Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Понятие и механизм правового обеспечения деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации. 18
1.1. Содержание, субъекты и этапы правового обеспечения деятельности законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Правовое положение юридической службы этого органа 18
1.2. Характеристика отдельных видов источников правовой информации и их классификация. 51
ГЛАВА II. Правовое регулирование и функциональное назначение правового обеспечения законодательной деятельности представительного органа субъекта Российской Федерации 70
2.1. Правовое обеспечение деятельности по подготовке законопроекта (принятие решения о подготовке проекта и его разработка) 75
2.2. Правовое обеспечение официального прохождения законопроекта (внесение, обсуждение, принятие и опубликование) 97
ГЛАВА III. Правовое регулирование и функциональное назначение правового обеспечения правореализационнои деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации. 115
3.1. Особенности правового обеспечения подготовки и принятия правореализационных актов законодательным органом субъекта Российской Федерации . 115
3.2. Правовое обеспечение процесса официального толкования нормативных правовых актов, принимаемых законодательным органом субъекта Российской Федерации 128
ЗАКЛЮЧЕНИЕ .151
ПРИЛОЖЕНИЯ 158
Приложение 1. Соотношение основных правовых категорий, используемых в диссертации, и их определения (новые или уточненные) 158
Приложение 2. Виды субъектов деятельности по правовому обеспечению законодательного органа субъекта Российской Федерации 160
Приложение 3. Механизм правового обеспечения деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации 166
Приложение 4. Модель организации юридической службы как самостоятельного структурного подразделения аппарата законодательного органа субъекта Российской Федерации ...171
Приложение 5. Положение о юридической службе законодательного органа субъекта Российской Федерации 176
Приложение 6. Виды источников правовой информации, применяемых при правовом обеспечении деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации, и их классификация 184
Приложение 7. Положение о правовой и лингвистической экспертизе проектов нормативных правовых актов, внесенных на рассмотрение в законодательный орган субъекта Российской Федерации 191
Приложение 8. Правореализационная деятельность, осуществляемая законодательным органом субъекта Российской Федерации 199
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 212
- Содержание, субъекты и этапы правового обеспечения деятельности законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Правовое положение юридической службы этого органа
- Правовое обеспечение деятельности по подготовке законопроекта (принятие решения о подготовке проекта и его разработка)
- Особенности правового обеспечения подготовки и принятия правореализационных актов законодательным органом субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Построение демократического правового государства, развитие рыночной экономики, повышение эффективности права и его применения, а также многие другие отличительные факторы сегодняшней России выдвигают на первый план решение такой важной задачи как формирование единого информационно-правового пространства, обеспечивающего правовую информированность всех структур общества и каждого гражданина.
Объективная, полная и доступная информация, которую удобно использовать любому заинтересованному лицу для удовлетворения самых разных социальных потребностей, способна положительно влиять на процессы, происходящие в обществе, и, прежде всего, на общественное правосознание и правопорядок в стране. Органы государственной власти должны обеспечить себя эффективными системами правовой информации и должны предоставить гражданам возможность получать эту информацию.
Правовое регулирование информационных процессов, возникающих в работе законодательного органа субъекта Российской Федерации, производится в нескольких направлениях.
Во-первых, такой орган принимает правовые акты, регулирующие имущественные, гражданско-правовые отношения в области информации. Это особенно актуально в условиях быстрого и повсеместного развития информационных автоматизированных систем и связанных с ними вопросов авторских прав и правовой защиты самих технологий. Так, Гражданский кодекс Российской Федерации регламентирует вопросы предоставления различной информации покупателю о товаре (ст. 495), банком - вкладчику (ст. 840, 853); вопросы, связанные с конфиденциальностью информации (ст. 139, 184, 727, 1027), и другие. Такое регулирование осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. В Московской области, например, принят закон, устанавливающий плату для
определенной категории пользователей за предоставление информации из информационных ресурсов и информационных систем Московской области .
Во-вторых, обозначилась необходимость правового регулирования
процесса создания и использования информации в деятельности
законодательного органа субъекта Российской Федерации. Информация
может обобщаться и использоваться таким органом как для обеспечения
своей правотворческой и правоприменительной деятельности, так и для
реализации его обязанности предоставлять информацию по
соответствующим запросам. В качестве примера можно привести
правовые нормы, содержащиеся в Законе Российской Федерации «О
милиции»" (п. 4 ст. 11 - право милиции получать от должностных лиц
необходимые справки и документы); Законе Российской Федерации «О
прокуратуре Российской Федерации»" (п. 1 ст. 22 - право прокурора
требовать от руководителей представительных органов субъекта
Российской Федерации необходимые документы и материалы). В этих правовых актах конституционному праву доступа к информации определенных в законе лиц корреспондирует обязанность органов государственной власти, располагающих такого рода информацией, предоставлять ее. Возможные исключения из этого правила могут быть установлены только законом (см. ст. 55 Конституции Российской Федерации).
Третий аспект правового регулирования информационного процесса -регламентный. Он заключается в законодательном установлении порядка работы по обеспечению правовой информацией деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации.
1 Подмосковные известия. 22.02.2001. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503; 1993. № 10. Ст. 360; 1993. № 32. Ст. 1231; Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2964; 1999. № 14. Ст. 1666; 2000. № 31. Ст. 3204; 2000. № 46. Ст. 3341; 2001 № 1. Ст. 15. 3 Собрание законодательства РФ. 1999. № 7. Ст. 878; 1999. № 47. Ст. 5620; 2000. № 2. Ст. 140; 2000. № 32. Ст. 3341.
з
В современных условиях работникам аппаратов органов
государственной власти субъектов Российской Федерации приходится
решать проблему эффективного построения работы сложных и
взаимосвязанных систем источников информации, расположенных на
электронных и бумажных носителях, чтобы удовлетворять непрерывно
возрастающие информационные потребности участников законодательной и
правоприменительной деятельности органов государственной власти
субъектов Российской Федерации. Специалисты, на которых возложены
обязанности по обеспечению информацией законодательных органов
субъектов Российской Федерации, не ограничиваются рамками выполняемых
ими поручений, а все больше работают с учетом задач, стоящих перед этими
органами. Они учатся разбираться в законодательной и
правоприменительной деятельности, которой занимаются органы государственной власти, а также ищут пути наиболее эффективного удовлетворения информационных потребностей этих органов. В то же время большие достижения в области компьютерных технологий сделали любую информацию более доступной, превратив конечных пользователей в информационных менеджеров.
Означает ли это, что в вопросе информационного обеспечения произошла смена ролей? Нет. В число пользователей информацией, находящейся в распоряжении законодательного органа субъекта Российской Федерации, входят: депутаты этого органа, сотрудники его аппарата, сотрудники аппаратов комитетов этого органа, специалисты, привлекаемые к разработке правовых актов по договору и т.д. Все они хотели бы иметь не только свободный доступ к целостной информации (прежде всего правового характера), но и инструменты, с помощью которых можно было бы применять эту информацию, использовать ее так, чтобы обеспечить достойную работу законодательного органа. Их обычно не интересуют технические детали технологии, которую они используют, в большей степени они полагаются на способность информационных источников
интегрировать различные элементы, которые необходимы для получения и доставки требуемой информации.
Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 5) закрепила право
субъектов Российской Федерации на формирование собственного
законодательства. Роль, которую играют законодательные
(представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе демократизации общества, трудно переоценить. Проблемы их функционирования оказываются связанными с перспективами развития российского общества. Формирование и функционирование законодательных органов субъектов Российской Федерации напрямую соотносится с задачей выработки оптимальной модели организации их деятельности.
Создание законодательного массива на уровне субъектов Российской Федерации предполагает наличие четко отрегулированной процедуры, которая представляет собой упорядоченную систему юридически установленных правил подготовки и принятия законодательным органом субъекта Российской Федерации правовых актов. Хотя в основу формирования законодательных органов во всех субъектах Российской Федерации были положены одни и те же принципы, определенные в правовых актах Российской Федерации1, модели организации их деятельности получились различными.
Актуальность темы и сформулированной в ней решаемой научной задачи обусловлена необходимостью устранения ряда противоречий, возникших между правовым регулированием отношений по правовому обеспечению деятельности законодательного органа, с одной стороны, и
См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608).
фактически сложившимися научно не обоснованными формами организации работы этого органа, с другой стороны.
В связи с этим важной является задача выработки системного теоретического подхода к изучению проблемы правового обеспечения деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации и того влияния, которое оно оказывает на организацию и качество работы этого органа. Представительные органы имеют разные наименования и структуру, но все они осуществляют такие виды деятельности, как законодательная (принятие нормативных правовых актов) и правореализационная (в том числе принятие актов-толкований, правовых актов по вопросам осуществления контроля и ведения хозяйственной деятельности). Все функции законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации не могут быть осуществлены без соответствующего правового обеспечения. В настоящей работе термин «деятельность законодательного органа» применяется к процедуре создания и принятия законодательным органом различных правовых актов. Правовое обеспечение иных видов деятельности (которые не связаны с принятием правовых актов), например, представительской и по взаимодействию с другими органами и организациями, в настоящей работе не рассматриваются. Употребляемые в диссертации термины «процесс» и «процедура» являются идентичными и означают установленный в законодательстве субъекта Российской Федерации официальный порядок действий по подготовке, принятию и опубликованию правовых актов, принимаемых законодательным органом. Различие в применении этих терминов в диссертации в словосочетаниях «законодательный процесс» и «правореализационная процедура» объясняется тем, что порядок подготовки и принятия законодательных актов носит более детальный, регламентный характер и подробно регулируется законодательством субъектов Российской Федерации, а аналогичный порядок в отношении правореализационных
6 актов является более простым в силу специфики этих актов и, как правило, менее детально урегулированным в правовых актах.
Актуальность исследования на указанную тему определяется следующими факторами.
Во-первых, законодательство Российской Федерации, наделив субъекты Российской Федерации правом на принятие правовых актов (в первую очередь, нормативных), не устанавливает порядок его реализации (осуществления), предоставляя тем самым им возможность самостоятельно определять формы и модели организации законодательной и правореализационной деятельности. В правовых актах субъекта Российской Федерации, регламентирующих данное положение, должны быть предусмотрены четкие комплексные механизмы, позволяющие реально обеспечить правовой информацией все стадии законодательного и правореализационного процессов.
Во-вторых, правовое обеспечение деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации, будучи необходимой предпосылкой эффективности законодательного и правореализационного процессов, сопровождает все процессуальные действия на каждой их стадии. Отсутствие научно обоснованного системного подхода к правовому обеспечению приводит к выработке несовершенных по содержанию и форме правовых предписаний, не соответствующих особенностям политического, экономического, социального развития различных субъектов Российской Федерации. От нормативных процедур правотворчества зависит качество принимаемых нормативных правовых актов и их жизнеспособность.
В-третьих, законодательный и правореализационный процессы являются важнейшими стабилизирующими основами, правовыми ориентирами в создании системы законодательства в субъектах Российской Федерации. Это вызвано тем, что в субъектах Российской Федерации часто отсутствует четкое представление о том, какая система законодательства должна быть выстроена, из каких отраслей, подотраслей (разделов, блоков)
она должна состоять, какую структуру будет иметь каждая отдельная отрасль законодательства, какова очередность принятия законов и подзаконных актов для обеспечения системности формирования и развития законодательства субъекта Российской Федерации1. Значимая роль в данном случае принадлежит организации работы юридической службы по правовому обеспечению законодательного и правореализационного процессов, поскольку создание, использование и хранение источников правовой информации являются необходимыми предпосылками для структуризации законодательства. Системное, полное, объективное, своевременное использование работниками юридической службы источников правовой информации, доступных на каждом этапе законодательного и правореализационного процессов, обеспечивает легитимность создаваемого правового акта.
В-четвертых, в основе законодательного и правореализационного процессов лежит принцип законности. Он проявляется в том, что законодательство субъектов Российской Федерации должно формироваться в рамках, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. Отсутствие системы условий и средств, гарантирующих реальность исполнения этого принципа, привело в последние годы к появлению большого числа правовых актов субъектов Российской Федерации, содержащих положения, противоречащие законодательству Российской Федерации. Одним из средств, позволяющих законности выполнить свое предназначение, выступают процессуальные нормы, устанавливающие процедуру принятия правовых актов, важнейшим элементом которой является правовое обеспечение.
В-пятьгх, в современных условиях повышения уровня и объема правового регулирования, обусловленного быстро изменяющимися
См.; Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург, 1998. С. 29.
общественными отношениями, все большее теоретическое и практическое
значение приобретает такая важная и сложная деятельность
законодательных органов субъектов Федерации, как официальное толкование законов. Теоретические вопросы, касающиеся сущности, видов, способов, объема толкования, подробно изучались и освещались в юридической литературе. Однако юридическая природа, свойства и правовое обеспечение процесса толкования законов субъектов Российской Федерации как самостоятельного правового явления пока еще сравнительно мало исследовались и наукой конституционного права, и теорией права.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отсутствует всякое упоминание о толковании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Таким образом, все вопросы процесса толкования правовых актов в субъектах Российской Федерации отнесены к исключительной компетенции самих субъектов Российской Федерации, которые решают эти вопросы по-разному. Поэтому для достижения четкого и единообразного применения правовых норм в субъектах Федерации необходимо выработать единые подходы к правовому обеспечению процесса официального толкования нормативных правовых актов.
С развитием и совершенствованием законодательного и
правореализационного процессов в субъектах Российской Федерации понятия «правовая информация», «источник правовой информации», «правовое обеспечение» получили в них устойчивое признание и активно используются.
В связи с вышеизложенным теоретические, законодательные и
практические проблемы организации, развития, совершенствования
правового обеспечения законодательной и правореализационной
деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации представляют несомненный научно-практический интерес и их решение
является необходимой предпосылкой для совершенствования законодательства субъекта Федерации.
Начало фундаментальному изучению и анализу процесса
правотворчества положили русские юристы А.Д.Градовский, Н.М.Коркунов, К.А.Неволин, В.А.Рязановский1.
Отечественные ученые А.И.Абрамова, С.С.Алексеев, Н.Д.Андрианов,
Л.И.Антонова, М.И.Байтин, Д.И.Бахрах, В.М.Горшенев, О.Н.Громова,
О.К.Застрожная, Д.А.Керимов, Д.А.Ковачев, Н.П.Колдаева,
И.В.Котелевекая, А.Е.Кутафин, М.Н.Марченко, А.В.Мицкевич,
Г.И.Муромцев, Д.А.Ноздрачев, В.В.Оксамытный, Г.И.Петров, А.С.Пиголкин, С.В.Поленина, М.С.Студеникина, В.Д.Сорокин, В.М.Сырых, Ю.А.Тихомиров продолжили разработку названного вопроса. Ими были сформулированы общетеоретические подходы к законодательному и правореализационному процессам. При этом наибольшее количество научных публикаций издано по проблемам подготовки и принятия федеральных правовых актов (А.А.Алексеев, Д.А.Ковачев, Д.А.Керимов, Р.К.Надеев, С.В.Поленина и другие). Наиболее фундаментальными являются коллективные монографии Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Вопросам правового обеспечения деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации посвящено небольшое количество исследований. Законодательную деятельность (на примере Северо-Западного и Уральского регионов) в отдельных работах анализируют М.Ф.Казанцев и С.П.Сергевнин". Различные аспекты законотворчества и проблемы его
1 См.: Градовский А.Д. Общее государственное право. Лекции. СПб., 1885;
Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1990. Т.2.; Неволин
К.А. Энциклопедия законоведения. СПб., 1997; Рязановский В.А. Единство
процесса. М., 1996.
2 См.: Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской
Федерации: проблемы становления и опыт проекта законодательного
кодекса. Екатеринбург, 1998; Сергевнин С.Л. Региональное
законодательство: правовые и социально-политические аспекты. СПб., 1998.
совершенствования рассматривались на страницах «Журнала российского права» (Н.А.Боброва, М.Н.Игнатьева, И.В.Котелевская, И.А.Умнова, Г.Т.Чернобель, Р.В.Шагиева).
Названные исследования содержат характеристику отдельных сторон законодательного и правореализационного процессов в субъектах Российской Федерации.
Признавая важность вклада ученых в разработку вопросов, связанных с региональным правотворчеством, необходимо отметить отсутствие в научной юридической литературе комплексного, всестороннего изучения правового обеспечения деятельности законодательного органа в субъектах Российской Федерации. Малоизученной остается законодательная база, содержащая процессуальные нормы, направленные на правовое обеспечение принятия правовых актов. Ни в одном из специальных исследований, посвященных правотворчеству субъектов Российской Федерации, не выделяются характерные признаки и особенности правового обеспечения, не определяются его содержание и механизм. Не изучены вопросы правового обеспечения процесса официального толкования законов субъектов Российской Федерации; особенности использования отдельных источников правовой информации на различных стадиях законодательного и правореализационного процессов; формы участия юридической службы законодательного органа в правовом обеспечении деятельности законодательного органа и ряд других.
При разработке темы диссертации автор исследовал законодательство Центрального региона (Брянская, Владимирская, Ивановская, Калужская, Костромская, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тульская, Тверская, Ярославская области и г. Москва). Это связано с тем, что в этих субъектах Федерации наиболее последовательно создается прочная правовая база, устанавливающая организационно-процедурные нормы.
Законодательство республик как особых государственных образований
в Российской Федерации в работе специально не рассматривалось. Они
11 имеют длительную практику принятия правовых актов, ими накоплен достаточный опыт правотворчества и правотворческая деятельность республик детально изучалась наукой, и учеными давались обоснованные рекомендации, направленные на ее совершенствование !.
Объектом настоящего диссертационного исследования является институт правового обеспечения деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации как установленная (отрегулированная) в правовых актах упорядоченная совокупность организационных действий и сами действия по созданию, использованию (в том числе поиску, сбору, накоплению, систематизации, анализу) источников правовой информации, а также их хранению, обеспечивающая реальное исполнение правовых норм, определяющих правовой статус законодательного органа, порядок его деятельности и внутреннюю структуру (включая организацию юридической службы).
В связи с этим, по мнению автора, предмет исследования может быть определен как комплексное изучение вопросов правового обеспечения деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации и выявление того влияния, которое оказывает использование правовой информации на законодательный и правореализационный процессы, осуществляемые законодательным органом субъекта Федерации.
Цели диссертационного исследования - разработка и обобщение теоретических и методологических основ института правового обеспечения законодательной и правореализационной деятельности представительного органа субъекта Российской Федерации, а также подготовка практических рекомендаций, направленных на ее нормативное совершенствование.
Научная задача выработки теоретического подхода к регулированию деятельности законодательного органа состоит в разрешении
1 См.: Самигуллин В.К. Конституционное развитие Башкортостана (историко-теоретичеекое исследование): Автореф. дис. ... доктора юрид. наук. М., 1998.
противоречивой ситуации, сложившейся между реальной потребностью в эффективной организации деятельности субъектов законодательного и правореализационного процессов (путем выработки механизма правового обеспечения) и правовым механизмом, не обеспечивающим должного качества принимаемых правовых актов и выполнение принципа законности в деятельности законодательного органа. Отсутствие необходимой научно-теоретической базы приводит к созданию правового механизма, который недостаточно обеспечивает реализацию конституционной обязанности законодательного органа по принятию правовых актов, создает формально-искусственные препятствия в организации работы по правовому обеспечению законодательного и правореализационного процессов, затрудняет проведение единообразной политики со стороны Федерации в сфере формирования единого правового пространства из-за отсутствия системного подхода к созданию правовых актов на уровне субъекта Российской Федерации.
Для достижения указанных целей необходимо решить следующие задачи:
І.Дать теоретическую и практическую оценку понятия правового обеспечения деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации как организационно-правовой категории: выявить содержание; дать определение; исследовать соотношение с такими правовыми категориями, как «информационное обеспечение», «правовая информация», «источник правовой информации»; дать характеристику субъектов и их классификацию; определить механизм.
2. Обобщить современную практику создания и использования законодательными органами субъектов Российской Федерации источников правовой информации; охарактеризовать отдельные виды источников правовой информации и их практическую значимость; классифицировать их.
3. Проанализировать и дать оценку нормативным правовым актам, устанавливающим процедурные правила принятия законодательным органом
правовых актов. Выявить общее и особенное в нормативном регулировании правового обеспечения деятельности законодательных органов в различных субъектах Российской Федерации.
Изучить формы и способы воздействия источников правовой информации на каждую стадию законодательного процесса. Рассмотреть особенности правового обеспечения стадий процедуры по принятию правореализационных актов. Выявить роль юридической службы в правовом обеспечении этих процессов.
Сформулировать предложения по совершенствованию правового обеспечения законодательной и правореализационной деятельности представительного органа субъекта Российской Федерации.
6. Провести комплексное изучение процесса официального толкования законодательным органом субъекта Федерации нормативных правовых актов и выработать рекомендации по совершенствованию этого процесса.
В диссертационном исследовании делается ряд выводов и практических
предложений, которые могут быть использованы при формировании
правовой базы законодательного процесса и правореализационной
процедуры в субъектах Российской Федерации. На основе анализа
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
Центрального региона дается творчески-критическая характеристика
правового качества правовых актов, регулирующих вопросы правового
обеспечения деятельности законодательного органа, вьщеляются типичные
правотворческие и организационные ошибки в законодательной и
правореализационной деятельности этого органа. Определяются правотворческие проблемы, характерные для большинства субъектов Российской Федерации, и указываются правовые средства и способы их разрешения.
В диссертации разработаны конкретные рекомендации, направленные на совершенствование правового обеспечения деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации:
1. Разработаны предложения по внесению дополнений в проект
федерального закона «О нормативных правовых актах Российской
Федерации», которые могут быть использованы при установлении
субъектами Российской Федерации положений о правовом обеспечении
деятельности законодательных органов.
2. В целях совершенствования законодательной и
правореализационной деятельности представительного органа автором
выработаны:
- модели правового регулирования отдельных правоотношений,
складывающихся при осуществлении правового обеспечения деятельности
законодательного органа, с указанием правовых актов, в которых эти
положения должны содержаться (например, порядок составления плана
законопроектных работ устанавливается в регламенте законодательного
органа);
- предложения, призванные усилить эффективность деятельности
субъектов Федерации по правовому обеспечению функционирования
законодательного органа;
- требования, предъявляемые к правовой информации, которые могут
быть использованы в правовом регулировании деятельности по правовому
обеспечению;
модель организации юридической службы, ее полномочия, положение о ней;
предложения по проведению правовой и лингвистической экспертизы правовых актов, принимаемых законодательным органом, по изучению таких источников правовой информации, как обращения граждан и организаций, информации, содержащейся в средствах массовой коммуникации, публичных выступлениях и обсуждениях, с целью выявления несоответствия правовых актов друг другу, а также вопросов, требующих установления или совершенствования правового урегулирования;
- предложения по вопросам формирования плана законопроектной
работы, составления планов принятия «вторичных» правовых актов (актов
«во исполнение»), в том числе сформулированы требования, предъявляемые
к плану законопроектных работ; схема проведения юридической службой
законодательного органа исследовательской работы по выявлению
недостатков в деятельности по планированию законотворческой
деятельности, снижающие ее эффективность, и выработке необходимых
рекомендаций по ее усовершенствованию.
3. Выявлены типичные проблемы, связанные с созданием и использованием источников правовой информации в деятельности законодательного органа, и выработаны предложения по их разрешению, например, по разработке и применению:
- классификаторов законодательства субъекта Российской Федерации, а
также классификаторов по отраслям законодательства, по определенной теме
и т.п.;
словарей юридических терминов, используемых в федеральном законодательстве и законодательстве субъекта Российской Федерации;
сборников образцов оформления правовых актов, принимаемых законодательным органом субъекта Федерации;
перечней ошибок, наиболее часто встречающихся в правотворческой деятельности;
перечней полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации.
4. Предлагается ввести в практику правового обеспечения подготовки и рассмотрения проекта правового акта использование информационной карточки проекта. Карточка представляет собой перечень источников правовой информации, используемых при разработке и рассмотрении проекта. Она сопровождает проект от его подготовки до его подписания и доступна для ознакомления всем участникам этой деятельности.
5. Предлагается установить в правовых актах субъекта Российской
Федерации обязательность официального оформления такого источника
правовой информации, как особое мнение участников законодательного и
правореализационного процессов, складывающееся в ходе подготовки и
принятия проекта правового акта.
6. Предложения в сфере деятельности законодательного органа
субъекта Федерации по толкованию нормативных правовых актов: создание
правовой базы, в деталях регулирующей процесс толкования закона субъекта
Федерации; проведение расширенных семинаров для обсуждения вопросов
законодательного регулирования правового обеспечения процесса
толкования и решения практических вопросов совершенствования
процедуры подготовки актов-толкований; изучение практики применения и
организация обсуждения вступивших в силу законов субъектов Федерации.
При подготовке работы диссертант опирался на собственный опыт участия в законотворческой деятельности в качестве руководителя Государственно-правового отдела Московской областной Думы. В диссертации используется накопленный автором практический опыт по разработке проектов нормативных актов, регулирующих процедурные формы участия Государственно-правового отдела Московской областной Думы как самостоятельного субъекта в правовом обеспечении деятельности законодательного органа. Сформулированные в работе положения могут применяться в процессе разработки проектов правовых актов в субъектах Российской Федерации, установления порядка принятия правовых актов, а также при проведении правовой и лингвистической экспертизы проектов.
Во избежание повторов при использовании правовых понятий автор применяет как полные, так и сокращенные наименования некоторых из них:
1. законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации - законодательный орган субъекта Российской Федерации, законодательный орган субъекта Федерации,
представительный орган субъекта Российской Федерации, представительный орган субъекта Федерации, законодательный орган, представительный орган;
2. исполнительный орган государственной власти субъекта Российской
Федерации - исполнительный орган субъекта Российской Федерации,
исполнительный орган субъекта Федерации, исполнительный орган;
3. высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации
(руководитель высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации) - высшее должностное лицо субъекта
Российской Федерации, высшее должностное лицо;
4. высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации -
высший исполнительный орган;
5. центральный исполнительный орган государственной власти
субъекта Российской Федерации;
постоянные органы законодательного органа субъекта Российской Федерации (комитет, комиссия) - комитет (комиссия) законодательного органа субъекта Российской Федерации, комитет законодательного органа, орган законодательного органа;
юридическая служба аппарата законодательного органа субъекта Российской Федерации - юридическая служба законодательного органа субъекта Российской Федерации, юридическая служба законодательного органа, юридическая служба.
Содержание, субъекты и этапы правового обеспечения деятельности законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Правовое положение юридической службы этого органа
Любой орган государства не может осуществлять свои функции вне права и независимо от него, не опираясь на соответствующие юридические нормы. Сам факт его создания, полномочия, порядок деятельности, взаимоотношения с другими органами, организациями и гражданами - все это не может существовать без юридической формы, без соответствующей нормативно-правовой основы. Государственные органы не способны нормально функционировать без правового обеспечения.
При определении содержания правового обеспечения деятельности государственного органа это понятие необходимо рассматривать, во-первых, как совокупность правовых актов, регулирующих вопросы формирования государственного органа и осуществления им определенных функций, а также определяющих его юридический статус. Во-вторых, как совокупность имеющих правовое значение действий, обеспечивающих реальное исполнение такого рода норм, законность и обоснованность принимаемых правовых актов.
Соответствующее правовое обеспечение присуще в том числе деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. Эти органы имеют разные наименования и структуру, но все они осуществляют такие виды деятельности, как законодательную (принятие нормативных правовых актов) и правореализационную (в том числе принятие актов-толкований, правовых актов по вопросам осуществления контроля и ведения хозяйственной деятельности). Все функции законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации не могут быть осуществлены без соответствующего правового обеспечения. Как видно из приведенных примеров, термин «деятельность законодательного органа» применяется к процедуре создания и принятия законодательным органом различных правовых актов. Правовое обеспечение иных видов деятельности (которые не связаны с принятием правовых актов), например, представительских и по взаимодействию с другими органами и организациями, в настоящей работе не рассматриваются.
Из содержания правового обеспечения следует, что его основой служит создание и постоянное совершенствование четкой, развернутой и непротиворечивой нормативно-правовой базы, опирающейся на принципы народовластия и правового государства и основанной на Конституции Российской Федерации, учредительных документах субъектов Российской Федерации (конституции, уставы). В нее включаются также федеральные законы, регулирующие взаимоотношения Федерации и ее членов, региональные законы о порядке формирования и деятельности представительных органов, регламенты их работы, различные методические правила (например, правила законодательной техники, методики подготовки законопроектов) и т.п. Основываясь на такой нормативно-правовой базе, правовое обеспечение деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации проявляется в различных формах работы этого органа, его органов и аппарата служащих, а также других организаций, обеспечивающих эффективную работу представительного органа по принятию законов и решению конкретных вопросов при реализации права (в том числе: качественный учет законодательства; планирование законодательной работы; юридическую и специализированную экспертизу подготавливаемых законопроектов; обеспечение участия юристов-практиков и специалистов соответствующих отраслей знания, правовых научно-исследовательских организаций и отдельных ученых-юристов в деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации; эффективную работу юридических служб этих органов; организацию участия широких масс населения в подготовке и обсуждении проектов правовых документов; проведение социологических и иных исследований в сфере законотворчества, создание законоподготовительных организаций и многое другое).
Правовое обеспечение деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации внешне проявляется, прежде всего, в эффективном, своевременном и максимально широком использовании необходимого объема правовой информации, что избавляет этот орган от многих ошибок в законодательной и правореализационной деятельности и способствует повышению качества принимаемых им правовых актов, в первую очередь, законов. Информационное обеспечение деятельности законодательного органа - это предоставление в необходимом объеме субъектам этой деятельности сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, содержащихся в документах, книгах, правовых актах, собраниях и сводах законодательства, архивах и тл.
Исходя из того, что основными видами деятельности представительного органа являются законодательная и правореализационная, можно сделать вывод, что из всех видов информации (например, финансово-экономической, технической, специальной отраслевой) правовая информация является наиболее значимой.
В научной литературе и практике юридической деятельности термин «правовая информация» означает «содержание данных (сообщений), использование которых предопределяет решение той или иной правовой задачи или способствует ее решению» и охватывает «такие понятия, как «источник права», «правовой материал», «правовые акты», «правовые документы» и другие, которые ранее использовались при анализе информационных проблем права и юридической деятельности».
Правовое обеспечение деятельности по подготовке законопроекта (принятие решения о подготовке проекта и его разработка)
Официальный, юридически значимый характер законодательного процесса проявляется в том, что он проходит в очень жестких правовых рамках. Не каждое конкретное действие участников законодательного процесса должно быть процессуально определено. Но все действия, которые официально не определены в правовых актах, а совершаются в силу сложившейся практики, опыта работы, имеют юридическое значение в том смысле, что они совершаются в рамках правоотношений по подготовке и официальному принятию проекта правового акта и являются результатом выполнения официально возложенной на соответствующий законодательный орган либо законоподготовительный орган (организацию) юридической обязанности.
При создании закона осуществляются определенные правила законотворческой процедуры, которые обязательны для исполнения. К.Маркс отмечал, что «ту роль, которую в судах играет судопроизводство, в законодательных органах играет порядок и регламент»1. Поэтому к правовым нормам, регулирующим законодательный процесс в субъектах Российской Федерации, нельзя подходить с позиции ученых, утверждающих, что государственно-правовым процессуальным нормам не свойственна категоричность, что многие из них являются диспозитивными". Основные правила, устанавливающие процедуру прохождения проектов законов, всегда носят обязательный, императивный характер. Это вытекает, в первую очередь, из сущности законодательного органа, создающего обязательные для осуществления нормативные правовые акты, а также из формы правового акта - закона, который обладает высшей юридической силой и стоит на вершине правовой системы.
В теории права и теории конституционного права активно дискутируется вопрос о том, следует ли законодательный процесс ограничивать исключительно деятельностью законодательных органов или же его необходимо трактовать шире, включая в него подготовительную работу по разработке законопроекта . Первую точку зрения отстаивает Д.А.Ковачев, для которого законодательный процесс сводится к совокупности действий и отношений, которые реализуются в деятельности высшего представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть". Приведенная точка зрения имеет достаточно широкое распространение .
Однако есть и противники этой позиции , которые выступают за включение в законодательный процесс и работы по подготовке законопроектов. Они справедливо выделяют две основные стадии правотворческого процесса . Первая - предварительное формирование государственной воли, выражающееся в составлении проекта правового акта и состоящее из принятия решения о подготовке проекта и непосредственной его подготовки. Вторая - официальное возведение воли народа в закон, происходящее путем официального прохождения проекта в правотворческом органе и официального опубликования принятого правового акта.
Ю.А.Тихомиров, например, поддерживая расширительное толкование законотворческого процесса, пишет, что «целью данного процесса является - принятие закона, начиная от законодательной концепции до ее воплощения в конкретный закон, серию законов. Этот процесс весьма сложен, и в современных условиях едва ли можно всю его регламентацию связывать только с формами деятельности высших органов власти» . Текст правового акта, разработанный либо принятый на каждой стадии законодательного процесса, является источником правовой информации для последующей его стадии. Завершение определенной стадии законодательного процесса свидетельствует о том, что работа по созданию нормативного правового акта переходит на новую самостоятельную ступень, на которой возникает новое качество создаваемого правового акта как источника правовой информации.
Особенности правового обеспечения подготовки и принятия правореализационных актов законодательным органом субъекта Российской Федерации
Когда все участники общественных отношений действуют на основе требований правовых норм и в соответствии с ними, можно говорить о реализации права и достижении целей правового регулирования. Правореализационная деятельность законодательного органа - это форма государственной деятельности, при которой законодательный орган принимает акты общего или индивидуального значения в целях применения правовых норм для урегулирования конкретных (отдельных) правоотношений, возникающих на практике, путем реализации содержащихся в правовых актах принадлежащих ему прав, исполнения обязанностей. Эта властная деятельность направлена на организацию исполнения предписания норм права, а также на то, чтобы возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся при таком исполнении правоотношения соответствовали законодательству. При этом могут быть реализованы правовые нормы, содержащиеся в правовых актах, принимаемых как самим законодательным органом, так и другими органами (например, федеральными органами государственной власти).
Законодательный орган осуществляет правореализационную деятельность в тех случаях, когда в правовом акте содержится указание на то, что принятие правового акта во исполнение той или иной правовой нормы находится в компетенции законодательного органа, либо когда участники правоотношений не могут реализовать свои законные права, интересы и обязанности без специального правового акта, принятого этим уполномоченным органом. Правовой основой для принятия правореализационного акта является наличие такого источника правовой информации, как «первичный» («основной») нормативный правовой акт (правовая норма), регулирующий правоотношения, реализуемые только в случае принятия законодательным органом специального правового акта, который мы и называем «правореализационным». (Такие используемые в настоящей работе понятия, как «основной», «первичный» правовой акт, «основная», «первичная» правовая норма, очень условны и применяются автором для упрощения излагаемого материала.)
Классифицирование правореализационных актов, принимаемых законодательным органом, представляет собой определенные трудности в связи с большим диапазоном регулируемых ими правоотношений. Поскольку в настоящей работе рассматриваются вопросы правового обеспечения юристами работы законодательного органа, предлагаемая классификация принимаемых им правореализационных актов поможет выявить наиболее часто встречающиеся сложности при правовом обеспечении разработки и принятия этой категории правовых актов.
Итак, правореализационные акты подразделяются в зависимости: От взаимоотношений между законодательным органом и субъектом правоотношений, на которого направлено действие правореализационного акта, на правовые акты: регулирующие правоотношения законодательного органа с субъектом, который по своему правовому положению ему не подчинен.
Например, решением законодательного органа субъекта Российской Федерации о внесении законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации фактически реализуется принадлежащее ему конституционное право законодательной инициативы. Правоотношение по реализации законодательным органом права законодательной инициативы будет реализовано даже в том случае, если Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации примет постановление об отклонении такой инициативы; - регулирующие правоотношения, в которых законодательный орган реализует свое властное полномочие по отношению к другой стороне правоотношения.
В качестве примера можно привести правоотношения, складывающиеся в процессе применения законодательным органом п. 3 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этой статьей определено, что, в случае установления судом нарушений органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, законодательный орган может обратиться в суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления перечисленным правовым актам. Заключение суда о признании несоответствия деятельности органов местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления перечисленным правовым актам является основанием для рассмотрения законодательным органом вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Получив заключение суда, законодательный орган принимает правовой акт, содержащий правовую норму о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица, который является обязательным для названного органа или должностного лица.
