Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Формирование принципов разграничения предметов ведения в истории российской государственности
1, Развитие идей федеративного переустройства России до 1917 года 14
2. Становление основ российского федерализма в советский период: научно-практический аспект 25
3. Разграничение предметов ведения и полномочий в Федеративном договоре и проектах Конституции Российской Федерации 52
Глава II. Понятие и способы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации
1. Способы разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами: сравнительно-правовой аспект 63
2. Понятие «предметы ведения», его соотношение с понятиями «компетенция», «полномочия» 74
3. Содержание предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, предметов ведения субъектов Российской Федерации. 88
4. Способы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в федеральном законодательстве, конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации 105
Глава III. Теоретические и практические проблемы правового регулирования по предметам ведения Российской Федерации, предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
1. Развитие форм правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации 116
2. Принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации 147
3. Влияние принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации на законодательство субъектов Российской Федерации 156
Заключение 173
Список использованной литературы 181
- Развитие идей федеративного переустройства России до 1917 года
- Становление основ российского федерализма в советский период: научно-практический аспект
- Способы разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами: сравнительно-правовой аспект
- Развитие форм правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Исследование федеративной формы государственного устройства, обеспечивающей единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на двух уровнях, в настоящее время является одним из основных направлений теории и истории права и государства, конституционного права. Для объективного понимания юридической природы Российской Федерации в современный период, правового положения ее субъектов необходимо изучение предшествующих процессов, обращение к проблеме возникновения и эволюции федеративных правоотношений между центром и регионами. Центральным вопросом, ответ на который будет определять состояние и динамику данных правоотношений, является вопрос о том, как разделены права на осуществление государственной власти между федерацией и ее субъектами, какова степень их самостоятельности при осуществлении правового регулирования конкретных сфер деятельности.
Разграничение предметов ведения между федерацией и субъектами федерации является базовым принципом функционирования любой федерации. Оптимальное разграничение предметов ведения и производное от него разграничение полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов федерации представляет собой сложную задачу, от решения которой во многом будет зависеть эффективное осуществление государством своих функций, своевременное выполнение обязанностей перед гражданами.
Появление этого ключевого вопроса становления и развития российского федерализма имеет место задолго до современного этапа федеративных отношений в России, начиная с представлений о нем в дореволюционный период, применения его в советском законодательстве. Провозглашение суверенитета Российской Федерации в 1990 году, подписание Федеративного договора 1992 года и принятие Конституции РФ 1993 года послужили началом
5 длительных поисков гармоничной системы отношений между федерацией и ее
субъектами. До недавнего времени инициатива субъектов РФ была
доминирующей в процессе разграничения предметов ведения и полномочий по
предметам совместного ведения, что подтверждается широкой практикой
заключения договоров о разграничении полномочий, многими из которых
нарушались даже основы конституционного строя Российской Федерации.
В настоящее время в России осуществляется новый этап - реформирование правового регулирования федеративных отношений, которое связано, прежде всего, с централизацией государственной власти посредством перераспределения предметов ведения и полномочий преимущественно в пользу федеральных органов.
Актуальность темы настоящего исследования обусловлена тем, что, несмотря на провозглашение Конституцией РФ федеративного характера России, разграничением в ней предметов ведения, возникает множество проблем, связанных с используемым в данной сфере понятийным аппаратом, способом конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ, формами правового регулирования по предметам ведения, отсутствием единого концептуального подхода к принципам разграничения полномочий между соответствующими органами по предметам совместного ведения, пределами законодательного и договорного способов разграничения полномочий по предметам совместного ведения. В этой связи необходимо по-новому осмыслить исторические закономерности развития федеративных отношений в России, обращая особое внимание при этом на правовое закрепление принципа разграничения предметов ведения, теоретические и практические аспекты этого вопроса.
Степень разработанности темы исследования. Теоретико-правовые проблемы федерализма стали предметом исследования таких ученых, как: Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, Е.Н. Барышников, Л.Ф. Болтенкова, Н.В. Варламова, Н.М. Добрынин, Т.С. Гусева, Д.Л. Златопольский, Л.М. Карапетян, А.Д. Ковачев, И.А. Конюхова (Умнова), В.А. Кряжков,
А.Н, Лебедев, И.Д. Левин, СВ. Лихолетова, В.Н. Лысенко, М.С. Саликов, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Д. Тэпс, Т.Я. Хабриева, С.Н. Чернов, В.Е. Чиркин, О.И, Чистяков, B.C. Шевцов и другие.
Значительный вклад в развитие учения о федерализме и способах разграничения полномочий между различными уровнями власти внесли ученые XIX - начала XX веков: В.М Гессен, А.Д. Градовский, И.А. Ильин, Ф.Ф. Кокогякин, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, Б.Е. Нольде, Б.Н, Чичерин, А.С. Ященко.
Важное значение для анализа правовых аспектов федеративных отношений имеют труды зарубежных ученых: А. Блаыкенагеля, Ю.Бойда, Д. Греви, Д. Елазара, Ж. Жорди, Э. Катц, К.СГ Коннор, С. Лейкоффа, Л.Дж. Сабато, С. Солника, Л, Уотса, Т. Фляйнера, Э. Хюбнера, Р. Штурма.
Исследования проблем федерализма в его основном аспекте -разграничении предметов ведения и полномочий изложены в работах В.М. Азбукина, А.В. Безрукова, Б.Л. Железнова, В.В. Иванова, А.Н. Кокотова, Б.С. Крылова, И.В. Лексина, Т.Т. Озиева, В.И. Савина, М.В. Столярова, А.Н. Черткова, М.А. Шафираи других.
Вместе с тем проблема разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ не подвергалась комплексному историко-теоретическому и практическому осмыслению, за исключением работ М.В. Глигич-Золотаревой, В.П. Миронова, В.А. Черепанова. Однако необходимо отметить, что не все вопросы, связанные с указанным объектом исследования, в силу их большого разнообразия были учтены в данных работах (например, теоретические разработки дореволюционных и советских ученых,
См.: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. - М,: Юристь, 2006.
См.: Миронов В.П. Конституционно-правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в условиях Российской Федерации: Автореф. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004 / http: // www. lawportal. ш I book I book.asp?bookID=l 152905.
См.: Черепанов В.А. Теория российского федерализма. Учебное пособие. - М.: МЗ-ПРЕСС, 2005; Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. - М.: МЗ-ПРЕСС, 2003.
практика советского нормотворчества, сравнительно-правовой аспект, формулирование понятийного аппарата, его применение в нормативных правовых актах). Некоторые вопросы, в силу ряда объективных причин были рассмотрены авторами не в полной мере (например, вопросы, касающиеся влияния принципа разграничения предметов ведения на законодательство субъектов РФ). При этом акцент в работах делается больше на практических вопросах, связанных при этом лишь с федеральным законодательством.
Актуальность темы, недостаточная научная разработанность определили ее выбор, а также предмет, цели и задачи исследования.
Цель и задачи исследования. Основной целью настоящего диссертационного исследования является комплексный историко-теоретический анализ разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и основных проблем, связанных с правовым регулированием по предметам ведения.
Автор отдает приоритет формулированию теоретических выводов и положений, характеризующих основные признаки, элементы и закономерности указанных отношений, а также разработке практических предложений по совершенствованию правового регулирования в сфере разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ, полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов РФ.
Для достижения указанной цели в диссертации решаются следующие задачи: рассматриваются основные идеи федеративного переустройства России в дореволюционный период и теории советского федерализма, исследуются проблемы становления и развития федеративной государственности РСФСР в составе Союза ССР, выявляются основные этапы изменения статуса РСФСР и входивших в нее автономных образований, исследуются модели разграничения предметов ведения и полномочий в Федеративном договоре 1992 года и проектах Конституции РФ, изучается зарубежный опыт разграничения предметов ведения (прав, полномочий, компетенции), определяется значение и соотношение понятий «предметы ведения», «полномочие», «компетенция»,
8 устанавливается способ разграничения и формализации предметов ведения в
Конституции РФ, федеральном законодательстве и законодательстве субъектов
РФ, определяется содержание предметов ведения Российской Федерации,
предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ,
предметов ведения субъектов РФ, проводится их классификация,
рассматриваются теоретические и практические проблемы правового
регулирования по предметам ведения, изучается развитие форм правового
регулирования по предметам ведения, устанавливается влияние принципа
разграничения предметов ведения на состав законодательства субъектов РФ,
формулируются принципы разграничения полномочий по предметам ведения, а
также предложения по совершенствованию правового регулирования
разграничения предметов ведения и полномочий.
Объектом исследования являются правоотношения, формирующиеся при разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ, а также полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов РФ.
Предметом исследования являются историко-теоретические аспекты разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Методологическая и теоретическая основа исследования диссертации включает в себя изучение трудов российских и зарубежных ученых по теории и истории права и государства, конституционному праву, а также выводов и обобщений, сделанных в отраслевых юридических науках.
В ходе исследования использовались как общенаучные методы познания (диалектический, системный, логический), так и частнонаучные методы (сравнительно-правовой, формально-юридический, историко-юридический).
Эмпирическая база исследования. В ходе диссертационного исследования было проанализировано значительное количество нормативных правовых и судебных актов. К ним относятся: Конституция РФ от 12 декабря 1993 года, Федеративный договор от 31 марта 1992 года, федеральные
9 конституционнвіе законы, федеральные законы, указы Президента РФ, иные
федеральные нормативные правовые акты, договоры о разграничении предметов
ведения и полномочий, нормативные правовые акты, принимаемые на уровне
субъектов РФ (Республик Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Марий
Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва, Хакасия, Кабардино-Балкарской,
Чувашской Республик, Архангельской, Белгородской, Иркутской, Липецкой,
Московской, Новгородской, Оренбургской, Псковской, Самарской,
Свердловской, Тюменской, Читинской, Ярославской областей, Ставропольского
и Хабаровского краев, города федерального значения Москвы и др.),
постановления Конституционного Суда РФ, конституции отдельных государств
(Австрии, Аргентины, Бельгии, Бразилии, Индии, Испании, Канады, Мексики,
США, ФРГ, Швейцарии, Югославии и др.), Конституции и законы РСФСР и
СССР, а также проекты Конституции РФ.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она является одним из первых в Российской Федерации историко-теоретических исследований, комплексно освещающих проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, носит обобщающий и многоплановый характер, представляет правовое регулирование данного принципа федерализма в максимально полном объеме, рассматривает его новые аспекты, иедостаточно изученные теорией и историей права и государства, конституционным правом, позволяет выявить современное состояние, основные тенденции, закономерности и противоречия его становления, развития и реализации в практике федеративных отношений.
В диссертации сформулированы предложения, которые могут быть учтены при разработке федеральных законов, законов субъектов РФ или изменений в них, связанных с правовым регулированием по предметам ведения Российской Федерации, предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, предметам ведения субъектов РФ.
10 Основные положения, выносимые на защиту:
1. Признаки федеративного государства, одним из которых является
обладание федерацией и отдельными территориями самостоятельной сферой
деятельности (компетенцией), которая должна быть четко разграничена, были
сформулированы еще в исследованиях российских дореволюционных ученых.
2. В советском законодательстве и юридической науке понятие «предметы
ведения» применялось в отношении органов государственной власти, а понятия
«компетенция», «полномочия» - в отношении федеративного государства и его
субъектов. Советское законодательство связывало РСФСР с
правосубъектностью только автономных республик, важным элементом для
оформления данного статуса явилось использование понятия «компетенция
государства». РСФСР не являлась федеративным государством с автономными
образованиями. Следует считать неправильным использование понятия «субъект
федерации» по отношению к автономным образованиям в РСФСР.
3. Федеративным договором 1992 года была закреплена асимметрия в
определении правового статуса республик и иных государственно-
территориальных и автономных образований, что выражалось в асимметричном
способе разграничения полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти участников всех
трех договоров.
Существует шесть способов разграничения предметов ведения в зарубежных государствах (по субъектам принадлежности полномочий (федерация, субъекты федерации), наличию (отсутствию) сферы совместного ведения, а также способу конституционно-правового закрепления полномочий).
Разграничение предметов ведения относится к уровню отношений между федерацией и ее субъектами, а разграничение компетенции и полномочий - к уровню отношений между федеральными органами и органами государственной власти субъектов федерации. Понятие «предметы ведения.» следует рассматривать как круг вопросов (дел), областей (пределов) деятельности людей в обществе в виде юридически определенных сфер, в
которых Российская Федерация, совместно Российская Федерация и субъекты РФ, субъекты РФ ведают что-то (чем-то) и упорядочивание которой отнесено Конституцией РФ к ведению Российской Федерации, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, к ведению субъектов РФ.
6. Конституцией РФ допускается самостоятельное существование понятия
«предметы ведения органов государственной власти». Под разграничением
предметов ведения и полномочий в части 3 статьи 5 и части 3 статьи 11
Конституции РФ следует считать разграничение компетенции между
федеральными органами и органами государственной власти субъектов РФ.
Понятие «полномочие» в Конституции РФ используется в двух значениях:
полномочий органов государственной власти, полномочий Российской
Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов РФ.
7. Конституционный перечень предметов ведения включает вопросы,
отнесенные одновременно к предметам ведения Российской Федерации и к
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, К
предметам ведения Российской Федерации отнесены такие сферы общественных
отношений, которые должны предполагать их совместное правовое
регулирование с участием субъектов РФ.
Следует считать неправомерным использование в федеральном законодательстве понятий «предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», «компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», «полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» вместо понятия «компетенция (полномочия) органов государственной власти». Только два способа разграничения предметов ведения (отсутствие такого разграничения либо установление перечня предметов ведения субъектов РФ), осуществляемого в конституциях (уставах) субъектов РФ, соответствуют Конституции РФ.
Принятие и изменение федеральных законов, разграничивающих полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и
12 субъектов РФ, без четкого определения и соблюдения принципов данного
разграничения, не имеют перспективы достижения эффективной их реализации.
10. Существует достаточно широкий, но закрытый перечень случаев, прямо предусмотренных Конституцией РФ и федеральным законодательством, когда отдельные общественные отношения в сфере ведения Российской Федерации могут быть предметами регулирования законов субъектов РФ.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическая значимость результатов исследования состоит, главным образом, в том, что выводы и предложения, полученные в нем на базе анализа и обобщения научных данных теории и истории нрава и государства, конституционного права развивают теоретическое представление о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации как о принципе федеративной формы государственного устройства.
Диссертация имеет практическое значение как для органов государственной власти субъектов РФ, так и для федеральных органов. Данные органы государственной власти могут использовать высказанные автором предложения по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов РФ при разработке и принятии (издании) ими соответствующих нормативных правовых актов. Результаты проведенного исследования могут использоваться в дальнейшей разработке проблем, связанных с разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ, а также в ходе преподавания теории права и государства, проблем теории права и государства, конституционного права и других юридических дисциплин.
Апробация результатов исследования. По теме диссертации опубликовано пятнадцать научных работ (общий объем - 6,4 п. л.).
Наиболее важные практические итоги диссертационного исследования рассмотрены на V и VI Международных конференциях молодых ученых «Актуальные проблемы частноправового регулирования» (г. Самара, апрель
13 2005 года, апрель 2006 года), научно-практических конференциях «Проблемы
правосубъектности: современные интерпретации» (г. Самара, февраль 2004 года,
февраль 2005 года, февраль 2006 года).
Апробация результатов исследования также была осуществлена на опыте личного участия в законотворческой деятельности, систематизации и анализе практики применения законодательства, осуществляемых на уровне Самарской области (с 2003 года).
Структура работы определяется объектом, предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 10 параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Развитие идей федеративного переустройства России до 1917года
Традиционным является представление о том, что Россия в течение всей 4 своей истории развивалось как централизованное унитарное государство . Вместе с тем распространен подход, согласно которому, несмотря на доминирование унитарного начала, в истории российской государственности, начиная с самых ранних ее периодов, всегда присутствовали элементы федерализма, полицентрического общественного устройства
Децентрализованный характер управления в Российской империи подтверждается наличием неоднозначного особого правового статуса входивших в нее автономных областей, Польши, Финляндии, Бухары и Хивы .
В этой связи исследования проблем федерализма в дореволюционной России были основаны, прежде всего, на примерах зарубежных федераций и носили преимущественно теоретический и описательный характер. Вместе с тем ряд исследований имели в своей основе и практические предложения, проекты, направленные на реформирование существовавшей в России формы государственного устройства либо в плане децентрализации управления, внедрения местного самоуправления и совершенствования форм автономии, либо в плане трансформации унитарного государства в федеративное.
Вопрос о необходимости децентрализации государственной власти ставился в проектах ММ. Сперанского и Н.Н. Новосильцева8, в которых предполагалось образование не только общегосударственных, но и местных представительных учреждений, расширение самоуправления административных территорий.
Одними из первых идеологов, обосновавших теорию федерализма в России, являлись декабристы. Так, П.И. Пестель5 отличительным признаком федеративного государства считал то, что право издавать законы, образовывать общественные учреждения и распоряжаться государственными делами разделяется в федерации между общей верховной властью и частными областными властями. П.И. Пестель выделял недостатки федеративного государства, среди которых: неисполнение законов, издаваемых верховной властью, слабая связь между областями, в которых особые законы, особый образ правления и особые от того происходящие понятия и образ мыслей, самостоятельность областей как отдельных государств, В этой связи П.й. Пестель был категорически против федеративного преобразования Российского государства.
Конкретный проект федеративного устройства содержался в проекте конституции Н.М. Муравьева10, предполагавшего разделить государство на 13 держав и 2 области во главе с Палатами выборных и Державными думами. В этом проекте явно выражено федеративное начало, обнаруживающееся в праве держав и областей участвовать в законодательстве через своих представителей.
Программа манифеста СП. Трубецкого (пункт 13) также предусматривает «учреждение волостных, уездных, губернских и областных правлений, и порядка выборов членов сих правлений, кои должны заменить всех чиновников, доселе от гражданского правительства назначенных»
Новый этап разработки идей федерализма связан с именами Н.И. Костомарова и А.П. Щапова, сформулировавших земско-областную концепцию истории России. Основу взглядов Н.И. Костомарова составила идея о наличии у всех народов, населяющих страну, «федеративных начал», дающих основание для образования федерации. При этом идею федерации он выводил из многонационального состава Российской Империи, считая ее явлением прежде всего национальным .
Федералистские идеи Костомарова развил А.П. Щапов. Основой его федерализма является не национальный момент отличия одной народности от другой, а местные областные особенности частей одного и того же великороссийского народа, исторически сложившиеся в процессе колонизации и разнообразных географических и климатических условий .
Заслуживает внимания развитие идеи славянской федерации, которая имела два направления: либеральное и революционно-демократическое.
Среди представителей либерального течения значительный интерес к славянскому вопросу проявлял М.П. Драгоманов. По его мнению, славянский союз имел свою специфику, заключающуюся в сходстве не только этнических и национальных черт славян, но и их политического и экономического положения. Основным принципом федерации, по мысли ученого, являлась политическая свобода, обеспечивавшая населению элементарные человеческие права. Такая свобода дается только ослаблением централизованной государственной власти, разрушением сословных учреждений и самоуправлением общин и областей. Согласно М.П. Драгоманову, федерация народов представляла собой союз территорий, объединенных центральной властью, обладавшей минимальными правами в деле внутреннего устройства своих субъектов. Единицами федерации могли быть не государства, а группы, общины, области .
Революционно-демократическое направление связано с именами А.И. Герцена и М.А. Бакунина. А.И. Герцен полагал, что славянский мир во главе с революционной Россией может предъявлять свои права на единство, сгруппировавшись в союз свободных и самобытных народов, вступит, наконец, в истинно историческое существование. Он был убежден, что федеративное соединение должно стать актом свободного волеизъявления народов, при всей связанности федеральных частей общими делами, ни одна из них не принадлежит другой, все они равноправны. По мнению А.И. Герцена, федеративное государство, предоставляющее широкие права своим субъектам, лучше обеспечивает свободу отдельной личности .
Становление основ российского федерализма в советский период: научно-практический аспект
Проблема разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, безусловно, может быть предметом исследования лишь с момента возникновения самой федеративной формы государственного устройства в России. Унитарный характер Российской империи, то есть формы государственного устройства в России до 1917 года не вызывает сомнений. Однако современные оценки данной формы государства в РСФСР и СССР по-прежнему неоднозначны - от безоговорочного отрицания федерации в Советской России40, определения природы РСФСР как полуфедерации или государства, сочетающего в себе элементы как унитарного, так и федеративного государственного устройства41, вообще до подтверждения ранее существовавших взглядов42. К тому же само название «Российская Федерация» впервые было закреплено в Конституции (Основном законе) Российской Федерации - России в редакции 1992 года. Тем не менее, советский период заслуживает рассмотрения в аспекте того, что на его протяжении ключевые для темы данного исследования понятия получили свое развитие, в том числе для обоснования существования федеративных отношений, как в РСФСР, так и в СССР.
События октября 1917 года и последующих лет резко изменили общеполитическую ситуацию в государстве, расклад политических сил и соответственно, отношение к федерации. Объявление России федеративным государством стало возможным после изменения позиции правящей партии большевиков, первоначально отрицательно относившейся к идее федерализации. Первоначально В.И. Ленин и И.В. Сталин являлись сторонниками учения К. Маркса и Ф, Энгельса о государстве, поддерживая их унитаристские взгляды, однако впоследствии они отошли от марксизма в вопросе о форме постреволюционного государства Так, еще в 1903 году В. И. Ленин указывал, что союз должен устранить из своей программы требование федеративной республики, ограничиваясь требованием демократической республики вообще44. Он указывал, что марксисты относятся отрицательно к федерации и децентрализации потому, что капитализм требует для своего развития возможно более крупных и возможно более централизованных государств . В наиболее четкой форме В.И. Ленин изложил свой взгляд на федерацию в письме к С.Г. Шаумяну, написанном в 1913 году, в котором утверждал, что право на самоопределение не означает права на федерацию, что федерация есть союз равных, союз, требующий общего согласия, федерация ослабляет экономическую связь, она негодный тип для одного государства, автономия есть наш план устройства демократического го- сударства .
После октября 1917 года В.И. Ленин делает вывод о необходимости установления в России Советского государства с республиканской формой правления и с федеративной формой государственного устройства по национально-территориальному принципу47. Федерация стала рассматриваться им как могучее средство разрешения национального вопроса в условиях государства пролетарской диктатуры, интернационального сплочения народов Советской России, при этом автономия была признана целесообразной формой устройства для тех наций, которые сами изъявили стремление к самоопределению в форме автономии без образования своего суверенного государства, и были не только малочисленными, но и экономически и политически крайне отсталыми. В.И. Ленин указывал на необходимость использования федеративной формы государственного устройства в различных ее видах, в том числе в виде объединения в «союз свободных республик», советское союзное государство4
И.В. Сталин также был решительным противником федерации. Так, в марте 1917 года он писал, что федерализм в условиях Советской России не решает и не может решить национального вопроса, в отличие от политической автономии в рамках единого государства49. После октября 1917 года И.В. Сталин высказался за советскую федерацию. По его мнению, Российская Федерация представляет союз не отдельных самостоятельных городов или областей, а союз определенных исторически выделенных территорий, отличающихся как особым бытом, так и национальным составом. Вместе с тем он выступал с планом «автономизации» социалистических советских республик, который был отвергнут В.И. Лениным и партией большевиков
В результате советская федерация формировалась как федерация двух форм: федерация первого рода - союзное государство, федерация второго рода -государство с автономными включениями.
Способы разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами: сравнительно-правовой аспект
В настоящее время актуальным остается вопрос о том, каким должно быть эффективное конституционное регулирование федеративных отношений, и существуют ли универсальные модели, способные удовлетворить данному требованию. Для развития федеративного устройства в Российской Федерации большое значение имеет опыт, накопленный отдельными федеративными государствами в сфере разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами.
Опыт развития зарубежного федерализма свидетельствует о том, что единого подхода к решению данного вопроса не существует. Каждая отдельная федерация обладает своими особенностями, что объясняется многими факторами: исторические, культурные и правовые традиции, конкретные условия и политическая ситуация как в момент образования федерации, так и в процессе ее развития.
Одним из ведущих параметров, определяющих особенности конституционного регулирования предметов ведения, является способ разграничения предметов ведения. Понятие «предметы ведения» в данном случае используется в широком значении в связи с тем, что буквально данное понятие в конституциях зарубежных федеративных государств не применяется, а используются понятия «компетенция», «полномочия», «права», формулировки «вопросы, относящиеся к ведению», «вопросы, входящие в компетенцию» и. т. Базовыми концепциями современных моделей федерализма, лежащими в основе всех способов разграничения предметов ведения, являются «дуалистический» и «кооперативный» федерализм. Согласно первой концепции федеральные органы власти и органы власти субъектов федерации существуют как бы в двух параллельных мирах: их взаимоотношения строятся на максимальном невмешательстве в дела друг друга, и каждая инстанция полноправно распоряжается в отведенной ей сфере172. Что касается модели «кооперативного» федерализма, то, напротив, считается, что и федеральные органы власти, и органы власти субъектов федерации являются выразителями воли одной и той же инстанции - народа, а потому их взаимоотношения должны развиваться на основе сотрудничества .
В российской юридической литературе выделяется несколько классификаций способов разграничения предметов ведения: 1) два способа разграничения предметов ведения: дуалистический и кооперативный, который, в свою очередь, делится на подвиды (по наличию (или отсутствию) сферы совместного ведения) ; 2) три способа разграничения: дуалистический, способ двух исключительных сфер компетенции, а также трехчленный способ (по количеству субъектов обладания компетенцией); 3) три способа разграничения (по способу правового регулирования по вопросам, находящимся в совместном ведении федерации и ее субъектов)1 ; 4) пять способов разграничения (по количеству субъектов принадлежности полномочий и факту наличия сферы совместного ведения); 5) шесть способов разграничения (по субъектам принадлежности полномочий (федерация, субъекты федерации), наличию (отсутствию) сферы совместного ведения, а также способу конституционно-правового закрепления полномочий Любая классификация способов разграничения предметов ведения носит весьма условный характер, правовая и практическая стороны разграничения компетенции в каждом конкретном государстве отличаются определенной спецификой, плохо поддающейся систематизации, в силу чего любая их классификация носит скорее методологический, неясели сущностный характер .
Заслуживает подробного рассмотрения последняя классификация разграничения предметов ведения ввиду того, что, как представляется, она является комплексной, обобщает все существующие подходы к данному вопросу. В ее рамках выделяются следующие способы разграничения предметов ведения: однозвенный, совмещенный, двухзвенный, трехзвенный, двухзвенно-негативный, преимущественно негативный180
Развитие форм правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
В начале данной главы представляется необходимым рассмотреть развитие двух основных форм правового регулирования по предметам совместного ведення Российской Федерации и субъектов РФ. С учетом положений части 3 статьи 11, статьи 15 Конституции РФ можно сделать вывод о приоритете конституционного регулирования федеративных отношений: предметы ведения уже разграничены нормами самой Конституции РФ и дополнительному разграничению не подлежат, вследствие чего можно говорить только о разграничении полномочий333. Поэтому разграничение полномочий может осуществляться лишь в соответствии с нормами статей 71-73 Конституции РФ, то есть сводится к распределению полномочий между федеральными органами и органами государственной власти ее субъектов внутри предметов совместного ведения и к передаче федеральным органам отдельных полномочий из сферы исключительного ведения субъектов РФ. Однако, как верно отмечает Н.В. Варламова, часть 3 статьи 11 Конституции РФ подобного ограничения не содержит, а ее нормы, в силу части 2 статьи 16, имеют большую юридическую силу по сравнению с положениями статей 71-73, частей 1, 2 статьи 76 Конституции РФ334.
Следует согласиться с И.В. Лексиным, по мнению которого закрепление в качестве средств разграничения предметов ведения и полномочий лишь Конституции РФ, Федеративного и иных договоров не согласуется со статьей 76 Конституции РФ, в соответствии с которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы .
Однако принадлежность статьи 11 Конституции РФ к основам конституционного строя не означает, что статья 76 должна быть приведена в соответствие с положением части 3 статьи 11, так последнее фактически не согласуется и с частью 2 статьи 4 Конституции, провозгласившей верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ.
Обращает на себя внимание отсутствие конституционного закрепления соотношения между договорами и федеральными законами. Недостаточная конституционная определенность пределов договорного регулирования и места договора в системе правовых актов на практике провоцировала неконституционное перераспределение компетенции .
Само понятие «договор» в контексте федеративных отношений употребляется в двух значениях. В широком смысле договор есть гипотетическое согласие этносов или населения, территориальных единиц, органов власти федерации и ее субъектов быть в составе федерации . Второе значение термина «договор» в теории федерализма являет собой правовой акт, юридический документ, закрепляющий свободное, добровольное и согласованное волеизъявление субъектов федеративных отношений по поводу федеративных отношений . В российской практике можно выделить два вида таких договоров; Федеративный договор и договоры (соглашения) о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов.
В юридической литературе для их обозначения используются различные понятия: «внутренние договоры» , «нормативные договоры» , «внутрифедеративные договоры (внутрифедеральные)», «двусторонние договоры о разграничении компетенции» , «конституционно-правовые
договоры» , договоры «о компетенции» , «федеративные договоры» , 1ак, если относить данный вид договоров к нормативным, то их можно классифицировать по нескольким критериям. По форме правотворческой деятельности, при которой применяется договор, это нормативный договор между государственными субъектами права (непосредственное государственное правотворчество). По составу субъектов договор между федеративным государством и его субъектом является неравностатусным, по предметному действию - статусно-компетеиционным, по критерию действия в пространстве -внутригосударственным, по действию во времени - бессрочным, по действию по кругу субъектов - договором общего действия, по отраслевой принадлежности -конституционно -правовым.
В российской юридической литературе отсутствует единое мнение о допустимости данной формы правового регулирования в сфере разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Так, с одной стороны, как отмечают отдельные авторы, договоры о разграничении являются инструментом нормализации взаимоотношений федеральных и региональных властей , более эффективной формой конкретизации конституционных норм о полномочиях совместного ведения РФ и ее субъектов, чем федеральный закон , позволяют учесть специфические интересы отдельно взятого региона .
С другой стороны, полагают другие исследователи, договоры создают дифференциацию между субъектами РФ, практика договорных отношений может, в конечном счете, нанести ущерб конституционным принципам федерализма и государственному суверенитету РФ349. Учеными отмечаются такие проблемы как несоответствие положений ряда договоров Конституции РФ, нарушение ими принципа верховенства федеральной Конституции, определение приоритета между договорами и федеральным законодательством .
