был поставлен вопрос о необходимости его соответствия социальным ожиданиям общества, законодательное регулирование начало восприниматься не только как инструмент политической власти государства, но и как средство признания и гарантирования притязаний субъектов правовой жизни Одновременно изменились параметры непосредственно самого действующего законодательства оно начало приобретать черты демократического, гуманистически ориентированного, адекватного новым социально-экономическим и политическим принципам развития российского общества
Вместе с тем, особенности современного этапа развития российской правовой системы предопределяют объективную потребность в дальнейшей гармонизации и оптимизации действующего законодательства С одной стороны, в условиях серьезных изменений, затронувших фактически все стороны общественной жизни, имеющиеся юридически средства все еще не обеспечивают должного контроля над общественными процессами, не гарантируют высокой степени безопасности развития правовой системы С другой стороны, все еще сохраняется необходимость в воспроизводстве надежной юридической основы взаимодействия и сотрудничества государства с гражданскими обществом, социальными группами, индивидами, в обеспечении баланса частных и публичных интересов
Несмотря на потребность в качественно новом и эффективно действующем законодательстве, последнее на практике оказывается несвободно от недостатков Оно зачастую оказывается бессистемно, противоречиво, неактуально, страдает пробельностью, отсутствием внутренней логики, множествен-
ностью декларативных норм, экономической необоснованностью При этом серьезные проблемы, препятствующие эффективному юридическому регулированию общественных отношений, обнаруживаются одновременно и на федеральном и на региональном уровне
Указанные обстоятельства обусловливают очевидную актуальность любых исследований, в рамках которых анализу подвергаются вопросы, связанные с совершенствованием действующего законодательства
Вместе с тем, определение путей и способов повышения качества законодательства невозможно, если отсутствует представление о том, какие характеристики и свойства выступают эталоном его совершенства, способствуют его эффективному функционированию в принципиально новых условиях, позволяют обеспечить эффективное решение средствами юридического нормирования вновь возникающих задач В этой связи особое значение приобретает именно выявление таких характеристик и свойств, воплощение которых в действующем законодательстве может быть признано свидетельством его высокого качества
Решение вопросов, связанных с воспроизводством эталона, воплощающего в себе представления о желаемых качествах и свойствах законодательства, неотделимо от анализа предъявляемых к нему требований Поскольку успех такого анализа в значительной степени зависит от наличия надежной теоретической основы, особую актуальность приобретает изучение сущности и содержания предъявляемых к действующему законодательству требований, исследование механизмов их выработки и практической реализации, чему и посвящено настоящее исследование
Актуальность диссертационного исследования связана также со следующим обстоятельством Рассматривать проблему требований к законодательству можно либо в строго юридическом контексте, как вопрос о нормативно закрепленных обязательных для субъектов законотворческой деятельности предписаниях, либо через призму обыденного правосознания, как вопрос о запросах и пожеланиях, формулируемых самим обществом, различными социальными группами, отдельными индивидами В диссертационном исследовании реализу-
ется подход, органично сочетающий в себе анализ двух указанных аспектов, что позволяет выявить особенности соотношения и взаимосвязи государственно-властных и объективно-правовых моментов в формировании и развитии законодательства, определить степень и характер их влияния на качество, а в конечном итоге, и на эффективность последнего Учет указанных особенностей позволяет выработать рекомендации относительно путей и средств совершенствования действующего законодательства, что с учетом его сегодняшнего состояния и потребностей развития является необходимым и своевременным
Степень научной разработанности темы. Непосредственно вопрос о системе требований к законодательству на монографическом уровне не ставился и не решался
Вместе с тем, законодательство является традиционным объектом исследования отечественной правовой науки, что в значительной степени обусловливается несовпадением его желаемого и фактического состояний
Вопросы, связанные с развитием и совершенствованием российского законодательства в постсоветский период, в теоретико-правовом аспекте разрабатывали А И Абрамова, С С Алексеев, О В Анциферова, В М Баранов, Ж П Ворсова, А А Вавилова, В А Глебов, В С Горбань, Д В Гусев, А А Зелепукин, А В Ильин, В Б Исаков, И Ф Казьмин, А К Карданов, Д А Керимов, А И Ко-зулин, К Ю Кудрина, М К Кумышева, А В Малько, М А Мушинский, А В Мицкевич, АС Пиголкин, С В Поленина, ТК Примак, ВД Рузанова, ЕЙ Спектор, Ю А Тихомиров, Ф Р Уранский, А Г Хабибуллин, ТВ Худойкина, В П Шупленко, 3 Л Шхагапсоев и многие другие исследователи1
Анализ ряда принципиальных для проводимого исследования проблем также нашел свое отражение в работах, посвященных проблемам правотворче-
1 См Абрамова А И , Мицкевич А В , Пиголкин А С и др Систематизация законодательства в Российской Федерации СПб, 2003, Баранов В М , Поленина С В Система права, система и систематизация законодательства в правовой системе России Н Новгород, 2002, Гор-бань В С Понятие, теория и проблемы формирования общей концепции эффективности законодательства М, 2009, Керимов ДА Культура и техника законотворчества М, 1991, Примак Т К Совершенствование законодательства как средство обеспечения законности По материалам деятельности ОВД Дисс канд юрид наук М,1998идр
ской деятельности различных органов государственной власти (Ю Г Арзамасов, ЮП Боровикова, А В Ваньков, РН Иванов, ИВ Котелевская, В Е Чиркин, Н С Шмакова1), совершенствованию регионального законотворчества (С В Бу-янкина, В Г Григорьев, Ю В Егоров, Ж С Жайкбаев, М Ф, Казанцев, И А Лапина, В А Лебедев, А П Мазуренко, РА Ромашов, С Л Сергевнин, НВ Чехун, Л Д Чушнякова, Л В Шварц, Л Ф Щербинина2), вопросам юридико-технического совершенства нормативных правовых актов (НА Власенко, ТВ Губаева, С А Жинкин, В Ю Картухин, ТВ Кашанина, ДВ Чухвичев3)
Объектом исследования являются взятые в единстве и взаимосвязи идеологические, юридические и ценностные компоненты российской правовой системы, одновременно и определяющие, и выражающие требования к российскому законодательству
Предметом исследования выступают сущность, статические и динамические свойства системы требований к законодательству, особенности ее воспроизводства, а также реализации в правотворческой деятельности как на общегосударственном, так и на региональном уровне
Основная цель исследования - раскрыть тот потенциал, который оптимизация системы требований к законодательству и ее функционирования создает для повышения качества законодательства и, как следствие, для обеспечения его эффективного функционирования
Для достижение обозначенной цели требуется решить следующие зада-
ем Арзамасов Ю Г Законность ведомственных нормативных актов Барнаул, 2004, Иванов Р Н Юридическая природа нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Дисс канд юрид наук М , 2005, Чиркин В Е Законодательная власть М , 2008, Шмакова Н С Ведомственное правотворчество понятие и формы Дисс канд юрид наук М , 2006 и др
2 См Григорьев В Г Формирование и действие законодательства субъекта Российской Фе
дерации (на примере Самарской области и иных субъектов Российской Федерации) Дисс
канд юрид наук Самара, 2005, Казанцев М Ф Законодательная деятельность субъектов
Российской Федерации Проблемы становления и опыт законодательного кодекса Екатерин
бург, 1998, Шварц Л В Соотношение общефедерального и регионального законодательства
вопросы теории и практики Дисс канд юрид наук Саратов, 2003, Щербинина Л Ф Зако
нотворчество субъекта Российской Федерации (на материале субъектов Российской Федера
ции, входящих в Сибирский федеральный округ) Барнаул, 2005 и др
3 См Губаева Т В Язык и право М , 2007, Кашанина Т В Юридическая техника М , 2007,
Чухвичев Д В Законодательная техника М, 2006 и др
чи.
определить возможности, которые дает в исследовании проблемы требований к законодательству применение различных методологических подходов,
выявить понимание законодательства, адекватное проблеме требований к нему,
уяснить сущность и природу требований к законодательству как объективно существующего явления правовой действительности,
определить характерные черты системы требований к законодательству, составляющих ее элементов и существующих между ними связей и зависимостей,
проанализировать на примере законодательства Российской Федерации и ее субъектов специфику юридически зафиксированных и формально не закрепленных требований,
раскрыть содержание требований, предъявляемых к действующему законодательству различными субъектами правовой жизни,
- выявить проблемы воспроизводства и функционирования системы
требований, а также те негативные последствия, которые они влекут за собой
для развития отечественного законодательства,
установить место и роль юридизации в оптимизации системы требований к законодательству и ее функционирования,
разработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию средств обеспечения реализации юридически зафиксированных и формально не закрепленных требований к законодательству
Методологическая основа диссертационного исследования Диссертант в первую очередь опирается на положения общей теории систем, причем специфика цели и задач исследования определяет то, что системный подход применяется в сочетании с праксеологической и аксиологической методологией Кроме того, автор использует такие общенаучные методы познания, как анализ, синтез, сравнение, обобщение, структурно-функциональный метод
Особенности предмета исследования обусловили применение также формально-юридического, сравнительно-правового, технико-юридического методов как специальных методов теоретико-правового анализа.
Теоретическую основу диссертации составили в первую очередь труды, посвященные вопросам формирования, развития и функционирования современного российского законодательства В частности, автором были использованы работы таких ученых как А И Абрамова, С С Алексеев, О В Анциферова, Ю Г Арзамасов, В М Баранов, Ю П Боровикова, Ж П Борсова, А А Вавилова, В А Глебов, ВС Горбань, В Г Григорьев, ТВ Губаева, ДВ Гусев, Ю В Егоров, С А Жинкин, А А Зелепукин, РН Иванов, А В Ильин, В Б Исаков, М Ф Казанцев, И Ф Казьмин, А К Карданов, В Ю Картухин, ТВ Каша-нина, Д А Керимов, А И Козулин, И В Котелевская, К Ю Кудрина, М К Ку-мышева, А П Мазуренко, А В Малько, М А Мушинский, А В Мицкевич, А С Пиголкин, С В Поленина, ТК Примак, РА Ромашов, В Д Рузанова, С Л Сер-гевнин, ЕЙ Спектор, Ю А Тихомиров, ФР Уранский, А Г Хабибуллин, ТВ Худойкина, Н В Чехун, В Е Чиркин, Д В Чухвичев, Л В Шварц, Н С Шмакова, В П Шупленко, 3 Л Шхагапсоев, а также многих других исследователей1
Помимо того, диссертант широко использовал работы, в которых в различных аспектах анализируются вопросы развития российского правосознания и его ценностной составляющей - Ю В Александрова, А Н Бабенко, PC Бай-ниязова, МС Балаянца, ГН Комковой, А И Косарева, В В Лапаевой, В П Малахова, В В Мантанова, Л В Мантановой, В С Нерсесянца, Е С Нестерука,
См Абрамова А И , Губарева Т В , Мицкевич А В и др Законотворчество в Российской Федерации М , 2000, Борсова Ж П Законотворчество в современном федеративном государстве (проблемы теории на опыте Российской Федерации) Автореферат дисс канд юрид наук М, 2008, Глебов В А Современное российское законодательство состояние и тенденции развития в условиях социальных преобразований Дисс канд юрид наук М , 2007, Гусев Д В Законодательство Российской Федерации понятие и система в условиях постсоветского развития российской государственности Дисс канд юрид наук Омск, 2003, Керимов Д А Указ соч , Кудрина К Ю Правовые факторы, влияющие на законотворчество в Российской Федерации Автореферат дисс канд юрид наук М , 2006, Мушинский М А Проблемы диагностики правотворческих дефектов Иркутск, 2009, Поленина С В Качество закона и эффективность законодательства М, 1993, Чиркин BE Указ соч, Шварц Л В Указ соч идр
И Б Орлова, В Е Пшидатка, А А Тамберг, И А Шаповалова, Е Г Ясина и других1
Также в исследовании диссертант опиирался на труды, посвященные проблемы взаимодействия государства и гражданского общества - П В Анохина, АН Аринина, Б Я Бляхмана, ТА Васильевой, Е В Ворониной, ЕС Ма-заевой, М В Мельниковой, К А Струся и других2
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты, посвященные вопросам нормотворчества В основу теоретико-правового анализа также были положены законы и подзаконные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, фиксирующие требования к действующему законодательству, а также определяющие порядок организации и осуществления законотворческой деятельности на региональном уровне
Научная новизна диссертационного исследования определяется в первую очередь самой постановкой проблемы Автором предпринята попытка рассмотреть требования к законодательству как сложную систему, в воспроизводстве которой участвуют все субъекты правовой жизни
Научная новизна исследования состоит в уточнении методологии теоретико-правового анализа проблемы требований к законодательству, а также понятийного аппарата, принципиально важного для ее содержательного анализа В частности, автором обосновывается целесообразность применения для исследования проблемы требований системного, целевого и ценностного подходов в их взаимосвязи, доказывается необходимость различения требований к законо-
1 См Лапаева В В Социология права М , 2000, Малахов В П Концепция философии права
М, 2007, Мантанов В В , Мантанова Л В Революция в ценностях Философские перспекти
вы цивилизационного развития Улан-Удэ, 2004, Пшидаток В Е Правосознание и правовые
ценности в традиционном правокультурном российском контексте Ростов-на-Дону, 2007 и
2 См Бляхман Б Я Гражданское общество основные критерии формирования и функцио
нирования Кемерово, 2005, Васильева Т А Традиции взаимодействия института государства
и гражданского общества М , 2007, Мельникова М В Эволюция идей о гражданском обще
стве и правовом государстве и проблемы их реализации в России Самара, 2006, Струсь К А
Государство и гражданское общество проблемы правового взаимодействия в России СПб ,
2005 идр
дательству как системы продуцируемых в ходе научного анализа теоретических правил, положений и как реально существующего явления правовой жизни, предлагается широкое понимание законодательства как взятых в единстве процесса и результата, уточняется объем массива законодательства как системы внешних форм выражения официального права
Диссертант принципиально различает требования к законодательству как государственно-властные веления и требования как притязания индивидов, социальных групп и общества в целом При этом требования к законодательству рассматриваются как в конечном итоге ценностно обусловленные Используемый подход, как представляется, позволяет преодолеть некоторую ограниченность традиционных представлений о требованиях к российскому законодательству Появляется возможность выявить факторы, обусловливающие воспроизводство существующей системы требований и определяющие ее особенные черты, дать характеристику данной системе в ее статике и динамике, правильно оценить ту роль, которую играет юридическое закрепление требований для повышения качества действующего российского законодательства
Новизна исследования состоит также в выявлении взаимосвязей, существующих между особенностями воспроизводства системы требований и степенью их реального влияния на действующее законодательство, между характером взаимосвязи элементов системы требований и спецификой ее функционирования, между фактом юридического гарантирования требований и их фактической реализацией, между закреплением и реализаций юридико-технических требований и повышением качества законодательства
Результаты теоретического анализа позволяют определить возможные пути и способы совершенствования средств обеспечения реализации тех требований к российскому законодательству, которые на современном этапе приобретают наибольшую общественную значимость
На защиту выносятся следующие основные положения:
1 Определение законодательства как массива нормативных правовых актов не отражает смысла широкого понимания указанного феномена, харак-
терного для отечественной правовой науки В предельно широком понимании законодательство представляет собой двуединство процесса создания нормативных правовых актов и его результата в виде массива таких актов При этом законодательство выступает средством оформления именно официального, государственного права в его отличие от иных форм правового в общественной жизни
-
Система требований к законодательству, если рассматривать ее как объективно существующее явление правовой действительности, неоднородна, формируется как результат диалектической взаимосвязи двух сущностно различных видов требований С одной стороны, это исходящие от государства обязательные веления, реализация которых непосредственно субъектами правотворческой деятельности призвана обеспечить высокое качество и эффективность официального права как системы, регламентирующей общественные отношения С другой стороны, это адресованные государству и выраженные в запросах и пожеланиях притязания негосударственных субъектов, отражающие представления об эталоне законодательства как инструменте юридического регулирования
-
Требования к законодательству всегда являются ценностно обусловленными Исходной основой воспроизводства требований индивидами, социальными группами, обществом в целом, а также основаниями их конструирования государством выступают либо непосредственно правовые ценности, либо ценностно определяемые представления о том, реализацию каких целей должно обеспечивать законодательство
-
Диалектика взаимосвязи требований, исходящих от государства и общества, является важным фактором развития системы законодательства Однако, что в полной мере демонстрирует российская действительность, при критическом уровне противоречий система требований перестает функционировать, оказывать эффективное воздействие на законодательство, обеспечивая тем самым совершенствование последнего В конечном итоге в рассматриваемом
случае своей реализации не находят ни общественно значимые, ни государственно-властные требования
-
В российской правовой практике фактором, обусловливающим такую степень противоречивости системы требований к законодательству, которая создает угрозу ее эффективному функционированию, выступает несовпадение правовых ценностей, лежащих в основе общественно значимых требований и требований, исходящих от государства, в том числе юридически закрепляемых им Общезначимые требования базируются на традиционных российских ценностях, государственно-властные - на ценностях, которые позиционируются как универсальные, а по сущности являются исконно западными
-
Существуют два механизма формирования юридически закрепленных требований к законодательству - юридизация общепризнанных, социально значимых требований, воспроизводимых обществом, и произвольное формулирование государством как властным субъектом, предписания которого носят безусловный характер Преобладание в формировании подсистемы юридически закрепленных требований первого или второго механизма определяет не только фактическое содержание требований, но и в конечном итоге степень эффективности функционирования их системы в качестве инструмента совершенствования действующего законодательства Юридизация произвольных требований имеет отрицательные последствия для развития и функционирования системы требований к российскому законодательству, что в конечном итоге негативно сказывается на качестве последнего
-
Увеличение количества юридически закрепленных требований к законодательству, характерное для федеральной и - особенно - региональной практики, не связано с осознанием объективно существующих запросов общества и стремлением придать таким запросам легальный характер, обеспечить тем самым их реализацию Оно обусловлено попыткой рационализации правотворческой деятельности на основе принципов, логически выводимых из ценностных оснований западного права На практике данный способ оказывается малоэффективным
-
Возникновение разрыва между формулируемыми обществом требованиями и их практическим воплощением является прямым следствием социальной пассивности, неготовности отстаивать собственные притязания Для российской правовой практики характерно обеспечение реализации требований к законодательству исключительно государственно-властным порядком, и это не способствует фактическому воплощению общественно значимых требований в действующем массиве нормативных правовых актов Существенность разрыва между общественными запросами, пожеланиями и правотворческой практикой в значительной степени обусловливает низкое качество действующего законодательства
-
Гармонизация системы требований к российскому законодательству, ее эффективное функционирование не могут быть обеспечены исключительно юридическими средствами Возможность гармонизации детерминирована непосредственно унификацией ценностных оснований требований, а оптимизация функционирования - активизацией правосознания, формированием активной гражданской позиции В этой связи первостепенное значение приобретает реализация именно идеологических средств
Теоретическая и практическая значимость исследования. Изучение системы требований к законодательству имеет как теоретическую, так и практическую значимость
Теоретическая значимость диссертации обусловливается тем, что сделанные автором выводы и обобщения способствуют развитию разделов правовой теории, непосредственно связанных с проблемами повышения качества и эффективности законодательства Исследование позволило раскрыть сущность требований к законодательству, дать целостную характеристику их системе, а также выявить специфику механизмов воспроизводства и функционирования данной системы
Использование полученных результатов при разработке соответствующей проблематики в рамках отраслевых наук, как представляется, позволит
выйти на новый уровень решения вопросов, связанных с совершенствованием практики нормотворческой деятельности
Практическая значимость работы определяется тем, что полученные в ходе диссертационного исследования теоретические результаты и выработанные научно-практические рекомендации могут быть использованы для совершенствования действующего законодательства и законотворческого процесса Материалы диссертации могут использоваться при изучении курсов «Теория государства и права», «Актуальные проблемы теории государства и права», «Конституционное право» и «Юридическая техника», а также при разработке учебных и учебно-методических пособий по перечисленным курсам
Апробация результатов исследования Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права Московского университета МВД России Материалы исследования обсуждались на заседаниях кафедры, докладывались на научно-практических конференциях, успешно внедрены в учебный процесс
Теоретические положения диссертационного исследования изложены в трех научных статьях общим объемом 1,6 п л
Структура диссертации. Структура работы подчинена логике исследования Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы
Понятие требований к законодательству как средств обеспечения его социальной адекватности
Однако, о законодательстве следует говорить и как о регуляторе, и как о форме объективации государственно-властной воли, и как о средстве фиксации и хранения правовой информации, и как о средстве формализации и гарантирования индивидуального права, и даже как о «символическом акте», не претендующем на достижение практических результатов, обеспечивающем «выражение обеспокоенности проблемой со стороны политических властей, их готовности разделить озабоченность людей и желание продемонстрировать, что ситуация находится под контролем»3. Таким образом, законодательство является сложным явлением и играет множество ролей, для выполнения каждой из которых оно должно обладать определенными качествами и, как следствие, в связи с каждой из которых может возникнуть принципиально новое представление об эталоне законодательства и могут быть предъявлены совершенно различные, самостоятельные требования.
По отношению к каждому из выявленных аспектов можно вести речь о требованиях к законодательству, обеспечивающих его совершенство. Поэтому более или менее целостное представление о требованиях через призму целевого подхода может быть обеспечено только при условии последовательного рассмотрения законодательства во множестве относительно самостоятельных телеологических контекстов. В ином случае неизбежно существенное сужение проблемного поля исследования, а как следствие - возникновение ограниченных представлений о сущности, содержании, формах выражения, механизмах формирования и функционирования требований.
Следует учитывать и то, что реализация конкретных требований может оказаться целесообразной в применении к какой-либо одной ипостаси законодательства, однако, одновременно препятствовать обеспечению совершенства законодательства в других случаях. Так, например, любые формальные технико-юридические требования, предъявляемые к оформлению нормативных правовых актов, направлены на обеспечение повышения качества законодательства как системы нормативных юридических документов. Однако, реализация подавляющего большинства таких требований негативно сказывается на гибкости законодательства, от которой в значительной степени зависит эффективность законодательства как системы актов государственной власти, оказывающих управленческое воздействие на общественные отношения.
Четвертое. Необходимо принимать во внимание то, что реализация любых требований выступает средством достижения не абстрактных, а качественно определенных целей, при этом и формирование эталона, достижение которого становится целью, и выбор конкретных требований как средств достижения цели определяется существующими у субъекта требования представлениями. В том числе и юридические цели, как справедливо подчеркивает А.П. Мазуренко, «имеют сознательно-волевую природу, неразрывно связаны с мышлением и социальной практикой реальных субъектов правоотношений»1.
Весьма показательно, что одну и ту же цель зачастую предлагается достигать при помощи различных средств. Так, в частности, технико-юридическое совершенство законодательства предполагается возможным обеспечить зачас-тую посредством реализации совершенно различных требований . Но при этом изменение представлений о том, каким должно быть законодательство, влечет за собой изменение требований даже тогда, когда цели остаются неизменными. В этой связи вполне понятно становится, почему «...все основные правовые доктрины выдвигают требования к законотворчеству и к его результату — законодательству» !.
Пятое. Необходимо учитывать, что применение исключительно целевого подхода в исследовании требований к законодательству само по себе не позволяет выйти на теоретико-правовой уровень разработки интересующей нас проблематики.
Принимая содержание тех или иных целей за изначальный момент в формировании системы требований к законодательству, можно вести речь лишь об отдельно взятой правовой системе конкретного общества на определенном историческом этапе развития. Однако, вполне очевидно, что соответствующие цели являются специфическими для различных правовых систем и получают свое развитие с развитием общества и его правовой системы. Следовательно, для того, чтобы действительно раскрыть сущность требований к законодательству как феномена правовой действительности, необходимо выявить детерминанты, определяющие в конечном итоге сущность тех целей, постановка которых обусловливает содержание требований.
Поскольку использование целевого подхода в качестве методологической основы исследования требований к законодательству в силу его специфики приводит к сужению проблемы требований, интересующая нас проблематика не может рассматриваться исключительно через призму целевого подхода.
Общая характеристика системы требований к законодательству
Однако, о законодательстве следует говорить и как о регуляторе, и как о форме объективации государственно-властной воли, и как о средстве фиксации и хранения правовой информации, и как о средстве формализации и гарантирования индивидуального права, и даже как о «символическом акте», не претендующем на достижение практических результатов, обеспечивающем «выражение обеспокоенности проблемой со стороны политических властей, их готовности разделить озабоченность людей и желание продемонстрировать, что ситуация находится под контролем»3. Таким образом, законодательство является сложным явлением и играет множество ролей, для выполнения каждой из которых оно должно обладать определенными качествами и, как следствие, в связи с каждой из которых может возникнуть принципиально новое представление об эталоне законодательства и могут быть предъявлены совершенно различные, самостоятельные требования.
По отношению к каждому из выявленных аспектов можно вести речь о требованиях к законодательству, обеспечивающих его совершенство. Поэтому более или менее целостное представление о требованиях через призму целевого подхода может быть обеспечено только при условии последовательного рассмотрения законодательства во множестве относительно самостоятельных телеологических контекстов. В ином случае неизбежно существенное сужение проблемного поля исследования, а как следствие - возникновение ограниченных представлений о сущности, содержании, формах выражения, механизмах формирования и функционирования требований.
Следует учитывать и то, что реализация конкретных требований может оказаться целесообразной в применении к какой-либо одной ипостаси законодательства, однако, одновременно препятствовать обеспечению совершенства законодательства в других случаях. Так, например, любые формальные технико-юридические требования, предъявляемые к оформлению нормативных правовых актов, направлены на обеспечение повышения качества законодательства как системы нормативных юридических документов. Однако, реализация подавляющего большинства таких требований негативно сказывается на гибкости законодательства, от которой в значительной степени зависит эффективность законодательства как системы актов государственной власти, оказывающих управленческое воздействие на общественные отношения.
Четвертое. Необходимо принимать во внимание то, что реализация любых требований выступает средством достижения не абстрактных, а качественно определенных целей, при этом и формирование эталона, достижение которого становится целью, и выбор конкретных требований как средств достижения цели определяется существующими у субъекта требования представлениями. В том числе и юридические цели, как справедливо подчеркивает А.П. Мазуренко, «имеют сознательно-волевую природу, неразрывно связаны с мышлением и социальной практикой реальных субъектов правоотношений»1.
Весьма показательно, что одну и ту же цель зачастую предлагается достигать при помощи различных средств. Так, в частности, технико-юридическое совершенство законодательства предполагается возможным обеспечить зачас-тую посредством реализации совершенно различных требований . Но при этом изменение представлений о том, каким должно быть законодательство, влечет за собой изменение требований даже тогда, когда цели остаются неизменными. В этой связи вполне понятно становится, почему «...все основные правовые доктрины выдвигают требования к законотворчеству и к его результату — законодательству» !.
Пятое. Необходимо учитывать, что применение исключительно целевого подхода в исследовании требований к законодательству само по себе не позволяет выйти на теоретико-правовой уровень разработки интересующей нас проблематики.
Принимая содержание тех или иных целей за изначальный момент в формировании системы требований к законодательству, можно вести речь лишь об отдельно взятой правовой системе конкретного общества на определенном историческом этапе развития. Однако, вполне очевидно, что соответствующие цели являются специфическими для различных правовых систем и получают свое развитие с развитием общества и его правовой системы. Следовательно, для того, чтобы действительно раскрыть сущность требований к законодательству как феномена правовой действительности, необходимо выявить детерминанты, определяющие в конечном итоге сущность тех целей, постановка которых обусловливает содержание требований.
Поскольку использование целевого подхода в качестве методологической основы исследования требований к законодательству в силу его специфики приводит к сужению проблемы требований, интересующая нас проблематика не может рассматриваться исключительно через призму целевого подхода.
Признавая, что исходным пунктом в формировании системы требований к законодательству выступает их формулирование различными субъектами, и предполагая, что юридические требования не являются первичными, полагаем целесообразным начать рассмотрение содержания системы требований к законодательству с анализа юридически не закрепленных требований. При этом считаем необходимым, во-первых, выявить специфику таких требований, их содержания и формы выражения, а во-вторых, раскрыть содержание основных неюридических требований к законодательству, воспроизводство которых характерно для российской правовой практики.
Большинство юридически не закрепленных требований формулируется негосударственными субъектами, и в этой связи в первую очередь о неюридических требованиях следует вести речь как о не формализованных посредством закрепления в источниках официального права притязаниях. Специфику таких требований, как представляется, можно раскрыть, указав на некоторые специфические черты их внутренней и внешней стороны.
Юридически не закрепленные требования — это требования, не формализованные в действующих источниках официального государственного права. При этом юридическая незакрепленность вовсе не свидетельствует о том, что требования не реализуются в законодательной деятельности и не влияют на массив нормативных правовых актов как конечный результат такой деятельности - последний формируется не только под воздействием нормативных требований, адресованных законодателю, но и под воздействием идеологических и психологических факторов. Юридически не закрепленные требования формируются, как правило, обществом, социальными группами и индивидам. Однако, следует учитывать, что их субъектом может выступать и непосредственно само государство. Если рассматривать юридически не закрепленные требования, исходящие от негосударственных субъектов, с внешней стороны, можно отметить неоднородность форм их выражения. Прежде всего, рассматриваемые требования оказываются представленными идеями, установками правового сознания, но общепризнанные требования находят свое закрепление также и в нормах обычного права. Поскольку нормы обычного права «синкретичны, слиты воедино с нормами морали, религии»1, постольку воспроизводимые ими требования зачастую совпадают с моральными, религиозными и в силу этого нередко не идентифицируются именно как правовые. Указанное обстоятельство обусловливает то, что требования к законодательству, исходящие от негосударственных субъектов, в том числе и от общества в целом, как правило, не получают освещения в специальной литературе.
Обеспечение реализации юридически не закрепленных требований к законодательству
Анализируя требования к законодательству, юридически закрепленные на федеральном уровне, сразу же необходимо оговорить, что единого нормативного перечня таких требований, а тем более единого нормативного правового акта, их устанавливающего, не имеется. Тем не менее, анализ действующих нормативных правовых актов позволяет выявить следующие наиболее значимые требования2.
1). Конституционность. Рассматриваемое требование находит свое закрепление прежде всего в чЛ ст. 15 Конституции РФ, в которой прямо указывается, что «законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».
Реализация требования конституционности является важнейшим условием системности и согласованности действующего законодательства, и не только в силу того, что Конституция РФ выступает юридическим актом высшей силы. Она оказывается способна обеспечить упорядочение всего действующего законодательства в силу того, что представляется «ключевым реестром, аккумулирующим аксиологические установки и определяющим базовые коды практики»1 и, как следствие, оказывается «ядром правовой системы государства»2.
2). Соподчиненность. Несмотря на то, что в федеральном законодательстве текстуально рассматриваемое требование фактически не закреплено, в нем даются прямые указания на недопустимость противоречия нормативных правовых актов актам более высокой юридической силы, а также закрепляются те формальные критерии, по которым должна быть построена система законодательства Российской Федерации как иерархическая.
Например, п. «в» ч.1 ст.1 Федерального закона РФ № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6.10.1999 г. в качестве принципа деятельности органов государственной власти субъекта РФ называет верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. П.З ст.22 того же закона закрепляет: «Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации».
3). Опубликованность. Ч.З ст. 15 Конституции РФ устанавливает, что законы подлежат официальному опубликованию и что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Аналогичные положения относительно отдельных видов нормативных правовых актов находят свое закрепление и в других официальных источниках. В частности, требование опубликованное находит свое юридическое закрепление и в ст.1 Федерального закона РФ № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г., п.5 ст.8 ФЗ РФ № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6.10.1999 г., п.8 Указа Президента РФ № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23.05.1996 г.
Рассматриваемое требование предполагает не только сам факт доведения закона до сведения общественности, но и строгое соблюдение установленного порядка опубликования, который гарантирует общедоступность действующего законодательства для ознакомления, причем в том числе — и до вступления каждого отдельно взятого нормативного правового акта в юридическую силу.
4). Всеобщность. В законодательстве требование всеобщности находит свое закрепление в конституционном принципе равенства всех перед законом (ч.1 ст. 19 Конституции РФ).
Конкретизируется названный принцип в отраслевом законодательстве. В частности, ст.4 Уголовного кодекса РФ устанавливает, что «лица, совершившие преступления, равны перед законом и подлежат уголовной ответственности не зависимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств». Аналогичное положение закрепляет п.1 ст. 1.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях: «Лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств». Ст.6 Гражданского процессуального кодекса РФ определяет: «Правосудие по гражданским делам осуществляется на началах равенства перед законом и судом всех граждан независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств, а также всех организаций независимо от их организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения, подчиненности и других обстоятельств».
Общая характеристика и содержание юридически закрепленных требований к законодательству
Результаты научного анализа системы требований к законодательству, проведенного на примере законодательства Российской Федерации и ее субъектов, позволяют сделать ряд теоретических выводов и обобщений, свидетельствующих о достижении цели исследования и реализации его задач: - традиционная методология теоретико-правовой анализа требований, в том числе в применении к законодательству Российской Федерации и ее субъектов, не может быть признана адекватной самой проблеме, а следовательно, ее применение не позволяет выработать верное представление о сущности и содержании требований, механизмах их воспроизводства и воплощения в действующем законодательстве. Использование только лишь целевого подхода в качестве методологической основы исследования требований к законодательству неизбежно влечет за собой ограниченность представлений о требованиях к законодательству. Наиболее полное и целостное представление о сущности и содержании требований к законодательству может быть выработано посредством использования возможностей целевого, ценностного и системного подходов в их сочетании; - проблема требований к законодательству не должна ставиться как сугубо теоретическая. Необходимо различать процесс воспроизводства требований к законодательству как явление правовой действительности и конструирование, моделирование их совокупностей как акт научного творчества; - реально воспроизводимые субъектами правовой жизни требования представляют собой притязания либо веления. Они являются в конечном итоге ценностно обусловленными в том смысле, что их содержание определяется либо непосредственно ценностным строем правового сознания соответствующих субъектов, либо определяемыми ценностными установками представлениями о целях законодательства и средствах достижения таких целей; - предельно широким является понимание законодательства как выступающих средством оформления официального государственного права, взятых в единстве и взаимосвязи процесса создания нормативных правовых актов и его результатов в виде массива таких актов. Лишь такое понимание законодательства является адекватным проблеме требований как явления правовой действительности, поскольку деятельность, в которой происходит практическая реализация требований, и массив нормативных правовых актов как результат воплощения таких требований неразрывно связаны; - система требований к законодательству является сложной, неоднородной и неиерархической. Неоднородность данной системы обусловливается спецификой механизмов, обеспечивающих воспроизводство ее элементов, и оказывается существенным фактором, определяющим особенности ее функционирования; - неоднородность системы требований к законодательству носит объективный характер, обусловливается тем, что наряду с формальными отличиями между ее элементами, которые могут быть выявлены в процессе теоретического анализа, имеется сущностная разница между формально закрепленными и юридически не зафиксированными требованиями. Требования участников правовой жизни, обращенные к государству и непосредственно органам, осуществляющим законодательную деятельность, в сущности, представляет собой специфические по своей природе, содержанию и формам выражения притязания. Юридически закрепленные требования как государственно-властные предписания, обращенные к конкретным органам и лицам, осуществляющим законодательную власть от имени государства, по сути, есть общеобязательные, обеспеченные возможностью применения государственно-правового принуждения веления; - специфика системы требований к законодательству обусловливает возникновение как внутренних, так и внешних противоречий, что придает рассматриваемой системе динамичность. Вместе с тем, одновременно высокая степень противоречивости на практике оказывается фактором, порождающим проблемы практического воплощения требований в действующем законодательстве; - наиболее существенным фактором, определяющим такой уровень про тиворечивости системы требований, который оказывается сопряженным с не эффективным функционированием данной системы, выступает то, что в основе юридически не закрепленных требований, воспроизводимых обществом и госу дарством как двумя самостоятельными субъектами, лежат принципиально раз личные правовые ценности. Требования, исходящие от государства, базируются на ценностях, признанных официальной правовой идеологией, а таковыми фак тически выступают «универсальные» ценности, сформировавшиеся в рамках западной правовой культуры. В основе требований, воспроизводимых общест вом, лежат правовые ценности, традиционные для российской правовой культу ры; - существующая подсистема юридически закрепленных требований к законодательству не может быть признана оптимальной. Наблюдается тенденция к постепенному увеличению объема юридических требований к российскому законодательству - и прежде всего, не за счет юридизации содержательных требований, исходящих от общества, а за счет установления формальных требований, реализация которых призвана выступить гарантией соблюдения иных требований. При этом существенным специфическим признаком, определяющим отбор требований, подлежащих юридизации, является не степень их значимости для общества, не общепризнанность, а теоретически предполагаемая связь между реализацией соответствующего требования с одной стороны и упорядочением законодательства как процесса, а также улучшения качества законодательства как массива нормативных правовых актов с другой
