Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Общетеоретическая характеристика и основные этапы становления и развития законодательной власти в субъектах Российской Федерации
1. Общетеоретическая характеристика законодательной власти 15-44
2. Основные исторические этапы становления и развития законодательной власти в субъектах Федерации (по материалам Республики Дагестан) 44-63
ГЛАВА II. Нормативно-правовые основы законодательной власти в субъектах Российской Федерации
1. Нормативно-правовое регулирование законодательной власти субъектов РФ на федеральном уровне 64-85
2. Нормативно-правовое регулирование законодательной власти на региональном уровне 85-108
ГЛАВА III. Проблемы осуществления законодательной власти в субъектах Российской Федерации
1. Проблемы формирования органов законодательной власти 109-124
2. Проблемы функционирования законодательной власти 124-162
Заключение 163-173
Библиографический список использованной
Литературы 174-196
Приложения 197-200
- Общетеоретическая характеристика законодательной власти
- Основные исторические этапы становления и развития законодательной власти в субъектах Федерации (по материалам Республики Дагестан)
- Нормативно-правовое регулирование законодательной власти субъектов РФ на федеральном уровне
- Проблемы формирования органов законодательной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Со вступлением России на путь демократического развития решение многих социально-экономических проблем общества связывается с полноценным функционированием всего государства и, в первую очередь, той части его механизма, которая осуществляет законодательную власть. В этой связи теоретическое осмысление такого сложного и многопланового государственно-политического института, как законодательная власть субъектов Федерации, изучение проблем ее организации и деятельности, приобретает в современных условиях особую актуальность. Несомненно, наличие легитимной законодательной власти в силу своего представительного характера, способствует укреплению государства в целом, повышению эффективности государственного управления, обеспечению демократии и соблюдению прав, как отдельной личности, так и всех граждан России.
Представленная на региональном и федеральном уровнях законодательная власть в современной России, имеет определенные этнокультурные, национальные, исторические и иные особенности, которые должны быть наиболее полно отражены в законодательстве и правоприменительной практике. Актуальность данной темы обусловлена и необходимостью обеспечения действия законов, принимаемых органами законодательной власти, и повышения ответственности указанной ветви власти в целом за полноценную и эффективную реализацию возложенных на нее полномочий в субъектах Российской Федерации. В региональном же плане относительно Республики Дагестан, начавшееся с принятием конституций в 1994 и 2003 годов реформирование органов законодательной власти, также предопределяет социально-политическую значимость данного диссертационного исследования.
Исследованию общетеоретических вопросов государственной власти в субъектах Федерации в целом и законодательной власти, в частности, посвящены труды М.И. Абдулаева, А.С. Автономова, А.В. Андреева, Л.Ф. Болтенковой, А.И. Бобылева, Н.А. Богдановой, И.И. Бушуева, В.И.
Васильева, A.M. Дроздовой, А.Т. Карасева, В.В. Комаровой, С.А. Комарова, С.Н. Кухтик, М.Н. Марченко, СВ. Масленниковой, Е.М. Орловой, А.В. Павлушкина, И.А. Полянского, А.Т. Постникова, В.Н. Савина, М.С. Студеникиной, Д. Л. Суркова, И.А. Умновой, М.П. Фомиченко, В.А. Черепанова, В.Е. Чиркина и других.1
Исследованием вопросов исторического развития законодательной власти занимались как дореволюционные, так и современные российские, в т.ч. дагестанские ученые. В дореволюционный период становление законодательной власти в рамках разделения властей рассматривали П.Г. Виноградов, Н. Ворошилов, В.М. Гессен, Б.А. Кистяковский, М.М. Ковалевский, Ф.Ф. Кокошин, Н.Коркунов, С.А. Котляревский, Н.И. Лазаревский, С.А. Муромцев, Н.И. Новгородцев, И.Я. Фойницкий, Г.Ф. Шершеневич и другие.2
Автономов А.С., Захарова А.А., Орлова Е.М. Региональные парламенты в современной России. М., 2000; Абдуласв М.И., Комаров С.А. Проблемы теории государства и права. СПБ., 2003; Абдулаев М.И. Теория государства и права: Учебник для вузов. М, 2004; Андреев А.В. Представительная власть в субъектах Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003; Болтенкова Л.Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов // Российская государственность: состояние и перспективы развития. М, 1995; Бобылев ЛИ. Общество, гражданское общество, личность, государство, право. Их взаимодействие на современном этапе // Право и политика. - 2001. - №3; Богданова НА К вопросу о понятии и моделях народного представительства в современном государстве // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1998; Бушуев И.И. Разделение властей в федеративном государстве: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2002; Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М: Городец-издат, 2001; Дроздова A.M. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского региона (сравнительно-правовое исследование): Монография. СПб, 2001; Андреев А.В., Карассв А.Т. Представительные (законодательные) органы власти субъектов Российской Федерации (общая характеристика). Екатеринбург. Изд-во УрЮИ МВД России, 2004; Полянский И.А., Комарова В.В. Реализация принципа разделения властей в Российской Федерации // Юрист. - 2000. -№12; Кухтик С.Н. Законодательная власть в субъектах Российской Федерации: сравнительный анализ // Юрист. - 1997. -№11; Проблемы теории государства и права: Учебное пособие / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Юристь, 2002; Савин В.Н. Ответственность государственной власти перед обществом // Государство и право. - 2000. - №12; Студенкина М.С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. - 1997. - № 1; Сурков Д. Л. Правовое регулирование компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти в уставах субъектов федерации: общее и особенное // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. - Вып. 1. - М., 2000; Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между Федерацией и ее субъектами (актуальные правовые проблемы). М., 1996; Фомиченко М.П. Конституционно-правовое закрепление принципа федерализма в условиях формирования правового государства в современной России // Проблемы становления правового государства в современной России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Сочи (Адлер), 27-31 мая 2005 г.; Черепанов В.А. О принципах разделения государственной власти между Российской федерацией и ее субъектами // Журнал российского права. - 2003. - №9; Чиркин В.Е. О понятии "ветвь государственной власти" // Право и политика. - 2003. - № 4 и др.
Виноградов П.Г. Господство права. М., 1911; Ворошилов В. Критический обзор учения о разделении властей. Ярославль, 1872; Гессен В.М. Правовое государство и народное голосование. СПб., 1906; Кистяковский Б.А. Государственное право. (Общее и русское). М., 1908-1909; Ковалевский М.М. Учение о личных правах. М., 1906; Кокошкин Ф.Ф. Русское государственное право в связи с основными началами общего государственного права. Вып. 2. М., 1908; Коркунов Н. Указ и закон. СПб., 1894; Котляревский С.А. Правовое государство и внешняя политика. М.: Международные отношения, 1993; Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Пг., 1917; Муромцев С.А. Право и справедливость // Северный вестник. - 1892. - №2. отд. 1; Новгородцев Н.И. Конспект к лекциям по истории философии права. М., 1908; Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. СПб., 1912; Шершеневич Г.Ф. История философии права. СПб., 1907 и др.
Основные исторические этапы становления и развития законодательной власти в Дагестане изучали М.А. Агларов, М.А. Исмаилов, М.А. Казанбиев, Ш.Б. Магомедов, А.Х. Рамазанов, A.M. Халилов, А.К. Халифаева и другие.3
Проблемы нормативного регулирования законодательной власти субъектов Федерации стали предметом исследования В.В. Володина, В.Я. Гельмана, И.В. Гранкина, А.Н. Лебедева, В.А. Максимова, Е.Е. Никитина, Л.А. Нудненко, А.Б. Пастушенко, О. Тарасова, А.Н. Черткова, Д.Ю. Шапсугова и других.4
Развитию нормативных основ правового регулирования законодательной власти субъектов Федерации посвящены исследования Л.Г. Алехичевой, А.А. Корнилаевой, СВ. Краюшкиной, Р.Б. Мамаева, В.М. Манохина, Е.Е. Никитиной, Е.М. Ромашковой, М.М. Утяшева, Е.Ю. Черкащина и других. Особенностям нормативного регулирования организации и деятельности законодательной власти Республики Дагестан, как субъекта РФ, посвящены работы З.А. Алиевой, Я.Б. Гамзатова, Н.М. Костровой, Ш.Б. Магомедова, A.M. Муртазалиева, Д.Ш. Пирбудаговой, А.Т. Рагимова, Х.М. Шабанова, СМ. Шапиева и других.5
Агларов М.А. Сельская община в Нагорном Дагестане в XVII - начале XIX в. (Исследование взаимоотношения форм хозяйства, социальных структур и этноса). М.: Наука, 1988; Агларов М.А. Этногенез в свете политантропологии и зтнономии в Дагестане. Махачкала: ДНЦ РАН, 1998; Исмаилов М.А. Формирование и развитие права народов Дагестана в XYII -начале XX вв.: Автореф. дис. ...докт.юриднаук. М., 2005; Халифаева А.К. Государственные и правовые институты в Дагестане в XIX в.: основные тенденции и изменения: Автореф. дис. ...докт.юриднаук. М., 2005; Казанбиев М.А. Создание и укрепление национальной государственности народов Дагестана. Махачкала, 1970; Гидатлинские адаты. Махачкала, 1975; Адаты келебских селений. Памятники обычного права Дагестана VII - XIX веков. М, 1965; Кодекс законов Уммухана Аварского (Справедливого). Памятники обычного права Дагестана VII-XIX веков. М., 1965; Акты, собранные Кавказской археологической комиссией. Тифлис, 1866-1904. T.VI; Рамазанов АХ. Россия и Дагестан в XIX - начале XX веков: государственно-политические, социально-экономические и культурные взаимовлияния. Махачкала: ГУЛ "Дагестанское книжное издательство", 2003; Халилов А.М., Магомедов Ш.Б. Государственное (конституционное) право Республики Дагестан: Учебное пособие. Махачкала: ИПЦ ДГУ, 1998 и др.
Гранкин И.В. О принципах формирования деятельности законодательной власти субъектов Федерации // Журнал российского права. - 1998. - №4/5; Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999; Максимов В.А. Представительная природа законодательной власти субъекта Российской Федерации (правовые аспекты): Дис.... канд. юрид. наук. М., 1997; Никитина Е.Е. Устав области (края) как источник конституционного права // Журнал российского права. - 1997. -№11; Нудненко Л.А. К вопросу о пропорциональных выборах депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ // Право и политика. -2004,-№6; Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы, практика // Полис- 1998.-№1; Пастушенко А.Б. Нормотворчество субъектов Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Н.Новгород, 1996; Володин В.В. Субъект Российской Федерации: проблемы власти, законотворчества и управления: Дис. ... докт. юрид. наук. СПб., 1996; Тарасов О. Законодательное регулирование общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти: конституционные основы, цели воздействия // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. -2000. -№ 1; Шапсугов Д.Ю. Теория права и государства: Учебное пособие по курсу теории права и государства. 4.2. Ростов н/Д., 2001 и др.
Алехичева Л.Г. Соотношение и взаимодействие избирательного законодательства Российской Федерации и ее субъектов: конституционно-правовые основы: Автореф. дис.... кацд, юрид наук. М., 2000; Алиева ЗА Система органов государственной власти Республики Дагестан на
Конституционно-правовые проблемы организации и деятельности законодательной власти субъектов Федерации исследованы также в работах С.А. Авакьяна, В.Т. Азизовой, А.В. Безрукова, СР. Бекишиевой, М.А. Бочарниковой, В.В. Володина, Т.А. Золотухиной, Я.Ф. Исмагиловой, М.Ф. Казанцева, Д.Н. Козака, А.И. Козулина, Т.П. Колпаковой, П.М. Курдюк, В.В. Лапаевой, М.М. Магдилова, Л.А. Нудненко, Л.А. Плотниковой, В.В. Пустогарова, В.К. Самигуллина и других.6
Вместе с тем, несмотря на широкий спектр проведенных исследований, теоретико-правовая характеристика законодательной власти субъектов
современном этапе: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1998; Краюшкина СВ. Принцип разделения властей и его реализация в современной России: Дис. ... канд. полит, наук. М, 1998; Магомедов Ш.Б. Российский федерализм и правовой статус Республики Дагестан: вопросы истории, теории и конституционного строительства. СПб., 1998; Комарова В.В., Магомедов Ш.Б. Глава государства, региона Российской Федерации. М., 1999; Мамаев Р.Б. Состояние и перспективы законодательного обеспечения института разграничения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами // Право и политика - 2004. - № 9; Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Саратов: Изд-во СГАЛ, 2002; Кострова Н.М. Мировая юстиция в России и в Дагестане: проблемы становления // Государство и право России и Дагестана в переходный период: Сборник статей ДГУ. Махачкала, 2001; Рагимов А.Т. Административно-правовая реформа в центре и регионах // Вестник ДГУ. - 2004.- №2; Пирбудагова Д.Ш. Институт конституционного контроля и охрана конституционной законности в Республике Дагестан: вопросы истории, теории и практики: Монография. Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2003; Ромашкова Е.М. Гарантии и льготы, предоставляемые депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской федерации // Право и политика. - 2000. - №7; Халилов A.M., Магомедов Ш.Б., Гамзатов Я.Б. Конституция Республики Дагестан: Научно-практический и историко-правовой комментарий. Махачкала, 2001; Черкашин Е.Ю. Законодательные органы России и их место в системе разделения властей (историко-теоретический аспект): Дис. ...канд. юрид. наук. М., 1996; Шабанов Х.М. Законодательные (представительные) органы государственной власти республик-субъектов РФ: Автореф. дис.... канд. юрид наук. Махачкала, 2004 и др.
6 Авакьян С.А. Законодательство в центре и на местах: перекрестки без тупиков // Российская Федерация. - 1996. - №10; Азизова В.Т. Общетеоретические проблемы обеспечения единого правового пространства Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Махачкала, 2004; Безруков А.В. Совершенствование института совместной компетенции РФ и ее субъектов // Право и политика. - 2003. - №5; Бекишиева СР. Теоретические проблемы правовой системы Республики Дагестан: Дис.... кандюриднаук. Махачкала, 2005; Бочарникова М.А. Трудовое законодательство как предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов // Журнал российского права - 1998. - №12; Золотухина Т.А. Проблемы законотворчества субъектов Российской Федерации // Право и политика - 2004. - №11; Казанцев М.Ф. Понятие и состав правотворческих полномочий субъектов РФ // Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в РФ. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Екатеринбург, 2001; Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ // Журнал российского права. -2002. - №5; Козулин А.И. О некоторых аспектах качества регионального закона // Государство и право. - 2000. - № 6; Колпакова Т.П. Конституционно-договорные основы международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации // Журнал российского права -2001.-№6; Курдюк П.М. Региональное правотворчество (состояние, проблемы, перспективы): Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1999; Лапаева В.В. Разграничение законодательных правомочий Федерации и ее субъектов (на материале законодательства об общественных объединениях) // Журнал российского права -2002. -№12; Магдшюв М.М. Теоретико-правовые проблемы разделения властей в субъектах Российской Федерации (на материалах Республики Дагестан): Дис. ... канд. юрид. наук. Махачкала, 2004; Плотникова Л.А. Об опережающем законодательстве субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения // Правовая политика и правовая жизнь. - 2003. - №2; Пустогаров В.В. О концепции развития международных связей субъектов Российской Федерации // Государство и право.-1997. -№ 2; Самигуллин В.К.. Законодательная деятельность субъектов Федерации и пути ее совершенствования (на примере Республики Башкортостан) // Журнал российского права -1998. -№4/5 и др.
Федерации представляет собой в недостаточной степени исследованную проблематику. Так, в частности, теоретико-правовые проблемы формирования, компетенции и организации деятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, определения их места в системе органов государственной власти субъектов и многие другие теоретико-правовые вопросы требуют комплексного исследования с учетом современных реалий, В этой связи представляется необходимой развернутая теоретико-правовая характеристика понятия, принципов, функций законодательной власти субъектов Федерации, общетеоретический анализ нормативно-правовых основ законодательной власти в субъектах Российской Федерации, а также проблемы практики формирования и функционирования законодательной власти в субъектах Федерации на современном этапе.
С учетом этого, в настоящей работе предпринята попытка рассмотреть теоретико-правовые вопросы организации и деятельности законодательной власти в субъектах Российской Федерации, уделяя большее внимание проблемам функционирования законодательной власти в Республике Дагестан, как одного из субъектов Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования выступает законодательная власть в субъектах РФ с учетом особенностей ее формирования и функционирования на современном этапе.
Предметом диссертационного исследования служат теоретико-правовые вопросы, связанные со становлением и развитием, нормативно-правовым обеспечением и практикой функционирования законодательной власти в субъектах Российской Федерации с преимущественным учетом особенностей Республики Дагестан в этой сфере.
Цель и задачи исследования. Основной целью данной работы является разработка теоретико-правовых проблем, связанных с повышением роли органов законодательной власти в субъектах РФ в механизме современного Российского государства.
Для реализации указанной цели в работе поставлены следующие задачи:
дать общетеоретическую характеристику законодательной власти через определение ее дефиниции, принципов и функций;
раскрыть основные исторические этапы развития законодательной власти в России в целом и в Дагестане, в частности, с их характерными особенностями;
рассмотреть теоретико-правовые вопросы дальнейшего совершенствования нормативно-правовой основы функционирования законодательной власти в субъектах РФ на федеральном и региональном уровнях, а также охарактеризовать основные особенности нормативно-правовой регламентации законодательной власти в субъектах РФ;
проанализировать основные отличия практики реализации законодательной власти в субъектах РФ;
изучить основные проблемы обеспечения верховенства законодательной власти в субъектах РФ;
рассмотреть основные проблемы формирования и деятельности органов законодательной власти в субъектах РФ с учетом законодательства и практики его реализации в современных условиях;
- обосновать предложения по преодолению выявленных в ходе
исследования недостатков в организации и функционировании законодательной
власти в субъектах РФ на современном этапе.
Методологическую основу исследования образуют общенаучные, специальные и частнонаучные методы научного познания (юридико-догматический, исторический, логический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, статистический и др.). В работе также использован междисциплинарный подход, позволяющий наиболее полно и всесторонне рассмотреть исследуемую проблематику. Кроме работ по общей теории права и государства и по отраслевым юридическим наукам, в исследовании широко использованы исторические материалы по развитию законодательной власти в Дагестане.
Нормативной базой исследования выступают Конституция Российской Федерации и конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, федеральные и региональные законы, регулирующие организацию и деятельность законодательной власти в субъектах Российской Федерации. В ходе проведения данного исследования использовалась также сложившаяся практика нормативно-правового регулирования рассматриваемых вопросов, как в зарубежных странах, так и на межгосударственном уровне.
Эмпирической базой исследования является обобщенная автором практика деятельности Народного Собрания Республики Дагестан (РД) за весь период его функционирования (1994-2006), материалы деятельности парламентов других субъектов РФ, статистические материалы органов прокуратуры РД, Главного управления Министерства юстиции РФ по ЮФО, Главного Управления Федеральной регистрационной службы РФ по РД, ЦИК РФ и РД, а также материалы публицистики за последние 10 лет. Кроме этого, использовались также данные социологических опросов, проведенных ФОМ, а также автором работы в 2003, 2004 и 2005 гг. для изучения общественного мнения по предмету данного исследования.
Научная новизна диссертационного исследования определяется поставленной выше целью, задачами и предпринятой попыткой комплексного подхода к разработке общетеоретических проблем организации и деятельности законодательной власти в субъектах Российской Федерации.
В работе обоснованы следующие теоретические положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Применяя системно-структурный подход в исследовании данной
проблематики, можно отметить двуединую сущность законодательной ветви
власти, включающую социологическую составляющую, выраженную в
представительном характере власти народа, и организационно-правовую
составляющую, охватывающую органы законодательной власти Федерации и ее
субъектов.
2. Законодательную власть необходимо рассматривать в широком и узком
значениях. В широком понимании законодательную власть можно определить как основанную на конституционных положениях власть народа, реализуемую им как непосредственно, так и через уполномоченных лиц, входящих в коллегиальные органы, осуществляющих законотворческие, учредительные, представительные, контрольные и иные функции. В узком же смысле под законодательной властью понимается деятельность непосредственно органов законодательной власти по изданию законов и контролю за их исполнением.
3. Деятельность законодательной власти субъектов РФ носит
ограниченный характер, как по предмету (вопросы исключительного и
совместного с субъектами РФ ведения), так и в пространстве (применительно к
территориям соответствующих субъектов РФ). С учетом этого под
законодательной властью субъекта РФ необходимо понимать основанную на
конституционных (уставных) положениях власть народа субъекта РФ,
осуществляемую им как непосредственно, так и через уполномоченных лиц,
путем реализации законотворческой, представительной, контрольной и
учредительной функций по вопросам собственного и совместного ведения.
4. На современном этапе законодательная деятельность в субъектах
Российской Федерации характеризуется как комплексное явление, в основе
которого лежит не только совокупность процедурно-процессуальных правил,
определяющих процесс принятия нормативно-правовых актов, но и закрепление
определенной компетенции, строящейся на принципе разделения властей, как по
вертикали, так и по горизонтали.
5. Формирование и функционирование законодательной власти в
субъектах Федерации осуществляется на основе принципов, которые по своей
значимости могут быть классифицированы на общеправовые и специальные. К
общеправовым относятся принципы: народовластия; разделения властей;
законности; преемственности; единства государственной власти; неотвратимости
юридической ответственности; соответствия национального законодательства
нормам международного права и другие. К специальным относятся такие
принципы, как: принцип создания гарантий для свободной реализации
гражданами избирательного права при проведении выборов в законодательный орган; обеспечения представительного характера органа законодательной власти; периодического обновления его состава; разграничения полномочий между органами Федерации и ее субъектов; использования федеральных законов в качестве базовых при разработке и принятии законодательных актов органами субъектов РФ; соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству; учета местных обычаев и традиций в законотворческой деятельности.
6. Становление и развитие законодательной власти в России происходило
с учетом характерных для ее истории трех периодов: дореволюционного,
советского и современного. При этом процесс становления и развития
законодательной власти в субъектах РФ в советский и современный периоды
органически связан с аналогичными процессами во всей стране, а в
дореволюционный период имеет определенные особенности, обусловленные
спецификой становления государственности у народов, населяющих
территорию России. В частности, в Дагестане и некоторых других субъектах РФ
Северо-Кавказского региона (Чечня, Осетия, Кабардино-Балкария и др.) еще
задолго до разработки и осуществления положений теории разделения властей в
дореволюционный период на уровне местного самоуправления фактически
сложился своеобразный прообраз законодательной (представительной) власти в
общинах полисного типа (джамаатах) - народное собрание, обеспечивавшее
достаточно эффективное регулирование общественных отношений.
Характерная для современного периода практика чрезмерного расширения на федеральном уровне нормативно-правового регулирования вопросов формирования и функционирования законодательной власти в субъектах РФ препятствует более полному учету соответствующих региональных особенностей, что отрицательно сказывается на эффективности законодательной власти в целом.
Основные проблемы функционирования законодательной власти субъектов Федерации на практике связаны не столько с дальнейшим развитием
теоретической основы и совершенствованием нормативно-правовой базы, сколько с реализацией ею своих полномочий, которые необходимо классифицировать на две группы: проблемы совместного характера и проблемы собственно органов законодательной власти субъектов Федерации.
Решение проблем совместного характера связано в основном с разграничением полномочий и предметов ведения Федерации и ее субъектов; более четким определением пределов совместной компетенции; обеспечением единого правового пространства Российской Федерации на региональном уровне; участием органов законодательной власти субъектов в правотворческом процессе федеральных органов законодательной власти; осуществлением права законодательной инициативы субъектами Федерации, а также вопросами опережающего законотворчества субъектов Федерации в сфере совместного ведения.
Характерные для субъектов РФ теоретико-правовые проблемы связаны: с более четким определением компетенции органов власти субъектов РФ; с дальнейшим совершенствованием конституционно-правовой регламентации сферы экономических, природоресурсных, экологических, международных, внешнеэкономических и социальных правоотношений; с созданием более отлаженного механизма контроля за исполнением законов; повышением роли законодательной власти в системе органов государственной власти; со систематизацией законодательства; с улучшением качества правотворчества через программирование и планирование правотворческой деятельности и т.д.
9. При определении эффективности работы законодательной власти в субъектах Федерации необходимо учитывать следующие обстоятельства: действенность влияния парламентской власти на функционирование всей системы государственной власти субъекта Федерации; наличие у парламента существенных полномочий по контролю за исполнением законов; согласованность и скоординированность парламентской деятельности по вертикали (федеральный, региональный и местный уровни) и по горизонтали (межпарламентское взаимодействие на региональном и местном уровнях);
гласность законотворческой процедуры; качество принимаемых законов и их адекватность потребностям общества; наличие у депутатов профессиональных знаний и навыков, необходимых для квалифицированного исполнения ими служебных обязанностей; согласованность действий различных структурных элементов аппарата, обеспечивающих деятельность законодательной власти.
Организация и деятельность законодательной власти в Республике Дагестан на современном этапе осуществляется с учетом общероссийских тенденций развития законодательной власти и других институтов государственности в целом. Дальнейшее развитие законодательной власти в Республике Дагестан связано в основном с решением вопросов, имеющих теоретико-правовой характер, таких, как несовершенство системы законопроектного планирования; отсутствие четкой координации работы ветвей власти в законотворческом процессе; слабое предварительное обсуждение законопроектов комитетами Народного собрания РД и общественностью; недостаточно квалифицированная проработка законопроектов, их финансово-экономической, экологической, криминологической экспертизы; отсутствие системности и единого концептуального подхода к содержанию принимаемых законов и другие, которые во многом обусловлены невысоким уровнем правовой культуры большинства парламентариев и их профессиональной неподготовленностью к законотворческой деятельности.
Прошедший более чем 10-летний период свидетельствует в целом о позитивных тенденциях в становлении и развитии законодательной власти в субъектах Российской Федерации на современном этапе. Отрицательное влияние на этот процесс в Республике Дагестан и других субъектах Северо-Кавказского региона России оказывают факторы, обусловленные территориально-национальными и кланово-тухумными особенностями, коррумпированностью структур власти и соответствующим лоббированием интересов в законотворческой деятельности, особенностями менталитета народа, неоднородным по экономическому и социальному положению составом
населения. С учетом типичных для всех субъектов Российской Федерации и характерных для субъектов Северо-Кавказского региона России особенностей в работе сформулированы конкретные предложения по преодолению выявленных недостатков и дальнейшему совершенствованию законодательной власти.
Теоретическая и практическая значимость работы обусловлена тем, что она вносит определенный вклад в дальнейшее совершенствование теории и практики организации и функционирования законодательной власти в субъектах Российской Федерации.
Сформулированные в работе теоретические положения и выводы могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности по повышению роли органов законодательной власти субъектов РФ на региональном уровне. Кроме того, основные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе в преподавании дисциплин «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», «Конституционное право Российской Федерации», а также других юридических дисциплин по данной проблематике.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права Дагестанского государственного университета, где проводились ее обсуждение и рецензирование. Основные положения и выводы работы изложены автором в 21 опубликованной работе, нашли отражение в выступлениях автора на международной и республиканских научно-практических конференциях, а также используются автором при преподавании учебных дисциплин по кафедре теории государства и права Дагестанского госуниверситета.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.
Общетеоретическая характеристика законодательной власти
Законодательная власть существует во всех государствах мира, имеет солидную историю, тем не менее, теоретическое освещение данного института в российской научной литературе является недостаточно полным. Трудов отечественных ученых, а также зарубежных исследователей о законодательной власти, переведенных на русский язык, мало. Между тем нужно признать, что законодательная власть сыграла колоссальную историческую роль. Например, исторически управленческая жизнь Англии во многом обязана своему парламенту.
Теоретико-правовое осмысление законодательной власти вообще и законодательной власти субъектов Федерации, в частности, представляется целесообразным рассматривать в рамках теории разделения властей, на основе которой производится выделение законодательной ветви власти.
При рассмотрении процесса формирования теории разделения властей, а равно и теории законодательной власти, в научной литературе выделяют, по мнению М.Н. Марченко, три фазы. Во-первых, это создание такого мировоззренческого фона и обстановки, когда возможным стало появление концепции разделения властей, оформление составляющих ее элементов. Во-вторых, это создание собственно концепции, оформление ее отдельных частей и гармоничное их соединение воедино. И, в-третьих, это внесение корректировок, появившихся в результате накопления практического опыта по претворению основных положений теории разделения в жизнь . По времени первая фаза охватывает период с XVI в. до второй половины XVII в.; вторая фаза - со второй половины XVII в. до середины XVIII в.; третья фаза - с середины XVIII в. до конца первой половины XIX в. Представляется, что данная временная периодизация развития теории разделения властей в России претерпела значительные изменения.
Разработка теории разделения властей вообще и законодательной власти в частности в России не была приоритетным направлением в развитии научной мысли, тем не менее, отдельные шаги в этом направлении делались. Так, Г.Ф. Шершеневич в качестве путей формирования правового государства указывает идею господства права в управлении, охрану государством только субъективных прав, отграничение законодательной и исполнительной властей при утверждении в качестве самостоятельной судебной власти.
Наиболее полно теория разделения властей в отечественной литературе была раскрыта другим выдающимся русским юристом Ф.Ф. Кокошкиным, который определял участие народа в законодательстве и разделении властей как два важнейших принципа правового государства. По нашему мнению, значение работ Ф.Ф. Кокошкина заключается в том, что он попытался найти "гарантии" против концентрации власти в руках правительства и парламента. De facto речь шла о системе сдержек и противовесов в парламентарном государстве. Ф.Ф. Кокошкин выделил три элемента сдерживания исполнительной ветви власти: контроль представительного органа за бюджетом и численностью армии, ответственность министров и право судебной власти проверять законность правительственных распоряжений8. В отношении законодательной власти Ф.Ф. Кокошкин перечислил четыре "гарантии": I) участие главы исполнительной власти в законодательном процессе с помощью абсолютного или отлагательного "вето", 2) наличие двух палат, 3) права граждан, 4) изменение конституции особым порядком. Обращает на себя внимание отсутствие в списке наиболее серьезного механизма сдерживания парламента - предоставления какой-то из ветвей власти права его роспуска. Вероятно, в этом нашла свое отражение ситуация в России, связанная с досрочными роспусками первой и второй Государственной Думы.
В каждом правовом государстве, полагали многие правоведы, должна быть законодательная власть, возвещающая как бы волю общества отдельным его членам. "Но должны быть и способы применять повеления этой общей воли, правила законов к отдельным случаям, к спорам между частными лицами, и к случаям, когда частные лица нарушают закон общества, - должен быть суд"9. Не будет свободы, когда в одном и том же лице или в одном и том же учреждении власть законодательная соединяется с исполнительной, "ибо, - как метко заметил Н.И. Новгородцев, - законодатели будут издавать тиранические законы, чтобы исполнять их тиранически"10. В.М. Гессен также наделяет конституционное государство началом, в котором положено обособление властей, где законодательная стояла выше всех других властей государства; чтобы орган законодательной власти по своему происхождению и составу стоял вне бюрократического механизма управления и над ним. «В представительном государстве бюрократия служит народу, а не народ бюрократии»11. Приоритет отдавали русские ученые первой ветви из властей — законодательной, считая, что в правовом государстве она должна всецело быть подчинена народному представительству. Решительный сторонник теории разделения властей Н.И. Лазаревский вместо равноправия также настаивал на верховенстве законодательной власти на основании верховенства закона12. Но в действительности о каком верховенстве закона могла идти речь, когда некоторые ученые были убеждены, что по самому существу своему законодательная власть не может быть ограничена законом.
Основные исторические этапы становления и развития законодательной власти в субъектах Федерации (по материалам Республики Дагестан)
Некоторыми социологами и политологами вполне справедливо отмечено, что изобретение человечеством представительных органов власти равно по своему значению изобретению колеса в технике. Наличие их позволяет довольно точно через сравнительно небольшое число функционеров выражать интересы и волю крупных социальных общностей, принимать решения на основе знаний, опыта, мировоззрения многих людей.
Представительная власть старше государства - она возникла еще при общинно-родовом строе. Если в рамках рода основные вопросы решались всеми его членами, то на уровне племен уже действовали советы старейшин, каждый из которых представлял свой род. Текущие вопросы управления решались вождями и другими должностными лицами, избираемыми всем родовым сообществом или на советах племен. При возникновении государств, а они, как правило, первоначально имели монархическую форму правления, представительные органы были потеснены или вовсе вытеснены из механизма власти.
Применительно к России в целом в рассматриваемом аспекте необходимо отметить следующее. Считается, что зачатки демократической организации власти были известны еще в Древней Руси. Представительная племенная демократия составляла у древних славян основу формирования структур и институтов, превратившихся затем в государственные институты. В последующем под влиянием совокупности объективных обстоятельств (прежде всего таких, как трудные природные и климатические условия зоны рискованного земледелия, безбрежные просторы без естественных границ, постоянно мигрирующее население, вековое соседство с кочевыми племенами и народами, строившими свое благополучие на набегах и завоеваниях) господствующая роль в обществе перешла к единовластному правителю: великому князю, государю, царю, императору.
Россия является государством "с многовековыми традициями, уникальными особенностями и опытом организации государственной власти". Становление законодательной власти субъектов Федерации исторически связано как с развитием самих субъектов Российской Федерации, в прошлом не входящих в Российское государство (на примере Дагестана до середины XIX века), так и с зарождением и становлением разделения властей в Российской империи. Историко-правовое развитие Дагестана неизменно связано с правовыми изменениями в Российской империи.
Особенностью разработки принципа разделения властей в России и выделения законодательной власти является ее основанность на распространенных и хорошо разработанных идеях английских и французских просветителей и полное отсутствие попыток перенесения теоретизированных знаний на российскую почву на практике. Тем не менее, отдельные попытки некоторого "разведения" полномочий разных ветвей власти были. Так, при Петре I существовал высший законосовещательный орган (а в отсутствие царя - и высший законодательный) - Сенат. В послепетровское время на смену Сенату пришли Верховный тайный совет (с 1726 г.), наряду с монархом являвшийся высшим законодательным и исполнительным органом; Кабинет министров (с 1731 г.), осуществлявший исполнительные и законосовещательные функции (с 1735 г. - законодательные); Кабинет ее величества (1741), Конференция при высочайшем дворе (1756), Императорский совет (1761), Совет при высочайшем дворе (1768)52.
Неоднократно высказывалась мысль об ограничении власти самодержца, прежде всего дворянством. Князь М.Щербатов предложил образовать при Монархе, осуществляющем высшую власть, высшее представительство, как выборное учреждение с законосовещательными функциями. Граф Н.И.Панин предлагал "основать политическую свободу сначала для одного дворянства", повысить его роль в управлении страной; создать учреждение верховной власти с законодательными функциями и дворянское самоуправление на местах. Монарху принадлежала бы исполнительная власть
Нормативно-правовое регулирование законодательной власти субъектов РФ на федеральном уровне
Эффективность функционирования федеративного государства в целом зависит от того, насколько качественно организована система государственной власти в субъектах Федерации.
Конституция РФ 1993 года наделила субъекты Федерации правом самостоятельно устанавливать собственную систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и федеральным законом об общих принципах организации государственной власти в субъектах РФ. В качестве ориентира для реализации государственной власти в регионах на конституционном уровне был закреплен принцип самостоятельного осуществления субъектами Российской Федерации своих полномочий вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Федеральное законодательство устанавливает основы нормативного правового регулирования формирования и функционирования законодательной власти субъектов. Особую важность применительно к данному исследованию имеют следующие принципиальные положения главы I Конституции РФ «Основы конституционного строя», в частности: Российская Федерация состоит из равноправных субъектов (ч. 1 ст. 5), которые имеют свои конституции (уставы) и законодательство (ч. 2 ст. 5); государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10); государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч. 2 ст. 11). Реально указанные положения Конституции РФ требуют создания в каждом субъекте Федерации органа законодательной власти, действующего от имени государства и в то же время, как органа власти соответствующего субъекта.
Конституция РФ определяет объем законодательных полномочий субъектов Федерации, которые, несмотря на существенные различия между ними, определены в общем виде и включают в себя две группы полномочий: индивидуальные полномочия субъектов, осуществляемые ими самостоятельно по принципу "все, кроме ..." (ст.73), и вопросы совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст.72), которые реализуются путем издания федеральными органами государственной власти федеральных законов и принятия в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов органами государственной власти субъектов Федерации (ст.76, часть 2), либо путем заключения между названными органами власти федеративного и иных договоров (ст.11, часть 3).
Правовой статус законодательных органов субъектов Федерации имеет своей основой, прежде всего, установленный Конституцией РФ статус самих субъектов Федерации. Среди норм, так или иначе очерчивающих полномочия субъектов Федерации, в том числе касающихся их государственного устройства, соотношений полномочий Федерации и ее субъектов, можно отметить ряд положений основ конституционного строя (ст. ст. 3, 4, 5, 10, 11, 15), нормы главы 3 «Федеральное устройство» (особенно ст. ст. 71 - 73, 76 и 77), ряд иных статей (ст. ст. 77,78,118,129 и др.).
Правовое положение субъекта федерации как научная категория - это совокупность установленных нормами основного закона государства прав, гарантий их реализации, обязанностей, ответственности субъекта федерации . Конституционный статус субъекта федерации, как отмечает А.Н. Лебедев, может рассматриваться в узком и широком смысле. В узком, его можно рассматривать, как права и обязанности субъекта федерации исключительно по отношению к федерации, то есть в федеративных отношениях. В широком же смысле статус субъекта федерации понимается как его права и обязанности по отношению не только к федерации, но и к другим субъектам права, с которыми субъект федерации, в соответствие с конституцией государства, может вступать в правоотношения. Так, например, в Австрии субъекты федерации - земли имеют право (ч.2 ст. 15 а) заключать между собой соглашения по вопросам собственной компетенции с незамедлительным сообщением федеральному правительству.
Особый интерес представляют предметы ведения субъектов федерации. Известно, что ряд государственных полномочий находится в исключительном ведении Российской Федерации. Это - наиболее важные и общие для всех сферы жизнедеятельности государства, которые относятся либо к суверенитету России как государства (федеральные Конституция и законодательство, оборона, внешняя политика и проч.), либо к реализации равноправия граждан (гарантии защиты прав различных категорий лиц, важнейшие отрасли законодательства), либо к установлению единых стандартов (стандарты измерения, финансовая политика и т. п.). Список исчерпывающий. Статья 72 таким же исчерпывающим списком определяет предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, статья 73 определяет остаточную компетенцию субъекта. Можно также отметить компетенцию органов местного самоуправления (ст. 130 Конституции) -вопросы местного значения. В целом к компетенции субъекта Федерации можно отнести всё то, что не относится к исключительному ведению Российской Федерации и что дозволено Федерацией по предметам совместного ведения, а также то, что не является вопросами местного значения. Особо хотелось бы выделить п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящего к совместному ведению Федерации и ее субъектов установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Проблемы формирования органов законодательной власти
Анализ общетеоретического аспекта законодательной власти, ее признаков, принципов организации и деятельности, функций, имеющих определенную специфику в федеративном государстве, а также исследование вопросов нормативно-правового регулирования, позволяет выявить наиболее общие проблемы реализации указанных положений в ходе осуществления данной ветвью власти на уровне субъекта Федерации своей деятельности.
Конституция Российской Федерации наделила все субъекты Федерации правом формировать собственные органы государственной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами, закрепленными в федеральном законодательстве. Основополагающим принципом организации государственной власти, как на федеральном, так и на региональном уровне, является принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. Согласно данному принципу, парламенты субъектов Российской Федерации являются единственными органами законодательной власти субъектов Федерации.
Практически все конституции и уставы субъектов Федерации содержат двухсубъектный состав региональной законодательной власти: народ посредством референдума и орган законодательной власти. То обстоятельство, что народ может прямо оказывать свое волеизъявление на правовое регулирование общественных отношений, позволяет сделать вывод о том, что субъекты РФ дорожат общественным мнением по наиболее важным вопросам своего развития. Так, ст.4 Конституции Республики Дагестан 2003 г. закрепляет положение, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Как отмечают исследователи, для принятия определенных законодательных решений рядом регионов предусмотрена возможность проведения референдума, порядок и условия назначения и проведения которого регламентируется соответствующим законом субъекта Федерации. Региональный референдум проводится по наиболее важным вопросам, входящим в компетенцию государственных органов власти конкретного региона и затрагивающим жизненные интересы его населения.
Представительность парламента обеспечивается на этапе его формирования и требует учета следующих наиболее существенных факторов: сбалансированное территориальное представительство населения субъекта Федерации, пропорциональное соотношение численности населения и количества депутатских мест в парламенте, представительство национальных меньшинств, проживающих на территории субъекта Федерации, иных важных для населения того или иного региона интересов. На этапе формирования также необходимо учитывать профессионализм кандидатов в депутаты, способность того или иного кандидата осуществлять депутатскую деятельность, его морально-нравственные качества.
Основной формой реализации законодательной власти в субъектах Российской Федерации, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», является деятельность парламентов, которые являются постоянно действующими высшими и единственными органами законодательной власти субъекта Российской Федерации.
Установление сроков полномочий, численного состава, структуры, наименований законодательных органов субъектов РФ, как было рассмотрено в предыдущей главе данного исследования, отнесено к ведению самих субъектов РФ, вследствие чего наблюдаются определенные различия в регламентации данных вопросов, целом не имеющие принципиального значения для осуществления своей деятельности парламентами. Существенное значение имеет, прежде всего, занимаемое органами законодательной власти место в структуре государственной власти субъекта Федерации. При определении роли парламента в механизме государства на обоих уровнях федерации необходимо основываться на теоретических положениях, согласно которым именно законодательной власти в общей структуре государственной власти должна принадлежать ведущая роль. Обусловлено это, во-первых, что осуществляющие ее органы - парламенты - получают легитимацию путем прямого волеизъявления населения (всеобщие выборы) и выступают, таким образом, как органы народного представительства; во-вторых, тем, что эта ветвь власти наделена исключительным правом законодательствовать и именно она создает ту правовую основу, обеспечивающую эффективное функционирование и развитие соответствующего субъектов РФ.
