Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Законодательная техника: исторические и юридические начала 14
1.1. Развитие юридической техники в России 14
1.2. Понятие и природа законодательной техники 34
1.3. Место и значение законодательной техники в правотворчестве 58
ГЛАВА 2. Правила и приемы законодательной техники в законотворчестве Парламента Республики Северная Осетия - Алания 71
2.1. Процедурные правила законодательной техники и их использование в законотворчестве Парламента Республики Северная Осетия - Алания 71
2.2. Соотношение федеральных законов и законов Республики Северная Осетия - Алания 99
ГЛАВА 3. Ошибки в законотворчестве Парламента Республики Северная Осетия - Алания и основные пути их предупреждения 115
3.1. Понятие законотворческой ошибки 115
3.2. Типология ошибок в законотворчестве Парламента Республики Северная Осетия - Алания 130
3.3. Основные пути предупреждения и коррекции ошибок в законотворчестве Парламента Республики Северная Осетия - Алания 147
Заключение 163
Библиография 166
Приложение 186
- Понятие и природа законодательной техники
- Соотношение федеральных законов и законов Республики Северная Осетия - Алания
- Типология ошибок в законотворчестве Парламента Республики Северная Осетия - Алания
- Основные пути предупреждения и коррекции ошибок в законотворчестве Парламента Республики Северная Осетия - Алания
Введение к работе
з
Актуальность темы обусловлена тем, что реформирование правовой системы России, создание правового государства, установление правопорядка предполагает, прежде всего, наличие совершенных законов, что предъявляет особые требования к их качеству, которое во многом зависит от соблюдения правил законодательной техники в процессе разработки, оформления, принятия и систематизации нормативно-правовых актов. Первостепенное значение данная проблема приобретает сегодня, когда принятие эффективных, юридически грамотных, работающих законов, своевременность и точность законодательных решений становятся во многом определяющими факторами экономического, политического и социального реформирования.
Приход в законодательные органы большого количества людей незнакомых с правовой материей, не владеющих искусством формирования и формулирования законодательных актов, но желающих добиться скорейшего результата с помощью издания новых законов осложняет ситуацию. Многим эта деятельность кажется вполне доступной и несложной, затем выясняется, что некачественный закон, принятый поспешно, приводит к несовершенству законодательства в целом, негативно влияет на общественную жизнь. И вполне можно допустить, что именно это обстоятельство стало одной из причин сложившегося в массовом сознании впечатления о необязательности исполнения закона, возможности безнаказанного его нарушения.
Таким образом, происходит обострение объективно существующих противоречий между необходимостью быстрого и своевременного принятия нормативно правовых актов и их качеством.
Подготовка проекта нормативного акта представляет собой очень ответственную и сложную работу, которая не терпит торопливости, а наоборот требует от создателей напряженного труда, творческого подхода, опыта и специальных знаний. Участнику законотворческого процесса недостаточна лишь хорошая общая и специальная юридическая подготовка,
4 для него также необходимы знания правил законодательной техники, опыт составления нормативных актов. Кроме того, законодатель должен руководствоваться интересами общества в целом, а также правами и свободами каждой отдельной личности, для чего необходимо адекватно и точно сформулировать правовые предписания.
Еще одним моментом, подтверждающим актуальность данного исследования является то, что сейчас в России динамично развиваются федеративные отношения, когда субъекты Федерации активно используют свое право создавать собственное законодательство. К сожалению, юридико-технический уровень регионального законодательства в настоящее время явно низок.
Цель и задачи исследования - комплексное исследование в вопросов законодательной техники в региональном правотворчестве (на примере республики Северная Осетия-Алания) в их теоретическом и практическом составляющих.
Для достижения этой цели поставлены следующие задачи, которые возможно сгруппировать в два блока.
К первому блоку задач относятся задачи, направленные на изучение понятия, правил, места и значения законодательной техники в правотворчестве Российской Федерации и ее субъектов:
раскрытие понятия законодательной техники;
характеристика основных правил законодательной техники;
- рассмотрение вопроса о соотношении понятий юридическая и
законодательная техника;
- определение роли и места законодательной техники в правотворческой
деятельности;
Вторая группа задач касается методов решения этих проблем:
- изучение требований законодательной техники применительно к
региональному правотворчеству, учитывая разграничение правотворческой
компетенции Российской Федерации и ее субъектов;
- формулирование понятие законотворческой ошибки;
- выявление наиболее типичных законотворческих погрешностихей в
региональном законодательстве;
- разработка механизма преодоления законотворческих ошибок.
Объектом исследования выступает система законодательства
Российской Федерации и Республики Северная Осетия-Алания как субъекта Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются
общетеоретические и прикладные проблемы законодательной техники, исследование современных методологических подходов при изучении понятия законодательной техники и значения законодательной техники, так и изучение опыта использования правил законодательной техники в правовой практике субъектов Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. В ходе проведения диссертационного исследования автором применялись философские, общенаучные (наблюдение, сравнение, синтез, анализ, системный подход) и специальные методы познания. В работе использованы данные социологического опроса, проведенного среди студентов юридических факультетов ряда вузов Республики Северная Осетия-Алания и депутатов Парламента Республики Северная Осетия-Алания.
Степень разработанности темы исследования. Учитывая новейшие положения действующего законодательства, диссертант широко использовал труды ученых-специалистов в области общей теории государства и права и конституционного права.
Проблемам законодательной техники, ее месту и роли в системе юридической науки и практики, а также смежным проблемам - языку закона,
6 истинности норм права, правовой логике и т.д. были посвящены труды ученых дореволюционной России, таких как Е.В. Васьковский, Л.Е. Виноградов, В.Д. Катков, A.M. Унковский и др., а также труды И. Бентама и Р. Иеринга являющихся основоположниками теории юридической техники, как самостоятельной отрасли правового знания.
В России после 1917 года научный интерес к законодательной технике по понятным причинам падает и снова проявляется по мере стабилизации советской правовой системы в конце 20-х - 30-х годах, когда изучаются и посвящается проблемы стиля и языка законодательства (А. Лаптев, И. Жуков и др.).
В послевоенный период предметом исследования становятся проблемы характера законодательной техники (А.А. Ушаков, Л.И. Дембо), кроме того, изучалась и проблема формы и стиля нормативных актов (И.К. Ильин, Н.В. Миронов).
С начала 70-х годов серьезной проблемной разработке подверглись и подвергаются не только общие вопросы законодательной техники (Л.Ф. Апт, Д.А. Керимов, А.С. Пиголкин, А. Нашиц, Ю.А. Тихомиров, СВ. Поленина, А.В. Лукашева, В.М. Сырых), но и проводились специальные исследования в области языка закона (С.А. Боголюбов), логики правовых текстов (В.К. Бабаев), юридической терминологии (Т.Н. Рахманина), толкования права (А.Ф. Черданцев).
И все же до настоящего времени недостаточно исследованными остаются некоторые вопросы законодательной техники, особенности использования правил законодательной техники в правотворческом процессе в субъекте Российской Федерации. Как следствие такого положения наблюдается либо слепое копирование федерального законодательства, либо принятие некачественных законов.
Нормативную основу исследования составляет действующее российское законодательство, правовые акты Республики Северная Осетия-Алания.
7 Научная новизна исследования характеризуется следующими положениями:
- доказывается, что законодательная техника проявляет себя на всех стадиях жизни закона. Ее нельзя игнорировать ни в процессе разработки первоначального варианта законопроекта, ни при его обсуждении, ни при оформлении и принятии закона. Толкование закона и его реализация также требуют применения приемов законодательной техники;
- определяется, что законодательная техника представляет собой
иерархическую систему правил, приемов, способов и методов и является
составной частью правотворческого процесса;
предлагается рассматривать законодательную технику как систему обоснованных и практически сложившихся средств и способов, используемых при создании нормативно-правовых актов субъектов российской Федерации в соответствии с конституционным разграничением компетенции Российской Федерации и ее субъектами;
развиты имеющиеся в юридической литературе представления о соотношении понятий «юридическая техника» и «законодательная техника»;
обосновывается значимость законодательной техники, как от фактора повышения уровня правового регулирования, правосознания, правовой культуры, в конечном итоге правового климата государства;
дается определение правил законодательной техники, которые представляют собой установленные государством требования к действиям субъектов правотворческого процесса по выработке формы правового акта;
предлагается установление санкций за нерадивое отношение депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации к своим обязанностям, за пренебрежение к правилам законодательной техники, что могло бы сыграть определенную положительную роль в повышении качества законов соответствующих субъектов Российской Федерации;
- устанавливается, что правотворческий процесс в субъектах
Российской Федерации действительно должен быть творчеством,
свободным от примитивного механического переписывания норм
федеральных законов, копирования правотворческой деятельности органов
власти соседних регионов. Нормативные акты того или иного региона
должны отражать его особенности в экономике, национальной,
социальной и культурной сферах. Копирование федерального
законодательства делает правотворческую деятельность субъектов Российской
Федерации по предметам совместного ведения просто не нужной;
- вносятся предложения об:
1) изменении отдельных положений Регламента Парламента Республики
Северная Осетия-Алания, что позволило бы существенно повысить технико-
юридическое качество законопроектов;
2) введении института формально-логической экспертизы
законопроектов, закрепив его в соответствующих положениях Регламента
Парламента Республики Северная Осетия-Алания;
3) закреплении за Государственно-правовым управлением Парламента
Республики Северная Осетия-Алания обязанностей по ведению мониторинга
технико-юридических ошибок;
4) разработке силами аппарата Парламента Республики Северная Осетия-Алания, органов исполнительной власти, органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания и научно-исследовательских организаций электронной базы данных, содержащей сведения о терминах и понятиях, употребляемых в текстах законов;
5) закреплении федеральным законом основных правил законодательной техники и приведении законодательства Республики Северная Осетия-Алания соответствие с ним.
На защиту выносятся следующие положения:
9 1 Законодательная техника представляет собой правовое явление особого свойства, которое не должно сводиться только к исключительно практической деятельности по оформлению проектов нормативных актов. Законодательная техника представляет собой единство научного и практического и является научно - практической областью юридического значения. Это позволяет утверждать, что законодательная техника имеет не только прикладное, но и познавательное, гносеологическое значение.
2. Правила законодательной техники представляют собой
установленные государством требования к действиям субъектов
правотворческого процесса по выработке формы правового акта и
классифицируются по трем группам: 1. языковые (правила и приемы
изложения норм права), 2. логические (обеспечивают соблюдение требований
формальной логики в тексте правового акта), 3. стилистические (относятся к
внешнему оформлению нормативного акта).
3. Языковые, логические и стилистические правила на федеральном и
региональном уровне имеют общие черты. В свою очередь процедурные и
правила соотношения федеральных законов и регионального законодательства
обладают существенными особенностями.
Уточняются и классифицируются законотворческие недостатки, которые представляют собой нарушения участниками законотворческого процесса правил законодательной техники вследствии добросовестного заблуждения и негативно отразившиеся на качестве формы закона.
Если нарушение устоявшихся канонов не влияет отрицательно на качество закона или даже, наоборот, улучшает его, то нет оснований говорить о законотворческой ошибке. Напротив, это передовой опыт, полезное новшество, благотворно влияющее на процесс создания нормативно-правовых актов. Соответственно, законотворческой ошибкой разумно признавать исключительно такое отступление от требований законодательной техники, логики, или грамматики, которое снижает качество закона, вызывает
10 затруднения в толковании содержания его норм и препятствует их реализации в конкретных отношениях.
Имеется необходимость принятия нормативных актов, регулирующих не только процесс нормотворчества, но и подготовки нормативных правовых актов, как на федеральном, так и на уровне субъектов Российской Федерации, определяющих порядок подготовки, внесения, рассмотрения, принятия, опубликования, вступления в силу, отмены, учета и систематизации нормативных правовых актов, а также общие требования к структуре такого акта. Поскольку, во многих субъектах Российской Федерации уже приняты законодательных актов, регулирующие процесс нормотворчества. Существует необходимость скорейшего принятия федерального закона «О нормативных правовых актах», принятие которого Государственной Думой затянулось почти на 10 лет. Подобные акты будут способствовать организации качественной и эффективной правотворческой деятельности.
В правотворческой деятельности Парламента Республики Северная Осетия-Алания имеются недостатки, которые заключаются в следующем:
в регулировании соответствующей сферы отношений в достаточно полном объеме,
конкретности регулирования, недопустимость декларативности,
в логической последовательности изложения материала,
в системности построения текста закона, цельность, сбалансированность, внутренняя связь, взаимозависимость всех частей, нормативных предписаний между собой,
- неправильном использовании юридических конструкций,
- неоправданном использовании тех или иных способов изложения
элементов правовых норм,
нецелесообразности повторения положений, изложенных в законах, принимаемых органами власти вышестоящего уровня,
11 - неточности и неопределенности применяемой юридической формы: формулировок, выражений, отдельных терминов,
- неясности и недоступности языка для адресата,
- в использовании апробированных устоявшихся терминов
выражений, имеющих широкое применение,
нарушении правила максимальной экономичности, оптимальной емкости, компактности формулировок,
- в унификации, единообразии формы и структуры законодательного
акта, способов изложения правовых предписаний.
8. В связи с изложенным предлагаем три уровня контроля за соблюдением технико-юридического качества нормативных правовых актов: 1. методологический; 2. операционный; 3. уровень пройденного.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что на основе полученных результатов сделаны выводы, развивающие учение о законодательной технике в общей теории государства и права. Основные положения исследования могут быть использованы в учебном процессе по специальности юриспруденция, юридическая лингвистика, а также в дальнейшем исследовании проблем правотворчества.
Разработанные автором методические рекомендации могут быть использованы в практической деятельности государственных органов и, в частности, комитетами региональных парламента при осуществлении ими своих правотворческих функций, для совершенствования законодательства, а также в правоприменительной работе органов юстиции, судов, прокуратуры.
Апробация результатов исследования. Основные положения, результаты и материалы настоящего исследования прошли апробацию в научных и научно - педагогических сферах, отдельные положения отражены в публикациях автора.
Некоторые результаты диссертационного исследования докладывались на Вторых Всероссийских Державинских чтениях, прошедших в Российской
12 правовой академии при Министерстве юстиции Российской Федерации в декабре 2006 года, а также на региональной научно-практической конференции «Политико-правовые аспекты национальной и федеративной политики Российской Федерации и проблемы национально-государственного строительства на Кавказе, посвященной 80-летию доктора философских наук, профессора А.К. Хачирова 24-25 апреля 2009 г в Горском государственном аграрном университете (г. Владикавказ). Автором также разработан спецкурс «Юридическая техника», изучаемая студентами юридического факультета Горского ГАУ по специализации «Теория государства и права».
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие и природа законодательной техники
Термин «законодательная техника» в науке является условным, так как под ним понимается как техника составления законопроектов, так и проектов всех других нормативных актов. Однако мы используем именно этот термин, поскольку он прочно вошёл в обиход отечественной и зарубежной юридической науки и практики. Если обратиться к правотворческому опыту, накопленному в России, то можно отметить, что в императорский период нашей истории основные начала законописания еще только предстояло вывести, а затем предложить к применению в последующей законосоставительной работе. Тогда некоторые из правил правотворческой техники можно было почерпнуть в законодательстве, а не только в инструктивных письмах для чиновников законоподготовительных канцелярий. На сегодняшний день в отечественной юридической литературе существует немало различных определений законодательной техники. Но все же данный вопрос является предметом дискуссий, что обусловлено его важностью для юридической науки. Успешная деятельность по созданию законов и иных нормативно-правовых актов зависит от владения юридической наукой и приёмами законодательной техники, как отмечает Д.А. Керимов. По мнению профессора С.С. Алексеева, законодательная техника представляет собой совокупность средств и приемов, используемых в соответствии с принятыми правилами при выработке и систематизации правовых (нормативных) актов для обеспечения их совершенства .
Основной целью применения законодательной техники, по мнению ученого, является обеспечение совершенствования нормативно-правовых актов. Следует обратить внимание на то, что в данном определении учёный ограничивает сферу применения средств и приёмов законодательной техники лишь выработкой и систематизацией нормативно-правовых актов. Ряд авторов используют термин «нормотворческая техника». Например, А.Ф. Черданцев указывает: «Законодательная (нормотворческая) техника - это совокупность правил, приёмов, средств и способов подготовки, составления и оформления нормативных актов»3. А так как законы составляют лишь небольшую часть системы нормативно-правовых актов Российской Федерации, в том числе в субъектах, то термин «нормотворческая техника», на наш взгляд, является более удачным, так как более точно раскрывает смысл и содержание соответствующего правового феномена. Тем не менее, в работе термин законодательная техника и нормотворческая техника будут рассматриваться как однопорядковые. 36 Л.И. Дембо понимает под законодательной техникой «учение о законодательной системе, о ее структуре, о форме и методах ее построения»1. Едва ли такое широкое понимание законодательной техники, куда по сути дела включается вся теория права, во всяком случае, все учение о правотворческой деятельности, верно, отражает существо данного понятия. Нельзя согласиться и с пониманием законодательной техники как определенной степени совершенства изложения и редакции действующего законодательства2.
Высокий технический уровень законодательства - это результат последовательного соблюдения правил законодательной техники, а не сама законодательная техника. Когда мы говорим, что уровень законодательной техники того или иного акта высок, мы тем самым отмечаем, что акт отвечает его требованиям. И вообще слово «техника» в нематериальной сфере обычно употребляется как процесс, требование деятельности, а не как результат этого процесса. Понимание законодательной техники, предлагаемое Л.С. Явичем, нацеливает, главным образом, на изучение и обобщение уже имеющегося материала и накопившейся практики и совсем не касается разработки рекомендаций и указаний, как в дальнейшем необходимо формулировать нормативные акты. Однако последнее значительно более важно. Неразумно, конечно, отвергать необходимость изучать и обобщать фактический уровень технического состояния законодательств, но это лишь отправная точка для главного в проблеме законодательной техники- разработки, широкой пропаганды и внедрения правил подготовки проектов нормативных актов, всемерного совершенствования техники правотворчества. А.А. Ушаков подразделяет законодательную технику на внутреннюю и внешнюю. Если внутренняя законодательная техника - это собственно набор средств по приданию оптимальной формы правовому акту, то внешняя определяется этим специалистом как «вырост, связанный с организацией правотворческого процесса»1. На наш взгляд, дуализм в данном случае вряд ли является уместным. Следует отметить довольно распространенную среди учёных тенденцию включения в понятие законодательной техники процедурных элементов законотворческой деятельности.
Подобные авторские позиции зачастую подвергаются критике. Характерным является развитие представлений Д.А. , Керимова относительно понятия законодательной техники. В монографии «Законодательная техника» учёный исследует его, ссылаясь на правила и организацию подготовительной деятельности, деятельности по подготовке и предварительному обсуждению проектов нормативных актов и т.д. Данная позиция была, подвергнута критике А. Нашиц в работе «Правотворчество: Теория и законодательная техника», где она пишет: «В нашем понимании процедурные и организационные вопросы, несомненно, весьма важны для понимания различных аспектов правотворчества, находятся вне сферы собственно законодательной техники, хотя и связаны с ней» . Впоследствии Д.А. Керимов признал справедливость критики и исключил из содержания понятия законодательной техники организационные и процедурные вопросы3. В монографии «Кодификация и законодательная техника» Д.А. Керимов определяет законодательную технику как совокупность исторически и практически сложившихся при определённой системе законодательства правил наиболее рационального состава и правильного изложения правовых институтов, норм и статей в правовых актах в целях достижений совершенства форм их выражения4. Д.А. Керимов является, на наш взгляд, едва ли не единственным исследователем, кто в определении законодательной техники отметил такую черту, как историческая сформированнность ее
Соотношение федеральных законов и законов Республики Северная Осетия - Алания
Государственное устройство определяет не только форму организации органов власти, характер взаимоотношений между центральной и местной властью, но и содержание и структуру законодательства, на основе которого они и функционируют. В государствах с унитарной формой устройства существует единая централизованная система законодательства. И это вполне логично, поскольку унитарное государство отличается политическим единством, а законодательство в нем создается лишь одними верховными органами государственной власти. Существующие в нем административно-территориальные единицы не имеют собственного законодательства, поэтому в унитарных государствах нет проблемы формирования единого правового пространства. Значительно сложнее формирование единой правовой системы законодательства в федеративных государствах, даже в классических его формах. Законодательство, как и законотворческая деятельность в Российской Федерации, в последнее время характеризуется расширением и углублением их демократической природы. Имея в виду федеративный характер нашего государства, это происходит на двух уровнях: на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Причем масштабы и характер, а также юридическая сила законов предусматриваются в статье 15 Основного закона, где говорится: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие, и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». Тем самым данная конституционная норма определяет юридическую природу федеральных законов.
В последнее время говорят о несовершенстве регионального законодательства, противоречиях многих законов субъектов Российской Федерации федеральным законам, в том числе Конституции страны. И это на самом деле имеет место, поскольку в годы правления Б. Ельцина практически мирились с подобным аномальным явлениям, и власть, как правило, реагировала на него только тогда и там, где хотела устранить неугодного руководителя. Такая правовая политика в значительной мере способствовала сепаратизму, обострению национальных отношении, нарушению прав и свобод граждан, равноправия субъектов Федерации и ослаблению российской государственности. С этим дальше мириться было нельзя. Поэтому вполне обосновано бывший Президент Российской Федерации В. Путин однозначно и решительно поставил вопрос об укреплении российского государства, создании единого правового пространства. Как следствие, федеральная власть от роли «статистов» перешла в активное правовое наступление. Но, зная историю своей страны, где немало примеров крайних «революционных» решений тех или иных социальных проблем, полезно проанализировать и выявить причины явления с тем, чтобы вместо необходимой продуманной работы не перейти в кавалеристскую атаку в сфере укрепления законности. Т.е. необходимо публичное обсуждение причин несовершенства, противоречий регионального законодательства с федеральным. В связи с этим, на наш взгляд, важнейшей группой правил законодательной техники именно в региональном правотворчестве являются требования, касающиеся соотношения федерального и регионального регулирования, разграничения нормотворческой компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.
По данной проблеме существуют определенные научные наработки, которые имеют отношение к теме данного исследования. Представляется полезным сделать краткий их обзор. В литературе проблема разграничения нормотворческой компетенции поднималась задолго до середины 90-х годов . Но и сегодня ведется дискуссия о месте и роли регионального законодательства в единой _ правовой системе Российской Федерации. В частности, Г.Н. Чеботарев отмечает: «... Региональные законы должны приниматься, исходя из действительно имеющихся потребностей в правовом регулировании тех или иных общественных отношений, неурегулированных федеральными законами или урегулированных ими недостаточно полно. Проблема заключается также и в том, чтобы законодательство субъектов Российской Федерации, как особый вид творческой деятельности, действительно было творчеством, свободным от примитивного механического переписывания норм федеральных законов, слепого копирования или бездумного подражания законодательной деятельности органов власти соседних регионов»2.
В ходе дискуссии затрагиваются и проблемы законодательной техники. Так, Н.А. Боброва выступает против принятия субъектами Российской Федерации законов, одноименных федеральным . Е.Н. Доронин констатирует бессистемность законодательной деятельности в субъектах Российской Федерации, принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам. По его данным, около 30% поступающих ежегодно на экспертизу в Министерство юстиции нормативно-правовых актов, принятых в субъектах Федерации, признаются не соответствующими Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Органы государственной власти ряда субъектов Федерации вообще не присылают или присылают нерегулярно свои нормативные акты в Министерство юстиции России . Интерес представляют научные разработки прокурорских работников по проблемам противоречий федерального и регионального законодательства. Так, О.А. Загвязинская выделяет два основных направления, по которым
Типология ошибок в законотворчестве Парламента Республики Северная Осетия - Алания
Поскольку любая законотворческая ошибка есть, как выяснено, нарушение того или иного правила законодательной техники, то и их классификация должна находиться в прямой зависимости от классификации таких правил. О классификации законотворческих ошибок речь шла в предыдущем параграфе. Остановимся на рассмотрении ошибок, которые чаще всего допускаются, - юридических. Выделяют следующие их виды: ошибки в проектировании механизма правового регулирования, пробелы, избыточная нормативность, нарушение стиля, коллизии между отдельными законами, фактографические ошибки. Так, в механизме правового регулирования основная роль отводится специальным правовым средствам: дозволениям, запретам, полномочиям государственных органов, организаций и должностных лиц, стимулам, санкциям, правам и обязанностям граждан, без которых невозможна реализация правовых предписаний. С учетом конкретных исторических условий в законопроект должны закладываться именно те правовые средства, которые позволяли бы нейтрализовать такие факторы, как невысокий уровень правовой культуры, правовой нигилизм, недостаточная активность представителей исполнительных, контролирующих и правоохранительных органов. В противном случае эти факторы "перевесят» правовые средства и цель закона достигнута не будет. Особенность ошибок такого рода заключается в том, что они не вытекают непосредственно из текста закона.
Эти ошибки трудно доказуемы и проявляются в процессе исполнения, применения закона; их практически невозможно нейтрализовать даже на стадии разработки законопроекта, поскольку они основаны на предположениях законодателя и не подкреплялись должной эмпирической базой. Для предупреждения ошибок этого вида следует направлять законопроект на научную экспертизу, проводить по нему парламентские слушания, осуществлять, по возможности, локальный эксперимент, использовать социологические методы для прогноза его необходимости и жизнеспособности. Например, рядом депутатов Государственной Думы первого созыва поднимался вопрос о необходимости срочной разработки закона о защите русского языка. Первоначальные варианты этого законопроекта содержали набор призывов сохранять чистоту русского языка как величайшую духовную ценность, но не имели предмета правового регулирования. То есть не все социальные ценности или пороки могут быть защищены или, соответственно, искоренены силой закона. Декларативная норма, не способная воплотиться в конкретных отношениях, является типичной и достаточно распространенной юридической ошибкой. Законодательная техника требует полного регулирования соответствующей сферы общественных отношений, установления всей совокупности норм по предмету правового регулирования. Там, где образуется пробел, разрываются системные связи между правовыми нормами и создаются ситуации, когда, например, субъективное право, предоставленное законом, не получает реализации.
Так, в соответствии с признанным утратившим силу Законом РСФСР "О собственности в РСФСР» каждый потерпевший от преступления мог взыскать с государства причиненный ему ущерб. Но реально сделать это никому не удалось, ибо в действующем законодательстве отсутствовал порядок реализации этого права, оно не было подкреплено экономически. В практике последних лет заметно усилилась такая негативная тенденция, как обесценивание норм права. Наиболее ярко она проявилась среди норм, устанавливающих юридическую ответственность. Законодатель почти всегда предусматривает в законе специальную норму, устанавливающую ответственность за нарушение положений принятого закона. Однако чаще всего дело сводится к повторению общеизвестной истины, что «виновные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации». Не лишено подобных ошибок и законодательство Республики Северная Осетия — Алания. Например: Абзац третий части 2 статьи 5 Закона «О музеях и музейном деле в Республике северная Осетия - Алания»1 вводит, в зависимости от специализации музеев в Республике Северная Осетия-Алания, новое понятие музеи-заповедники. Закон должен соответствовать Федеральному закону, который в определении музея не содержит такого перечня основных видов деятельности последнего. Следовательно, определение музей-заповедник не соответствует понятию музея данного Федеральным законом и музей-заповедник, в связи с чем, не может рассматриваться как музей. Между тем, под определение музея-заповедника подходит понятие объекта культурного наследия в соответствии с Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". В реализацию данного федерального закона в Республике Северная Осетия-Алания принят Закон Республики Северная Осетия-Алания от 24.08.2005 № 53-РЗ "О сохранении, использовании и государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народа Республики Северная Осетия-Алания" , в котором и можно отразить все положения относительно объектов культурного наследия. С учетом изложенного необходимо исключить часть 2 статьи 5 закона. Дублирование нормативных предписаний нарушает один из важнейших принципов законодательной техники - максимальная экономия норм при изложении правовых предписаний, недопущение их повторов.
Отступление от него приводит только к увеличению количества законов, в которых становится трудно ориентироваться правоприменителю, что способствует распространению правового нигилизма. Являясь официальным документом государства, закон должен быть написан особым стилем, призванным обеспечить точное и ясное закреплением воли государства в форме общеобязательных властных велений, предписаний. Законодательный текст "не доказывает, не объясняет, не убеждает, а властно предписывает субъектам права определенное поведение, формулирует требования, общеобязательные предписания" . Основу, суть законодательного предписания составляет такое свойство, как нормативность, которая наиболее полно выражается через триаду правовых институтов — "разрешено", "требуется", "запрещено". В то же время стиль закона — это не просто подбор и расстановка слов, составляющих властные предписания. Он должен быть предельно четким, лаконичным, не допускающим двусмысленности, многозначности понятий и терминов. Предписания закона не должны быть обтекаемыми. Стиль закона — это концентрированная, четко и однозначно выраженная языковыми средствами воля законодателя на разрешение или запрет того или иного действия субъекта права. Нарушения стиля выявляются при внимательном изучении текста проекта закона соответствующими специалистами, юристами и лингвистами.
Основные пути предупреждения и коррекции ошибок в законотворчестве Парламента Республики Северная Осетия - Алания
Очевидно, что предупреждение законотворческих ошибок в законодательстве невозможно без согласованных, скоординированных действий всех органов и лиц, так или иначе причастных к законотворчеству - как на технологическом, так и на процедурном этапах. Не менее важна и задача исправления технико-юридических ошибок в уже вступивших в силу законодательных актах, т.е. специфический механизм, используемый доя предупреждения и исправления законотворческих ошибок. В связи с этим, можно говорить о трех уровнях контроля за соблюдением правил законодательной техники при создании текстов законов, на каждом из которых перед законодателем и иными субъектами законотворчества и правоприменения стоят свои специфические задачи. Это уровни: методологический, операционный и уровень пройденного. Соответственно, и механизм устранения технико-юридических законотворческих ошибок представляет собой взаимодействие трех составляющих (методологический, операционный, уровень пройденного), обуславливаемых задачами, стоящими перед субъектами законотворчества и правоприменения на каждом из уровней. 1.
Методологический уровень является, по-видимому, наиболее важным компонентом механизма недопущения технико-юридических дефектов закона. Именно на этом уровне закладываются все возможные законотворческие ошибки, и во многом от этого же уровня зависит недопущение таких ошибок впредь. Данный уровень охватывает следующие этапы методики подготовки законопроектов: 1) формирование идеи и концепции законопроекта; 2) создание рабочей группы; 3) разработка текста законопроекта; 4) экспертиза законопроекта. В качестве факультативного этапа можно выделить и деятельность по подготовке сопроводительных документов к законопроекту. Предупреждение законотворческих ошибок на данном уровне достигается соблюдением выработанной практикой и неоднократно описанной в литературе методики подготовки законопроектов1. В общих чертах она заключается в следующем. Появлению любого законопроекта предшествует появляющаяся в общественном сознании идея его возникновения.
В литературе называются различные источники идеи будущего законопроекта: деятельность политических партий, общественных объединений, предвыборных блоков, общественные дискуссии, профессиональное лоббирование и т.д. При этом необходимо учитывать, что «есть существенная разница между идеей «текущего» законопроекта или поправки к действующему законодательству и идеей крупного кодифицированного нормативного акта, систематизирующего целую область общественных отношений. В последнем случае можно вести речь о развернутой системе идей, другими словами, концепции, лежащей в основе нормативного правового акта. Если идею «текущего» нормативного акта можно изобрести в одиночку, то концепция крупного законопроекта, как правило, опирается на новейшие достижения юридической науки, учитывает результаты других общественных наук, наличный уровень технической и производственной практики и требует для своей разработки достаточно больших коллективов ученых и специалистов»".
Независимо от значимости будущего закона концепция законопроекта должна содержать совокупность идей относительно: а) предмета регулирования будущего закона; б) экономических, социальных, политических и иных последствий его принятия; в) тех изменений, которые произойдут в системе права в результате принятия закона (юридический эффект); г) действия будущего закона во времени, в пространстве и по кругу лиц. Создание рабочей группы имеет основной целью преобразование идеи (концепции) закона в текст проекта законодательного акта. Рабочая группа - это творческое объединение специалистов, носящее, как правило, временный
