Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление и содержание права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства 14-91
1. Международно-правовые и конституционные основы права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства 14-32
2. Формирование института права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства 33-66
3. Содержание права граждан на свободу передвижения, выбор местаэпребывания и жительства 67-86
Глава II. Реализация права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства и Деятельность органов внутренних дел по его обеспечению 87-192
1. Механизм реализации права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства 87-110
2. Особенности организационно-правового обеспечения права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства вынужденных мигрантов
3. Государственно-правовые формы и методы обеспечения права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства 136-169
4. Органы внутренних дел в механизме реализации права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства 170-192
Заключение 193-196
Литература 197-216
- Международно-правовые и конституционные основы права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
- Содержание права граждан на свободу передвижения, выбор местаэпребывания и жительства
- Механизм реализации права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
- Государственно-правовые формы и методы обеспечения права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Провозглашение и развитие в законодательстве Российской Федерации дкого важнейшего права человека, как-право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах территории государства имеет большое значение, ибо свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства является существенным элементом свободы личности.
Между тем формальное признание права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства вовсе ие означает одномоментного появления у человека возможности в полном объеме пользоваться им. Для обеспечения этого права необходим эффективный социально-юридический механизм, важным элементом которого должны стать органы внутренних дел. Учитывая предоставленные органам внутренних дел широчайшие полномочия в области обеспечения и защиты права граждан на свободу передвижения и зависимость реализации этого права от выносимых ими актов правоприменения, исследование деятельности органов внутренних дел в рассматриваемом ракурсе представляется весьма актуальным и практически значимым.
История формирования института права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства неотделима от истории становления так называемой паспортной системы, одним из элементов которой являлась прописка, долгие годы ограничивающая право граждан на свободу передвижения и выбор места жительства.
Принятый 25 июня 1993 г. Закон Российской Федерации "О праве граж- , дан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах территории Российской Федерации"' заменил разрешительный порядок прописки уведомительной регистрацией и создал право-
'Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Сое-сноской Федерации. 1993. № 32. Ст. 1227.
вую основу реального осуществления гражданами права на свободу передвиг жения, выбор места пребывания и жительства.
Однако анализ нормативно-правовых актов Российской Федерации, таких как постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713, ^твердившее Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребыв ния и жительства1, а также приказ МВД России от 23 октября 1995 г., утвердивший Инструкцию о применении указанных Правил, показывает, что отдельные положения этих актов противоречат ч.1 ст. 27 Конституции России и названному выше закону от 25 июня 1993 г.
Кроме того, во многих регионах страны органы государственной власти субъектов Российской Федерации приняли собственные законы и положения, закрепляющие жесткий разрешительный порядок регистрации, что нарушает не только право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительсіза, но и другие их конституционные права. Об этом свидетельствуют материалы из докладов Комиссии по правам человека при Президенте, Уполномоченного по правам человека, а также информация, публикуемая правозащитными организациями.
Проблема актуальна еще и потому, что в связи со значительными противоречиями между федеральным законодательством и местными подзаконными актами, регулирующими вопросы реализации данного права, а также с отсутствием обобщения судебной практики на уровне Федерации, затруднена судебная защита права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
Правда, Конституционный Суд Российской Федерации принял ряд постановлений по вопросам реализации права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, в которых признал неконституционными некоторые положения федеральных нормативных актов, а также актов субъ-
1 Собрание законодатели: ва Российской Федерации. 199S. № 30. Ст. 2939.
екгов Федерации, однако постановления Конституционного Суда не всегда выполняю хя.
С учетом актуальности проблемы, в диссертационном исследовании помимо задач теоретической разработки вопросов правового голожечия личности в России ставятся задачи совершенствования действующего правового механизма реализации права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства и вносятся конкретные предложения, связанные с решением этих задач.
Степень разработанности проблемы. Исследование проблем правового положения личности в обществе, особенно реализации ее прав и свобод, было и остается одним из центральных в отечественной юриспруденции. На общетеоретическом и на отраслевом уровнях тем или иным * сектам правового статуса личности посвящены труды С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, Л.Д, Воеводина, В.М. Курицына, В.А. Кучинского, А.И. Ледях, Р.З. Лившица, Е.А Лукашевой, Н.С. Малеина, Г.В. Мальцева, В.А. Масленникова, Н.И Мзтузова, Р.А. Мюллерсона, Б.Л. Назарова, В.И. Новоселова, В.В. Оксамытного, М.Ф. Орзиха, В.А. Патюлина, Ф.М. Рудинского, Б.Н. Тонорнина, И.Б. Фароера, В.М. Чхиквадзе, Б.С. Эбзеева, Л.С. Явича, Ц.А. Ямпольской и многих других.
Значительный вклад в исследование вопросов взаимоотношений гражданина и государства, демократизации правоохранительной системы и соответствующего законодательства, обеспечения законности в работе государственных органов и должностных лиц, повышения эффективности их правоприменительной и других видов деятельности, влияющих на осуществление человеком своих прав и свобод, внесли: Г.А. А^-лнесОв, В.М. Баранов, Н.С. Бондарь, А.Г. Братко, Н.Н. Вопленко, В.И. Гойман, В.М. Горшенев, И.Я. Дюрягик, Ю.П. Еременко, В.П. Казимирчук, В.Н. Карташев, А.П. Коренев, В.Н. Кудрявцев, О П. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, A.M. Ларин, В.А Михайлов', А.В. Мицкевич, П.Е. Недбайло, Т.Н. Радько, В.И. Ремнев, Ю.С. Решетов, В.М. Савицкиь, М.С. Строгович, P.O. Халфина. Н.Ю. Хаманева, В А. Юсупов и другие ав"оры
Различные аспекты проблематики обеспечения и защиты прав и свобод личности органами внутренних дел, а также вопросы соблюдения и упрочения законности в их деятельности, формирования у сотрудников уважительного отношения к достоинству человека, повышения в целом их профессионализма и правовой ультуры обстоятельно рассмотрены в монографических исследованиях, коллективных работах, сборниках статей, материалах научных конференций. Можно назвать труды А.И. Алексеева, П.В. Анисимова, B.C. Афанасьева, П.П. Баранова, В.М. Безденежных, ЯМ. Бельсона, Н.И. Ветрова, Н.Л. Гранат, М.И. Еропкина, А.Э. Жалинского, З.Д. Ивановой, В.П. Илларионова, И.Ш. Ки-лясханова, Л.М. Колодкина, И.П. Левченко, А.В. Мингеса, И.Б. Михайловской, А.С. Мордовца, Р.С. Мулукаева, ЛЛ. Попова, Л.М. Розина, И.В. Ростовщикова, Н.М. Рудакова, В.П. Сальникова, Ю.П. Соловей, К.Б. Толкачева и других.
При всем богатстве научного материала, касающегося деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека в целом и отдельных категорий прав, степень разработанности проблемы реализации конкретного права граждан на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства явно недостаточна. Эта проблема исследовалась в основном в работах по административному праву таких авторов, как Г.С. Кусков (Паспортная система в СССР и ее роль в охране общественного порядка: Дис.... канд. юрид. наук. - М., 1972), СВ. Парфенов (Организационно-правовые основы паспортной системы в СССР (по материалам органов внутренних дел): Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1967), И.Ш. Килясханов (Правовое обеспечение прав и свобод граждан в сфере административной деятельности милиции: Дис. ... докт юрид. наук. - М., 1997), И.Б. Кардашова (Правовые и организационные основы деятельности Паспортно-визовой службы органов внутренних дел Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М„, 1996), а общетеоретических работ по названной проблеме нет.
Практическая ценность многих имеющихся трудов в известной мере снизилась, так как подходы к этой проблеме концептуально устарели, кроме того, утратило силу и советское законодательство, на котором они базировались.
Проанализировав действующее законодательство и изучив практику деятельности органов внутренних дел по обеспечению указанного права, диссертант исследует проблему реализации права фаждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства через призму теории права и государства, основываясь на более новом методологи сском и практическом материале.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследованил состоит в том, чтобы на основе анализа теоретических положений, действующего отечественного и зарубежного законодательства, а также деятельности органов внутренних дел по обеспечению права граждан на гадбеду передвижения, выбор места пребывания и жительства дать характеристику содержания указанного права и наметить пути совершенствования социально-юридического механизма его реализации с учетом деятельности органов внутренних дел.
Для реализации поставленной цели выдвщаются следующие задачи исследования:
проследить этапы становления института права граждан на свобод)' передвижения, выбор места пребывания и жительства в отечественном законодательстве;
проанализировать содержание права гра'кдан России на свободу перс-движения, выбор места пребывания и жительства с учетсм утвердившихся современных политико-правовых концепций, осмыслив, в частности, общее и отличительное понятий "права человека" и "права гражданина";
- проследить взаимосвязь исследуемого права с другими правами граж
дан;
- выявить специфику проявления права граждан на свободу передвиже
ния, выбор места пребывания и жительства на уровне общего и специальною
правовых статусов личности;
изучить социально-юридический механизм реализации права граждан России нд свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выявить его недостатки и внести конкретные предложения по его совершенствованию;
оппеделять место и роль органов внутренних дел в системе правоохра» нительных органов, обеспечивающих право граждан на свободу передвиже-' ния, выбор места пребывания и жительства;
дать характеристику деятельности органов внутренних дел по обеспечению права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, внести предложения по совершенствованию этой деятельности.
Объект исследования представляет собой совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе реализации права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах территории Российской Федерации.
Предметом исследования являются субъективное право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, механизм его реализации и деятельность органов внутренних дел по его обеспечению.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, а также частнонаучные методы: исторический, системно-структурный, конкретно-социологический, сравнительно-правовой, формально-догматический и т.д. Применение различных методов в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет диссертационного исследования.
Источниковую базу исследования составили международно-правовые акты, нормативно-правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, постановления Конституционного Суда России, Конституции государств СНГ я Балтии и некоторых европейских стран. В работе использованы также труды ученых - юристов, затрагивающих вопросы обеспечения и защиты прав личности, в частности права на свободу передвижения и выбор места жительсп .
Научная новизна диссертации состоит в том, что впервые в отечественной юриспруденции с позиции теории права и государства проведено исследование становления и современного состояния института права граждан России на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а также вопросов обеспечения и защиты данного права в преломление к деятельности органов внутренних дел. При этом автором уточнены понятия "место пребывания" и "свобода передвижения", что позволило более Глубоко уяснить содержание права граждан на свободу передвижения, вы'юр места пребывания и жительства.
На основе анализа действующего законодательства, регулирующего вопросы реализации исследуемого права, выявляются недостатки социально-юридического механизма реализации права граждаг на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства и намечаются пути совершенствования указанного механизма с учетом деятельности органов внутренних дел. Основные положения и выводы, выносимые на защиту.
Право граждан России на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах территории Российской Федерации, закрепленное в ч.1 ст. 27 Конституции России, является самостоятельным конституционным правом и его следует отграничивать от другого права, закрепленного в ч.2 ст. 27 Конституции, - права граждан на выезд за пределы Российской Федерации и беспрепятственное возвращение в Российскую Федерацию.
Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в объективном смысле представляет собой межотраслевой правовой институт, состоящий из норм конституцьонного, фажданского и административного отраслей права, призванный регулировать отношения между неловком и государством в области свободы передвижения.
3. Субъективное право граждан на свободу передьиженил, выбор месту
пребывания и жительства - это конституционно закрепленная и гарыпиромь-
ная государством реальная, постоянная и неотчуждаемая совокупное гь г раьо-
мсчий любого индивида совершать коні ретные действия по реализации права, т ісбовать от государства, всех юридических и физических лиц исполнения обя-> .нностей по соблюдению указанного права, а также обращаться за государст-ь -иной л ли общественной защитой в случае нарушения ими названных обязанностей.
Понятийный аппарат законодательства, ре -ламентирующего реализацию права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, требует уточнения. В частности, целесообразно рассматривать понятие "место пребывания" в широком смысле - как любое "место нахождения гражданина" и в узком - как "временное местожительство", а понятие "свобода передвижения" - как "смену мест пребывания". Такое толкование указанных понятий позволяет не выделять в ч. I ст. 27 Конституции, а также в иных нор-" мативно-правовых актах понятие "место пребывания" и таким образом привести законодательство Российской Федерации в области свободы передвиженич в соответствие с международно-правовыми актами.
Обеспечение права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства является гарантией обеспечения других прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных Конституцией России, в частности прача избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме; права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности; права свободно и в полном объеме пользоваться и распоряжаться имуществом, свободно перемещать товары, услуги и финансовые средства; права на социальное обеспечение, получение медицинской помощи, дошкольного и школьного образования. Значит, необходимо продолжить работу по совершенствованию федерального законодательства, а также по приведению нормативно-правовых актов субъектов Федерации в соответствие с ним. Причем особо внимание следует уделить
проблеме устранения необоснованных ограничений в ;>еализации гражданами их конгтитуционного права на свободу передвижения
Особую роль в механизме реализации права ґріледан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства играют правоохранитечьпые органы, включая органы внутренних дел, поэтому необходимо совершенствовать формы и методы деятельности последних по осуществлению регистрации и снятия с регистрационного учета граждан, в частности продолжить работу по упрощению порядка регастрационного учет* дія удобства граждан Учитывая зависимость реализации права граждан на свободу передвижения от выносимых должностными лицами органов внутренних дет актов правоприменения, следует повысить ответственность указанных лиц за принимаемые решения, прежде всего установить административную ответстрснность за нарушение ими права на свободу пе[ «движения, выбор места пребывания и жительства.
Анализ законодательства России показывает, что в сфере реализации свободы передвижения правовые статусы таких субъектов права, как военнослужащие, жители пограничной полосы, закрытых административно-территориальных, образований, иностранные граждане и лица без г, аждакства имеют свои особенности, которые заключаются, в частности, в увеличении числа ограничений указанного права.
В условиях тесной связи проблем экономики и свободы передвижения для эффективного регулирования миграционных процессов наряду с использованием административных методов все большую значимость должны приобретать собственно экономические сгособы и методы управления.
Теоретическая и прііктиче( сая значимость исследования.
Основные положения диссертационного исследования могу найти применение в законодательной практике в сфере регулирования вопросов реализации права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.
Материалы диссертации могут бьпъ использованы в научных исследованиях по проблемам прав и свобод человека и гражданина, в преподавании учебных курсов теории права и государства, конституционного права России и обеспечения прав и свобод личности в деятельности органоз внутренних дел в образоватепьных учреждениях МВД России.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа выполнена в соответствии с основными направлениями научных исследований Юридического института МВД России. Содержание и выводы исследования докладывались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Юридического института, используются в преподавании курсов теории права и государства, конституционного права России, обеспечения прав и свобод личности в деятельности органов внутренних дел. Они опубликованы в научных изданиях и использованы при подготовке учебных и учебно-методических пособий.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из семи параграфов, заключения и,списка литературы.
Международно-правовые и конституционные основы права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
Становление прав человека в общественном сознании, достижения в их осуществлении, наконец, их путь к международному признанию - фактически процесс эволюции самого человечества, и, прежде всего взаимоотношений людей в государственно-организованных и юридически регулируемых обществах.
Пройдя путь от ограниченных, неразвитых представлений до современных, идея прав человека превратилась в концепцию единых принципов и норм, касающихся всех людей, независимо от того, кто они, когда и где живут. В этой концепции воплотились взгляды из различных религиозных доктрин, философских, политических, экономических, этических, правовых учений многих народов, воззрейия, рождавшиеся в разные века и эпохи.
По мнению B.C. Нерсесянца, в настоящее время человеческая цивилизация достигла такого состояния, когда право без прав человека так же невозможно, как и права человека без и вне его1.
Проблема прав человека всегда была предметом острых классовых битв, которые велись за обладание правами, за расширение прав, фиксировавших положение человека в обществе. Каждая ступень развития общества была шагом на пути обретения и расширения свободы. История показывает, что каждому поколению нужно вновь и вновь защищать права человека, что человечеству еще незнакома ситуация, при которой не требуется усилий для поддержания и защиты прав и свобод человека. Каждое поколение отвечает на вечный вызов истории, связанный с отстаиванием такой великой ценности, как свобода и права человека .
Передовую роль в теории прав человека сыграла и во многом сохраняет естественно-правовая концепция, многие из родоначальников и виднейших представителей которой жили и работали в странах, где начинались буржуазные революции (Б. Спиноза - в Голландии, Д. Локк - в Англии, Вольтер и Ж. - Ж. Руссо - во Франции, Б. Франклин и Т. Джефферсон - в США). Согласно концепций естественного права, первоочередным источником прав человека служит сама его биосоциальная природа, а права, соответственно, выступают в качестве прирожденных и неотчуждаемых, а не дарованных правителями. В свою очередь, выраженные в фундаментальных правах человека идеи свободы, равенства (равноправия), социальные возможности служат утверждению человеческого достоинства и позволяют обеспечивать полноценную жизнь.
Наиболее значимым в естественно-правовой концепции является теоретический вывод о том, что существующие от природы у любого индивида права должны быть признаны и гарантированы государством и его законами, которые лишь тогда могут считаться демократическими. Этот вывод оказал огромное влияние на конституционное законодательство и политико-правовую практику многих стран.
Сначала незыблемость прав человека была закреплена в национальном законодательстве ряда стран , но наиболее выразительным документальным свидетельством служит французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г., не случайно ставшая вехой в истории признания и защиты прав и свобод личности. Примечателен демократический тезис Декларации о том, что общество, где не обеспечивается пользование правами, не проведено разделение властей, не является конституционным (ст. 16).
Безусловно, эти документы, и особенно французская Декларация, были во многом несовершенны, но они проложили путь к интернационализации прав человека, выразившейся в принятии целого комплекса международных правовых актов, которые предусматривают объемный перечень прав и свобод человека в личной, политической, экономической, социальной и культурной жизни. Таким образом, естественно-правовая доктрина, особенно в последние два столетия, последовательно вела к широкому признанию возникающих у человека от рождения прав в качестве юридических, причем как на внутригосударственном, так и международном уровнях.
В XIX и XX вв. принцип договорных отношений между личностью и государством, основанный на признании свобод и прав личности, был законодательно закреплен рядом европейских, латиноамериканских стран и отдельных государств Азии, избежавших участи колонизации. Постепенно процесс распространялся на африканские и азиатские страны, которые обретали независимость. Тем не менее росла убежденность людей, что силами одних правительств права и свободы не могут в полной мере предоставляться и надлежащим образом защищаться. Объективно росла потребность в международном гуманитарном сотрудничестве. Еще Лига Наций, несмотря на крайнюю узость полномочий относительно прав человека, хотя и малорезультативно, но предпринимала попытки их обеспечения международными средствами, в частности, прав национальных меньшинств в некоторых странах.
Вторая мировая война стала поворотным этапом в интернационализации прав человека, в становлении широкого взаимодействия государств и народов в данной сфере. Война продемонстрировала чудовищные нарушения прав человека фашистским и иными тоталитарными режимами как на своей, так и оккупированных территориях. В результате прогрессивное человечество подошло к неизбежному осознанию необходимости объединения усилий в защите важнейших интересов людей. Не случайно одной из целей создания в 1944 г. Организации Объединенных Наций явилось поощрение и развитие уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии (ст.1 Устава ООН).
Содержание права граждан на свободу передвижения, выбор местаэпребывания и жительства
Первое смягчение паспортных правил было сделано 10 февраля 1988 г., когда Моссовет принял постановление, по которому лица, отбывшие срок наказания в местах лишения свободы "за тяжкие преступления", если они были осуждены впервые, могли быть прописаны в Москве у своих супругов или родителей. Кроме того, разрешалась прописка уволенных в запас военнослужащих, если Ъни до призыва имели в столице жилую площадь.
Совет Министров СССР также принял постановление "О признании утратившими силу некоторых решений Правительства СССР по вопросам прописки граждан" от 8 сентября 1990 г. № 907, которое сняло все ограничения по прописке на прежнем месте жительства для лиц, возвращающихся из мест лишения свободы.
В соответствии с заключением Комитета по конституционному надзору Верховного Совета СССР от 26 октября 1990 г. "О несоответствии запретов на опубликование правил о прописке положениям международных Пактов о правах человека" был снят гриф секретности с подзаконных актов о прописке. В заключении признавалось, что "регистрационная" функция прописки не противоречит законам СССР и общепризнанным международным нормам, однако ее разрешительный порядок препятствует реализации гражданами основополагающих прав - на свободу передвижения, труд и образование". Вместе с тем, как подчеркнул член комитета М. Пискотин, сразу отменить институт прописки в целом не представлялось возможным из-за огромного дефицита жилья в стране. Переход от разрешительного к регистрационному порядку прописки, согласно М. Пискотину, должен был происходить "поэтапно, по мере формирования рынков жилья и рабочей силы"1.
Как было сказано выше, 5 сентября 1991 г. на Съезде народных депутатов СССР была принята Декларация прав и свобод человека. Статья 21 Декларации гласит: "Каждый человек имеет право на свободное передвижение внутри страны, выбор места жительства и места пребывания. Ограничения этого права могут устанавливаться только законом". 22 декабря 1991 г. Постановление Верховного Совета РСФСР утвердило Декларацию прав человека и гражданина, где в ст. 12 также закрепляется право граждан на свободное передвижение и выбор места жительства. В новой редакции Конституции РСФСР 1978 г. (в ст. 42) впервые провозглашено одно из важнейших прав российских граждан: право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.
В 90-е гг. ученые-юристы не остались безучастными к отсутствию закона, регулирующего такую важную сферу общественных отношений, как свобода передвижения. Это обусловлено тем, что правовые нормы, регулирующие весьма существенные общественные отношения и касающиеся всех без исключения граждан, пребывали в ранге подзаконного акта.
Как отмечает в своей работе И. Г. Билас, само по себе издание правительственного нормативного акта, в деталях определяющего паспортно- прописочный режим в государстве, является правомерным и логичным. Однако законодатель в Основах и Гражданском кодексе прямо отсылает к нормативному акту в ранге закона: "... в соответствии с законом...". Таким образом, постановления правительства о паспортно-прописочном регламенте должны опираться на закон, который, в отличие от сугубо отсылочных норм Основ и
Гражданского кодекса, конкретно сформулировал бы положения паспортной системы и режима прописки . Кроме того, И.Г. Билас подчеркивает, что отсутствие закона не является так называемым пробелом в праве. Речь идет о "квалифицированном молчании" о праве из-за явного нежелания законодателя регулировать определенные отношения посредством правовой нормы в ранге закона. А "квалифицированным" его можно назвать потому, что законодатель отказался от воспроизводства регламента, содержащегося в постановлениях правительства.
Очевидно, что форма государства и социальный строй оказывали существенное влияние на построение и развитие системы законодательства. Очевидно также, что государство не могло допустить абсолютной свободы в выборе гражданами места жительства хотя бы в силу существования государственной и военной тайн, как внутри, так и за его пределами. Но очевидно и то, что все нормативно-правовые акты подзаконного характера, включая и правительственные, не должны противоречить закону или подменять его, а призваны развивать, конкретизировать и детализировать его.
Важность регламентации основных прав и обязанностей граждан именно в законодательной форме определяет необходимость возведения в ранг закона ряда основополагающих актов более узкого профиля, в первую очередь это относится к паспортно-прописочным правилам. Поднятие правового уровня пас- портно-прописочного регламента до законодательного соответствовало бы фактическому положению этого акта и послужило бы укреплению связей соподчинения в иерархической структуре законодательства .
Механизм реализации права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
Закрепляя в Конституции 1993 г. право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, государство и его органы принимают на себя обязательства по его обеспечению.
В научной литературе обеспечение прав и свобод рассматривается, прежде всего с содержательной точки зрения - как система гарантирования, т.е. система общих условий и специальных средств, обеспечивающих их правомерную реализацию .
В самом широком понимании обеспечение прав и свобод личности, т.е. создание благоприятных условий для их реализации, и их защита осуществляются различными субъектами. Важнейшая роль закономерно принадлежит государству. Оно - основной, властный гарант демократичности правового положения личности, реального воплощения составляющих его элементов. 6 Конституции России не случайно подчеркнуто, что государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст.2); гарантирует их равенство независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ст.19).
Термин "обеспечение" применительно к различного рода правовым предписаниям вообще и к правам и свободам в частности рассматривается в двух аспектах: во-первых, как деятельность государственных органов, общественных организаций, должностных лиц и граждан по осуществлению своих функций, компетенции, обязанностей с целью создания оптимальных условий для строгой и неуклонной реализации правовых предписаний и правомерного осуществления прав и свобод; во-вторых, как итог, результат этой деятельности, выражающийся в фактической реализации правовых предписаний прав и свобод граждан1.
В данном случае речь идет о понятии обеспечения прав и свобод в широком смысле. Однако политические, экономические, идеологические предпосылки и условия сами по себе не обеспечивают реализации прав и свобод личности. Они "становятся собственно гарантиями лишь через юридическую форму и организационные усилия государства и общества" , т.е. обеспечение прав и свобод невозможно без наличия четких организационных и правовых гарантий.
Создание скоординированной системы гарантий личных прав граждан - необходимое условие становления правового государства.
Фактически все внутренние и внешние функции государства прямо или косвенно направлены на упрочение и совершенствование гарантий прав и свобод. Это в первую очередь касается органов власти и управления различных ступеней, а также должностных лиц, начиная с Президента Российской Федерации как главы государства. Обеспечение реализации и охрана прав и свобод личности (так или иначе) осуществляются через большинство их разносторонних функций, включая нормотворческие в области правового положения личности. Вместе с тем гарантирование прав и свобод не является ведущим направлением их деятельности, а осуществляется ими преимущественно в связи с использованием своих общих должностных властно-управленческих полномочий. Работа же отдельных государственных органов (должностных лиц) отличается своей непосредственной нацеленностью на обеспечение и охрану прав и свобод, т.е. большей определенностью характера правогарантирующей деятельности, конкретизацией путей ее воплощения, усиленностью специальными принудительными механизмами. В систему таких органов входят суд, прокуратура и другие правоохранительные органы, среди которых особое место занимают органы внутренних дел. Правоохранительные органы наделены широкими и разнообразными полномочиями, позволяющими им своевременно и оперативно устранять самые различные нарушения прав и свобод граждан, возникающие по вине государственных органов и общественных организаций, а также их должностных лиц и граждан.
В основе правового регулирования компетенции правоохранительных органов лежат принципиальные требования Конституции Российской Федерации. Так, Конституция возлагает на суды осуществление правосудия (ст. 118), на прокуратуру - осуществление высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов всеми государственными органами, местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемым ими правовых актов (ст.2 Закона Российской Федерации от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции Закона от 17 ноября 1995 г. ).
В рамках этой системы большой объем работы выполняют органы внутренних дел. Органы внутренних дел - федеральные исполнительные государственные органы, которым поручена непосредственная организация работы по охране общественного порядка и обеспечению общественной и личной безопасности граждан, защите прав и законных интересов граждан и организаций от противоправных посягательств. К органам внутренних дел относятся: Министерство внутренних дел России, министерства внутренних дел республик, входящих в состав Российской Федерации, управления (главные управления) и отделы внутренних дел субъектов Российской Федерации (краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения), а также городов, районов и городских районов.
Деятельности органов внутренних дел в области обеспечения права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства посвящен 4 настоящей главы.
Правоохранительные органы тесно взаимодействуют между собой, и в то же время специализируются на решении конкретных задач. Это позволяет избежать дублирования, параллелизма в решении вопросов, связанных с обеспечением законности, в частности с обеспечением прав и свобод. Дополняя друг друга, правоохранительные органы образуют стройную систему, выступающую ядром организационного обеспечения реализации прав и свобод.
Государственно-правовые формы и методы обеспечения права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
Поскольку перед автором поставлена задача рассмотреть деятельность органов внутренних дел по обеспечению права граждан России на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства остановимся только на одной группе полномочий ПВС - по осуществлению регистрации и снятия граждан с регистрационного учета.
Эта деятельность ПВС регламентируется прежде всего Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. и Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета.
Основными формами деятельности ПВС по обеспечению права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства являются юридические (нормотворческая и правоприменительная) и организационная - с присущими ей воспитательными, техническими и прочими мерами.
Так, результатом ведомственного нормотворчества в этой области стали приказ МВД России "Об утверждении Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации" от 23 октября 1995 г. № 393, а также совместный приказ МВД России и Федеральной миграционной службы России "Об утверждении Временной инструкции о сопровождении иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище на территории Российской Федерации, в места временного содержания при постах иммиграционного контроля и центры временного размещения иммигрантов" от 14 июля 1995 г. № 272/116.
Однако правоприменительная деятельность ПВС является одной из основных. В некоторых работах ученых-юристов подчеркивается, что важнейшей юридической формой деятельности органов внутренних дел, в частности по гарантированию прав и свобод человека и гражданина, служит применение норм права . Каждое самостоятельное подразделение указанных органов в определенном объеме обладает правоприменительной компетенцией. Применению норм права органами внутренних дел присущи общие признаки и черты, характеризующие правоприменительную деятельность любого государственного органа с ее разделением на регулятивную и охранительную.
Правоприменение регулятивного свойства используется ПВС при реализации права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Применением законодательства по вопросам регистрации и снятия граждан России с регистрационного учета занимаются паспортные отделы МВД республик, УВД краев, областей и автономных образований, ГУВД Москвы, Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области и подчиненные им паспортные подразделения. В данном случае сотрудники этих подразделений вступают в административно-правовые отношения с гражданами для решения вопросов, не связанных непосредственно с правонарушениями. Так, сотрудники паспортных столов осуществляют регистрацию и снятие граждан с регистрационного учета и выносят по каждому конкретному случаю индивидуальный правоприменительный акт, исходя из действующего законодательства. Назначение и функции регулятивных правоприменительных актов в механизме реализации субъективного права граждан России на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства имеют не охранительный, а собственно обеспечивающий их характер. Такие акты выступают необходимыми юридическими фактами, элементами юридических (фактических) составов, с наличием которых закон связывает претворение прав в жизнь.
Правоприменение охранительного характера в деятельности органов внутренних дел используется в случае нарушения Правил регистрации и снятия граждан с регистрационного учета. Лица, нарушившие указанные Правила, привлекаются к административной ответственности в соответствии с КоАП РСФСР.
Организационная деятельность органов внутренних дел в области обеспечения права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства как его гарантия многопланово проявляется в повседневной охране правопорядка в общественных местах: создаются безопасные условия его реализации и применяются первые необходимые меры в случае его нарушений. Проводятся рейды "комплексной проверки паспортного режима в криминогенных местностях и др.
На паспортно-визовую службу возложены сложные задачи: организация регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и жительства; обеспечение исполнения сотрудниками службы и других подразделений органов внутренних дел Правил регистрации; активное использование возможностей регистрационного учета населения в целях выявления лиц, совершивших преступления, находящихся в розыске; осуществление мер профилактического характера, а также широкое информирование населения, министерств, ведомств, предприятий и организаций о правилах регистрации.
В юридической литературе обращается внимание на тот факт, что правоприменение при определенных условиях способно быть помехой действию права, особенно его управомачивающих норм. Будучи непомерно распространенным на широкие области социально-правовой жизни, правоприменение способно лишать смысла многие формально- демократические установления. Примером тому - крайне негативная практика введения при тоталитарных режимах, в частности, бывшем СССР, разрешительных порядков выезда за границу, выбора места жительства и т.д.1
В настоящее время, как уже было сказано выше, право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства закреплено в Конституции России, а принятый 25 июня 1993 г. Закон "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства" заменил разрешительный порядок прописки на уведомительную регистрацию.
