Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление и эволюция органов прокуратуры в России.
1. Предпосылки и основные этапы формирования российской прокуратуры.
2. Органы прокуратуры в советский и постсоветский периоды.
Глава 2. Место и роль прокуратуры в государственном механизме современной России.
1. Прокуратура как структурный элемент государственного механизма современной России.
2. Особенности функционирования прокуратуры в современной России и ее нормативно-правовое обоснование.
3. Основные направления оптимизации деятельности прокуратуры в условиях построения правового государства.
Заключение
Литература
- Предпосылки и основные этапы формирования российской прокуратуры.
- Органы прокуратуры в советский и постсоветский периоды.
- Прокуратура как структурный элемент государственного механизма современной России.
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с определением места и роли органов прокуратуры в государственном механизме современной России.
Анализ исторического опыта государственного управления в России позволяет вскрыть существенные отличия в положении и деятельности органов прокуратуры в сравнении с западноевропейскими государствами. Основным таким отличием является функциональное назначение данных органов, которые в России создавались с целью общего надзора за законностью, тогда как в западноевропейских государствах — с целью осуществления уголовного преследования. Данное отличие присуще российской прокуратуре на протяжении длительного исторического периода и не может не_ оказывать влияние на содержание проводимых в этой области реформ.
Представляя собой систему взаимосвязанных государственных органов, формирование и функционирование которых связано с обеспечением режима законности во всех сферах социально-политической жизни, прокуратура в современной России, вместе с тем, является самостоятельным государственно-правовым институтом и не может быть отнесена ни к одной из традиционных ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной). Кроме того, прокуратура, являясь многофункциональным органом реализует свои властные полномочия практически во всех сферах правового регулирования, что также предопределяет ее уникальную роль в механизме современного Российского государства.
Проводимая в стране судебно-правовая реформа не могла не коснуться прокуратуры, ее организации и деятельности. Вопросы о том, в каком направлении должна развиваться прокуратура, какие из ее функций должны быть сохранены, какие изменены, а какие, возможно, и исключены в будущем, не имеют в современной юридической литературе однозначных ответов. По этим и многим другим вопросам не выработано единого мнения, ко торое могло бы послужить основой в разработке концепции перспективного развития этого правоохранительного органа.
Перечисленные обстоятельства определяют актуальность рассматриваемой проблематики и обусловливают выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы диссертационного исследования. Проблемы организации и деятельности органов прокуратуры в достаточной степени широко исследовались в юридической литературе. Исторические аспекты становления и развития прокуратуры в России исследовались в трудах таких отечественных ученых как: Г.Н. Агеева, В.И. Басков, Б.В. Виленский С.А. Воронцов, В.Ю. Голубовский, Н.П. Ерошкин, Н.Н. Ефремова, П.А. Зай-ончковский, А.Г. Звягинцев, И.А. Исаев, Ю.А. Каленов, СМ. Казанцев, В.О. Ключевский, А.Ф. Кони, Т.П. Коржихина, Б.В. Кравцов, В.Г. Лебединский, Т.В. Малькевич, Г.А. Мурашин, СМ. Николаев, СГ. Новиков, П.И. Решетников, В.А. Рогов, К.А. Сафроненко, Л.А. Стешенко, А.Я. Сухарев, B.C. Та-девосян, З.М. Черниловский, В.Я. Шашков, К.Ю. Яровиков и др.
Проблемам функционирования органов российской прокуратуры на рубеже XX — XXI в.в. посвятили работы такие юристы как: СГ. Березовская, А.Д. Бойков, Ю.Е. Винокуров, В.В. Гаврилов, И.Ф. Демидов, В.Г. Даев, В.К. Звирбуль, В.Д. Ломовский, Ю.А. Лукичев, В.Г. Мелкумов, Н.П. Кириллова, В.В. Клочков, Б.В. Коробейников, Л.А. Николаева, М.Н. Маршунов, В.Г. Мелкумов, СН. Назаров, В.И. Рохлин, В.П. Рябцев, А.П. Сафонов, К.Ф. Скворцов, М.С Шалумов и др.
При исследовании проблем функционирования и принципов деятельности государственного механизма использовались также труды отечественных юристов: С.С. Алексеева, B.C. Афанасьева, М.И. Байтина, М.В. Боера, Э.П. Григониса, М.К. Искаковой, Л.И. Каска, В.В. Копейчикова, А.И. Королева, Н.И. Костенко, В.В. Лазарева, А.В. Малько, М.И. Марченко, Л.А. Морозовой, И.А. Полянского, Р.А. Ромашова, В.Е. Чиркина, Н.Г. Янгола и др.
Несмотря на многочисленные исследования проблем становления и функционирования органов российской прокуратуры, их положение в структуре государственного механизма и роль в осуществлении государственных функций на современном этапе развития общества являются во многом дискуссионными и недостаточно изученными с точки зрения общетеоретического обоснования и концепции взаимодействия государственных органов. Проведенное диссертантом исследование во многом восполняет этот пробел.
Объектом исследования выступают общественные отношения возникающие в связи с обеспечением правового режима законности в наиболее значимых сферах социально-политической жизнедеятельности. При этом основное внимание акцентируется на общественных отношениях связанных с формированием и функционированием института прокуратуры как обособленного элемента государственного механизма современной России.
Предмет исследования включает категориальный аппарат, при помощи которого осуществляется институционально-функциональная характеристика государственного механизма и института прокуратуры как самостоятельного элемента этого механизма; исторические особенности становления и эволюции органов прокуратуры в России, их функциональное назначение и место в системе государственных органов на современном этапе развития российского общества.
Цели и задачи исследования. Основной целью исследования является выяснение функционального статуса органов прокуратуры и определение их места и роли в механизме российского государства.
Исходя из поставленной цели исследования, диссертантом решались следующие научные задачи:
- осуществить характеристику государственного механизма с точки зрения составляющих его институтов и принципов функционирования;
- рассмотреть предпосылки и основные этапы формирования российской прокуратуры;
- выявить общие закономерности развития органов российской прокуратуры и особенности их функционирования в различные исторические периоды;
- исследовать нормативно-правовую базу деятельности органов прокуратуры;
- выявить особенности взаимодействия прокуратуры с другими государственными органами;
- исследовать основные функции органов прокуратуры;
- сформулировать общие положения, характеризующие место органов прокуратуры в механизме современного российского государства;
- определить основные направления оптимизации деятельности прокуратуры в условиях формирования в современной России институтов правового государства и гражданского общества.
Методологическую основу исследования составили взаимосвязанные приемы и способы познания в сфере диссертационной проблематики. Проблемы места и роли органов прокуратуры в механизме российского государства рассматриваются в работе при помощи общенаучных философских методов диалектического и исторического материализма, а также общенаучных приемов познания, таких как анализ и синтез, индукция и дедукция, аналогия, сравнение и др.
При исследовании процесса формирования и деятельности прокуратуры использовались специальные методы: исторический, социологический, системно-структурный, статистический, формально-юридический и др. При выявлении специфики российской прокуратуры на современном этапе развития особое внимание уделялось функциональному подходу. При изучении нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность органов прокуратуры, использовался сравнительно-правовой метод, формальнологический метод толкования права и др.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы современных отечественных юристов: Ю.Е. Аврутина, С.С.
Алексеева, Л.И. Антоновой, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.В. Бородина, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Э.П. Григониса, СБ. Глушаченко, В.П. Грибанова, Х.С. Гуцериева, А.В. Зиновьева, А.И. Королева, Э.В. Кузнецова, В.В. Лысенко, И.И. Мушкета, B.C. Нерсесянца, Л.А. Николаевой, Р.А. Ромашова, В.П. Сальникова, М.В. Сальникова, В.Д. Сорокина, А.Г. Хабибу-лина и др.
В качестве нормативно-правовой базы использовались Конституция России, действующие нормативно-правовые акты Российской Федерации, в том числе регламентирующие деятельность прокуратуры и других правоохранительных органов, а также акты, характеризующие положение и сферы деятельности органов прокуратуры Мурманской области.
Научная новизна диссертации определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом разработанности соответствующих вопросов. Автором предпринята попытка комплексного ис-торико-теоретического анализа процесса формирования и особенностей функционирования российской прокуратуры в условиях полномасштабной судебной реформы осуществляемой в современной России.
В процессе работы были исследованы нормативные, институциональные и функциональные составляющие прокурорской деятельности, выявлены и охарактеризованы объективные и субъективные факторы, оказывающие существенное влияние на эффективность прокурорского надзора в сфере обеспечения правового режима законности.
Прокуратура рассматривается в диссертации как системный полифункциональный институт, занимающий значимое место в государственном механизме Российской Федерации и осуществляющий деятельность по надзору за законностью и правопорядком в наиболее важных сферах жизнедеятельности государства и общества.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Созданная по Указу Петра I прокуратура представляла собой централизованную институционально-функциональную систему, подчиняю щуюся непосредственно царю, выполняющую функцию надзора за законностью и сдерживающую произвол чиновников Сената и местных чиновников. С момента своего создания прокуратура выступала в качестве основного надзорного органа в подчинении которого находились иные органы, осуществляющие функцию надзора, в частности фискалитет. Представляя собой самостоятельный орган государства, прокуратура выступала в качестве инструмента системы «сдержек и противовесов», позволявшего монарху на законных основаниях ограничивать властные полномочия Сената и управления на местах.
2. Понимание теории разделения властей в контексте диссертационной проблематики предполагает выделение двух подходов к ее содержанию: функционального и юридического (собственно правового). В рамках функционального подхода закрепляется разделение управленческого труда, выделяя при этом не только законодательную, исполнительную и судебную, но и президентскую, контрольную, надзорную, правоохранительную деятельность. И в данном случае целесообразнее говорить не о «ветвях власти» в их классическом понимании, а именно о видах государственной деятельности. Специализация деятельности государственных органов - черта, характерная для любого государства. В свою очередь, юридический (собственно правовой) подход предполагает наличие разделения объема властных полномочий при помощи системы «сдержек и противовесов».
3. Прокуратура не входит и не должна входить в какую-либо ветвь государственной власти. Более того, подчинение прокуратуры исполнительной или судебной власти в настоящий момент может разрушить сложившуюся в государстве систему «сдержек и противовесов», усилить опасность нарушения правового режима законности и, как следствие, может инициировать усиление деструктивных тенденций в системе государственного устройства.
4. В настоящее время прокуратура в Российской Федерации принимает участие в реализации таких функций государственной власти, как над зорная, правоохранительная, правотворческая. Эти функции конкретизированы непосредственно в функциях прокуратуры: функции прокурорского надзора; государственного обвинения; руководства расследованием преступлений (распорядительной), следственной; координационной; участия в правотворческом процессе. Отмечая значимость перечисленных направлений следует подчеркнуть, что основной для прокуратуры является функция надзора за законностью.
5. Целевой установкой прокуратуры является обеспечение точного и неуклонного исполнения законов, а следовательно, и деятельность поднадзорных органов прокуратура оценивает только с точки зрения соответствия этой деятельности требованиям законности. Для устранения выявленных нарушений и наказания виновных данные органы не наделены административными полномочиями.
6. Особое место прокуратуры в системе государственной власти предопределяется рядом обстоятельств, из которых к числу наиболее значимых следует отнести: I) специфику конституционного закрепления положения прокуратуры; 2) многофункциональность, обусловленную обеспечением режима законности во всех сферах правового регулирования; 3) независимость и самостоятельность в осуществлении надзора за соблюдением Конституции и законов Российской Федерации; 4) осуществление надзора от имени государства.
Теоретическая значимость диссертационной работы заключается в том, что сформулированные в ней теоретические положения и выводы развивают, дополняют и уточняют ряд разделов общей теории права и государства, отдельные положения конституционного (государственного) права, истории государства и права. Исследуемые в диссертации проблемы, связанные с определением механизма государства и функций государства, относятся к числу фундаментальных проблем современной науки о государстве. Их научное осмысление обусловливает теоретическую ценность проведенного исследования.
Практическая значимость результатов исследования. Выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы:
- в дальнейшей научно-исследовательской работе по анализу современного состояния и перспектив развития органов прокуратуры;
- при подготовке лекционных курсов, проведении семинарских и практических занятий по общей теории государства и права, конституционного права, правоохранительных органов, прокурорского надзора и других учебных дисциплин;
- положения и выводы данного исследования могут быть учтены и использованы в практической деятельности органов прокуратуры;
- на основе полученных результатов исследования могут быть даны рекомендации по совершенствованию деятельности прокуратуры и совершенствованию действующего законодательства.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры теории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России. Результаты диссертационного исследования использовались в учебном процессе Санкт-Петербургского университета МВД России, а также получили свою апробацию в выступлениях автора на межвузовском научно-практическом семинаре «Государство и право на рубеже веков» (Санкт-Петербург, ноябрь 2000 г.), межвузовской научно-теоретической конференции «Правовой режим законности: вопросы теории и истории» (Санкт-Петербург, 2001 г.), региональной научно-практической конференции Северо-Западного филиала Московского гуманитарно-экономического института «Совершенствование учебно-воспитательного процесса в негосударственных вузах» (Мурманск, апрель 2001 г.), межвузовской научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, декабрь 2001 г.) и др.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и включает введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение и список литературы.
Предпосылки и основные этапы формирования российской прокуратуры
Прокуратура в механизме государства возникла сравнительно недавно в XIV в. Государством, в котором специальный контрольно-надзорный ор- ган появился впервые, считается Франция, а непосредственным основателем французской прокуратуры — Филипп IV, который в ордонансе от 25 марта 1302 г. закрепил представительство интересов короля прокуратурой. Сам термин «прокурор» (от лат. procurare — надзирать, заботиться) начал приме няться во Франции лишь в начале XVIII в. До этого времени соответствую щие должностные лица назывались «людьми короля» - gens du roi1. Следует заметить, что французская прокуратура возникла как сугубо обвинительный, карательный орган, приспособленный для выполнения воли короля и дачи заключений в судах
Приблизительно в тот же период учреждается прокуратура в Германии, ей поручается расследование преступлений. В XVI-XVII веках прокуратура действует уже во многих странах — Италии, Нидерландах и др.
Прокуратура в России появляется в связи с изменениями в государственном аппарате первой четверти XVIII века. Централизация государствен-ного аппарата при абсолютизме требовала создания специальных контрольных органов. Это был период, когда центральная власть встречала на местах в лице феодалов различного рода сепаратистские тенденции и противодействие мероприятиям центральной власти. «Хищения должностных лиц, их нерадение и неразвитость, беспорядок в делах и всюду преобладание личных видов над государственным интересом», - вот что характеризовало государственное устройство1.
До учреждения прокуратуры в России предпринимались попытки создания специальных органов, занимающихся наблюдением и контролем за деятельностью государственного аппарата. Так, во второй половине XVII в. царем Алексеем Михайловичем был образован Тайный приказ, основная задача которого состояла в том, чтобы «его царские мысли исполнялись все по его хотению». Тайный приказ стоял над остальными органами государственного управления, однако после смерти Алексея Михайловича прекратил свое существование . Кроме того, как указывает СМ. Казанцев, «при более пристальном рассмотрении деятельности этого приказа можно убедиться в том, что он был создан не столько для того, чтобы наблюдать за соблюдением законов, сколько для решения некоторых политических вопросов в обход закона»3. Черты надзорного органа имел также Челобитный приказ и некоторые другие.
Первым собственно надзорным органом стал сам Петр I. Чтобы прекратить безобразия служилых людей он ввел ряд мер, усиливающих контроль за их деятельностью: более жестко регламентировал службу, ужесточил наказания за должностные преступления и проступки .
Однако эти меры не привели к заметному улучшению положения.
Следующая попытка создать контролирующий орган относится к 1711 г., когда 2 марта Петром I учреждается Сенат, приводятся к присяге сенаторы и утверждается должность тайного фискала для осуществления надзора Сената за правительственным аппаратом и должностными лицами. Вводится новый институт во главе с обер-фискалом при Сенате, который стал осуществлять надзор через систему фискалов на местах1. В именном Указе Сенату о фискалах говорилось: «Выбрать обер-фискала, человека умного и доброго, должен он над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також в сборе казны и прочего» . В случае выявления правонарушений - «неправды», фискал должен был невзирая на лица призвать виновного в Сенат и там его уличать. Информацию фискалов рассматривала и ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата — особое судебное присутствие из четырех судей и двух сенаторов3.
Основными функциями фискалов являлось: тайное обнаружение нарушения; открытое доносительство о нем; непосредственное обвинение преступника в судебном органе. Особое внимание обращалось на наблюдение за деятельностью судов и казны, борьбу с опасными политическими настроениями и деяниями, посягавшими на государственный порядок
Органы прокуратуры в советский и постсоветский периоды
Прокуратура как специальный орган надзора была восстановлена в 1922 г., с этого времени начинается советский этап ее деятельности (1922-1991 г.г.). Представляется целесообразным рассмотреть особенности функционирования органов прокуратуры в этот период, основываясь на нормативно-правовых актах, наиболее полно отражающих их правовой статус. Принимая во внимание такие правовые акты возможно выделение следующих периодов деятельности советской прокуратуры:
1. Прокуратура в составе Народных Комиссариатов Юстиции союзных республик- 1922-1924 г.г.
2. Прокуратура Верховного Суда Союза ССР - 1924-1933 г.г.
3. Централизованная прокуратура СССР- 1933-1991 г.г.
После распада СССР (декабрь 1991 г.) начинается постсоветский этап функционирования прокуратуры.
До восстановления прокуратуры более четырёх лет специальный надзорный орган в советском государстве отсутствовал, хотя сама функция надзора за деятельностью государственных органов сохранялась. Это говорит о ее несомненной необходимости. Однако она была распределена между различными органами и не являлась для них основной (ВЦИК, СНК, отдельные наркоматы: НК ГК, НКЮ, РКИ)1.
В юридической литературе описывается такой факт, что после упразднения царской прокуратуры в 1917 г. в ряде местностей прокуратура сохранялась. Так, в Полтаве в ноябре 1917 г. Полтавским Советом был избран новый революционный прокурор, который осуществлял надзорную деятель-ность на территории Полтавской губернии . Подобные факты позволяют выделить дополнительно еще один период в деятельности органов прокуратуры советского этапа - органы, осуществляющие надзор с 1917 по 1922 г.г. В литературе высказывается мнение о том, что длительное отсутствие специального надзорного органа связано с резко отрицательным отношением народа к дореволюционной прокуратуре, ассоциированием ее с насилием.
Представляется, что отсутствие прокуратуры и породило множественность контролирующих органов. Согласно ст. 32 Конституции РСФСР 1918 г. ВЦИК обеспечивал точное соблюдение законов на территории республики, наблюдал за проведением в жизнь Советской Конституции, поста-новлений съездов Советов и центральных органов Советской власти . Совет народных комиссаров имел право немедленно отменять местные законы, стесняющие деятельность центральной власти или противоречащие ее законам и постановлениям . Народный комиссариат государственного контроля имел право ближайшего наблюдения за деятельностью всех Народных Комиссариатов, их отделов на местах и всех, вообще, органов Советской власти .С образованием 8 февраля 1920 г. Рабоче-крестьянской инспекции (РКИ) функции комиссариата государственного контроля перешли к ней и дополнились некоторыми новыми функциями: борьба с бюрократизмом и волокитой в советских учреждениях, усиление контроля в области административного управления, проверка деятельности всех органов Советской власти с точки зрения достигнутых на деле результатов5. Решая массу задач по улучшению деятельности государственного аппарата, РКИ не могла надлежащим образом следить за законностью.
Прокуратура как структурный элемент государственного механизма современной России
Для характеристики места прокуратуры в государственном механизме, как было указано, необходимо исследовать ее функциональную специфику. Этимологически термин «функция» (от латинского fimktio — исполнение, осуществление) означает «деятельность, обязанность, роль, которую выполняет определенный социальный институт или процесс по отношению к целому».
Функция - категория системного подхода и применима к характеристике любых систем: социальных, технических, биологических и др. И назначение данной категории во всех случаях состоит в том, чтобы дать эталон деятельности системы, дать описание той деятельности, осуществление которой требуется системе для достижения ее цели. Функция представляет собой своего рода образец деятельности системы. Поэтому функцию следует отличать, с одной стороны, от целей и задач, стоящих перед самой системой, а с другой -от ее реальной, фактической деятельности, т.е. от той деятельности, которую система производит «на деле».
В философии под функциями понимается внешнее проявление свойств какого-либо объекта в определенной системе отношений. В юридической литературе относительно данной категории нет единства мнений. Так С.А. Комаров представляет функции государства как основные (главные) направления (стороны, виды) деятельности государства по реализации стоящих перед ним задач для достижения определенных целей, обусловленных как классовой, так и общесоциальной его сущностью и социальным назначением. Практически таким же образом определяет функции государства М.И. Бай-тин - как основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражается и конкретизируется его классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение.
Л.А. Морозова предложила трактовку функций государства не только как направлений его деятельности, но и как механизма государственного воздействия на общественные процессы, ссылаясь на то, что, выполняя определенные функции в тех или иных сферах жизни общества, государство одновременно посредством проводимых реформ, различного рода преобразований, правового регулирования общественных отношений воздействует на состояние общественных процессов.3
С резкой критикой данного подхода выступил С.А. Комаров, указывая на то, что такое понимание функций государства сводит последние к функционированию его механизма, подменяет способами правового воздействия, хотя в науке существует самостоятельное понятие правовых форм осуществления функций государства.4
Л.А. Морозова, в свою очередь, считает указанные доводы несостоятельными, приводя следующие контраргументы. В частности, функции государства в реальности осуществляются государственными структурами, составляющими механизм государства. В приведенном ею определении функций государства речь идет не о механизме государства, а о механизме воздействия на общественные отношения, что не одно и то же. Кроме того, нет здесь и стремления подменить функционирование государства различными способами и средствами их выполнения. И, несмотря на существование самостоятельного понятия «правовые формы реализации функций», это не исключает другой категории «механизма выполнения конкретной деятельности государства».
