Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Безнадзорность и беспризорность несовершеннолетних и развитие законодательства по их профилактике 13
1.1. Понятие, причины безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних и их классификация .13
1.2. Правовое регулирование профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних 35
Глава II. Государственные органы и общественные организации, обеспечивающие профилактику безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних . 80
2.1. Деятельность центральных и местных органов власти по профилактике безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних 80
2.2. Правоохранительные органы и их роль в профилактике безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних 103
2.3. Участие общественных организаций в профилактике безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних 126
Глава III. Основные направления и совершенствование системы профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних в современных условиях 152
Заключение 176
Библиография 189
- Понятие, причины безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних и их классификация
- Правовое регулирование профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних
- Деятельность центральных и местных органов власти по профилактике безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних
- Основные направления и совершенствование системы профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних в современных условиях
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Безнадзорность и беспризорность несовершеннолетних современным российским обществом оцениваются как факторы, создающие общенациональную (общегосударственную) угрозу. Учитывая это, Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что в нашей стране в настоящее время проблема безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних стоит очень остро. По различным данным, на сегодняшний день беспризорных детей, не имеющих постоянного места жительства, находящихся вне рамок государственного и семейного попечительства в России значительно боль- ше, чем было в послереволюционный и послевоенный периоды.
Так, по данным государственной, статистики, в 2004 г. в стране насчитывалось 1 млн. 573 тыс. детей, оставшихся без попечения родителей, 546 тыс. безнадзорных и беспризорных детей и лиц без определенного места жительства, беженцев и вынужденных переселенцев, жертв вооруженных и межнациональных конфликтов, 2 млн. детей нигде не учились и не были заняты общественно-полезным трудом. По данным социологов, в стране насчитывалось 422 тыс. неблагополучных семей, в которых проживало 770 тыс. детей и подростков. Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации было оглашено, что половина российских детей живет в семьях, оказавшихся за чертой бедности и имеющих среднедушевой доход ниже прожиточного минимума. По данным Министерства внутренних дел Российской Федерации, за необеспечение нормальных условий жизни своим детям 36 тыс. родителей лишены родительских прав, сотрудниками органов внутренних дел задержано 120 тыс. детей, а сколько ушли в беспризорники - никто не знает, так как до сих пор в стране отсутствует единый банк данных о количестве безнадзорных и беспризорных детей1.
В стране, как информируют средства массовой информации, идет третья волна беспризорности. И это на фоне неутешительных выводов о демографической ситуации в России, когда по данным Министерства внутренних дел Российской Федерации в государственных детских учреждениях содержатся около 760 тыс. сирот и брошенных детеіг.
В этих условиях, с целью решения данной проблемы за последние годы в стране принят ряд нормативных актов разного уровня, особую роль среди которых играют Федеральный закон Российской Федерации от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Постановление Правительства РФ от 3 октября 2002 г. № 732 "О федеральной целевой программе "Дети России" на 2003 - 2006 годы", включающее подпрограмму "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 3 декабря 2003 г. № 298 "О республиканской программе "Дети Чувашии" на 2004-2006 годы", включающее подпрограмму "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних". Однако до сих пор многие актуальные вопросы профилактики остаются нерешенными, а действующая .система профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних не дает должного, положительного эффекта. К тому же не всегда отвечает современным требованиям нормативно-правовое, финансовое, научно-методическое и кадровое обеспечение работы по профилактике безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних, а также по их социальной реабилитации. Существующие институты государственной и региональной системы профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних зачастую, к сожалению, действуют разрозненно и неэффективно.
С учетом этого в диссертационном исследовании автор последовательно рассматривает вопросы правового обеспечения и практического осуществления профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних в исторической ретроспективе, излагает свой взгляд на изменение отношений к исследуемым проблемам и предлагает комплекс мер, позволяющих разрешать сложившуюся ситуацию.
В связи с этим, по мнению автора, исследование историко-правовых аспектов профилактики безнадзорности и беспризорности и оценка ее эффективности имеет большое научное и практическое значение. Именно перечисленные обстоятельства обусловили выбор диссертантом темы для диссертационного исследования и ее актуальность.
Степень научной разработанности темы. Российское правоведение до настоящего времени не располагает специальными монографическими исследованиями, посвященными теоретическому и практическому решению проблемы профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних в стране и в конкретных регионах. В тоже время, некоторые вопросы, связанные с деятельностью государства и общественных организаций по ликвидации детской беспризорности в первые годы советской власти, были исследованы в диссертациях по другим специальностям, в частности педагогических и исторических наук: И.С. Сажиной, Н.Ф. Сморгуновой, А.А. Славко и др. Однако среди юристов эта тема еще не являлась объектом специального исследования.
В этих условиях мировоззренческую базу диссертационного исследования составили труды известных юристов Ю.М. Антоняна, А.И. Долговой, К.Е. Игошева, И.И. Карпеца, Н.Ф. Кузнецовой, А.В. Мицкевича, Г.М. Миньковского, Л.Ю. Михеевой, Т.Я. Сафинова, В.Г. Тимофеева, А.С. Шапинова, A.M. Яковлева1 и др.
Выявление причин безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних в годы Великой Отечественной войны и в послевоенные годы являлось объектом ИС-. следования в научных трудах Г.Д. Комкова, В.А. Озерова, С.Н. Рябухина, A.M. Сини-цына, В.В. Тимофеева2 и др.
Для достижения поставленных целей диссертационной работы автором привлекался научно-методический потенциал российских отраслевых наук, таких как психология и социология, где проблемами предупреждения детской безнадзорности и беспризорности занимались М.А. Алемаскин, М.И. Бобнева, И.Т. Богатырева, Б.З. Вульфов, В.А. Караковский, Г.П. Медведев, И.П. Подласый3 и др.
Применительно к теме исследования проанализированы и обобщены идеи ведущих педагогов страны, таких как В.Г. Баженова, А.С. Белкина, В.И. Бочкарева, Н.Н. Верцинской, Ю.В. Гербеева, Л.Ю. Зюбина, Т.А. Ильиной, А.И. Кочетова, И.А. Невского, А.С. Макаренко, А.К. Марковой, Л.Й. Маленковой, И.В. Павлова, Г.М. Потанина, Л.Ю. Сироткина, В.А. Сухомлинского Н.Е. Щурковой1 и др.
Объектом диссертационного исследования являлись общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью законодательных и исполнительных органов власти федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления, общественных формирований по профилактике безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних в Российской Федерации и в Чувашской Республике, а также социально-экономические и политико-правовые отношения, оказывающие серьезное влияние на масштабы профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних в России.
Предмет исследования составляет анализ основных нормативно-правовых актов, выявление причин безнадзорности и беспризорности, их классификация,, система, структура, функции и деятельность органов государственной власти и управления, самоуправления и общественных формирований в сфере профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних. Хронологические рамки диссертации охватывают период с 40-х годов XX века по настоящее время, в который вошли периоды второй и третьей волны безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних. Первая волна безнадзорности и беспризорности, связанная с последствиями войн и голодом 1921-1922 гг., иссле- дована достаточно многосторонне. Поэтому исследование второй и третьей волны безнадзорности и беспризорности, правовое обеспечение их профилактики, изучение причинно-следственных связей рассматриваемых явлений и организационно -правовая деятельность органов власти и управления, обеспечивающих борьбу и профилактику безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних, в исследуе- мый период представляет серьезный интерес.
Цели и задачи исследования. Цель - провести комплексный анализ причинно-следственных и сущностных аспектов правового обеспечения профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних и на.его основе сформулировать концепцию данного политико-правового и социально-экономического института.
Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Изучить понятия «безнадзорность» и «беспризорность» как социально-правовых феноменов, определить многогранность понятийного аппарата, дать свои определения терминам;
2. Исследовать причины безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних и дать их классификацию;
3. Проанализировать основные нормативно-правовые акты, обеспечивающие правовое регулирование профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних;
А. Представить социально-демографическую характеристику безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних;
5. Выявить цели, задачи и функции субъектов профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних;
6. Раскрыть общие и специальные.методы деятельности субъектов профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних;
7. Разработать научно-обоснованные рекомендации по совершенствованию системы профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних.
Источниковую базу диссертации составляют архивные материалы, которые были выявлены автором в Государственном архиве Российской Федерации (ф. 9412), Центральном Государственном архиве Чувашской Республики (ф. 599), Центральном Государственном архиве Чувашской Республики (ф.1, 6), текущем архиве МВД Чувашской Республики, значительная часть которых ранее была не доступна исследователям, а также сведения, опубликованные в научных, официальных статистических, справочных и периодических изданиях.
Теоретическая основа диссертации. Для обоснования сформулированных в диссертации положений использованы нормативно-правовые акты федеральных и региональных органов власти и управления, труды известных юристов, социологов, политологов, философов, историков, психологов, педагогов, в частности, М.А. Андреева, Н.И. Ветрова, Ю.Г. Галая,.Ю.П. Зотова, Э.Б. Меньшикова, И.А. Невского, И.В. Павлова, В.Б. Романовской, Н.Ф.; Сморгуновой, В.Г. Тимофеева, С.А. Черника1 и других, а также материалы, опубликованные в различных научных изданиях.
Методологическую основу диссертационного исследования образует диалектический метод как основной способ объективного познания действительности и дополняющие его специальные и частнонаучные методы: сравнительно-правовой, системный, структурно-функциональный, статистический, исторический, с учетом объективности, взаимообусловленности явлений, их взаимосвязи, единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего и особенного.
Научная новизна исследования определяется выбором темы и самим подходом к ее освещению. В представленной работе впервые проведено монографическое исследование профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних в Российской Федерации и в Чувашской Республике в исследуемый период, рас смотрен вопрос об эффективности действующего законодательства в этой области, осуществлено исследование их понятийного аппарата, организационно-правовых основ деятельности субъектов, осуществляющих их профилактику, обобщена практика и изложены практические рекомендации по совершенствованию опыта их деятельности в профилактике безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних.
Данный подход позволил диссертанту решить важную научную проблему, связанную с изучением правового обеспечения и реализацией мер по повышению эффективности функционирования и координации деятельности всех субъектов федеральной и региональной систем профилактики безнадзорности и беспризорности, созданием единого реабилитационного пространства, вовлечением в этот процесс органов управления, общественных объединений, которые могут оказать профилактическое воздействие на факторы, способствующие безнадзорности и беспризорности, с созданием на местах условий для социальной, психолого-педагогической, медицинской, правовой поддержки и реабилитации детей и подростков, в том числе детей с деви-антным поведением и имеющих аномалии в психическом развитии, приведением нормативно-правовой базы организации профилактики безнадзорности и беспризорности в соответствие с современными требованиями, дальнейшим развитием специализированных учреждений, занимающихся профилактикой безнадзорности и беспризорности, укреплением их материально-технической базы, подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации специалистов по социальной работе, коррекци-онно-развивающей педагогике и психологии, наркологов и правоведов.
Научная новизна исследования сформулирована в следующих основных по-, ложениях, выносимых автором на защиту:
1. Разносторонне изучены понятия «безнадзорность» и «беспризорность», выделены их общие признаки и отличия и даны им свои определения;
2. Исследованы причины (факторы) безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних, среди которых наиболее значимыми являются: организационно-управленческие, экономические, политические, идеологические, моральные, социально-бытовые, социально-воспитательные, социально-культурные, социально-демографические, социально-правовые, социально-психологичесісие, криминальные, генетические, информационные и др.;
3. Дана подробная социально-демографическая характеристика безнадзорных и беспризорных детей и подростков по их возрасту, полу, месту жительства, уровню образования, семейно-социальному положению, жилищным условиям и т.д.;
4. Проанализированы основные международные, федеральные, региональные, ведомственные нормативно-правовые акты, а также акты центральных и местных органов власти и управления, органов местного самоуправления, регулирующих деятельность органов и учреждений, занимающихся профилактикой безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних. Одной из отличительных черт демократического государства является возложение на него ряда задач, обусловленных экономическим и социальным развитием общества. В этих условиях профилактика безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних была и остается одной из важных функций социального правового государства. Анализ законодательства по профилактике безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних позволил сделать вывод, что большая часть норм регулировала и регулирует вопросы социально-экономического положения детей, организацию работы с трудными подростками;
5. Выявлены и определены цели,- задачи и функции субъектов профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних, главными из которых являются организация работы по предупреждению и профилактике безнадзорности и беспризорности, и координация усилий государственных органов и общественных организаций по указанным вопросам. Анализ деятельности субъектов профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних показывает, что она представляет собой сложный процесс, в котором все звенья органически должны быть четко взаимосвязаны и взаимообусловлены;
6. Раскрыты общие и специальные методы деятельности субъектов профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних. Необходимым условием профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних является отла-. женный порядок выявления и статистического учета числа безнадзорных и беспризорных несовершеннолетних, его динамики во времени и по территориальному признаку, организации объективного и точного банка данных на безнадзорных и беспризорных несовершеннолетних, а также на детей, находящихся на грани такого положения;
7. Разработаны научно-обоснованные рекомендации по совершенствованию системы профилактики безнадзорности, и беспризорности несовершеннолетних, ведущее, место в которой отводится правоохранительным органам, координирующим деятельность значительного числа субъектов профилактики. Однако позитивный потенциал мер, используемых в профилактике безнадзорности и беспризорности, не реализуется в связи с серьезными финансовыми, экономическими и другими проблемами. В этих условиях необходимо объединить усилия народных дружин, домовых, уличных, сельских комитетов, инспекций по делам несовершеннолетних, общественных организаций и трудовых коллективов по профилактике безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних, и для улучшения их взаимодействия с государственными и муниципальными предприятиями и организациями необходимо организовать территориальные совет общественности и принять федеральный закон «О советах общественности».
Теоретическое и практическое значение исследования. Научные выводы и материалы, содержащиеся в диссертации, могут служить основанием для составления конкретных программ по профилактике безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних. Они могут быть использованы в деятельности законодательных и исполнительных органов власти Российской Федерации и ее субъектов. Содержащиеся в диссертационном исследовании выводы таюке могут быть использованы учеными и практическими работниками, занимающимися проблемами профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних, аспирантами и студентами, изучающими социальную функцию государства, а также при чтении курсов «История отечественного государства и права», «Правоохранительные органы», разработке специаль-. ных курсов. Выводы и материалы исследоЁания предполагают использование накоп-. ленного положительного опыта работы государственных органов в профилактике безнадзорности и беспризорности в современной России, а также они могут применяться в сложившихся условиях для решения ставших злободневными проблем профилактики безнадзорности и беспризорности детей, находящихся в обстановке, не отвечающей требованиям по их воспитанию или содержанию и т.д.
Личный вклад автора состоит в том, что в исследовании впервые на основании анализа правового обеспечения профилактики безнадзорности и беспризорности устанавливается, что они выступают как общественный и социально-правовой феномены, причины которых связаны с целым рядом факторов, способствующих безнадзорности и беспризорности, им дается совершенно новое понятийное определение, а таюке авторская оценка правовых документов, регламентирующих эти вопросы.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли свое выражение:
- в опубликованных автором 22-х научных статьях, которые предварительно обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин ФГОУ ВПО. «Чувашский государственный университет им. И. Н. Ульянова», кафедры теории, истории государства и права Московского государственного социального университета (филиал МГСУ в г. Чебоксары);
- в докладах на научно-практических конференциях «Проблемы юридической науки и практики в России: история и современность» (11 января 2002 г., г. Йошкар-Ола); в межведомственной региональной научно-практической конференции «Молодежь в современной России: социально-экономические проблемы и пути их решения» (12 ноября 2004 г., г. Чебоксары); во Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы теории и практики применения российского законодательства» (22-24 апреля 2005 г., г. Чебоксары);
- результаты исследования используются при чтении лекций по учебным дисциплинам «История отечественного государства и права», «Теория государства и права», «Административное право», «Конституционное право», «Семейное право», чтении спецкурсов, проведении семинарских занятий в высших учебных заведениях юридического профиля в Чувашской Республике и в Республике Марий-Эл.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.
Понятие, причины безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних и их классификация
Неотъемлемой чертой повседневной жизни и своеобразным символом новой, постсоветской России стали безнадзорные и беспризорные дети. По данным Правительства Российской Федерации на начало 2002 г. их число в стране составляло 1 млн. человек. В то же время, по оценкам Министерства внутренних дел Российской Федерации и Генеральной Прокуратуры Российской Федерации, их число достигает 2-2,5 млн., а по оценкам Совета Федерации и независимых экспертов - 3-4 млн., т.е. приближаясь к количеству безнадзорных и беспризорных в 1921 г. (4,5-7 млн. человек) - результату разрушительных и кровопролитных событий той поры1.
В связи с этим в Российской Федерации все более опасным становится процесс распространения детской безнадзорности и беспризорности, зачастую приводящий несовершеннолетних в криминальную среду. При том, эти явления представляют собой один из факторов угрозы национальной безопасности России. Большой интерес в правовом регулировании безнадзорности и беспризорности вызывают проблемы определения категорий, таких как «безнадзорность» и «беспризорность»,, «профилактика безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних».
Современными исследователями безнадзорность довольно однозначно определяется как вариант девиантного поведения подростков и результат социально-психологической дезадаптации личности. Это поведение, которое препятствует вклю--чению в общество, усвоению общественных норм, правил поведения2.
Мы думаем, что «безнадзорность» можно рассматривать как модель поведения, избранную подростком в результате осознанного отказа от не устраивающей его ситуации в семье или в социальном учреждении.
Едва ли вызовет возражение и утверждение трактовка понятий «безнадзорность» и «беспризорность» в различных энциклопедиях. В частности, юридическая энциклопедия объясняет «беспризорность» как особое социальное положение несовершеннолетнего, характеризующееся: а) отсутствием постоянного места жительства, жилья для проживания (бездомностью); б) разрывом отношений с родителями (лицами, их заменяющими), родственниками, педагогами, воспитателями и т.п.; в) отчуждением от всех институтов социализации личности детей и подростков (семьи, учебно-воспитательных, досуговых, медицинских и т.п. учреждений); г) незанятостью общественно полезным трудом (учебой, работой)1. Распространенность беспризорности в той или иной степени связывается с социальными явлениями различного уровня и, прежде всего, процессами, которые меняют традиционный уклад жизни значительного слоя населения, увеличивают напряженность, повышают уровень дезадаптации. К таким процессам относят урбанизацию, миграцию, войны, революции, периоды широкомасштабных экономических и социальных реформ и т.п.
Советская энциклопедия определяет понятие детской «беспризорности» как полный отрыв несовершеннолетнего от семьи, сопряжённый с утратой постоянного места жительства и занятий. Беспризорность является наиболее острой формой безнадзорности - ослабления попечения о несовершеннолетних со стороны родителей или заменяющих их лиц (недостаточность воспитывающего влияния, контроля за времяпрепровождением, связями, поведением и т.д.). Беспризорность и безнадзорность создают угрозу правильному формированию личности детей и подростков, условия для появления и укоренения у них социально негативных навыков . Определения, содержащиеся в теоретических работах, учебных пособиях, а также в российской педагогической энциклопедии гласят, что «безнадзорность» — это отсутствие или недостаточность контроля за поведением и занятиями детей и подростков, воспитательного влияния на них со стороны родителей или заменяющих их лиц. Крайнее проявление безнадзорности -«беспризорность», которая выражается в отчуждении самих детей от семьи, детского коллектива и одновременно в безразличии родителей и воспитателей к детям0.
Не претендуя на полный обзор всех трактовок понятий «безнадзорность» и «беспризорность» в литературе, оказывается, мы не знаем точно, ни что такое «безнадзорность», ни что такое «беспризорность», так как в различные трактования данных понятий закладывается значительно отличающийся контекст.
В то же время отличительной чертой нашего времени является отсутствие, четких границ между дефинициями - «беспризорность» и «безнадзорность». Точ-. нее сказать, их принято считать равнозначными понятиями. Мало того, в юридической литературе все большее распространение приобретает термин «безнадзорность»1. И только ею, безнадзорностью объясняют причину ухода детей на улицу, совершение подростком противоправных действий.
Смешение понятий «безнадзорность»"и «беспризорность» свойственно не только, многочисленным исследованиям, посвященным различным аспектам детской преступности. Оно имеет место и в официальных документах2. Наиболее ярким примером по сути дела одинакового понимания слов «безнадзорность» и «беспризорность» может послужить Федеральный закон Российской Федерации от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних". Правда, здесь присутствуют оба термина: «безнадзорный» и «беспризорный», где «безнадзорный» - это несовершеннолетний, контроль за поведением которого отсутствует вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию, обучению и (или) содержанию со стороны родителей или иных законных представителей либо должностных лиц; «беспризорный» - это безнадзорный, не имеющий места-жительства и (или) места пребывания . Надо заметить, что употребляются они в тексте Закона одной строкой. Отсюда сложности в определении способов предотвращения именно беспризорности, которая концентрирует в себе наибольшее социальное зло, предельно высокую социальную опасность для общества в целом.
Говоря о несовпадении терминов «беспризорный» и «безнадзорный», следует учитывать, что безнадзорность в основном определяется с помощью правил педагогики. Не случайно ее сущность, признаки входят в сферу внимания педагогической науки, обращавшей внимание на правильно понимаемый надзор за несовершеннолетним, который не сводится к контролю за его поведением, времяпрепровождением, а состоит в поддержании, сохранении внутренней духовной связи с ребенком, подростком. Такой связи, которая позволяет сохранять даже на расстоянии контакт родителей, заменяющих их лиц со своим воспитанником. Отсутствие именно такого надзора чревато всякого рода неприятностями, иногда вовсе не безобидными, даже трагическими, когда уже возникают проблемы правового характера, в том числе, связанные с детской беспризорностью. Определить, как скоро это произойдет и произойдет ли вообще практически невозможно. На этот счет можно лишь делать предположения, прогнозируя будущее ребенка.
Правовое регулирование профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних
Вопросы эффективности профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних всегда стояли перед государством. Особенно активно они поднимались во время войн, репрессий, неурожая и голода, послевоенное время, так как миллионы детей оставались без родителей. Тяжелые материальные условия, существование впроголодь и без присмотра приводили к увеличению количества безнадзорных и беспризорных, что заставляло Советскую власть предпринимать самые решающие шаги по борьбе с детской безнадзорностью и беспризорностью.
В этих условиях был принят целый ряд нормативно-правовых актов, направленных на решение данной проблемы. При этом к 40-м годам XX века в стране про-. должали действовать постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 31 мая 1935 г. «О. ликвидации детской безнадзорности и беспризорности»1, постановление ВЦИК и СНК СССР от 1 апреля 1936 г. «О порядке передачи детей на воспитание (патронат) в семьи трудящихся»2, приказ НКВД СССР от 7 июня 1935 г. «Об организации работы по ликвидации детской безнадзорности и беспризорности»3 и другие нормативно-правовые акты, согласно которым в крупных городах работали детские приемники-, распределители, а также воспитательно-трудовые колонии для несовершеннолетних4. Наличие безнадзорности и беспризорности после ее первой волны объяснялось недостаточным участием в предупреждении беспризорности детей органов милиции и общественности. В то же время, в трудное военное время продолжали активно работать детские комнаты милиции, количество которых было значительно увеличено-согласно постановлению СНК РСФСР от 20 января 1943 г. «О сети детских комнат при органах милиции НКВД СССР на 1943 г.»5, а органы милиции были обязаны «...доводить до сведения общественных организаций по месту работы родителей об отсутствии надзора со стороны родителей за поведением детей»1. К тому же во всех, крупных городах, при районных и городских Советах работали секции, на которые возлагалась задача организации деятельности по борьбе с беспризорностью. Именно с этой целью в составе Административно-хозяйственного управления (АХУ) НКВД СССР был организован Отдел трудовых колоний для несовершеннолетних. Работали детские приемники-распределители НКВД СССР, куда доставлялись безнадзор-. ные дети, которые в последующем распределялись по детским домам.
В связи с началом Великой Отечественной войны из центральных районов, оказавшихся под угрозой оккупации, в восточные районы эвакуировались не только производственные предприятия вместе с рабочим персоналом, различные материальные ценности, гражданское население, но и детские дома. За 1941-1942 г. было эвакуировано 976 детских домов, в которых воспитывалось 167233 человека4. Именно в этот период в Чувашию из Ленинграда и Карело-Финской ССР прибыли два детских дома, которые были размещены в с. Покровском Октябрьского района - на 80 детей и с. Порецком Порецкого района - на 68 детей. В общей сложности, в 7 детских домах республики нашли себе более или менее нормальные условия для жизни и воспитания 1028 детей5.
Изымая безнадзорных и беспризорных детей из общественных мест, органы милиции Чувашии при содействии местных органов власти устраивали их в детские дома. Но поскольку мест на всех не хватало в первый же период войны для устройства остро нуждающихся эвакуированных детей за счет государства заново было организовано 16 интернатов на 997 человек .
Для ликвидации беспризорности как социального явления важное значение имело своевременное выявление и устройство в детские учреждения, в первую очередь, круглых сирот. Однако имеющиеся детские дома не были в состоянии обеспечить всех нуждающихся местами в них. В связи с этим в Чувашской Республике широко начали использовать такие формы устройства сирот и потерявшихся детей, как усыновление, передача под опеку и патронирование. В частности, в конце 1941 г. в Чувашии на патронирование 242 бывших беспризорных детей государством было выделено 72,1 тысячи рублей. Передача детей на воспитание, патронирование, установление опеки продолжались и в последующем при активном участии общественности и органов милиции, в особенности, участковых уполномоченных. Благодаря принятым мерам в 1942 г. над 433 детьми, была установлена опека, над 924 детьми -патронирование и усыновлено 190 детей1.
Несмотря на все тяготы если в 1945 г. в приемных семьях по РСФСР находилось 335,8 тысячи детей-сирот, а в детских домах - 356,9 тыс. человек, то в 1953-м г. -соответственно 287,6 тыс. и 257,3 тыс. человек. Юридически это оформлялось как патронат или опекунство. В первом случае семья заключала договор с государственными органами попечительства и получала денежную помощь. Хотя пособие в 50 рублей в месяц не покрывало все расходы на содержание ребенка, эту форму стали постепенно сворачивать, а в 1968 г. и вовсе отменили под предлогом, что патронат в ряде случаев оформляется исключительно для получения дополнительного дохода. В то же время опекуны не получали никакого пособия на ребенка, считалось, что средства на его содержание дает пенсия или страховка после смерти родителей2.
В СССР опека выступала одной из правовых форм защиты личных и имущественных интересов несовершеннолетних. Осуществлялась опека органами государства, которые преследовали следующие цели; 1) воспитание несовершеннолетних в возрасте до 15 лет и защита их личных и имущественных прав и интересов. Устанавливалась она в случае смерти или болезни родителей, лишения их родительских прав, а также во всех иных случаях, когда дети по каким-либо причинам остались без родительского попечения либо родители уклонялись от обязанностей по воспитанию ребёнка. При этом опекуны обязаны были заботиться о физическом развитии подопечных, их обучении и подготовке к общественно полезной деятельности, а также защищать их права и интересы. Детям, воспитание которых осуществлялось детскими учреждениями, опекуны не назначались, так как выполнение их обязанностей возлагались на администрацию этих учреждений); 2) защита личных и имущественных прав и интересов совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными (душевнобольных и слабоумных). Опекун недееспособного обязан был обеспечить ему уход и лечение. Опека в таких случаях устанавливалась специальным решением исполкома районного (городского), поселкового или сельского Совета депутатов трудящихся по месту жительства лица, нуждающегося в опеке, или по месту жительства опекуна.
Деятельность центральных и местных органов власти по профилактике безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних
Государственная власть - это главная объединяющая, организующая и, при наличии опасных обстоятельств, принуждающая сила в обществе. Своим действием она охватывает всех лиц, проживающих на территории государства. Она опирается на определенную функционально-компетенционную специализацию, не нарушающую ее принципиального единства. Это означает, что именно власть в ее государственно-правовом выражении, обладая юридически-властными полномочиями, служит единой основой функционирования субъектов, обеспечивающих профилактику безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних.
Профилактика безнадзорности и беспризорности - это деятельность, направленная на выявление и устранение объективных внешних причин, порождающих безнадзорность и беспризорность, и условий, способствующих их увеличению. Она реализуется при активном использовании социальных, экономических, политических, правовых и других антибезнадзорных и антибеспризорных факторов при ведущей роли центральных и местных органов власти.
Происходящая в России реформа вертикали власти изменила структуру исполнительных органов власти, модернизировала ее. Несомненно, что в профилактике безнадзорности и беспризорности должны найти отражение процесс и результаты реформ в сфере федеративных отношений и местного самоуправления.
Следует отметить, что не только исполнительная власть решает проблему безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних. Здесь принимают постоянное участие органы законодательной (представительной) власти Российской Федерации, органы законодательной (представительной) власти субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления, как на стадии разработки законопроектов, так и в ходе их реализации. Эффективность их деятельности зависит от ряда условий, без учета которых стоящие перед ними задачи могут оказаться невыполнимыми. Это степень разработанности законодательства, достаточность финансирования, техническая, информационная и моральная вооруженность. Доля расходов бюджетов субъектов Российской Федерации значительно выросла, например, по выплате пособий на детей, вне зависимости от того является ли субъект Российской Федерации дотационным или донором, что может способствовать увеличению количества безнадзорных и беспризорных.
Сложность ситуации в России, связанной с увеличением количества безнадзорных и беспризорных несовершеннолетних, для своего положительного разрешения требует новых подходов со стороны государственных и местных органов власти. Учитывая это, основные задачи, стоящие перед органами, осуществляющими профилактику безнадзорности и беспризорности, постоянно совершенствуются, также происходит объединение усилий органов всех ветвей власти. .
Надо отметить, что вопросы профилактики безнадзорности и беспризорности, ее эффективности в свете требований Федерального закона РФ от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»1 находились в разной степени внимания государственных и местных органов власти, что подтверждается наличием разноликой статистической информации о количестве безнадзорных и беспризорных в стране, уменьшением финансирования такой деятельности, отсутствием совершенствования нормативно-правовых актов с учетом реформирования вертикали власти, перехода в рыночную экономику, намечавшимися тенденциями проведения социальной политики и т.д.
Нами установлено, что 1989-2005 гг. -это период наиболее резкого увеличения количества безнадзорных и беспризорных несовершеннолетних (третья волна безнадзорности и беспризорности), связанный с развалом Союзного государства, переходом к дикой рыночной экономике, ухудшением социально-экономического положения большинства населения, сопровождавшийся значительным увеличением количества сирот, брошенных детей и подростков.
Среди государственных органов власти Российской Федерации Государственная Дума Федерального Собрания РФ в своем Постановлении от 24 октября 1997 г. № 1835-II ГД "Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "К Президенту Российской Федерации и Председателю Правительства Российской Федерации об использовании ресурсов, высвобождаемых в Вооруженных Силах Российской Федерации в ходе проведения военной реформы, в целях воспитания детей, оставшихся без попечения родителей"1 стала.достаточно активно рассматривать проблемы, касающиеся положения детей, оставшихся без попечения родителей мотивируя это тем, что одной из острейших социальных проблем России в конце XX в. являлся постоянный рост числа безнадзорных и беспризорных несовершеннолетних, детей, оставшихся без попечения родителей, которые пополняли армию бродяг и утратили интерес к жизни, веру в государство и во. взрослых, которые обязаны проявлять о них заботу. По сравнению с 1945 г. число детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся в государственных учреждениях для детей-сирот, увеличилось более чем в 8 раз. Нерешенность проблем детских домов и вступления во взрослую жизнь выпускников таких домов порождал рост числа обездоленных людей, в том числе безнадзорных и беспризорных детей. В своем Обращении депутаты Государственной Думы РФ предлагали срочно активизировать и объединить усилия всех органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации для решения проблем, касающихся положения детей, оставшихся без попечения родителей. С этой целью предлагалось осуществить следующие мероприятия: -разработать государственную политику в области защиты и воспитания подрастающего поколения; - привлекать общественность к решению проблем, касающихся положения детей, оставшихся без попечения родителей; - создавать условия для повышения общественной значимости работы по воспитанию детей; - обеспечивать государственную поддержку тех организаций граждан, которые добровольно берут на себя обязанности, по воспитанию детей, оставшихся без попечения родителей, и ответственность за их. воспитание; - создавать доброжелательное отношение к детям в обществе, в учреждениях для детей-сирот, а также обеспечивать детям в таких учреждениях условия, способствующие их полноценному развитию; - создавать для выпускников учреждений для детей-сирот условия безболезненной адаптации к самостоятельной жизни .
Основные направления и совершенствование системы профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних в современных условиях
Безнадзорность и беспризорность несовершеннолетних, как мы видим, являются сложными, комплексными явлениями, поэтому для эффективной профилактики этих социальных явлений необходимо привлечение объединенных усилий многих субъектов, четкая координация их действий, контроль за эффективностью проводимых мероприятий, чтобы в максимально возможно короткие сроки получать реальные положительные результаты, а не еще раз подтвердить русскую пословицу, что «у семи нянек дитя без глазу». Для решения этих задач в последние годы в Российской Федерации,принят ряд соответствующих нормативных актов.
В частности, согласно Федеральному закону от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"1 субъектами профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемые в порядке, установленном законодательством Российской Феде-. рации и законодательством субъектов Российской Федерации, органы управления, социальной защитой населения, органы управления образованием, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел. Причем, в данных органах, могут создаваться учреждения, осуществляющие отдельные функции по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Помимо них в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних могут участвовать и другие органы, учреждения и организации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъектов Российской Федерации.
Все вышеназванные субъекты, осуществляя профилактику безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних, взаимодействуют между собой.
Взаимодействие состоит в осуществлении органами внутренних дел, другими органами государственной власти и государственного управления, прокуратурой, муниципальными органами, общественными формированиями правоохранительной направленности соответствующих организационных и профилактических мероприятий.
В зависимости от ведомственной принадлежности участников взаимодействия оно может быть внутрисистемным (так называемое внутреннее взаимодействие) и межсистемным (так называемое внешнее взаимодействие).
Взаимодействуя, все субъекты профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних образуют единую систему.
Организация взаимодействия - это разновидность управленческой деятельности, осуществляемой субъектом, наделённым властными полномочиями в отношении участников взаимодействия, и направленная на всестороннее обеспечение совместного использования их сил и средств в интересах эффективного и рационального разрешения комплексных для данной социальной системы проблем1. При этом, его эффективность в значительной мере обусловлена должной организацией взаимодействия с общественностью и населением.
Для эффективного результата необходимо выработать систему непрерывного взаимодействия субъектов профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних и обеспечить создание механизма ее дальнейшего совершенствования и развития.
Рассматриваемая система взаимодействия субъектов профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних функционирует на основе определенных принципов и использует в своей деятельности хорошо зарекомендовавшие на практике формы взаимодействия органов внутренних дел с общественными формированиями правоохранительной направленности и иными заинтересованными субъектами.
Представляется необходимым рассмотреть основные принципы организации и функционирования такой системы. 1. Законность первооснова функционирования системы взаимодействия. При выполнении своих полномочий в сфере охраны правопорядка, защиты и обеспечения законных прав безнадзорных и беспризорных подростков, субъекты рассматриваемой системы действуют на основе законности, в соответствии с Конституциями Российской Федерации и Чувашской Республики, другими нормативно-правовыми актами.
Любые нарушения или отступления от норм права влекут за собой существенные нарушения или ограничения прав и законных интересов граждан: незаконное задержание, необоснованное привлечение к административной ответственности и т.д. Каждый субъект взаимодействия должен нести всю полноту ответственности за законность принимаемых решений и осуществляемых действий. 2. Гласность является следующим. важнейшим принципом организации и. деятельности системы взаимодействия. Органы внутренних дел, представители общественных формирований не могут эффективно осуществлять свою правоохранительную деятельность изолированно от широкой общественности. Отсутствие гласности не способствует привлечению широкой общественности, помощи граждан в решении общих задач по охране общественного порядка и борьбе с преступностью, дистанцирует, а в некоторых случаях даже противопоставляет население и сотрудников правоохранительных органов. Правильно поступают те начальники органов внутренних дел, руководители общественных формирований правоохранительной направленности, которые информируют местное население через имеющиеся современные средства массовой информации о состоянии законности и правопорядка в микрорайоне, районе, городе коллективы трудящихся, общественные организации, чтобы мобилизовать их усилия на борьбу с его нарушениями.
Гласность в работе системы непрерывного профилактического воздействия на правонарушителей дает ее субъектам возможность оказывать влияние на формирование общественного мнения вокруг правонарушений и лиц, их допустивших, воздействовать на правосознание людей, тем самым, повышая их правовую культуру и гражданскую активность. Естественно, мы рассуждаем о гласности в той мере, в какой она не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне.
