Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Значение института выборов в организации государственной власти в Российской империи 14
1.1. Опыт исследования выборов в Государственную Думу в историко-правовой науке 14
1.2. Теоретико-правовое обоснование учреждения института выборов в Российской империи 38
13. Формирование правовой базы института выборов представительных органов власти 53
Глава 2. Развитие института выборов представительных органов власти России в XX столетии 89
2.1. Законодательство о выборах в Учредительное собрание 89
2.2. Эволюция института выборов в период Советской власти 107
23. Институт выборов в правовой культуре современной России 131
Заключение 145
Список литературы 149
- Опыт исследования выборов в Государственную Думу в историко-правовой науке
- Теоретико-правовое обоснование учреждения института выборов в Российской империи
- Законодательство о выборах в Учредительное собрание
- Эволюция института выборов в период Советской власти
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Анализ института выборов представительных органов власти, его роли и значения в истории российской государственности составляет актуальную научную проблему. От глубокого и всестороннего ее исследования, изучения отечественного опыта формирования представительных органов во многом зависит понимание особенностей и перспектив государственно-правового развития нашей страны. Становление политико-правовой системы современной России является закономерным продолжением на новом демократическом этапе развития тех процессов, которые отчетливо прослеживаются во всей предыдущей истории России, в ее социально-экономической и политический жизни.
История законодательства о выборах в Государственные думы, Учредительное собрание, советские органы представительной власти свидетельствует о том, что институт выборов в нашей стране прошел сложный, но закономерный путь развития, явившийся следствием общих тенденций развития Российского государства и общества, особенностей правовой культуры в нашей стране, российского менталитета.
Развития гражданского общества и становление правового государства невозможны без институализации отношений личности и государства. Только личность, активно использующая свою право- и дееспособность, осознающая свои гражданские права и обязанности, способная их реализовать в системе конкретных общественных отношений может стать основой формирования новой модели взаимодействия общества и государства. Выборы представительных органов власти и являются одной из важнейших форм институализации отношений личности и государства. Поэтому их историко-правовое исследование позволяет точнее и
доказательнее определить специфику российской государственности, понять особенности менталитета и правовой культуры российского народа. Только на этой основе можно объективно судить о тенденциях современного процесса государственно-правового строительства, о спектре политических интересов и предпочтений в обществе, а также прогнозировать социально-политическую ситуацию. Иначе говоря, изучение института выборов - это не что иное, как изучение системы отношения личности, общества и государства в действии, в их динамическом взаимодействии.
Об актуальности этой темы свидетельствует и обращение к ней (преимущественно в рамках общих работ) историков, правоведов, политологов. Однако эти исследования ограничиваются, как правило, изолированным анализом избирательного права, избирательных процедур и электорального поведения в определенный период отечественной историк, в то время как необходимо систематизированное исследование общих принципов и норм, раскрытия сущности этих явлений в контексте проблематики истории отечественного права и государства, с использованием методов теоретико-правового осмысления. Специальные работы, содержащие историко-правовое исследование особенностей становления и развития института выборов в России XX века, как проявления сущностных характеристик российской государственности и правовой культуры российского общества в настоящее время отсутствуют. Восполнить ряд пробелов в исследовании этой важной и актуальной проблемы и призвана данная работа.
Степень разработанности проблемы. Среди дореволюционных правоведов, обращавшихся к теме выборов органов представительной власти в России следует назвать Н.А. Захарова, М.М. Ковалевского, П.Е. Казанского, А.А. Кизеветтера, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского,
Б.А. Кистяковского, Н.И. Лазаревского, С.А. Муромцева, П.И. Новгородцева, Б.Э. Нольде, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и др.
В многочисленных работах российских и западных историков по
вопросам политической истории России первых двух десятилетий XX века
(Е.Д. Черменский, СМ. Сидельников, B.C. Дякин, Н.Г. Думова,
А.Н. Зырянов, Д.Л. Колениченко, В.В. Шелохаев; Т. Эммонс, Р. Мэннинг,
Е. Виноградов и др.), рассматривались отдельные аспекты исследуемой
проблемы, исторические традиции проведения выборов органов власти в
России, вопросы развития конституционных идей в Российской империи,
разработки правовых и политико-правовых документов,
регламентировавіпих выборы в Государственную Думу (особенно в аспекте борьбы партий в ходе выборов и в самой Думе) и др. Вместе с тем практически отсутствуют юридические работы, содержащие исследование правовой базы выборов в Думу и опыта ее создания, а также оценки роли института выборов в трансформации государственной власти в России 1905— 1917 годов. Кроме того, проведенные ранее исследования нуждаются в определенной переоценке с учетом современных достижений юридической науки.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили
труды ведущих специалистов в области теории и истории права и
государства, конституционного права, отраслевых юридических дисциплин:
С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева,
А.А. Вешнякова, В.Г. Графского, И.Я. Дюрягина, И.А. Исаева,
Г.С. Калинина, Е.И. Козловой, А.И. Кима, С.Д. Князева, В.Ф. Котока,
А.И. Королева, В.М. Курицына, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева,
А.И. Лепешкина, В.И. Лысенко, П.Е. Недбайло, В.А. Пертцика,
М.И. Пискотина, А.Е. Постникова, Р.А. Ромашова, Е.А. Скрипилева,
Л.И. Спиридонова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, И.П. Страшуна, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Б.С. Эбзеева и др.
Источниковедческую основу исследования составили материалы фондов Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ) и Российского государственного исторического архива (РГИА) в г. Санкт-Петербурге. В фондах этих архивов содержатся докладные записки бывших в разные годы министрами внутренних дел П.А. Валуева (РГИА, Ф. 1282), Лорис-Меликова (ГАРФ, Ф. 677) о внутриполитическом состоянии России и проектах преобразования государственного устройства. Здесь же хранятся письма и записки, адресованные министрам Л.С. Макову и А.Е. Тимашеву о необходимости реформ государственного и общественного строя в России (ГАРФ, Ф. 677). Большая аналитическая записка, подготовленная министром внутренних дел А.Г. Булыгиным, обобщает все известные к тому времени проекты государственных преобразований и содержит предложения Булыгина о привлечении к участию в законосовещательной деятельности выборных от населения (проект так называемой Булыгинской Думы) (РГИА, Ф. 1282). Весьма ценная для исследователей информация содержится в приговорах и наказах сельских обществ депутатам Государственной думы, в адресованных им заявлениях и ходатайствах различного содержания (РГИА, Ф. 1278). Здесь же находится опись дел архива канцелярии Государственных Дум всех четырех созывов, позволяющая составить представление о структуре каждой из Дум, проследить объем проделанной ими работы, как в общих заседаниях, так и в комитетах и комиссиях (РГИА, Ф. 1278).
Автор использовал обширную дореволюционную и современную нормативно-правовую базу, в частности Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г., Именные указы от 18 сентября и 11 декабря 1905 г. и от 8 февраля 1906 г., Положение о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907 г., закон о выборах в Учредительное
собрание, а также труды отечественных и зарубежных ученых, периодические издания, мемуарную литературу и др.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания, общенаучные (исторический, системный, функциональный) и специальные методы правовых исследований (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, правового моделирования и др.).
Цель исследования заключается в том, чтобы на основе анализа развития законодательства Российского государства, положений правовой науки комплексно и всесторонне исследовать основные историко-правовые аспекты института выборов представительных органов государственной власти в России XX — начала XXI вв., показать его место в системе организации государственной власти, выявить возможности использования отечественного опыта в условиях современного развития нашего государства.
Для реализации данной цели в процессе исследования необходимо было решить следующие основные задачи:
определить важнейшие предпосылки учреждения института выборов представительных органов власти в Российской Империи;
проанализировать содержание теоретических исследований крупнейших российских ученых-правоведов по вопросам образования органов представительной власти;
изучить историю формирования правовой базы выборов представительных органов власти в Государственную Думу;
дать характеристику нормативно-правовой базы выборов органов представительной власти в дореволюционной России имперского периода, периода Февральской революции и советское время;
установить значение института выборов представительных органов власти для развития российской государственности, становления
гражданского общества и формирования правовой культуры населения.
Научная новизна. Диссертация представляет собой первое комплексное историко-правовое исследование места и роли института выборов органов представительной власти в системе российской государственности с учетом ее исторической динамики в XX столетии. Диссертант использовал ряд новых источников, значимых для отечественной историко-правовой науки: нормативно-правовые документы, материалы правительственных совещаний, теоретико-правовые и историко-правовые работы отечественных юристов начала XX века. Результаты исследования института выборов на основе различных методологических подходов, полученные в соответствии с целями и задачами диссертационного исследования, позволили впервые воссоздать в целостности данный объект исследования с учетом исторических закономерностей его развития. Автором показано значение правового анализа института выборов в русской юридической мысли XX века. Осуществлен сравнительный анализ законодательства о выборах Российской империи начала XX века и стран Западной Европы. Элементы научной новизны содержатся также в следующих положениях, выносимых на защиту.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Демократические выборы представительных органов
государственной власти — важнейший элемент демократии, основанной на общественном консенсусе как способе взаимной общественно-политической оценки и согласования действий всех участников избирательного процесса на основе диалога, компромисса и сотрудничества в условиях широкой демократизации всего общества. В юридическом плане консенсусная демократия предполагает наличие механизма обязательных консультаций и публично-правовых соглашений, в рамках которых все участники обладают
равными правами и возможностями влиять на принимаемые решения и взаимными обязательствами по их исполнению. Выборы представительных органов власти выполняют функцию подтверждения «общественного договора» между обществом и государственной властью, на котором основывается взаимодействие общества, государства и личности, служат правовым средством легитимации органов власти и институциализации общественного согласия.
Накопленный к началу XX века опыт развития российской государственности показал необходимость разработки конституционных норм, способных гибко и своевременно отражать в правовой форме происходящие в стране перемены. Однако Основные законы от 23 апреля 1906 г., которые должны были юридически обеспечивать государственный и общественный порядок, не содержали основанного на согласии между монархом и народным представительством конституционного механизма разрешения политического конфликта по вопросу о законодательной власти.
Выборы в Государственную Думу на основе Положения о выборах от 6 августа 1905 г., указов от 18 сентября и 11 декабря 1905 г., от 8 февраля 1906 г., Положения о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907 г. не могли быть демократическими, способными привести к формированию подлинно представительных органов государства. Избирательное законодательство сохраняло такие принципы электоральной системы, как многоступенчатость выборов, сословность, цензовость, неравенство избирательных прав разных групп населения, лиц, проживающих на различных территориях Российской империи, лишение избирательных прав женщин, молодежи до 25 лет, военнослужащих и др. Вследствие этого выборы в I—IV Государственные Думы не стали средством достижения общественного согласия в Российской империи.
Выработанная в Российской империи модель формирования представительных органов власти характеризовалась доминирующей ролью государственной бюрократии в организации избирательного процесса, чиновничьим администрированием, стремлением государственного аппарата регламентировать или даже ограничивать действия и высказывания электоральных субъектов.
Положение о выборах в Учредительное собрание, утвержденное Временным правительством в июле-сентябре 1917 г., впервые в России закрепило демократические принципы избирательного права - всеобщность и равенство избирательного права, низкий возрастной ценз, отсутствие имущественного ценза и ценза оседлости. Избирательное законодательство России на этом этапе было одним из самых демократичных в мире, включая и страны Западной Европы. Вместе с тем и выборы в Учредительное собрание, не стали формой отражения общественного согласия, своего рода общественным договором, в силу глубокого кризиса самого общества, весьма далекого от действительного ценностного и институционального согласия.
В советское время в условиях тоталитарного режима вся избирательная система была подчинена решению задачи формирования представительных органов прежде всего по идеологическим принципам. Она характеризовалась безальтернативностью выборов, подконтрольностью их проведения, массовыми фальсификациями, заданностью результатов и т.п. и обеспечивала формирование представительных органов из числа проверенных лиц, преданно служивших партийно-государственному аппарату. В то же время она обеспечивала избирателям известную возможность через систему императивного мандата влиять на деятельность депутатов, отзывать тех из них, которые не выполняют предвыборных обещаний, дискредитируют себя совершением противоправных действий.
Новый этап в реорганизации избирательной системы приходится на период политических преобразований, развернувшихся в стране со второй половине 80-х гг. XX века. Они потребовали реформирования избирательной системы в целом. Начавшаяся в 90-х годах в Российской Федерации конституционная реформа, утверждение ценностей парламентаризма, разделения властей и демократии, продвижение России по пути многопартийности, формирование гражданского общества и правового государства потребовали создания более совершенных правовых процедур, обеспечивающих проведение выборов на действительно демократической основе. С 1989 г. начался переход к подлинно демократической модели формирования представительных органов, для которой в целом характерны верховенство права, доминирование закона над администрированием, альтернативность выборов, свобода волеизъявления избирателей, свобода действий и высказываний и т.п.
Особенности становления демократии в России, сложности экономического развития, люмпенизация значительной части населения страны, специфика российского менталитета и несформированность устойчивого правового сознания членов общества, коррупция, криминализация определенных сфер общественной жизни и т.д. привели к тому, что современная избирательная система оказалась несвободной от ряда существенных недостатков. В целях их устранения следует в процессе совершенствования избирательного законодательства установить строгие критерии отбора кандидатов в депутаты, исключающие возможность манипулирования избирателями, и как результат - проникновение в представительные органы случайных, не подготовленных к государственной деятельности лиц, или даже криминальных элементов, восстановить императивный мандат, установить подотчетность депутатов своим избирателям и возможность их отзыва.
Теоретическая и практическая значимость исследования
определяется сформулированными в работе положениями и полученными выводами. Основные итоги анализа историко-правовых документов, работ дореволюционных юристов и общественных деятелей, материалов правительственных совещаний, аргументы, подтверждающие авторскую концепцию, уточняют и развивают основные разделы истории государства и права, которые посвящены проблемам формы государства, формы и сущности государственной власти в России, а также правовой культуры и правосознания ее граждан. Историко-правовое исследование института выборов органов представительной власти в России закладывает теоретические и методологические основы для дальнейшей разработки целостной концепции развития российской государственности, анализа опыта и перспектив конструктивного взаимодействия государства и гражданского общества.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при разработке учебных и методических пособий по курсам истории права и государства, теории права и государства, истории правовых учений, конституционного право, а также политологии и истории России. Собранный и систематизированный автором материал может использоваться при подготовке спецкурсов по истории российского государства и права, избирательному праву, организации государственной власти Российской империи.
Апробация работы. Основные положения, выводы и рекомендации исследования отражены в опубликованных работах автора. Результаты диссертационного исследования обсуждались и были одобрены на кафедре истории государства и права Северо-Западной академии государственной службы, получили апробацию в выступлениях автора на ряде научных и научно-практических конференций, в том числе на итоговой научной
конференции СЗАГС (СПб., 2000), научной конференции СЗАГС «Право и политика» (СПб., 2001), на юбилейной научно-практической конференции СЗАГС «Государственное и муниципальное управление в России: история и современность» (СПб., 2002), итоговой научной конференции СЗАГС (СПб,. 2003).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка литературы.
Опыт исследования выборов в Государственную Думу в историко-правовой науке
В странах развитой демократии отношение к выборам высших органов власти как к политической и правовой ценности является одним из центральных элементов правовой культуры, что отражено в классических трудах европейской политико-правовой мысли. Известно, что исследованию института выборов в ценностном аспекте, а также в рамках теории государства и права значительное внимание уделяли такие мыслители как Э. Берк, М. Вебер, Т. Джефферсон, И. Кант, Дж. Ст. Милль, Ш.Л. Монтескье, Дж. Мэдисон, Т. Пэйн, Ж.-Ж. Руссо, А. де Токвиль1. Например, Дж. Мэдисон указывал, что суть демократии заключается в принципе представительства, который, в свою очередь, реализуется путем выборов.
Однако в России рубежа XX столетия идея выборов высших органоз государственной власти была в целом новой и во многом чуждой правосознанию страны, веками развивавшейся в условиях монархической формы правления. В контексте российской правовой культуры на ее раннем этапе монарх осознается в качестве института государственной власти, принципиально стоящего над обществом и в определенном смысле слова над правом. Но именно поэтому его воля могла рассматриваться как источник права и высший регулятор правоотношений.
Нужно отметить, что подобная трактовка монархической власти сохранялась на всем протяжении российской истории. Ее мы встречаем в начале XX века в подавляющем большинстве работ дореволюционных правоведов2. Сложившаяся система государственного строительства и корригирующая ей правовая культура не только исключали идею выборов высших органов, но прямо отвергали ее как нелегитимную и «крамольную».
Практика формирования органов управления посредством выборов имелась лишь на местном уровне, — на уровне органов самоуправления, начиная с XV века, несмотря на их крайнюю бюрократизацию, на рубеже XX столетия . Принцип формирования Земских соборов, фактически игравших в XVI - XVII вв. роль органов высшей государственной власти, вряд ли можно назвать выборным в современном смысле этого слова4.
Таким образом, признание в условиях социально-политического конфликта 1905-1906 гг. воли народа в качестве одного из источников законотворчества означало серьезный шаг на пути модернизации российской государственности и создания системы разделения властей. Этот период, получивший в историографии название периода «российского конституционализма», был поворотным для ее истории. Возникновение и борьба легальных политических партий и оформление новых начал государственного устройства - открытие Государственной Думы - законодательного органа народного представительства, были принципиально новыми вехами внутриполитической жизни страны.
Анализ института выборов как нового явления в политической жизни страны, его правовая оценка, характеристика его значения для развития формы правления и степени влияния на форму государства — все это немедленно оказалось в центре научного интереса ведущих российских правоведов, составив предмет напряженной полемики.
Изучение тенденций развития российской государственности от начала XX века до октября 1917 г. в наше время также остается одной из ключевых тем в российской и зарубежной историографии, в трудах историков права и государства, отечественной политической и правовой мысли. При этом в зарубежной историографии, как правило, прослеживалась прямая преемственность с мнениями российских эмигрантов, принимавших участие в формировании модернизированной политико-правовой системы, сложившейся в России в 1907-1917 гг. В отечественной историографии советского периода, наоборот, прослеживалась преемственность с большевистскими взглядами на события, высказанными еще в начале XX века. В последний период времени происходил поиск западными и российскими историками объективной канвы событий, освобождение от идеологического давления прошлого. Вопросы учреждения первого «российского парламента» в лице Думы в 1907-1916 гг., неполноценного, урезанного в правах, но выборного органа государственной власти, выработки первого избирательного закона, проведения первых «парламентских» выборов являются частью новой тематики, оказавшейся сейчас в поле зрения специалистов и «неспециалистов» в области истории государства и права России.
В целом историографию работ по проблемам, имеющим отношение к тематике роли института выборов в устройстве государственной власти в России, можно разделить на следующие направления:
1) дореволюционные публикации о I Государственной Думе и выборах;
2) работы российских и западных историков государства и права по вопросам истории России первых двух десятилетий XX века;
3) литература по общим проблемам источниковедения массовых источников истории России периода капитализма.
Касаясь вопроса о степени изученности данной проблемы, отметим, что наиболее интенсивно она осваивалась в период, предшествовавший первой мировой войне. Судя по "Указателю книг и брошюр о Государственной Думе", составленному младшим помощником библиотекаря Думы А.С. Деевым на основе «Книжной летописи» и отзывов в периодических изданиях за время с учреждения Думы до 1 июля 1912 г.5, увидело свет не менее 425 работ, в названии которых упоминалась Государственная Дума. Любопытна информация А.С. Деева о том, что из упомянутых им 425 работ 17 — были уничтожены по решению суда, а 42 — арестованы.
Теоретико-правовое обоснование учреждения института выборов в Российской империи
Кризис монархической формы правления, являвшийся важным элементом общего структурного кризиса российской государственности начала XX столетия, имел следствием целый ряд существенных изменений в самой форме государства48. Манифест 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» и новая редакция Основных государственных законов (утвержденная 23 апреля 1906 г.) провозглашали создание выборных высших законодательных учреждений (Государственная Дума и реформированный Государственный Совет), обладавших правами законодательной инициативы и утверждавших государственный бюджет49. С закреплением в важнейших правовых документах того времени принципа выборности Государственной Думы - органа, выполнявшего законодательные функции, стало возможным говорить о становлении тенденции развития политико-правовой системы государства в направлении конституционализма и создании монархии дуалистического типа50.
И это не было случайностью с точки зрения общей логики исторической эволюции Российской империи и формирования субъективных факторов развития российской государственности51. Разумеется, в строгом смысле старая императорская Россия не могла следовать классическим рекомендациям Ш. Монтескье о разделении властей, ибо исповедовался принцип не разделения властей, а их единения, даже полного слияния, принцип абсолютной верховной власти императора, власти законодательной, исполнительной и судебной52. И все же абсолютная власть русских монархов в течение XVIII и XIX вв. постепенно европеизировалась как по внешним признакам, так и отчасти, по сути. Это выразилось и в оформлении системы сословий (хотя и допускавшей изменение сословного положения подданных в зависимости от их службы монарху), и в юридическом закреплении неограниченности монаршей власти государственными законами. Развивалось и общественное правосознание, все более воспринимавшее прогрессивные достижения западноевропейской правовой мысли.
Знакомство русского общества с теорией разделения властей в том виде, как она была сформулирована в работах английских и французских просветителей, приходится на середину XVIII в. Устойчивый интерес к просветительской литературе, прежде всего французской, обогатил российских государственных деятелей и политических писателей понятиями естественного права, идеями общественного договора и народного суверенитета53.
Общепринятой и исключительно популярной стала предложенная Монтескье классификация форм государственного устройства. Помимо французских изданий книги «О духе законов» в 1775 г. в Петербурге был напечатан русский перевод, озаглавленный «О разуме законов, сочинения господина Монтескюия». Государственно-правовые идеи Монтескье широко использовались Екатериной II в ее работе над «Наказом Уложенной комиссии», их знали и на них ссылались в своих политических сочинениях или проектах Н.И. Панин, Д.И. Фонвизин, СР. Воронцов, Н.И. Новиков. Екатерининский «Наказ», в свою очередь, способствовал усвоению основных положений Монтескье широкими кругами русского общества, притом не только дворянского. Вплоть до начала XIX в. для русских политических мыслителей было естественно черпать свою аргументацию в «Наказе», освященном авторитетом Екатерины И. В Наказе Екатерины II было впервые определено различие верховного и подчиненного управления: «Власти средние, подчиненные и зависящие от верховной, составляют существо правления. Государь есть источник всякой государственной и гражданской власти. Законы, основание держав составляющие, предполагают малые протоки, сиречь правительства, через которые изливается власть государства» (ст. 18-20)54.
Русская политико-правовая мысль начала XIX в. признавала лучшей гарантией против произвола, а также наиболее разумной формой государственного устройства монархию, как ее понимали в соответствии с определением Монтескье: правление одного лица, ограниченное законом. Требование твердой законности, основанной на усвоенных всеми гражданами понятиях о нравственности и гражданском долге и хотя бы отчасти выражающих их волю, становится все более настоятельным.
Преобразования системы высших и центральных государственных учреждений в первые годы царствования Александра I совпали по времени с напряженными поисками нового курса, с проектами таких далеко идущих государственных преобразований, как введение основ конституционного правления, незыблемых гражданских законов, постепенная отмена крепостного права. В действительности эти проекты, обещания и заявления о намерениях вылились в отдельные, более чем скромные мероприятия. Иначе произошло с реформой высших и центральных учреждений, замышлявшейся реформаторами вначале как часть гораздо более широких преобразований. Создание в 1802 г. министерств и Комитета министров как высшего, объединяющего административного органа, а в 1810 г. Государственного Совета как высшего законосовещательного органа, издание в 1811 г. «Общего учреждения министерств», устанавливавшего их типовую структуру и порядок деятельности, - все эти реформы на многие десятилетия вперед определили облик и характер российской государственности.
Автором реформ 1810-1811 гг. был М.М.Сперанский55. Потерпев неудачу в деле преобразования государственного строя России, он оставил заметный след в истории российской государственности как создатель действовавшей в течение всего XIX - начала XX в. системы высших и центральных учреждений и как составитель первого в стране Свода законов В 1809 г. во «Введении к Уложению государственных законов» он, подытоживая общественные настроения, писал: «Общий предмет преобразования состоит в том, чтоб правление, доселе самодержавное, постановить и учредить на непререкаемом законе. Нельзя основать правление на законе, если одна державная власть будет и составлять закон, и исполнять его. Отсюда необходимость установлений, действующих в составлении закона и его исполнении. Из троякого порядка государственных сил возникает троякий порядок сих установлений. Одно из них должно действовать в образовании закона, другое — в исполнении, третье — в части судной. Разум всех сих установлений может быть различен».
Четко изложив принципиальную необходимость разделения властей, Сперанский указывает на существование двух воззрений: "Первое состоит в том, чтоб облечь правление самодержавное всеми, так сказать, внешними формами закона, оставив в существе его ту же силу и то же пространство самодержавия. Второе устройство состоит в том, чтобы не внешними только формами покрыть самодержавие, но ограничить его внутренней и существенной силой установлений и учредить державную власть на законе не словами, но самим делом» .
Власть верховная, — говорит Сперанский в своих "Беседах о законах", -действует или законами, или повелениями; в первом отношении она законодательствует (regner); во втором она правит (gouverner). В правильной монархии ни законодательство без правления, ни правление без законодательства быть не могут. Править есть 1) прилагать общие законы к делам и определенным случаям; 2) когда случай не объемлется общим законом или по чрезвычайности его, или же потому, что закон его не предвидел или достаточно не определил, а между тем он есть, поставлен, тогда править есть разрешать случаи сего рода отдельно по общему разуму законов, по правде и справедливости. Первый вид направления — приложение общих законов к делам — вверяется обыкновенно установлениям; но вверяется всегда с большим или меньшим ограничением и с предоставлением некоторых случаев непосредственному действию верховной власти.
Законодательство о выборах в Учредительное собрание
В начале XX века избирательное законодательство России достигло такого уровня, когда в нем впервые появились детально регламентированные политические, организационные, материальные и юридические гарантии избирательных прав граждан. Положение о выборах в Государственную Думу, несмотря на то, что оно не обеспечивало подлинного демократизма выборов, явилось важной вехой на пути развития гарантий свободы выборов. Закрепленные в нем нормы в дальнейшем получили свое развитие в новых избирательных законах.
Введение в России законодательной выборной Думы было крупнейшим демократическим завоеванием, достигнутым в годы первой российской революции, несмотря на ограничения прав россиян, заложенные в Законе о выборах в Государственную Думу, и ограничения прав самой Государственной Думы.
Это - важнейшее завоевание общества на пути к народовластию. Таким образом, в России сложилась система, частично осуществлявшая принцип разделения властей со спецификой, присущей дуалистическому устройству: законодательная власть олицетворялась императором, Государственной думой и Государственным советом, а высшая исполнительная — императором и Советом министров. В таком виде российская государственная машина, пытавшаяся приспособиться к чрезвычайным военным обстоятельствам (путем создания ряда особых совещаний с участием представителей общественности и делового мира для решения вопросов экономического обеспечения ведения военных действий), дожила до постигшей ее в феврале 1917 г. катастрофы.
После Февральской революции 1917 г. в России возродилась идея Учредительного Собрания как выражение одного из самых радикальных общедемократических требований, которое было великим символом всего освободительного движения, начиная с декабристов. Учредительное Собрание предусматривалось как представительный орган для решения вопроса о государственном строе России вообще. Выборы членоз Всероссийского Учредительного Собрания в октябре 1917 — феврале 1918 года - особая веха не только в истории отечественного избирательного права и процесса, но и российской государственности.
После Февраля 1917 года требование созыва Учредительного Собрания, основанного на началах всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном способе голосования, стало, пожалуй, наиболее важным лозунгом, который объединил разнородные политические силы и движения, подавляющее большинство российских общественных деятелей, участников многочисленных манифестаций, митингов и сходов. В рескрипте великого князя Михаила Александровича от 3 марта 1917 г. об отречении отмечалось: «Прошу всех граждан державы Российской подчиниться Временному правительству, по почину Государственной Думы возникшему и облеченному всей полнотой власти, впредь до того, как созванное в возможно кратчайший срок на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования Учредительное Собрание своим решением об образе правления выразит волю народа» .
Идея созыва Учредительного Собрания была поддержана и многократно подтверждена и бесчисленных заявлениях и резолюциях всех демократических, либеральных, национальных партий, союзов, движений. Даже большевики, которые в каждом мероприятии Временного правительства усматривали «предательство народных интересов», из тактических соображений поддерживали идею созыва Учредительного Собрания127. Правые же справедливо полагали, что условия войны, революции и вызванного ими острейшего социально-политического кризиса - не лучшее время для созыва Учредительного Собрания и решения стратегических вопросов конституционного устройства и социально-экономического развития России. По их мнению, выборы в Учредительное Собрание следовало отложить до окончания войны. В дальнейшем эта идея стала центральным пунктом конституционных программ Белого движения — отложить выборы в новое Учредительное (Национальное) Собрание до победы в гражданской войне128.
В настоящее время проблемы исторических корней идеи-теории Учредительного Собрания в России получили достаточно полное и всестороннее освещение в трудах профессора Л.Ф. Смирнова129.
Теоретические основы Учредительного Собрания разрабатывали и обосновывали ведущие российские государствоведы - профессора, принадлежавшие в основном к партии кадетов, такие как А.А. Боголепов, М.М. Винавер, В.М. Гессен, В.Ф. Дерюжинский, С.А. Котляревский, В.Д. Набоков, Б.Э. Нольде, А.Э. Нольде, Н.И. Лазаревский, А.И. Ивановский, В.В. Водовозов, К.Н. Соколов. Ими детально были проанализированы проблемы юридической природы Учредительного Собрания, порядка организации выборов, объема полномочий, основных вопросов, подлежащих рассмотрению Учредительным Собранием, включая проект Основных законов (Конституции) Российской республики, порядка открытия и работы Собрания.
Эволюция института выборов в период Советской власти
Поскольку расчеты большевиков на легитимацию политического режима с помощью Учредительного Собрания не оправдались, встал вопрос о придании ему законности иным способом, что и было сделано путем принятия 10 июля 1918 г. V Всероссийским съездом Советов перзой российской Конституции.
Конституция РСФСР 1918 г. включала специальный раздел, озаглавленный «Конструкция Советской власти», который, в свою очередь, состоял из двух подразделов: «Организация центральной власти» и «Организация Советской власти на местах».
Избирательным правом наделялись лица, относящиеся к категории «трудящиеся». Согласно Конституции РСФСР 1918 г. правом избирать и быть избранными пользовались все трудящиеся, достигшие 18 лет (ст. 64). При этом дополнялось: «Примечание 1. Местные Советы могут с утверждения центральной власти понижать установленную в настоящей статье возрастную норму». Были упразднены все избирательные ограничения для женщин, молодежи, военнослужащих, национальных меньшинств, лиц, не обладающих цензом оседлости, и т. п. Однако в статье 65 было закреплено лишение избирательных прав эксплуататорских элементов: «а) лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; б) лица, живущие на нетрудовой доход, как-то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т. п.; в) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; г) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов; д) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома; е)лица, признанные в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой; ж) лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором». Таким образом, избирательного права были лишены представители, так называемого «эксплуататорского класса».
Конституция закрепила принцип многоступенчатости выборов. Прямые выборы проводились только в городские и сельские Советы. На Всероссийский съезд Советов (высший орган в стране) выборы для сельского населения были четырехступенчатыми, для городского - двухступенчатые. Конституция устанавливала неравенство избирательного права для городского и сельского населения. В конституции не нашел закрепления принцип тайного голосования. На практике голосование проходило, как правило, открыто. Высшей властью в РСФСР согласно ст. 24 объявлялся Всероссийский съезд Советов. Он формировался путем многоступенчатых выборов из числа представителей местных (городских и губернских) съездов Советов, при этом следует заметить, что по статье 56 норма представительства не была равной.
Первая Советская Конституция 1918 г. юридически закрепила диктатуру пролетариата в форме Республики Советов. Основной задачей государства диктатуры пролетариата стало подавление «эксплуататорских элементов». Создаваемая большевиками избирательная система приобрела ярко выраженный классовый характер, основанный на марксистско-ленинском учении.
Конституция РСФСР 1918 г. полностью зачеркнула весь предшествующий государственно-правовой опыт развития России. Можно согласится с мнением известного специалиста, историка В.П. Горбунова, что новая Конституция «не оставила камня на камне от государственных институтов и структур прежней России» . Анализируя идейно-правовую идею последующих конституций можно констатитировать, что она была в наибольшей степени идеологизированной, носила явно классовый характер. В ней полностью отрицалась общедемократическая концепция о народе как верховном носителе власти. В главах VI, X, XI были установлены прямые выборы в сельские и городские Советы и многостепенные выборы в вышестоящие органы государственной власти; зафиксировала преимущества в нормах представительства в Советы от рабочих в сравнении с крестьянством. Особенностями избирательной системы являлись также сочетание производственного и территориального принципов при проведении выборов, лишение избирательных прав достаточно большого социального слоя. Таковы основные социально-политические контуры избирательной системы рассматриваемого периода.
Таким образом, первые нормативные акты в области регулирования избирательного права в Советской России были шагом назад по сравнению с нормами, регулирующими выборы в Учредительное Собрание. Конституция РСФСР 1918 г. действовала относительно недолго. После образования СССР встал вопрос о создании новой структуры органов государственной власти, которая и была закреплена Конституцией СССР 1924 г. В целом Конституция РСФСР 1924 г. стала юридически более выверенной с юридической точки зрения и сняла общие политические положения, присущие Конституции 1918 г., вместе с тем избирательная система существенных изменений не претерпела.
Проект Конституции вначале был подготовлен в недрах Народного Комиссариата Юстиции. Конституционную комиссию возглавлял Д.И. Курский. Затем над проектом работала комиссия Президиума ВЦИК. Она привела Конституцию РСФСР в соответствие с Конституцией СССР
Горбунов В.П. Конституционные основы активного избирательного права в 1924 г., в частности, была сделана попытка уравнения избирательных прав трудящихся города и села. Но в дальнейшей работе над этим проектом данное положение было утрачено. Затем проект был передан в СНК РСФСР, где из проекта была исключена «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа» и введена новая глава «Об основах экономического строя РСФСР». Далее проектом вновь занялся Президиум ВЦИК, который из главы «Об основах экономического строя РСФСР» добавил лишь одну статью. Проект Конституции РСФСР обсуждался затем во ВЦИК и на Всероссийском съезде Советов и был утвержден 11 мая 1925 г. По своему содержанию Конституция СССР 1924 г. и республиканские Конституции, в том числе и Конституция РСФСР 1925 г., как бы дополняли друг друга. Тогда имела распространение концепция единой Советской Конституции. Конституция СССР и Конституция РСФСР дополняют одна другую и, вместе взятые, составляют единое неразрывное целое, единую Советскую Конституцию.
