Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Роль государства в области демографической политики в годы Советской власти (1917-1991 гг.)
Правовые основы решения демографических вопросов в период становления и развития Советской власти (1917- сер. 30-х гг.) 13
Демографическая политика государства в период административно-командной системы управления страной (сер. 30-х- 1953 гг.) 33
Демографические проблемы и их государственно-правовое решение
(сер. 50-х- 1991 гг.) 52
Глава II. Государственно-правовые аспекты регулирования демографических процессов в постсоветской России
Государственные меры по решению проблемы низкой рождаемости 74
Смертность как демографический фактор и ее регулирование 107
Миграционная политика и ее влияние на численность населения 132
Государственные органы и их роль в осуществлении демографической политики 149
Заключение 170
Библиография 187
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Необходимость последовательного экономического, социального и политического развития страны, а также интересы национальной безопасности настоятельно требуют изменения сложившегося в настоящее время государственного подхода к регулированию демографических процессов в Российской Федерации. Комплекс негативных явлений в сфере семьи и воспроизводства населения особенно резко обострился в 90-е гг. XX в. Это проявилось в стремительном сокращении численности населения, нарастании отрицательного естественного прироста, резком падении рождаемости, снижении средней продолжительности жизни, росте смертности и в других демографических процессах, острота которых дает основание говорить ученым - демографам, социологам, правоведам о вступлении России в эпоху демографической катастрофы.
В этих условиях вне понимания фундаментального значения демографической политики невозможно предвидеть перспективы дальнейшего развития Российской Федерации на ближайшее и отдаленное будущее. Современная демографическая ситуация несет на себе следы истории в значительной мере определяющейся установками государственных мер воздействия на определенные стадии демографического перехода за все время существования нашего государства. Изучение причин изменений, происходящих в народонаселении, прогнозирование тенденций и последствий позволяет перейти от объяснений к управлению процессами развития народонаселения, предлагать научно обоснованные комплексы мер по активизации теории и практики государственной демографической политики. Вопрос демографической катастрофы перестал быть проблемой "охраны здоровья". Он стал вопросом национальной безопасности.
С учетом этого в диссертационном исследовании автор последовательно рассматривает демографическую политику Советского Союза и Российской Федерации, излагает свой взгляд на изменение отношения к ней, повышение требований к ее обоснованности и практической направленности, а также предлагает комплекс мер, позволяющих разрешать демографическую ситуацию, для создания которой огромное значение имеет организация единой и целостной правовой системы, создание четких юридических механизмов, регулирующих вопросы рождаемости, смертности и миграции. Создание этих механизмов - довольно сложная и многогранная пробле-
4 ма. Она не может быть разрешена без изучения исторических причин возникновения демографических катаклизмов в общегосударственном масштабе, без принятия соответствующих нормативно-правовых актов, без исследования деятельности представительных и исполнительных органов государства, а также без глубокого анализа демографической ситуации в стране. Поэтому требуются научно обоснованные предложения и рекомендации по совершенствованию правотворческой и правореа-лизационной деятельности соответствующих органов, направленные на повышение эффективности государственной демографической политики.
В этих условиях исследование историко-правовых вопросов проведения демографической политики и оценка ее эффективности имеет большое научное и практическое значение. Именно вышеперечисленные обстоятельства обусловили выбор темы данного диссертационного исследования и его актуальность.
Степень научной разработанности темы.
Изучение многосложных демографических феноменов длительное время в стране происходило в рамках традиционной демографической статистики, а понимание и мнение о необходимости создания особой науки еще не сформировалось. Одна из причин этого состояла в том, что демография, известная нам на примере западных государств, в годы Советской власти была объявлена буржуазной лженаукой со всеми вытекающими в таких случаях последствиями для отечественных исследователей1. Только к концу 50-х гг. XX в. положение изменилось в лучшую сторону, и в стране сложились вполне благоприятные условия для постановки вопроса о необходимости возрождения демографии как специальной науки, не совпадающей по своему предме-
ту с демографической статистикой . В частности, уже в 60-е гг. XX в. в работах Д.И. Валентея была выдвинута идея о необходимости создания особой комплексной науки, которая вплотную занималась бы демографическими проблемами .
Среди наиболее известных исследователей, занимающихся изучением различных аспектов демографических процессов, происходящих в Российской Федерации и анализирующих результаты демографической политики в конце XX в. -
1 Медков В.М. Основы демографии. Ростов н/Дону, 2003. С. 18-19.
2 Смулевич Б.Я. О двух забытых областях социологических исследований // Коммунист.
1963. №17. С. 81-87.
3 Валентей Д.И. Проблемы народонаселения. М., 1961; Он же. Теория и политика народонаселе
ния. М, 1967; Вопросы марксистско-ленинской теории народонаселения. М., 1966.
начале XXI в. можно выделить научные труды А.И. Антонова , В.А. Борисова , А.Г. Вишневского3, А.Г. Волкова4, О.Д. Захаровой5, Ю.Г. Звягина6, В.А. Исупова7, СП. Капицы8, И.В. Лаврентьевой9, В.М. Медкова10, СИ. Пирожкова11, Л.Л. Рыба-ковского и других. Именно в этот период вопросы, связанные с демографическими проблемами, нашли некоторое освещение в диссертациях (в основном не юридических), написанных О.Д. Воробьевой, А.П. Капустиным, Е.П. Мареевой, О.Н. Слоботчиковым, А.В. Ларионовым, Д.О. Стребковым, О.А. Хараевой13 и другими.
В отечественной правовой науке государственная демографическая политика в историко-правовом аспекте до настоящего времени остается практически не исследованным направлением. Нами обнаружено всего несколько диссертационных
Антонов А.И. Демографическое будущее России: депопуляция навсегда? // Социс. 1999. № 3. С. 85; Антонов А.И., Медков В.М. Социология семьи. М., 1996; Антонов А.И., Мед-ков В.М., Архангельский В.Н. Демографические процессы в России XXI века. М., 2002.
2 Борисов В.А. Перспективы рождаемости. М., 1976; Он же. Демография. М., 1999; Борисов В.
А., Синельников А. Б. Брачность и рождаемость в России: демографический анализ. М., 1995.
3 Вишневский А.Г. Демографическая революция. М., 1976; Он же. Воспроизводство насе
ления и общество: История, современность, взгляд в будущее. М., 1982.
4 Волков А.Г. Семья - объект демографии. М., 1986.
5 Захарова О.Д. Исследования демографических процессов и детерминации рождаемости
// Социология в России. М., 1999; Она же. Методика статистического анализа смертности
и продолжительности жизни. М., 1996.
6 Звягин Ю.Г. Демографическая ситуация в РФ // Журн. рос. пр. 2000. № 10.
7 Исупов В.А. Демографические катастрофы и кризисы в России в первой половине XX в.:
Историко-демографические очерки. Новосибирск, 2000.
8 Капица СП. Общая теория роста человечества. М., 1999.
9 Лаврентьева И.В. Экономический механизм управления демографическими процессами
в регионе // Сб. науч. трудов вузов России. Вып. 5. Иваново, 2001.
10 Медков В.М. Основы демографии. Ростов н/Дону, 2003; Он же. Бомба депопуляции:
опыт России - итоги и уроки // Вестн. Москов. ун-та. Сер. 18. Социология и политология.
2000. № 4; Он же. Демография. М., 2003; Он же. Индекс человеческого развития // Чело
век и современный мир. М., 2002.
11 Пирожков СИ. Демографические процессы и возрастная структура населения. М., 1990.
12 Рыбаковский Л.Л. Демографическая политика: цели, принципы, приоритеты. М., 2000;
Он же. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. М., 1987.
13 Воробьева О.Д. Методологические проблемы разработки и реализации государственной
миграционной политики. Дис. ... д-р. экон. наук. М., 2003; Капустин А.П. Организацион
ный механизм регулирования процессов миграции населения. Дис.... канд. экон. наук. Н.
Новгород, 2000; Ларионов А.В. Государственная демографическая политика в Российской
Федерации в контексте социальных реформ. Дис. ... канд. полит, наук. М., 2003; Мареева
Е.П. Церковный фактор в демографическом поведении населения Тамбовской губернии в
ХГХ-начале XX века. Дис. ... канд. истор. наук. Тамбов, 2003; Слоботчиков О.Н. Демо
графическая политика государства и ее влияние на военный потенциал РФ. Дис. ... канд.
полит, наук. Монино, 2001; Огребков Д.О. Факторы и типы сберегательных стратегий на
селения России во второй половине 1990-х годов. Дис. ... канд. социол. наук. М., 2002;
Хараева О.А. Особенности проведения и финансирования мер демографической политики
в СССР и Российской Федерации. Дис.... канд. экон. наук. М., 2001.
работ, затрагивающих данную проблематику в рамках изучения роли государства в области демографической политики и демографической функции права. Это работы З.К. Кочубея1 и М.Т. Бадаева2.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, сложившиеся и возникающие в связи с реализацией на практике государственной демографической политики страны.
Предметом исследования выступают нормативно-правовые акты советского и постсоветского периодов, система, структура и функции органов государственной власти и управления в сфере учета, контроля, регулирования демографических процессов и обеспечивающих государственно-правовую демографическую политику.
Хронологические рамки исследования охватывают период с Октябрьской революции 1917 г. по настоящее время. Первый период (1917-1991 гг.) характеризуется тем, что Советское государство предпринимало меры для улучшения демографического положения населения государственно-правовыми методами. В постсоветский период (1991-2005 гт.) наблюдается усиление государственной демографической политики, охватывающей разные сферы правового регулирования.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка общих подходов, формирующих концепцию нормативно-правового и социально-экономического регулирования демографических процессов.
Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:
Изучить роль государства в регулировании демографических процессов, определив характер, направленность и масштабы демографической политики, а также ее цели и особенности реализации в различные исторические этапы;
Проанализировать основные нормативно-правовые акты, имеющие непосредственное отношение к исследуемой проблеме;
Изучить задачи и функции органов государственной власти и управления, обеспечивающих демографическую политику, начиная с 1917 г. и до настоящего времени;
Кочубей З.К. Роль государства в области демографической политики: (На примере Рос. Федерации). Дис.... канд. юрид. наук. М., 2000.
2 Бадаев М.Т. Демографическая функция права. Дис. ... канд. юрид. наук. Н.Новгород, 2004.
Исследовать государственно-правовое регулирование рождаемости, смертности и миграции;
Изучить результаты переписей населения, проводившиеся в стране, выявить конкретные показатели демографических процессов, являющихся основной источни-ковой базой для проведения государственной политики в области демографии;
Изучить меры, предпринятые в стране по государственно-правовому регулированию рождаемости, смертности, миграции в восполнении численности населения.
Теоретико-правовая основа исследования. Для обоснования сформулированных в диссертации положений использовались основные нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления, труды известных юристов, социологов, политологов, философов, историков, в частности, В.М. Баранова, Ю.Г. Галая, В.Б. Романовской, Д.И. Валентея, В.Б. Жиромской, А.Я. Кваши, Д.А. Па-шенцева, Л.Л. Рыбаковского, В.Г. Тимофеева, Т.Я. Хабриевой и других.
Эмпирическая база исследования состоит из официальных статистических и архивных данных, материалов научных, справочных и периодических изданий.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют принципы познания, выявленные и разработанные наукой и апробированные практикой. При разработке темы автор опирался на специальные методы исследования, такие как системный, структурно-функциональный, статистический, исторический, сравнительно-правовой, - с учетом объективности, взаимообусловленности явлений, их взаимосвязи, единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего и особенного.
Научная новизна исследования определяется выбором темы и самим подходом к ее освещению. В представленной работе впервые проведены исследования государственно-правового регулирования демографических процессов в исторической ретроспективе, рассматривается вопрос об эффективности законодательства в области демографической политики в исследуемый период. Осуществлено исследование организационно-правовых основ деятельности государственных органов, проводящих демографическую политику. Проанализированы результаты переписей населения, являющихся неотъемлемой базой для разработки и принятия новых законов и совершенствования действующих. Рассмотрены сущность, основные направления нормативно-правового регулирования демографических процессов.
8 Обобщена практика и изложены практические рекомендации по совершенствованию государственной демографической политики в современной России.
Личным вкладом автора является то, что диссертант исследовал важные научные проблемы, связанные с политико-правовыми основами решения демографических проблем в годы Советской власти, государственно-правовым регулированием демографических процессов в современной России. Также автор ввел в научный оборот новые архивные материалы, предлагает принять законы "О демографической безопасности" и "О демографической экспертизе", обосновывает понятие и принципы демографической безопасности.
Научная новизна исследования сформулирована в следующих основных положениях, выносимых автором на защиту:
Становление и развитие политики в области демографии после Октябрьской революции 1917 г. происходило в тяжелых условиях последствий мировой и гражданской войн, катастрофических неурожаев 1921-1922 гг. В 1920 г. число жителей России составило 88,2 млн. жителей. Но уже по переписи 1926 г. оно достигло 92,7 млн. человек. Апогеем демографического кризиса стал голод 1933-1934 гг. Общие потери населения России за этот период составили от 5 до 6,5 млн. человек. Основным направлением демографической политики власти стала работа по снижению высокой смертности, которая включала в себя целый комплекс мероприятий - правовых, социальных, трудовых, медицинских, санитарных, семейных, направленных на улучшение здоровья населения и повышение продолжительности жизни. Это в некоторой степени позволило обеспечить рост численности населения страны. За данный период в этом направлении было принято более 20 декретов и других нормативно-правовых актов.
Отказ от НЭПа, форсированная индустриализация и насильственная коллективизация резко отразились на демографических процессах. Уже с началом коллективизации в "кулацкую ссылку" было направлено 361.027 крестьянских семей. Постановление ЦИК и СНК СССР от 27 декабря 1932 г. об установлении единой паспортной системы в стране являлось по своей сути контрольно-полицейским, т.к. одной из его целей выступала очистка городов, рабочих поселков и новостроек "от укрывающихся кулаков, уголовных и иных антиобщественных элементов". Особенностью паспортной системы было то, что паспорта выдавались исключительно го-
9 рожанам, жителям рабочих поселков, совхозов и новостроек. Это сразу поставило крестьян в положение административно прикрепленных к месту жительства. Новым Постановлением ЦИК и СНК СССР, принятым в 1940 г., рабочие и служащие также были закреплены по месту работы и жительства.
Политические репрессии также пагубно сказались на демографической ситуации. Количество осужденных за контрреволюционную деятельность год от года увеличивалось. Общее количество репрессированных трудно поддается учету, а фигурирующие, порой, крайне фантастические цифры (от 30 до 60 млн.) - не вызывают особого доверия. Людские потери от политических репрессий на начало 1937 г. составили примерно 0,5% населения СССР. Однако, численность населения в 1939-1940 гг. увеличилась в результате включения в состав СССР новых западных и северо-западных территорий с численностью населения 24,5 млн. человек.
Последствия Великой Отечественной войны обязывали руководство партии и правительства страны в области демографической политики принимать дополнительные правовые и экономические меры по расширению сети действующих учреждений здравоохранения, улучшению их материально-технического обеспечения, введению системы всеобщей диспансеризации, усилению борьбы с инфекционными заболеваниями, производственным травматизмом, увеличению государственного финансирования мероприятий по охране труда и отдыха, развитию помощи семьям с детьми, что положительно отразилось на увеличении рождаемости и снижении смертности в стране. С войной связана и миграция населения, имеющая характер как внутренней, так и внешней. Кроме того, именно в годы Великой Отечественной войны принудительно были выселены целые народы. К примеру, только татар из Крыма выселено 191.088 человек. В послевоенные годы вновь начались политические репрессии ("Ленинградское дело", "Дело врачей" и др.)
Современная демографическая история России началась на рубеже 50-60-х гг., демографические изменения стали носить эволюционный характер. Тем не менее, тенденции по ограничению прав человека выбирать место жительства по их желанию сохранялись до середины 60-х гг. Необходимо отметить, что сложившаяся система ограничений и прямых запретов применительно к передвижению граждан по территории страны и выбору ими места жительства имела свою "законодательную основу", которая не была разрешена даже Конституцией СССР 1977 г. В то же время, в 60-80-х
10 гг. на фоне роста благосостояния населения значительно изменилась структура рождаемости и смертности. В частности, осуществлены мероприятия по улучшению социального страхования. Пособия по беременности и родам установлены в размере 100% от величины зарплаты. Регулярно увеличивались затраты государства по сокращению производственного травматизма. Так, среднегодовые затраты на охрану труда только в 1986 г., по сравнению с 1971-1975 гг., увеличены в 1,9 раз.
Под влиянием экстремальных политических и социально-экономических условий происходило стремительное снижение рождаемости. За 1989-2003 гг. численность постоянного населения Российской Федерации сократилась на 1,8%. В настоящее время сформировался постпереходный режим рождаемости, важнейшими чертами которого являются: во-первых, снижение рождаемости до уровня, который при имеющихся показателях смертности не обеспечивает воспроизводства населения, т.е. полного замещения поколений родителей поколениями детей нет; во-вторых, произошло сужение пространства рождений и их концентрация на все более узком временном интервале. Наступивший "кризис семьи", а, следовательно, и "кризис детства", привел к социальной незащищенности детей, их социальной заброшенности, а это привело к проблеме социальной и государственной безопасности. Сложность демографического кризиса доказывает необходимость активного вмешательства государства в этот процесс.
Причиной депопуляции в Российской Федерации выступает высокая смертность населения трудоспособного возраста. Уровень смертности среди мужчин в 4 раза выше, чем у женщин и в два-четыре раза выше аналогичных показателей в развитых странах. Это связано со многими причинами: разрушением прежней системы охраны труда и здоровья; снижением качества жизни значительной части населения; алкоголизмом, курением и наркоманией; чрезмерными стрессовыми нагрузками и т.д. В то же время, существующие законодательные акты в области охраны здоровья населения, как правило, не работают. Некоторые из них, в частности, касающиеся ряда медицинских федеральных целевых программ, вообще признаны утратившими силу.
Для российских граждан в последнее время стала весьма актуальной проблема миграции населения. Встал вопрос о правовой разработке новых подходов к регулированию иммиграционных потоков, способствующих замещению естественной
убыли населения России. Законодательство в области регулирования миграционных отношений развивалось достаточно хаотично, не в полной мере обеспечивались права отдельных граждан и интересы государства. Оно характеризуется фрагментарностью регулирования процессов миграции на федеральном уровне, что во многом было следствием отсутствия в течение долгого времени необходимой нормативно-правовой базы, что привело к серьезному дисбалансу в трудовых ресурсах страны.
9. Одним из ключевых для регулирования прав мигрантов является институт гражданства. Новый федеральный закон о гражданстве содержит ряд новелл по сравнению с предыдущим законом. В то же время, имеется целая категория лиц из числа соотечественников, права которых по приобретению российского гражданства оказались незащищенными. Одновременно правительство установило квоты для иностранцев, проживающих в России.
Теоретическое и практическое значение исследования. Научные выводы и материалы, содержащиеся в диссертации могут служить основанием для составления конкретных программ по сохранению и увеличению численности населения страны. Они могут быть использованы в деятельности законодательных и исполнительных органов власти Российской Федерации и ее субъектов. Выводы и материалы предполагают использование накопленного положительного опыта работы государственных органов в области демографии. Они могут применяться в современных сложных демографических условиях для решения ставших злободневными проблем снижения рождаемости, увеличения смертности, незаконной миграции и т.д. Содержащиеся в диссертационном исследовании выводы могут быть использованы учеными, занимающимися проблемами демографии и права, аспирантами и студентами, изучающими государственную политику, в том числе и демографическую, а также при разработке специальных курсов, чтении лекций и проведении семинарских занятий.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли свое выражение:
в опубликованных автором 10 статьях научно-исследовательского характера;
в докладах на научно-практических конференциях "Проблемы юридической науки и практики в России: история и современность" (11 января 2002 г.) г. Йошкар-Ола; в межведомственной региональной научно-практической конференции "Мо-
12 лодежь в современной России: социально-экономические проблемы и пути их решения" в филиале Российского государственного социального университета (12 ноября 2004 г.) г. Чебоксары; во Всероссийской научно-практической конференции "Актуальные проблемы теории и практики применения российского законодательства" (22-24 апреля 2005 г.) г. Чебоксары;
- результаты исследования используются при чтении лекций по дисциплинам "История отечественного государства и права", "Теория государства и права", "Административное право", "Конституционное право", "Семейное право", "Правовая статистика", чтении спецкурсов, проведении семинарских занятий в высших учебных заведениях юридического профиля в г. Чебоксары.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии.
