Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и общая характеристика правотворчества субъектов Федерации
1.1 Понятие правотворчества субъектов Федерации 13
1.2 История возникновения и развития правотворчества субъектов Федерации. Опыт Соединенных Штатов Америки 42
1.3 Правотворчество субъектов Федерации в правовой системе федеративного государства 56
Глава 2. Проблема определения правотворческих полномочий субъектов Федерации
2.1 Проблема определения правотворческих полномочий субъектов федерации в рамках совместного ведения Федерации и ее субъектов 73
2.2 Проблема определения предметов ведения субъектов Федерации 102
Глава 3. Проблемы совершенствования правотворчества субъектов Федерации
3.1 Основные направления развития собственного правового регулирования субъектов Федерации
3.2 Развитие правотворчества субъектов Российской Федерации в области защиты и гарантий прав и свобод человека и гражданина 159
Заключение 180
Список использованных источников и литературы
- История возникновения и развития правотворчества субъектов Федерации. Опыт Соединенных Штатов Америки
- Правотворчество субъектов Федерации в правовой системе федеративного государства
- Проблема определения правотворческих полномочий субъектов федерации в рамках совместного ведения Федерации и ее субъектов
- Основные направления развития собственного правового регулирования субъектов Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из наиболее актуальных проблем, существующих в современных федеративных государствах, занимающей умы политиков, ученых и даже простых граждан, является характер взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами, возможность их собственного правотворчества, принципы и признаки, определяющие его границы.
Реализация идей федерализма в Российской Федерации привела к перераспределению правотворческих полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, к возрастанию роли правотворчества субъектов Российской Федерации. Рассматривая это как положительный факт, крайне важно с научной точки зрения выявить ту грань, за которой свобода правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации чревата фактическим превращением Федерации в конфедерацию. В то же время неограниченное стремление построить в России сильное государство (об этом довольно часто стали говорить в последнее время) может нанести непоправимый урон начавшемуся конституционно - правовому процессу становления и развития подлинных федеративных отношений и свести на нет какую — либо правотворческую самостоятельность ее субъектов. Поэтому право иметь собственное законодательство, данное субъектам действующей Конституцией Российской Федерации, вряд ли можно еще считать состоявшейся политико - правовой реальностью, оно нуждается во всестороннем научном осмыслении.
Известно, что в настоящее время в мире существует 24 федеративных государства и каждое обладает своими особенностями, обусловленными федеративным устройством. В некоторых странах, субъекты могут осуществлять собственное правотворчество во многих сферах общественной жизни (Соединенные штаты Америки), в других же обладают минимальными правами в этой области (Нигерия, Индия, Малайзия). Вместе тем, изучение
опыта зарубежных государств позволяет выявить «общие вопросы правотворчества» как бы всех субъектов федераций, т.е те сферы, урегулирование которых является оптимальным и целесообразным именно на уровне субъекта Федерации, независимо от того, является ли данное государство развивающимся или демократическим. Исторический опыт других федеративных государств позволяет отметить, что от того, как разграничены по своему существу предметы ведения между Федерацией и ее субъектами, зависит роль, которую играет федеративное государственное устройство в жизни народа этого государства: неправильное решение данного вопроса неминуемо закладывает основу для будущего кризиса во всех сферах жизни государства.
Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации. Субъекты Федерации, с одной стороны, заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов, но в то же время они не хотят терять своей самостоятельности, основанной на федеративном делении государства и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это объективное противоречие любого федеративного государства.
Накопленный за рубежом за несколько столетий опыт разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами имеет важное теоретико-практическое значение для построения в России современного демократического федеративного государства. И одним из факторов, способствующих построению правильной системы, основанной на сочетании централизации и децентрализации взаимоотношений Федерации и субъектов, является четкое разграничение полномочий в области правотворчества между Федерацией и субъектами. Однако общетеоретические проблемы права субъектов на собственное правотворчество не получили
должного внимания ученых-юристов как в Российской Федерации, так и за рубежом. Вместе с тем роль правотворчества субъектов Федерации постоянно возрастает. Одной из составляющих подлинного федерализма является наличие у субъектов широких полномочий в решении государственных вопросов, в том числе и в сфере правотворчества. А такие полномочия, установленные Основными законами федеративных государств, вполне действенны и эффективны. И субъекты Федераций активно их используют, что является характерной особенностью развития федерализма на современном этапе.
Все это обусловливает актуальность исследований проблемы правотворчества субъектов Федерации с общетеоретических позиций. Поднимаемая нами проблема не «покрывается» полностью имеющейся юридической категорией «правотворчество», отражающей специфическую деятельность государства в целом. Феномен «правотворчества субъектов Федерации» как зарубежом, так и в отечественной юридической литературе в настоящее время формируется в качестве относительно самостоятельной юридической категории. В таком качестве она и исследуется в настоящей работе.
Степень научной разработанности темы. При анализе имеющейся литературы по данному вопросу автором был сделан вывод о том, что названная проблема относится к числу наименее разработанных в науке теории государства и права. В отечественных и иностранных источниках рассматриваются проблемы, связанные с определением компетенции субъектов конкретных федеративных государств. Проблема же, которой посвящено наше исследование - собственное правотворчество субъектов Федерации, его особенности и сфера его распространения, не получила необходимой комплексной разработки с позиций науки теории государства и права. В то же время из многочисленных аспектов проблемы прав субъектов Федерации на собственное правотворчество, диссертант в своем исследовании сосредоточил основное внимание на выявлении тех сфер жизнедеятельности в федеративных
государствах, решение которых наиболее быстро и компетентно возможно только на уровне субъектов Федерации.
Целью исследования является анализ правомочий субъекта Федерации в области правотворчества и определение пределов его компетенции в данной области, с тем чтобы максимально полно и эффективно решать проблемы, возникающие перед тем или иным субъектом Федерации.
Для достижения указанной цели автор ставит перед собой следующие основные задачи:
определить, что понимается под понятием «правотворчество субъекта Федерации»;
рассмотреть его виды и особенности, возможность непосредственного правотворчества в субъектах Федерации;
проанализировать данную проблему в свете развития представлений о правотворчестве субъектов Федерации, как в Российской Федерации, так и в зарубежных федерациях;
выявить типичное в правовой характеристике права субъектов на собственное правотворчество;
раскрыть специфику правотворчества субъектов Федерации в различных федеративных государствах;
исследовать предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов;
раскрыть пути определения предметов ведения субъектов;
установить пределы исключительной компетенции субъекта Федерации в собственной правотворческой деятельности;
предложить возможные направления собственного правотворчества субъектов Российской Федерации.
Объектом исследования являются научные аспекты определения полномочий субъекта Федерации осуществлять собственное правотворчество.
Предметом исследования выступают имеющиеся правовые источники, обобщение зарубежного опыта, формы практической реализации права субъектов Федерации на собственное правотворчество.
Методологическая основа исследования. В ходе диссертационного исследования использовались общенаучные методы познания: диалектический, логический, системный, социологический. Юридическая специфика темы потребовала обращения к методам сравнительного правоведения, а также технико-юридическому и нормативно-логическому.
Теоретическая основа настоящего исследования сформировалась в результате использования большого объема научно-монографического материала, нормативных источников, как Российской Федерации, так и других федеративных государств. Общие положения о собственном правотворчестве в субъектах Федерации, научные работы отечественных ученых послужили теоретическими источниками диссертационного исследования. В частности, использовались работы Р.Г. Абдулатипова, С.С. Алексеева, А.Н. Бобылева, Л.Ф. Болтенковой, Д.Л. Златопольского, Л.М. Карапетяна, Д.А. Керимова, Д.А. Ковачева, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, В.В. Лазарева, В.А. Лебедева, В.Н. Лысенко, Н.А. Михалевой, Ф.Р. Муратшина, Ф.Х. Мухаметшина, В.Д. Перевалова, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Т.Н. Рахманиной, Ф.М. Раянова, М.С Саликова, В.К. Самигуллина, Б.А. Страшуна, М.С Студенкиной, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, Л. Фридмэна, З.М. Черниловского, В.Е. Чиркина, А.С Шабурова, Б.С. Эбзеева и др.
Автором были проанализированы работы, посвященные американскому федерализму, в частности следующие труды: J. Kincaid « State constitutional in a federal system», Klaus Von Beyme «America as a Model», Chester Antieau «State's rights under Federal Constitutions», а также «The political Theory of the federalist», «The Anti-Federalist», «A treatise on the Constitutional Limitations which rest upon the legislative power of the States of the American Union». Последняя из которых является основным научным пособием по американскому федерализму с середины 19 в.
Признавая важность указанных исследований, нельзя не отметить еще раз то, что в отечественной теоретической литературе отсутствует комплексный анализ самого феномена собственного правотворчества субъектов Федерации.
Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, в том числе учредительные документы субъектов Российской Федерации а также договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий, решения судебных органов, законодательство, касающееся разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов. Наряду с этим были проанализированы Конституции Соединенных штатов Америки, Индии, Канады, Германии, Политическая Конституция Мексиканских Соединенных Штатов, Конституция Бельгии, Австрии и др.
Научная новизна исследования. Диссертация является одной из первых
попыток проведения комплексного монографического исследования
актуальных проблем собственного правотворчества субъектов Федерации с
позиций науки теории государства и права. Диссертантом было научно
осмыслено понятие «правотворчество субъектов Федерации», его
возникновение и развитие; виды и особенности; место и роль правового
статуса субъекта Федерации в современном федеративном государстве.
Автором исследован круг вопросов, который имеют право решать субъекты в
различных федеративных государствах, а также проанализированы предметы
совместного ведения субъектов и федерального центра, определены
направления собственного правотворчества субъектов. В диссертации
выработаны и предложены конкретные направления собственного правотворчества субъектов Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту. На защиту диссертант выносит следующие наиболее существенные, по его мнению, выводы и положения:
1. Наличие собственного правотворчества является важным условием сохранения природы федеративного государства и способствует решению многих неотложных проблем, возникающих перед каждым субъектом Федерации в отдельности. В то же время наличие двухуровневого законодательства не должно служить причиной для возникновения противоречий между Федерацией и ее субъектами и не должно нарушать
принципы единого правового пространства федеративного государства. В диссертации обоснованы пути разумного и основанного на реальной жизни федеративного государства разделения полномочий в области правотворчества. Диссертант доказывает, что собственное правотворчество субъектов объективно необходимо прежде всего для претворения федеральных (исходных) правовых идей в прямые и конкретные акты субъекта Федерации.
Для выявления природы собственного правотворчества субъекта Федерации имеет важное значение осмысление задач, стоящих перед федеральным законодательством и законодательством субъектов. Эти задачи различаются. Так, если федеральное законодательство призвано обеспечить единство правовой системы страны в целом, создать основу для реализации на всей ее территории гарантированных Конституцией прав и свобод человека, то задачей же законодательства субъекта Федерации, на взгляд диссертанта, является: правовое регулирование отношений с учетом социально — экономических и природно - климатических особенностей того или иного субъекта; повышение уровня социальной и правовой защищенности населения; определение приоритетов в правовом регулировании отдельных видов общественных отношений на территории соответствующего субъекта. В диссертации раскрыты эти специфические сферы общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании самими субъектами Федерации.
Имеющиеся во многих федеративных государствах вопросы, так называемого «совместного ведения», могут быть более или менее оптимально разрешены на практике лишь при наличии четкого разграничения полномочий субъекта Федерации в области совместного ведения. Пока будет существовать неопределенный круг вопросов, отнесенных к совместной юрисдикции, постоянно будет существовать некое «перетягивание каната», коллизии. К тому же в Российской Федерации, в отличие от других федеративных государств, еще не получило развитие коллизионное право. Соответственно этим проблемам, в диссертации сформулированы определенные рекомендации.
4. Правотворчество в субъектах Федерации имеет свои особенности и
виды. Отдельные виды правотворчества целесообразнее развивать именно в
субъектах Федерации. К числу их диссертант относит и непосредственное
правотворчество населения субъектов Федерации по наиболее ключевым
вопросам общественной жизни. Соответственно этому диссертант определяет
возможные основные направления развития непосредственной
правотворческой деятельности населения субъектов Российской Федерации.
5. Субъекты Российской Федерации должны обладать большей
возможностью участвовать в федеральном законотворческом процессе. Для
этого необходимо уделять повышенное внимание к их взаимодействию с
Советом Федерации, Государственной Думой и Правительством Российской
Федерации. В диссертации определены формы взаимодействия в области
правотворчества между федеральным центром и субъектами Российской
Федерации.
Оптимизация разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами требует передать некоторые предметы совместного ведения в ведение субъектов Федерации. Это позволит более четко определить правовые рамки для развертывания правотворчества субъектов, будет способствовать росту их самостоятельности в решении вопросов, имеющих приоритетное значение для данной территории, повышению ответственности за надлежащее осуществление предоставленных им прав. Анализируя практику различных федеративных государств, диссертант предлагает, например, передать субъектам Российской Федерации следующие сферы государственного управления: защиту прав национальных меньшинств; защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами.
В работе автором сформулированы некоторые общие положения, касающиеся наиболее оптимального распределения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. К таким вопросам прежде всего относятся:
местное управление, местные работы, организация местной милиции (полиции), местные налоги, учреждение и замещение местных должностей, а также вопросы общественного порядка, культуры, санитарии, здравоохранения, экологическое и аграрное законодательство.
На основе обобщения зарубежной практики, диссертант делает вывод о том, что составные части федеративного государства — штаты, провинции, земли, кантоны, республики и т. п. — могут в пределах своих полномочий предоставлять и гарантировать дополнительные права, которых нет в перечне конституционных прав на общефедеральном уровне, а также дополнительно обеспечивать те права, которые закреплены в федеральной конституции. Однако такое правотворчество должно признаваться законным и необходимым только в том случае, если оно повышает уровень защиты и гарантий прав и свобод человека и гражданина, исходя из общепризнанных международных норм в области прав человека. В диссертации обобщается практика ряда субъектов Российской Федерации в этой области.
Правотворчество субъектов Федерации в диссертации обосновывается как объект и предмет интереса науки теории государства и права. Действующая юридическая категория «правотворчество» отражает деятельность по созданию нормативных правовых актов со стороны государства в целом. Правотворчество же субъектов Федерации формируется как относительно самостоятельная юридическая категория, отражающая деятельность по созданию нормативных правовых актов со стороны субъекта Федерации, который выступает в качестве государственного образования.
Практическая значимость научного исследования связана с обобщением опыта различных федеративных государств, связанного с правом субъекта на собственное правотворчество. В диссертации предложены реальные подходы к осмыслению правомочий субъектов Федерации в различных федеративных государствах, раскрытию роли и значения субъектов как участников федерального законодательного процесса. Материалы диссертации имеют несомненное практическое значение при построении
взаимоотношений между центральной властью и субъектами в Российской Федерацией, определяя проблемы, которые могут быть урегулированы субъектами самостоятельно. А ведь именно в этой области существует огромное количество неразрешенных проблем, грозящих перейти в открытое противостояние центра и субъектов. Полученные в результате проведенного исследования предложения и выводы позволяют уточнить и дополнить ряд методологических положений в теории федеративного устройства России, уточнить определение и сущность понятия «собственное правотворчество субъектов федерации», употребляемые в различных учебниках по специальности «Юриспруденция».
Апробация работы Диссертационное исследование прошло неоднократное обсуждение на заседании кафедры «Теории и истории государства и права» Башкирского государственного университета. Основные положения диссертации опубликованы в соответствующих статьях. Положения и выводы диссертации были доложены автором на следующих научно-практических конференциях: Всероссийской конференции «Актуальные проблемы обеспечения безопасности личности, общества и государства в современных условиях», состоявшейся 26 апреля 2001г. в Уфимском юридическом институте МВД Российской Федерации; Всероссийской конференции «Стратегия социально - экономического развития регионов», проведенной 4-5 июня 2001г. в Институте социально-экономических исследований УНЦ РАН; Межрегиональной конференции «Система права субъектов Российской Федерации: проблемы становления и развития», состоявшейся 10 - 11 декабря 2002г. в Уфимском филиале Уральской юридической академии.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 7 разделов, заключения и списка использованных источников и литературы.
История возникновения и развития правотворчества субъектов Федерации. Опыт Соединенных Штатов Америки
Для того, чтобы делать какие-либо выводы, касающиеся развития федерализма в Российской Федерации и в частности права субъектов Федерации на собственное правотворчество, необходимо, наверное, прежде всего обратиться к истории тех федеративных государств, которые уже прошли длительный путь становления и развития отношений между Федерацией и ее субъектами и имеют положительный опыт разграничения полномочий в области законодательства. Важной представляется попытка найти ответ на такой вопрос: почему все-таки субъекты федеративного государства обладают правом на собственное правотворчество? Мы принимаем данное утверждение как аксиому, но несомненно у него есть глубокие корни, которые мы можем попытаться найти в истории федеративных государств, имеющих более богатую историю, чем Российская Федерация. Федерализм - явление иноземное в том смысле, что наша страна не входит в число соавторов этого политико-правового изобретения. Следовательно, объяснять его природу нельзя с опорой только на российскую действительность. Лишь сличая образцы федерализма, состоявшиеся в различных частях света, можно добиться правильного понимания главных его характеристик, отделяя их от многочисленных деталей, которые привносит каждая нация, организованная в союзное государство.
В связи с этим, российским законодателям следует более тщательно изучать опыт устоявшихся федераций и извлекать весь их положительный потенциал для применения в РФ. Несомненно было бы интересным и плодотворным обратится к опыту таких федераций, как канадская, германская, швейцарская или американская. Все же в этом плане, для России был бы чрезвычайно полезен опыт Соединённых Штатов. В Америке живет не менее многонациональное население, имеющее различные исторические корни, там такие же гигантские расстояния и множество субъектов федерации. США существуют более 200 лет и они прошли длинный и тернистый путь через революцию, гражданскую войну, борьбу за права граждан в процессе построения нового государства. Там собран бесценный опыт построения Федерации и его необходимо принимать во внимание. Поэтому автором для такого анализа не случайно были выбраны Соединенные Штаты Америки.
По мнению многих исследователей американского федерализма «современная идея федерализма, установленная США и идея федерализма, появившаяся в Американской конституционной структуре и есть Федерализм, который оказал огромное влияние на мир. Для стран Европы, в том числе Германии и Швейцарии, Америка обладает огромной привлекательностью. Федерализм восхваляется как Американское изобретение. Итальянский писатель, Gabriele Rosa, зашел так далеко, что начал сравнивать значение федеральной республики американского типа с конституционной формой древнего Рима. Так же как Рим навязал свои законы и культуру старого мира в Средиземноморье, так и федеральная демократия США будет доминантным типом для человечества новой политической эры»1.
Дело в том, что США, являясь первой Федерацией, обладает бесценным опытом федеративного строительства. Американский федерализм - явление историческое, в своем развитии оно прошло через сложные испытания и в ходе сложных поисков, острой политической борьбы, смелых экспериментов сформировалась достаточно сбалансированная модель государственной власти, удачно сочетающая в себе широкие полномочия штатных и местных властей с сильной федеральной властью, способной решать важнейшие социально-экономические и политические проблемы.
Автором были проанализированы труды, посвященные американскому федерализму, в частности D. Elzar, V. Ostrom, Е. Corwin, а также изучены следующие работы: J. Kincaid « State constitutional in a federal system», Klaus Von Beyme «America as a Model», Chester Antieau «State s rights under Federal Constitutions» а также «The political Theory of the federalist», «The Anti-Federalist», «A treatise on the Constitutional Limitations which rest upon the legislative power of the States of the American Union», который является основным пособием по американскому федерализму с середины 19 века.
Несомненно то, что ознакомление с американским опытом и использование хотя бы его части в условиях построения российского федерализма является крайне важным и полезным.
В США, изначально федерализм был нацелен на то, чтобы скрепить молодое, постоянно пополнявшееся выходцами из различных стран Старого Света государство в единый организм и возник на основе договорного подхода, когда получившие независимость английские колонии добровольно согласились делегировать часть своего суверенитета единому центру, чтобы совместными усилиями строить новое общество.
Американские «отцы-основатели» стремились укрепить новую государственность путем централизации, стимулирования процессов собирания единой гражданской общности на территории объединившихся бывших колоний. Первоначально, в составленной в 1776 г. Т. Джефферсоном Декларации независимости провозглашалось создание «свободных и независимых штатов», которые «полномочны объявлять войну, заключать мирные договоры, вступать в союзы, вести торговлю и совершать любые другие действия и все то, на что имеет право независимое государство»1 .
Определенный период (с 1871 по 1789 гг.) Соединенные Штаты были конфедерацией со всеми вытекающими из такого межгосударственного объединения полномочиями его составных частей - независимых государств. Характерными в этой связи представляются положения основного (первоначального) текста старейшей по времени принятия (1780 г.), но действующей до сих пор Конституции штата Массачусетс . Она, провозглашая республиканскую форму правления в этой английской колонии, констатировала, что народ создает «свободную, суверенную и независимую политическую организацию или штат, наименование которому Республика Массачусетс». В ней властью «над народом Республики» признаіются лишь собственные законы Массачусетса, принятые «с согласия конституционного представительного органа» - Генерального Собрания.
Правотворчество субъектов Федерации в правовой системе федеративного государства
Собственное правотворчество субъектов Федерации занимает важную роль в правовой системе Российской Федерации, на что было обращено внимание в одном из выступлений президента Российской Федерации «от четкой работы законодателей в регионах зависит успешное развитие демократической правовой системы и само качество государственной власти в нашей стране»1.
В правовой системе России продолжает все более отчетливо формироваться крупный массив юридических норм и актов, закрепляющих и регулирующих разнообразные общественные отношения в рамках конкретных субъектов Российской Федерации. Анализ состояния и тенденций развития этого нового правового образования, определение путей его совершенствования становятся одной из важных задач отечественной юридической науки. Сейчас мы можем наблюдать негармоничность, противоречивость, дефектность совокупности норм права и правовых актов на разных уровнях федеративной системы права2. Это является одной из причин возникновения многочисленных юридических конфликтов между субъектами правовых отношений и, прежде всего, между Российской Федерацией и ее субъектами (конкретные примеры подобных правовых конфликтов, например, в сфере совместного ведения, были рассмотрены в других частях нашей работы).
В связи с этим, приобретают особую актуальность и не могут остаться без внимания, главным образом специалистов в области юриспруденции, в том числе и теории государства и права, такие вопросы как: наличие собственной системы законодательства и собственной системы права в субъектах Федерации и их взаимоотношение с федеральной системой права, а также их роль в становлении правовой системы Российской Федерации.
В последнее время особенно бурно идет обсуждение проблем системы права и системы законодательства, что связано с потребностью развития законодательства субъектов Федерации в рамках системы права Российской Федерации. Как следствие этого проводятся научно-практические конференции по системе права и системе законодательства субъектов Федерации. Примером тому может служить конференция в Уфе, состоявшаяся 10-11 декабря 2002г., материалы которой опубликованы в печати . Так, по — мнению, В.Д. Перевалова «Система права субъектов федерации имеет место быть. Ее социальное предназначение обусловлено федеративным устройством государства, его демократическим характером и конституционной целью формирования гражданского общества и правового государства. Отсюда и те особенности, которые характеризуют сегодня содержательные и формальные аспекты системы права субъектов федерации» . Всплеск собственного правотворчества субъектов Российской Федерации несомненно должен был породить и вопрос о возможности существования собственной системы законодательства и системы права и об их соотношении.
Усиление правотворческой деятельности субъектов Федерации не должно создавать проблем соответствия и иерархии законов России и входящих в нее субъектов Федерации. Система законодательства должна строится исходя из приоритета Конституции и других законодательных актов Российской Федерации. Сбалансированное, гармоничное сочетание законодательства обоих уровней служит необходимым условием существования и функционирования всей системы законодательства государства.
В связи с тем, что при характеристике собственного правотворчества субъектов Федерации мы затронули вопрос о системе законодательства и системе права субъектов Федерации, то представляется необходимым остановиться более подробно на данных проблемах.
Во многих субъектах Российской Федерации сложилась своя собственная, относительно самостоятельная совокупность законодательных актов, способная регулировать общественные отношения на уровне субъекта Федерации с учетом местных условий. По нашему мнению такая совокупность законодательных актов несомненно является системой, т.к представляет собой не механическую сумму нормативных правовых актов, а упорядоченную, внутренне согласованную систему законодательства.
Поэтому вопрос о наличии системы законодательства в субъектах Федерации наверное не является дискуссионным. Автор разделяет точку зрения, согласно которой законодательство субъекта Федерации, представляя определенный уровень общефедеральной системы законодательства, само образует определенную систему1. Многие субъекты Российской Федерации уже сформировали собственное, относительно обособленное законодательство, включающее в себя сотни законов и иных нормативных актов. Субъекты, получив право иметь собственное законодательство, активно им пользуются и в настоящее время во всех субъектах Российской Федерации существует огромный массив различных законодательных актов, касающихся различных сфер общественной жизни. О диапазонах развития такого законодательства свидетельствует параметры справочной правовой системы АО «Консультант -Плюс». Его база «Региональное законодательство», в частности по Республике Башкортостан, по состоянию на начало 2003г., включает около 16250 актов законодательных органов и органов местного самоуправления. Законодательство субъекта Российской Федерации - это неотъемлемая часть правовой системы Российской Федерации . Данный принцип обусловлен федеративной природой государственного устройства России и двухуровневостью публичной власти. В связи с тем, что мы рассматриваем вопрос о наличии системы права применительно к федеративному государству необходимо остановиться и на такой особенности системы права - в отличие от структуры права структура (система) законодательства имеет не только отраслевое (горизонтальное), но и вертикальное (иерархическое) федеративное строение. В основе федеративной системы российского законодательства лежат два критерия: 1) федеративная структура государства и 2) компетенция субъектов федерации в области законотворчества.
Проблема определения правотворческих полномочий субъектов федерации в рамках совместного ведения Федерации и ее субъектов
Феномен совместного ведения центра и составных частей федеративного государства возник на определенном этапе развития федеративной государственности в результате эволюции дуалистической природы федерализма. Первоначально федерализм, родиной которого считаются Соединенные штаты Америки, зародился как дуалистический, подразумевающий разделение функций и полномочий между центральной властью и властями субъектов Федерации1.
Однако такая «идеальная модель» не может существовать в чистом виде, т.к в любом государстве существуют те или иные сферы, где необходимо сотрудничество центра и регионов. Модель федерализма, основанная на использовании системы таких отношений, получила наименование кооперативного федерализма и привела к появлению феномена совместного ведения федерации и ее субъектов. Совместное ведение было впервые обозначено европейским (германским, австрийским) правом. По мнению европейских ученых, появление совместного ведения является показателем более совершенных федеративных связей, когда механизм разделения и реализации государственной власти отражает сотрудничество и взаимную ответственность центра и Федерации.
В законодательстве практически всех федеративных государств можно обнаружить следующее разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами: во - первых, предметы ведения, которые находятся в исключительном ведении Федерации; во - вторых, предметы ведения, которые находятся в исключительном ведении субъектов Федерации; в - третьих, предметы ведения, находящиеся в совместном ведении Федерации и субъектов.
Исходя из анализа законодательства зарубежных стран, мы также считаем, что существует три способа разграничения вопросов, находящихся в совместном ведении1. Первый заключается в том, что в Конституции перечисляются все вопросы, подлежащие совместному ведению Федерации и ее субъектов. Второй способ состоит в перечислении вопросов, по которым Федерация определяет общие принципы законодательства, субъекты Федерации издают законы, конкретизирующие данные принципы. В данном случае речь идет не о разграничении предметов ведения между Федерацией и субъектами, а скорее о разделении функций между конкретными ветвями государственной власти - законодательной и исполнительной
Остановимся подробнее на Федеральном конституционном законе Австрийской Республики 1920г., в котором закрепляется (ст. 11), что к ведению Федерации относится законодательство, а к ведению земли -исполнительская деятельность по следующим вопросам: профессиональные представительства; народное жилищное обеспечение; дорожная полиция; санитарно - гигиенические мероприятия; судоходство по внутренним водам.
Федеральным законом при необходимости издания единых предписаний регулируются вопросы исполнения законов, когда законодательная компетенция предоставлена землям, в частности по налоговом делам. Вместе с тем, Конституция Австрии предусматривает еще один вариант распределения полномочий по вопросам совместного ведения. Статья 12.1 Конституции к ведению Федерации относит установление общих принципов законодательства, а к ведению земли - издание конкретизирующих законов и исполнительная деятельность по следующим вопросам: 1) призрение бедных; демографическая политика; социальное обеспечение материнства, младенчества и молодежи; 2) публичные учреждения по внесудебному посредничеству при конфликтах;
Третий способ заключается в том, что по вопросам, находящимся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, законодательным органам субъектов Федерации предоставлено право принимать законы лишь в том случае, если по данному вопросу нет федерального закона.
Разобравшись со способами разграничения предметов, находящимися в совместном ведении необходимо рассмотреть и вопрос, касающийся распределения той власти, которая не обозначена в Основном законе. Существует два метода: децентрализация и централизация. Способ децентрализации означает, что все то, что не отнесено по Конституции к ведению федерации, к совместному ведению, к ведению субъектов Федерации, остается в ведении субъектов Федерации (Австрия, ФРГ, Малайзия). Способ централизации означает, что остаточная власть (предметы ведения, нераспределенная компетенция органов власти) находится в юрисдикции федерации (Канада, Индия)1 .
Одной из основных проблем, существующих в сфере совместного ведения остается определение круга вопросов относящихся к совместному ведению центра и субъектов. Причем эта проблема актуальна не только для Российской Федерации. Так, например, в Швейцарии можно найти все больше и больше федеральных правил в тех сферах, которые традиционно были заняты кантонами, И наоборот, кантоны часто обязаны выполнять федеральные законы и имеют, таким образом, исполнительные полномочия.
Основные направления развития собственного правового регулирования субъектов Федерации
Рассмотрев вопросы, связанные с понятием правотворчества субъектов Федерации и проблемами определения предметов ведения субъектов Федерации, можно перейти к рассмотрению следующего положения нашей работы: для чего же необходимо введение понятия правотворчества субъектов Федерации и как можно его усовершенствовать, при этом определив какие именно сферы жизни государства могут быть наилучшим образом урегулированы нормативными актами субъектов с тем чтобы оно в наиболее полной мере отвечало интересам и целям народа конкретного субъекта Федерации. Не подлежит сомнению, что в компетенции субъекта любого федеративного государства есть проблемы, которые могут и должны решаться лишь на уровне субъекта, ибо только население данной территории, обладает той конкретной информацией, которая необходима для решения названных локальных проблем. В этой области субъект должен обладать исключительным правом решать эти вопросы на своем уровне, в первую очередь, посредством своего правотворчества.
Как известно, в различных государствах существует огромный разброс тех предметов ведения, которые могут быть решены самими субъектами (так в Соединенных штатах Америки в некоторых штатах существует свое уголовное право, с правом вводить смертную казнь; в других же ограничиваются решением только местных вопросов)
В предыдущем параграфе, мы рассматривали способы определения предметов собственного ведения субъектов Федерации и выяснили, что во многих федерациях данные вопросы полностью не перечисляются в Основном законе, а являются остаточными полномочиями. В остальных государствах, Конституции могут содержать либо закрытый либо открытый перечень данных вопросов, которые мы можем проанализировать и сгруппировать по принципу их отнесения к тем или иным сферам жизнедеятельности общества. В отношении же тех Основных законов, где не называются предметы ведения субъектов, мы также можем, проанализировав исключительные предметы ведения Федерации, сделать вывод о том, какие вопросы могут быть урегулированы субъектами.
Проанализировав учредительные акты различных федеративных государств, можно сделать вывод о наличии многих общих моментов, которые входят в пределы ведения субъектов Федерации. Типичные предметы ведения можно классифицировать на следующие группы:
Учредительные: принятие конституции или другого основного закона, внесение в них изменений или дополнений, контроль за их соблюдением, территория или административно-территориальное устройство, установление системы органов власти, местное самоуправление.
Федеративные государства можно разделить на три группы. В первую входят Федерации, субъекты которых не имеют собственных Конституций, конституционное право в них существует исключительно на уровне федерального права. К этой группе относятся Канада и Королевство Бельгия. Вторую группу составляют Федерации, в которых только часть субъектов имеют собственные Конституции. К этой группе относятся Российская Федерация, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия. В этих странах собственные Конституции имеют республики (Россия), штаты и провинции (латиноамериканские федеративные государства). В Индии собственную Конституцию имеет только один субъект - штат Джамму и Кашмир. Наконец, третью группу составляют страны где все без исключения субъекты федерации имеют свои собственные Конституции: США, ФРГ, Швейцария. Федеральная Конституция США и конституции штатов различаются прежде всего предметами их регулирования1. Конституция США содержит перечень вопросов, отнесенных к компетенции центральной власти. Вопросы, не включенные в этот перечень, штаты правомочны решать самостоятельно.
В большинстве известных в мире федераций система и принципы организации власти в субъектах Федерации федеральными законами, тем более специальными федеральными законами, не регулируются, поскольку эта сфера справедливо рассматривается как одна из немногих сфер исключительного ведения, автономии субъектов Федерации. Вместе с тем на принципы формирования и функционирования органов государственной власти в субъектах Федерации могут оказывать влияние, во-первых, федеральные законы, принимаемые по отдельным отраслевым вопросам, особенно в процессе разграничения и делегирования полномочий между Федерацией и ее составными частями, по вопросам государственной службы, и, во-вторых, судебные решения при разрешении правовых споров, воздействующие на организацию государственной власти субъектов Федерации в направлении следования общим принципам организации власти федеративного государства.
Так, например, в Конституции Индии в части регулирования вопросов местного самоуправления закреплено, что к вопросам, отнесенным к компетенции Штатов относятся «Местное самоуправление, то есть образование и полномочие муниципальных корпораций, комитетов по благоустройству, Окружных советов ... и других местных властей для целей местного самоуправления или сельской администрации».
К полномочиям штатов в Соединенных штатах Америки относятся изменение Конституций штатов, установление своего гражданства. Интересным является опыт США относительно регулирования вопросов местного самоуправления. В США федеральный законодатель вообще не касается данного вопроса, оставляя правовую регламентацию местного самоуправления исключительно на усмотрение штатов. В США производность и зависимость местных органов от штатов была сформулирована еще в 1868 г. верховным судьей штата Айова Дж. Диллоном, который утверждал, что муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штата (так называемое "правило Диллона").
Положения, тем или иным образом регулирующие местное самоуправление, содержатся в конституциях всех субъектов американской Федерации.
Законодательные касаются принятия законов по тем вопросам, которые относятся к предметам ведения субъектов. Так, в Канадском Конституционном акте 1867 г. в ст. 92 названы области исключительного законодательства провинций и говорится что «в каждой провинции законодательное собрание может издавать законы по перечисленным ниже вопросам»
Правоохранительные к которым относятся как различные правоохранительные органы, так и исправительные учреждения. Конституция Индии в качестве таких органов предусматривает « полиция, включая железнодорожную и сельскую полицию; тюрьмы, исправительные учреждения для малолетних ». Вместе с тем, необходимо отметить, что практически во всех федеративных государствах деятельность судов и прокуратур является исключительной прерогативой Федерации.
