Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственные органы правоохранительного назначения - гаранты прав и свобод граждан 14
1. Правоохранительная система и ее субъекты ,. 14
2. Роль органов внутренних дел в обеспечении прав и свобод граждан, их взаимодействие с другими субъектами правоохранительной системы как необходимое условие этого обеспечения 44
Глава 2. Правовая база взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан 70
1. Правовые основы взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан: понятие, анализ, классификация 70
2. Основные направления совершенствования правового регулирования взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан 111
Глава 3. Реализация взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан 133
1. Механизм взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан 133
2. Формы и методы совместной согласованной деятельности органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан. Совершенствование взаимодействия 153
Заключение 181
Библиография 194
Приложения
- Роль органов внутренних дел в обеспечении прав и свобод граждан, их взаимодействие с другими субъектами правоохранительной системы как необходимое условие этого обеспечения
- Правовые основы взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан: понятие, анализ, классификация
- Основные направления совершенствования правового регулирования взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан
- Механизм взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан
Введение к работе
Значительные изменения, происходящие в последние годы в России, не могли не сказаться на её государственной политике, структуре и порядке функционирования всего государственного аппарата в области прав и свобод граждан.
Конституцией Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, провозглашён программный курс построения правового государства в России. Это определило совершенно новые ориентиры для всей государственной деятельности, в том числе и для правоохранительной.
В связи с этим произошли преобразования в правоохранительной системе Российской Федерации.
Во-первых, это значительные изменения в сущности правоохранительной системы, в её назначении. В условиях построения правового государства существует острая потребность в возможно максимальном ограничении активного государственного вмешательства в процесс реализации прав и свобод граждан, преобладании некарательных форм и методов в правоохранительной деятельности. Это может быть достигнуто лишь путём создания всех необходимых условий для успешной самостоятельной реализации гражданами своих прав и свобод. Другими словами, необходимо такое обеспечение субъективных прав и свобод, при котором их обладатели сами смогут реализовать любое из этих прав и свобод без активного вмешательства уполномоченных государственных органов правоохранительного назначения.
Таким образом, в условиях правовой государственности приоритетной в правоохранительной деятельности должна стать не борьба с преступлениями и другими видами правонарушений, а их профилактика и предупреждение, не карательные, полицейские функции, а социальные.
Во-вторых, имеют место изменения в субъектном составе правоохранительной системы. К ним следует отнести реорганизационные моменты, выразившиеся в образовании Федеральной службы безопасности, Главного таможенного комитета, а также в возникновении совершенно нового правоохранительного органа - налоговой полиции.
Существенны изменения и в самой системе органов внутренних дел. Это и образование муниципальной милиции, и недавно состоявшаяся передача учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел в ведение Министерства юстиции, и ряд других реорганизаций.
Все эти преобразования диктуют необходимость переосмысления проблемы согласованного функционирования всей правоохранительной системы, взаимодействия её субъектов в сфере указанного обеспечения прав и свобод граждан.
Органы внутренних дел являются, пожалуй, единственными из числа правоохранительных, которые при осуществлении своих полномочий непосредственно и тесно контактируют с гражданами. Деятельность этих органов сопутствует реализации значительной части субъективных прав и свобод. В связи с этим имеет определённые основания изучение взаимодействия различных субъектов правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан относительно органов внутренних дел.
В Приказе МВД РФ от 23 июня 1995 года № 238 "О повышении эффективности научно-исследовательской деятельности в системе Министерства внутренних дел России" среди основных направлений научных исследований в главе 9.2 ("Научное обеспечение совершенствования управления деятельности органов внутренних дел") важное место отведено "... разработке проблем повышения эффективности взаимодействия системы органов внутренних дел с Федеральной службой безопасности, налоговой полицией, ...Главным таможенным комитетом ..., определению приоритетных направлений такого взаимодей ствия ...". Поэтому вполне актуально научное обеспечение обозначенного взаимодействия с правовых позиций. Причем специальным юридическим исследованиям в этой области должны предшествовать научные разработки с позиций общей тории права и государства, которые создадут необходимую теоретическую базу для дальнейших, более глубоких изысканий.
Выбор темы настоящей диссертации обусловлен также отсутствием единого комплексного труда в исследуемой области.
Объект и предмет исследования
Объектом исследования является совместная согласованная деятельность органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан, рассматриваемая с общетеоретических позиций.
Предметом исследования в рамках настоящей работы избраны:
1. Субъектный состав современной правоохранительной системы Российской Федерации.
2. Сущность и содержание деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения прав и свобод граждан.
3. Понятие взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в обозначенной сфере.
4. Правовая база и составляющие её правовые основы исследуемого взаимодействия, основные направления их совершенствования.
5. Механизм взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан, формы и методы указанного взаимодействия как основные составляющие этого механизма.
Оптимизация взаимодействия, совершенствование форм и методов совместной согласованной деятельности органов внутренних дел с дру гими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан.
Цели и задачи исследования
Целями настоящей работы являются комплексное исследование взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан с общетеоретических позиций и разработка научно обоснованных рекомендаций, направленных на совершенствование этого взаимодействия. Для достижения поставленных целей было необходимо решить следующие задачи:
1) изучить и обобщить научные материалы, имеющиеся по некоторым вопросам проблемы исследования, определить степень и уровень теоретической разработанности темы;
2) проанализировать содержание современной правоохранительной системы Российской Федерации для выявления её субъектного состава;
3) определить роль и основные направления деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения прав и свобод граждан;
4) обосновать необходимость взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в обозначенной сфере;
5) провести анализ действующей правовой базы указанного взаимодействия, систематизировать составляющие её правовые основы и определить основные направления совершенствования правового регулирования взаимодействия в современных условиях;
6) определить понятие и содержание механизма взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан, классифицировать основные элементы этого механизма - формы и методы взаимодействия;
7) выработать научные рекомендации и предложения по оптимизации изучаемого взаимодействия, совершенствованию его форм и методов.
Методологическая база исследования
Методологической базой исследования является система различных методов и логических приёмов познания исследуемой проблемы. Работа выполнена на основе методологии комплексного подхода к изучению предмета. Базовым методом исследования является метод материалистической диалектики.
Автором используются как общенаучные (социологический, формально-логический, сравнительный, математический), так и специально-юридические методы исследования (правовой компаративистики, анализа юридических документов, правового моделирования). Настоящие методы употребляются в сочетании с широко применяемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений логических приёмов - анализа, синтеза, индукции, дедукции и гипотезы.
Использование указанных способов и приёмов познания послужило конечной цели - сведению всех полученных знаний, а также сделанных на их основе выводов и предложений в системное целое в рамках настоящей работы.
Теоретические основы исследования
К теоретическим основам общего характера, во многом определившим ход настоящего исследования, следует отнести в первую очередь труды, получившие научное признание как среди философов, так и среди юристов. Среди них работы Г.В.Ф. Гегеля, Дж. Локка, Ш.Л. Монтескье, Ж.Ж. Руссо и ряда других выдающихся мыслителей прошлого.
Общетеоретическими основами настоящей работы послужили также труды С.С. Алексеева, В.Г. Афанасьева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, П.П. Баранова, Н.С. Бондаря, А.Г. Братко, Н.В. Витрука, К.Ф. Гуценко, М.А. Ковалева, А.И. Коваленко, В.В.Лазарева, Р.З. Лившица, ЕА Лукашевой, В.В. Макеева, АВ. Малько, О.Ф. Мураметса, Н.Н. Полянского, В.П. Сальникова,
А.В Стремоухова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, В.Н. Хропанюка, Т. М. Шамбы, Д. Ю. Шапсугова, Л.С. Явича и многих других ученых.
Выводы диссертанта по вопросам проблемы исследования опирались на научные изыскания таких авторов как: P.P. Аллиулов, П.В. Анисимов, СП. Булавин, В.А. Воробьев, Э.П. Григонис, Н.Н. Жильский, М.Т. Ка-кимжанов, И.Б. Киричук, Ф.Е. Колонтаевский, Б.П. Кондратов, М.Н.Кузьмина, И.И. Лизикова, Р.Х. Макуев, В.Д. Малков, А.С. Мордовец, Л.П. Рассказов, И.В. Ростовщиков, Н.М. Рудяков, Ю.П. Соловей, Я.Г. Стахов, Б.Ю. Тихонова, К.Б. Толкачёв, В.П. Фёдоров, А.Г. Хабибулин, А.Н. Цуканов, Н.Г. Шестаев и ряда других исследователей.
Эмпирическую базу работы составляют результаты анализа нормативно-правовых актов различного уровня, регламентирующих взаимодействие органов внутренних дел с другими государственными органами правоохранительного назначения в сфере обеспечения прав и свобод граждан, а также результаты социологического исследования, проведенного диссертантом среди практических работников органов внутренних дел Ростовской области и Краснодарского края.
Автором использовались материалы научных конференций и периодической печати по вопросам исследования.
Теоретические изыскания основываются также на практическом опыте автора в изучаемом взаимодействии при выполнении задач по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в Узбекистане (г. Фергана ) и Абхазии ( г. Сухуми, г. Очамчира) в 1989 году, а также при выполнении аналогичных задач в г. Москве во время проведения массовых мероприятий в связи с празднованием пятидесятилетия Победы в Великой Отечественной войне в 1995 году.
Научная новизна работы
Научная новизна диссертационного исследования во многом определяется самим выбором мало разработанного аспекта в деятельности органов внутренних дел - их взаимодействия в рамках правоохранительной системы с другими государственными органами правоохранительного назначения при выполнении задач по обеспечению прав и свобод граждан. При этом сущность и содержание рассматриваемого взаимодействия раскрываются с общетеоретических позиций. Иными словами, научная новизна настоящей работы заключается в том, что она является по сути первой попыткой в отечественной юридической науке единого комплексного исследования проблемы взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан с позиций общей теории права и государства.
Предпринята попытка всестороннего анализа содержания современной правоохранительной системы России для определения её субъектного состава с учетом изменений, гфоисходящих в государственном аппарате. Выработана новая концепция содержательной стороны одной из основных составляющих правоохранительной деятельности - обеспечения прав и свобод граждан. Автором проведен функционально-содержательньгй анализ механизма исследуемого взаимодействия, обозначена стройная система используемых на практике форм и методов совместной согласованной деятельности органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан, сформулированы предложения по совершенствованию этих форм и методов, способствующие оптимизации исследуемого взаимодействия в целом.
Особое внимание уделяется обобщению и систематизации той части нормативно-правового массива, которая имеет предметом своего регулирования исследуемое взаимодействие. Диссертантом также определены основные направления
совершенствования правового регулирования взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в обозначенной сфере.
Научная новизна настоящей работы конкретизируется в положениях и выводах, выносимых на защиту.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту
1. Определение субъектного состава современной правоохранительной системы России, основных признаков и полного перечня правоохранительных органов.
2. Разграничение широкого и узкого понимания категории "обеспечение прав и свобод граждан", определение сущности и основных направлений деятельности органов внутренних дел в сфере этого обеспечения в его узком смысловом значении.
3. Обоснование необходимости взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в деятельности по обеспечению прав и свобод граждан, авторская дефиниция этого взаимодействия.
4. Выявление содержания правовой базы указанного взаимодействия, её состояния и основных направлений совершенствования.
5. Концепция механизма взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан, классификация форм и методов этого взаимодействия.
6. Оценка состояния исследуемого взаимодействия и практические рекомендации по его совершенствованию.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования
Научно-теоретическая значимость настоящей работы заключается в - выявлении субъектного состава правоохранительной системы России с учетом происходящих государственных преобразований;
- определении нового содержания понятия обеспечение прав и свобод граждан" в условиях правовой государственности;
- обосновании необходимости взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере этого обеспечения;
- анализе и систематизации правовых основ, форм и методов указанного взаимодействия;
- разработке концепции механизма этого взаимодействия;
- определении основных путей совершенствования взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан.
Научная разработка указанных проблем с позиций общей теории права и государства будет способствовать дальнейшему их развитию в рамках отраслевых и специальных (прикладных) юридических наук.
Практическая значимость результатов исследования состоит в возможности их использования:
а) в практической совместной деятельности органов внутренних дел с другими государственными органами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан;
б) в преподавании учебных дисциплин ( теории права и государства, конституционного права, административного права) и спецкурсов;
в) в научно-исследовательской работе по актуальным проблемам права и государства.
Результаты диссертационного исследования могут быть учтены органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, практическими работниками органов внутренних дел в целях оптимизации правоохранительной деятельности, а также совершенствования её правового регулирования, повышения эффективности политики России в области прав человека и гражданина в целом.
Апробация и внедрение результатов исследования
Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Ростовского юридического института МВД России. Материалы диссертации используются в учебном процессе при подготовке и проведении семинарских занятий по курсам "Теория права и государства" и "Правоохранительные органы Российской Федерации", а также спецкурсу "Обеспечение прав человека в деятельности органов внутренних дел". Практическая апробация результатов исследования выразилась в том, что основные положения, содержащиеся в диссертации, внедрены в деятельность служб и подразделений ГУВД Ростовской области, других правоохранительных органов региона.
Эти положения получили апробацию также в выступлениях автора на научно-теоретических и научно-практических конференциях, по результатам которых были опубликованы следующие работы:
1. Правоохранительная деятельность по обеспечению прав и свобод граждан в условиях имущественной дифференциации населения // Имущественное расслоение в России: социально-правовые последствия. Материалы Всероссийской научно-теоретической конференции. Ростов-на-Дону, 1996. С. 16-18.
2. Профессиональная культура работников органов внутренних дел и ее роль в деятельности по обеспечению прав и свобод личности // Право и культура: проблемы взаимосвязи. Тезисы докладов и сообщений участников научно-теоретической конференции. Ростов-на-Дону: ВШ МВД РФ, 1996. С. 159-161.
3. Роль органов внутренних дел в процессе обеспечения прав и свобод граждан // Милиция. Право. Личность: Тезисы докладов и сообщений участников межвузовской научной конференции, адъюнктов, соискателей и слушателей. Ростов-на-Дону: ВШ МВД РФ, 1997. С. 25-27.
4. Профессионализм сотрудника органов внутренних дел в механизме обеспечения прав и свобод личности // Актуальные проблемы социально-правовой подготовки специалистов и перспективы совершенствования системы комплектования органов внутренних дел. Сборник материалов межвузовской научно-практической конференции. Краснодар: КЮИ МВД России, 1997. С. 193-197.
5. Механизм обеспечения прав и свобод личности (теоретические вопросы) // Проблемы соотношения международно-правовых и внутригосударственных механизмов обеспечения прав и свобод личности. Тезисы докладов и сообщений межвузовской научно-теоретической конференции. Ростов-на-Дону: ВШМВД РФ, 1997. С. 3-4.
6. Роль органов внутренних дел в механизме обеспечения прав и свобод личности // Северный Кавказ: борьба с преступностью. Сборник научных трудов. Ростов-на-Дону: ВШ МВД РФ, 1997. С. 37-46.
7. Взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод личности (некоторые общетеоретические вопросы) // Деятельность органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод личности. Сборник статей адъюнктов и соискателей ученой степени. Ростов-на-Дону: РЮИМВД России, 1998. С. 13-19.
8. Обеспечение прав и свобод личности как функция государства // Российская государственно-правовая идеология. Тезисы докладов и сообщений участников научно-теоретической конференции. Ростов-на-Дону: РЮИ МВД России, 1998. С. 42-46.
Структура и объем диссертации
Структура и объем диссертации определяются целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Роль органов внутренних дел в обеспечении прав и свобод граждан, их взаимодействие с другими субъектами правоохранительной системы как необходимое условие этого обеспечения
Для успешного осуществления прав и свобод граждан необходимы три основополагающих момента: во-первых, признание государственной властью неотъемлемых прав и свобод за своими гражданами; во-вторых, закрепление этих прав и свобод в действующем законодательстве; в-третьих, создание и поддержание в качественном рабочем состоянии реального механизма осуществления указанных прав и свобод.1 Другими словами, для реального воплощения прав и свобод граждан недостаточно их признания со стороны государства и закрепления в его законодательстве - имеет место острая потребность в государственном гарантировании этих прав и свобод. В противном случае, последние останутся всего лишь невостребованными декларативными нормами.
С принятием на референдуме 12 декабря 1993 года новой российской конституции завершился обозначившийся в 1991 году период, в рамках кото-рого осуществлялся поворот правовой системы Российской Федерации к признанию и гарантированию прав человека и гражданина.2 Основным Законом государства права и свободы человека и гражданина провозглашены в числе основ конституционного строя, что подчеркивает их значимость как "высшей ценности" для общества и государства.
"Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства", - гласит статья 2 Конституции Российской Федерации. Более того, государство обязано гарантировать осуществление этих прав и свобод, что определено в ст. 45 Конституции РФ.
Представляется, что государство осуществляет данную гарантирующую функцию как непосредственно (государственная политика в области прав и свобод человека), так и через специально созданную систему государственно-правовых (юридических) средств, обеспечивающих законодательно закрепленный порядок осуществления общественных отношений.
Правоохранительная система, как "комплекс государственно-правовых средств, методов и гарантий, обеспечивающих защиту общественных отношений от противоправных посягательств"1 имеет непосредственное отношение к гарантированию прав и свобод граждан. В силу этого государственные органы правоохранительного назначения, определяющие субъективный состав правоохранительной системы, являются субъектами указанного гарантирования.
Для того чтобы выяснить содержание рассматриваемой гарантирующей деятельности субъектов правоохранительной системы, и в их числе органов внутренних дел, необходимо определить значение категории "гарантирование".
Слово "гарантировать" происходит от французского "обеспечивать", "по-ручительствовать"2 и используется в русском языке именно в этом смысловом значении. Обеспечение какого-либо явления или процесса принято связывать с созданием необходимых для его успешной реализации условий, совершением по отношению к нему в связи с этим определенных положительных действий.3 Такое широкое содержание понятия "гарантирование" предполагает столь же широкое применение других производных от него категорий: "гарантия" и гарант". Чаще всего под гарантией понимается необходимое благоприятное условие, а под гарантом - субъект гарантирующей деятельности, создающий эти условия.
Категория "гарантирование , а также производные от нее нашли широкое применение в юридической терминологии. Однако в отношении юридически значимой деятельности значительно чаще вместо категории "гарантирование" в юридической науке используется категория "обеспечение". Для обозначения же создаваемых в результате этой деятельности благоприятных условий, с целью их отграничения от неблагоприятных - категория "гарантия". Причем, понятие "благоприятные условия" распространяется на все без исключения сферы, формы и методы деятельности государственных и общественных образований, а также граждан, охватывающие практическую реализацию субъективных прав и свобод.1
Под гарантией прав и свобод граждан следует понимать "систему социально-экономических, политических, нравственных, юридических, организационных предпосылок, условий, средств и способов, создающих равные возможности граждан для осуществления своих прав, свобод и интересов"
Правоохранительная деятельность имеет одной из основных своих целей создание благоприятных условий (гарантий) для реализации субъективных прав и свобод. Следовательно, учитывая, что гарант в юридической науке определяется "как государство или организация, предоставляющая гарантию"3 можно, в свою очередь, применить категорию гарант и по отношению к государственным органам правоохранительного назначения. Итак, гарантируя (обеспечивая) права и свободы граждан, субъекты правоохранительной системы являются гарантами этих прав и свобод.
Правовые основы взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан: понятие, анализ, классификация
Интересующий нас правовой массив представлен правовой базой исследуемого взаимодействия.
Однозначного определения категории "правовая база" в юридической науке нет. Чаще всего она употребляется на одном смысловом уровне с категорией "правовая основа". На наш взгляд, такая аналогия является весьма спорной.
Во-первых, слова "база" и "основа" хотя и обозначают некоторое сходство между соответствующими им явлениями, однако несут различную смысловую нагрузку. Под термином "база" понимается основание чего-либо, склад или место хранения.1 "Основа" же определяется как источник, главное, на чем строится, зиждется какое-либо явление, а понятие "основы" - это ис-ходные главные положения чего-либо.
Из настоящих определений видно, что категория "база" носит совокупный, системный характер, а категория "основа" - единичный, элементарный. Таким образом, аналогию можно провести только между категориями "база" и "основы".
Во-вторых, тождественное употребление различных категорий в нормативно-правовых актах определяет технико-юридическое несовершенство всей правовой терминологии, что усложняет восприятие отдельных норм права и в конечном итоге негативно сказывается на процессе их реализации.
Правовая основа среди других (экономических, политических, материальных) основ выделяется правовым характером своего содержания. Наиболее точное определение понятию "правовая основа", по нашему мнению, дает М.Н. Кузьмина, автор специального исследования по данной проблеме. Она определяет его как исходное правило, имеющее своим источником пра-во.
В юридической литературе можно выделить несколько вариантов оперирования категорией "правовая основа". В первом случае этот термин употребляется для обозначения всего правового массива как системы, регламен-тирующей какой-либо процесс или явление. Во втором случае категория "правовая основа" употребляется во множественном числе.3 Здесь правовая основа выступает не как единое целое, система, а как часть этого целого, как отдельный элемент системы. Но в специальной литературе встречаются и такие случаи, когда некоторые авторы не различают категорий "правовая основа" и "правовые основы". Так, М.Н. Кузьмина определяет и правовую основу деятельности органов государства, и правовые основы формирования и деятельности органов внутренних дел как совокупность правил4, а Н. Н. Жиль-ский в 2 главы II "Правовые основы взаимодействия" своего диссертационного исследования указывает на необходимость укрепления правовой основы этого взаимодействия.
Такая же неопределенность имеет место и в нормативно-правовых актах. В Федеральном законе от 12 августа 1995 года "Об оперативно-розыскной деятельности"1 (ст. 4) и Законе РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции"2 (ст. 4) говорится о правовой основе деятельности, а в Федеральном законе от 6 февраля 1997 года "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"3 (ст. 6) и Законе РФ от 24 июня 1993 года "О федеральных органах налоговой полиции"4 (ст. 3) - о правовых основах.
По нашему мнению, соответствующие отдельно взятые нормы права или правовые принципы, а также целые нормативно-правовые акты или их отдельные статьи и другие самостоятельные разделы могут выступать по отношению к какому-либо явлению в качестве исходных правил, правовых начал его функционирования, то есть быть его правовыми основами. Это позволяет сделать вывод о наличии не одной правовой основы какого-либо явления как системы, а системы - множества правовых основ. Системный характер совокупности правовых основ опосредован их тесной взаимозависимостью.
В целях исключения некоторой размытости, неконкретности категории "правовые основы", применяемой ко всему регламентирующему какое-либо явление правовому массиву, на наш взгляд имеет смысл использовать вместо нее более конкретную категорию системного характера "правовая база". Последний термин, таким образом, служит обозначением правовых основ, а точнее - их системы.
Следует заметить, что в структуре правовой базы можно выделить относительно самостоятельную ее часть, которая определяется нормативно- писанным характером своего содержания. Эту часть следует обозначить категорией "нормативно-правовая база". Ее, в свою очередь, составляют нормативно-правовые основы.
Проводимая некоторыми авторами аналогия между правовыми и нормативно-правовыми основами1 является в корне неверной уже по той причине, что право не есть только нормативно-правовые акты. Здесь мы солидарны с точкой зрения М.Н. Кузьминой, которая утверждает, что совокупность нормативно-правовых актов составляет нормативно-правовую основу, в нашем значении базу, являющуюся, хотя и основной, но не единственной составляющей правовой основы (базы)2.
Представляется достаточно своеобразным выделение таких форм выражения правовых основ формирования и деятельности органов внутренних дел, как правовой обычай и правовой прецедент3. Функционирование правоохранительных органов, как и всех органов государства, по нашему мнению, требует "жесткой" и четкой нормативно-правовой регламентации. Другими словами, деятельность правоохранительных органов, как уже отмечалось нами ранее, должна основываться на принципе "дозволено только то, что разрешено законом"4. Следовательно, ни правовой обычай, ни правовой прецедент не могут выступать в качестве правовой основы деятельности, в том числе и взаимодействия субъектов правоохранительной системы. Кроме того, принадлежность российской правовой системы к романо-германской правовой семье сводит к минимуму использование обычаев и прецедентов в сфере частного права и исключает вообще их регулятивную роль в сфере права публичного.
Основные направления совершенствования правового регулирования взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан
Известно, что источником развития права являются определенные противоречия между изменяющимися общественными отношениями с одной стороны и действующим правом с другой.1 Это "состояние неудовлетворенности" новых общественных отношений устаревшим правом и диктует необходимость совершенствования последнего.
Развитие общественных отношений в российском обществе, связанное в частности с переориентацией государственной политики в области прав человека, требует совершенствования их регулирования посредством правовых предписаний.
Продуктом генезиса права и общественных отношений являются правоотношения. Изменение общественных отношений неизбежно влечет к изменению отношений правовых. Изменения в системе правоотношений, в свою очередь, вызывают обновление необходимой нормативной базы, применение иных принципов при разрешении дел.2
С учетом проведенного структурного анализа правовой базы взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан можно сделать вывод, что изменение соответствующих норм и принципов есть не что иное, как изменение правовых основ исследуемого взаимодействия. Цель такого изменения - совершенствование этих правовых основ, их приспособление к новым условиям.
Так, вышеуказанные изменения в общественных отношениях, связанные с утверждением рыночной экономики и свободной предпринимательской деятельности, привели к необходимости совершенствования системы налогообложения и государственной деятельности в этой сфере, появлению нового направления правоохранительной деятельности, и, соответственно, нового субъекта этой деятельности - налоговой полиции. Все это, в конечном итоге, ведет к значительным изменениям в действующей правовой базе как отдельных направлений, так и всей правоохранительной деятельности. Цель такого изменения - совершенствование этой базы.
Для определения основных направлений совершенствования правовой базы взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в исследуемой сфере необходимо соотношение результатов анализов этой базы, проводимых в двух аспектах - в аспекте сущего и в аспекте должного. Ранее мы проанализировали реально существующие (действующие) правовые основы, то есть произвели их анализ в аспекте сущего. Второй аспект предполагает исследование интересующих нас правовых основ с позиции, какими они должны быть по самому своему назначению.
Следует оговорить, что совершенствование системы правового регулирования, в том числе и в части, касающейся исследуемой нами проблемы, - процесс беспрерывный. Противоречия между общественными отношениями и правом существуют всегда. Это объясняется тем, что изменения в праве про-изводны от изменений в обществе, поэтому право несколько отстает от изменяющихся общественных отношений. Бурные перемены в обществе усиливают этот разрыв и должны влечь за собой столь же быстрые и значительные изменения в праве. Должное (желаемое) право выступает, таким образом, в качестве некоего идеала, что сводит проблему соотношения сущего и должного в праве к максимально возможному сокращению разрыва между существующими реалиями и объективно опосредованным желаемым результатом.
Итак, настоящее положение дел в исследуемой сфере характеризуется как состояние неудовлетворенности существующими для этой сферы правовыми регуляторами. Это состояние и определяет необходимость совершенствования правовой базы взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в обеспечении прав и свобод граждан.
Несомненно, на процессе исследуемого взаимодействия сказывается, прежде всего, отсутствие необходимых правовых регуляторов, и во вторую очередь - низкий качественный уровень имеющихся. В связи с этим положением и на основе проведенного анализа действующих правовых основ взаимодействия процесс их совершенствования видится нам в двух основных направлениях:
1) устранение пробелов в системе правового регулирования исследуемого взаимодействия;
2) повышение качества отдельных правовых основ, не отвечающих необходимым требованиям, предъявляемым к правовым регуляторам.
Указанные направления в рамках обозначенной проблемы требуют всестороннего освещения.
Как мы выяснили, основным направлением совершенствования правовой базы взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан является устранение пробелов в системе правового регулирования этого взаимодействия.
Пробелы в правовом обеспечении исследуемого процесса нельзя себе представить достаточно четко, не определив понятия пробелов в праве вообще.
В русском языке слово "пробел" употребляется в двух значениях. В прямом смысле под пробелом понимается пустое, незаполненное место или пропуск (например, в печатном тексте), а в переносном - упущение, недоработка, недостаток и т.п. При этом упущение характеризуется как неисполнение должного, недосмотр, ошибка по небрежности, а недостатка несовершенство, изъян, погрешность или неполное количество чего-либо.1
Под пробелом в праве в юридической науке принято понимать отсутствие в действующей системе законодательства нормы права, в соответствии с которой должен решаться вопрос, требующий правового регулирования.2 Наряду с категорией "пробел в праве" в литературе употребляется аналогичная ей по смыслу категория "пробел в законе"3, что предполагает, на наш взгляд, не совсем обоснованную предельно широкую смысловую нагрузку категории "закон".
В одном понятийном ряду с указанными категориями занимает место недавно появившийся термин "правовой вакуум"4. Обозначаемое им явление еще не имеет достаточно четких определений. Родственный же характер явлений правового вакуума и пробела в праве заключен в самой их природе, причине, вызвавшей их к жизни. Такой причиной является "разрыв между правом необходимым и правом наличным"5.
По нашему мнению, различие между правовым вакуумом и пробелом в праве состоит в следующем. Под первым следует понимать глобальное, обусловленное объективными причинами отсутствие значительной части нормативных регуляторов или всей системы правового регулирования, под вторым - применимое к конкретному случаю частичное или полное отсутствие одной или группы норм (закона, например), зависящее как от объективных, так и от субъективных причин (например, упущение законодателя).
Пробел в праве является таковым при наличии двух условий: 1) фактические обстоятельства должны находиться в сфере правового регулирования;
2) должна отсутствовать конкретная норма права, призванная регулировать данные фактические обстоятельства.1
Само слово "пробел" уже предполагает необходимость устранения существующего недостатка.
В правовой науке существуют различные взгляды на проблему устранения (восполнения) пробелов в праве.2 Все они расходятся по одному и тому же вопросу: "Возможно или нет восполнение пробелов в праве в процессе правоприменительной деятельности?"
Так, С.С. Алексеев утверждает, что "одним из ярких показателей глубокого юридического, конститутивного с правовой стороны характера деятельности органов применения права, в особенности органов правосудия, является восполнение ими в процессе применения права пробелов в законодательстве"3.
Механизм взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан
Общеизвестно, что любое явление или процесс не имеют никакого практического значения без реального рабочего механизма их реализации. Взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы, о необходимости которого для процесса обеспечения прав и свобод граждан мы уже достаточно много говорили, не является исключением из этого правила. Более того, оно как явление динамичное полностью зависит от способа своего функционирования - механизма реализации.1
Однозначного понимания категории "механизм" в юридической науке нет. Одни авторы определяют его как систему органов, учреждений и организаций, объединенных с целью осуществления какой-либо деятельности2, другие - как систему соответствующих средств, правил и процедур3, третьи - как комплекс необходимых действий4.
Конечно же, такой разброс точек зрения на предмет содержания понятия "механизм" обусловлен особенностями явления, лежащего в его основе, но отождествление механизма деятельности и системы субъектов этой деятельности, имеющее место в теории права и государства , представляется нам в корне не верным. При таком подходе, применительно к исследуемой проблеме, возникает парадокс - механизм взаимодействия правоохранительных органов и система правоохранительных органов - одно и то же явление. Такое узкое понимание категории "механизм", на наш взгляд, неприемлемо не только в отношении государственно-правовых явлений или процессов, но и в отношении всех остальных без каких-либо исключений.
Поскольку любой механизм является системой с высокой степенью организованности, а каждая система имеет свою структуру2, можно говорить и о структуре механизма взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан.
Указанный механизм включает в себя организацию исследуемого взаимодействия и сам процесс этого взаимодействия. Поэтому представляется возможным выделить в структуре этого механизма две составляющие -организационную и деятельностную. Для их обозначения считаем наиболее оптимальным применение категорий "организация взаимодействия" и "реализация взаимодействия".
Анализ содержания механизма взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан предполагает всестороннее рассмотрение его элементов.
Приступая к анализу организации взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы, следует заметить, что термин "организация" в юридической науке употребляется в трех значениях: во-первых, для обозначения какого-либо образования социального характера1; во-вторых, в значении состояния упорядочения и целостности какого-либо явления2; в-третьих, как воздействие субъекта на объект, сознательно-направленная деятельность, осуществляемая с целью изменения качественного состояния какого-либо явления (его упорядочение, приведение в соответствие с чем-либо и т. п.)3.
Представляется, что категория "организация", применительно к исследуемой проблеме, будет использоваться и восприниматься в двух смысловых значениях:
1) как один из важнейших элементов механизма взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан, выраженный в воздействии на процесс этого взаимодействия с целью его упорядочения;
2) как цель и желаемый конечный результат такого воздействия, необходимый, возможно высокий качественный уровень указанной совместной согласованной деятельности.
Организация-воздействие, как специально осуществляемая и целенаправленная деятельность, напрямую и непосредственно связана с организацией как целью и конечным результатом взаимодействия и влияет на эффективность его осуществления. Поэтому мы в первую очередь подробно затронем вопросы, касающиеся организации исследуемого взаимодействия в первом смысловом значении, и лишь затем дадим данной организации характеристику во втором ее качестве.
Организация-воздействие иногда отождествляется с управлением1, что, на наш взгляд, является не совсем правильным. Это можно объяснить следующим. Необходимость в управлении тем или иным процессом возникает вместе с потребностью осуществления этого процесса, а заканчивается достижением желаемого конечного результата, то есть прекращением процесса. Организация же процесса ставит своей целью достижение необходимого качественного уровня его организованности, с достижением которого необходимость в такой организации отпадает, а в управлении процессом остается (например, контроль за взаимодействием). По причине этого нам видится верной точка зрения, которая определяет организацию как функцию или комплекс функций управления. Таким образом, управление взаимодействием включает его организацию. Возможно и обратное соотношение, когда организуется само управление (организация управления).3
Как уже отмечалось нами ранее, взаимодействие субъектов правоохранительной системы проявляется в их совместной деятельности, которая осуществляется в рамках этой системы. Здесь правомерно возникает вопрос об источнике организующего воздействия на процесс исследуемого нами взаимодействия: "Какой орган, надсистемный или внутрисистемный, должен воздействовать определенным образом на взаимодействующие субъекты правоохранительной системы?"
