Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правотворчество и законотворчество (законодательный процесс): теоретическая аналитика 19
Глава 2. Основные факторы, обусловливающие развитие и эффективность законотворчества 56
Глава 3. Стадии законодательного процесса: теоретико-правовой анализ 80
Глава 4. Реализация этапов законодательного процесса: теоретические аспекты 98
Заключение 138
Список использованных нормативных правовых и
Иных актов и литературы
- Правотворчество и законотворчество (законодательный процесс): теоретическая аналитика
- Основные факторы, обусловливающие развитие и эффективность законотворчества
- Стадии законодательного процесса: теоретико-правовой анализ
- Реализация этапов законодательного процесса: теоретические аспекты
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
На протяжении последних одиннадцати лет российская государственность находится в стадии реформирования. Трансформация различных социальных, экономических, политических, конфессиональных, культурных связей и отношений для ее легитимации, отвечающей принципу построения правового государства, требует опосредования законом. В связи с этим не вызывает никакого сомнения то, что сейчас, как никогда, после проведения Президентом Российской Федерации В.В.Путиным административной реформы, приоритетными являются процесс создания закона, процедуры подготовки его концепции, разработки и обсуждения законопроекта (будущего закона), отвечающего интересам демократического большинства. При подготовке законопроекта необходимо принимать во внимание способность законопроекта к правовой адаптации в законодательной системе современного российского государства.
Имеющаяся в науке теории права точка зрения о том, что процесс создания любых правовых норм начинается с возникновения объективных закономерностей различного характера, детерминирующих необходимость принятия нормативного правового акта, является, на наш взгляд, аксиомой всей правотворческой деятельности. Данный процесс проходит через различные государственные и общественные институты, реализуется посредством деятельности различных компетентных органов государственной власти. В то же время процесс создания правовых норм не может носить сугубо субъективный характер, он должен базироваться на закрепленных в законодательстве определенных правилах, которые должны соблюдать все участники законодательного процесса. Данные элементы общественной системы связаны различного рода правовыми возможностями и достижениями. Соответствующая сложноподчиненная зависимость формально опосредуется в конституции либо ином высшем нормативном правовом акте государства. Законодатель, создавая законы, которые неспособны адаптироваться к общественным отношениям, быть тождественными им, противоречащие друг другу, нивелирует авторитет государства, снижает степень доверия народа к государственным институтам.
Правовая действительность свидетельствует о том, что круг общественных отношений, не урегулированных правом, достаточно широк. Данное обстоятельство влечет за собой нерешенность многих социальных, политических, экономических и иных проблем, актуальность которых ни у кого не вызывает сомнения. При этом речь в этой ситуации необходимо вести не только о модернизации и корректировке действующего законодательства, но и о разработке новых правовых институтов, отвечающих веяниям времени.
Современный законодательный процесс в Российской Федерации проходит в чрезвычайно сложно политической обстановке, детерминированной состоянием недостаточно высокого развития экономических и социальных отношений внутри государства. Это, на наш взгляд, и обусловливает особенности законодательного процесса, его основные элементы, свойства и принципы, отличные от западноевропейской и американской законодательной модели. Экономическая и социальная данность заставляет законодателя стремиться к эффективному, адекватному, своевременному регулированию той или иной группы общественных отношений. Подобная оперативность имеет и свою негативную сторону: принимаемый в спешке закон обладает низким качеством, он изобилует внутренними коллизиями, что, несомненно, негативно сказывается на правовой системе современного российского общества, на уровне защищенности интересов индивидуумов и их объединений.
Феномен законодательного процесса в Российской Федерации представляет собой комплексную проблему как в теоретическом, так и в практическом отношении. Продиктованная жизнью необходимость усложнения и модернизации парламентских процедур прохождения законопроекта в законодательном (представительном) органе государственной власти требует от законодателя и иных субъектов законодательного процесса наличия определенного уровня правосознания, правовой культуры, юридико-технических и иных навыков, являющихся гарантами принятия закона, отвечающего интересам общества.
Данная проблематика и подвигла автора настоящего диссертационного исследования на избрание такой темы. При этом автор исходил из того, что законодательный процесс не является чисто формальной процедурой, опосредованной правом, что этот процесс носит творческо-преобразующий характер.
Учитывая изложенное, автор поставил перед собой следующую главную задачу теоретического исследования законодательной проблематики: установление научно-правовых основ законодательного процесса в Российской Федерации, осознание детерминанта необходимости проведения законодательного регулирования той или иной группы общественных отношений, уяснение проблематики научного планирования законотворчества и последствий принятия и реализации того или иного закона, феномен необходимости научной обоснованности законопроекта, основанной на проведении экспертизы и вовлечении в такую деятельность ученых-правоведов и иных специалистов и др.
Значимость настоящего исследования состоит в возможности использования сделанных в нем научно-практических выводов непосредственно при осуществлении процедур законодательного процесса. Автор считает, что принципиальное значение имеет научное обоснование разграничения понятий «правотворчество» и «правообразование», «законотворчество» и «законообразование» и т.д. Кроме того, в ходе изложения различных вопросов автор сделает попытку ответить на вопрос о низком качестве подготовки законопроекта, о причинах неисполнения требований законов субъектами, на которых распространяет свое действие тот или иной закон.
Учитывая изложенное, настоящий научный труд представляет собой комплексное исследование теоретических аспектов и проблематики современного российского законодательного процесса. В нем уделяется особое внимание изучению следующих вопросов: определение содержания и структуры этапов (стадий) законодательного процесса, характеристика основных детерминирующих факторов, влияющих на выработку и принятие того или иного законодательного решения соответствующим уполномоченным субъектом, обозначение правового феномена наличия сложноподчиненных связей между такими факторами.
Выводы настоящего диссертационного исследования, к которым пришел автор, основаны на изучении имеющейся законодательной практики. Следует отметить, что автор настоящего диссертационного исследования, будучи в период с 2000 по 2003 годы главным специалистом отдела правовой экспертизы и подготовки нормативных актов Юридического управления Министерства путей сообщения Российской Федерации, принял непосредственное участие в разработке и обсуждении более двадцати проектов федеральных законов, участвовал в работе различных экспертных рабочих групп, профильных комитетов и комиссий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Автором предпринята попытка абстрактного осмысления имеющейся теоретической проблематики современного российского законодательного процесса как явления комплексного и категорииного. При этом перед автором стояла задача раскрыть сущность и содержание данного государственно-правового феномена, его основных задач, принципов и элементов, механизма его объективации.
Таким образом, все вышеизложенное свидетельствует о высокой степени актуальности темы настоящего диссертационного исследования и содержащихся в нем научно-практических выводов.
Состояние научной разработанности темы исследования.
Проблематика, являющаяся предметом настоящего диссертационного исследования, имеет достаточно хорошую степень разработанности в зарубежной и отечественной юридической литературе.
Однако, недавние публикации в силу перманентного характера трансформации общественных отношений в современном российском государстве уже не могут в достаточной степени ответить на все вопросы, возникшие в силу определенных объективных факторов, обусловливающих появление принципиально новых проблем. Тема законодательного процесса актуальна сегодня как никогда, поскольку в настоящее время Президентом Российской Федерации В.В.Путиным предпринимается попытка изменить существующие конституционные основы российской государственности, в частности, путем изменения процедуры легитимации глав субъектов Российской Федерации, что, в свою очередь, влечет необходимость законодательного опосредования такой президентской инициативы. Некомпетентность, спешка, низкий уровень профессионализма в законодательном решении указанного вопроса может привести к нивелированию авторитета президентской власти, негативным последствиям для всего общества, демократических принципов его развития.
Следовательно, проблематика законодательного процесса в теоретическом плане разработана не в совсем достаточной степени. Любое явление правового характера определяется, объясняется, прежде всего, наукой теории права. Именно научно-теоретические выкладки, разработки и постулаты могут гарантировать эффективность функционирования и развития того или иного правового феномена, в том числе и законодательного процесса. При этом автором, естественно, не отрицается комплексный подход к решению того или иного теоретического вопроса.
Научные исследования в данной области, проведенные во второй половине XX в. в СССР и Российской Федерации, обогатили, несомненно, юридическую науку новыми концепциями и теориями.1 Данные научные труды были проанализированы автором в ходе настоящего диссертационного исследования, в результате чего было выявлено отсутствие четко разработанного терминологического аппарата законодательной проблематики и адекватного толкования различных категорий указанного „ правового феномена, о чем будет идти речь далее непосредственно в диссертационном исследовании.
Объект научного исследования в диссертационной работе.
Объектом настоящего диссертационного исследования является законодательный процесс в Российской Федерации как важнейшая составляющая правотворческой деятельности в целом.
Предмет диссертационного исследования.
Предметом настоящего диссертационного исследования являются правоотношения между субъектами законодательного процесса на его различных этапах (стадиях).
Цель и основные задачи диссертационного исследования.
Целью настоящего диссертационного исследования является комплексное освещение основной проблематики законодательного процесса в Российской Федерации, возникающей на этапе предварительной законодательной деятельности и непосредственно в процессе реализации процедур законодательного процесса.
Автор настоящего диссертационного исследования стремится к научному осмыслению правового феномена законодательного процесса, разработке рекомендаций по его модернизации и совершенствованию, основанных на глубоком научном познании факторов, детерминирующих необходимость проведения законодательного регулирования той или иной группы общественных отношений, которые могут быть использованы субъектами законодательного процесса в их практической деятельности.
К основным задачам настоящего диссертационного исследования можно отнести:
1) изучение и осмысление ранее изданных трудов по проблематике правотворчества в целом и законодательного процесса в частности; " 2) определение роли законодательного процесса в механизме регулирования общественных отношений;
3) определение и разграничение понятий «законотворчество», «законодательный процесс», «правообразование» и т.д. При этом следует иметь в виду, что далее автором настоящего диссертационного исследования будет сделана определенная оговорка о применении этих понятий в этом научном труде;
4) осмысление сущности, структуры и задач правового феномена законодательного процесса;
5) анализ факторов, детерминирующих законодательный процесс;
6) осмысление различных составляющих законодательного процесса, разработка предложений по совершенствованию законодательной деятельности.
Естественно, данный круг задач не является исчерпывающим.
Теоретическая основа диссертационного исследования.
Феномен законодательного процесса в настоящее время находится под пристальным вниманием многих ученых-правоведов.
Огромное значение для его осмысления имеют научные исследования таких ученых, как Н.Г.Александров, С.С.Алексеев, М.И.Бобнева, О.Н.Булаков, О.А.Гаврилов, В.М.Горшенев, А.И.Денисов, Д.Л.Златопольский, О.С.Иоффе, В.Н.Карташов, Д.А.Керимов, Н.П.Колдаева, Н.М.Коркунов, А.И.Королев, В.В.Лазарев, П.Е.Недбайло, А.С.Пиголкин, С.В.Поленина, И.Сабо, Л.И.Спиридонов, Ю.А.Тихомиров, Р.О.Халфина, Г.В.Швеков, Г.Ф.Шершеневич, А.И.Экимов и др.
Проблематике законотворческой деятельности были посвящены научные исследования А.И.Абрамовой, С.А.Авакьяна, С.В.Боботова, Н.А.Бобровой, В.И.Васильева, Б.В.Дрейшева, Т.Д.Зражевской, Д.А.Ковачева, М.Лесажа, Д.Маловой, А.В.Мицкевича, А.Нашица, М.В.Прохорова, П.И.Седугина, М.С.Студенкиной, Л.В.Четвериковой, В.И.Чехариной, С.И.Шишкина, В.А.Штокало и др.
Феномен законодательного регулирования общественных отношений рассматривался В.К.Бабаевым, В.А.Баранчиковым, А.А.Белкиным, Л.М.Бойко, С.Н.Братусем, А.Н.Виноградовым, В.А.Власовым, П.П.Гуреевым, Л.Н.Завадской, Ю.А.Ивановым, А.Г.Каблуковым, И.Ф.Казьминым, А.Д.Керимовым, М.Г.Кириченко, О.А.Колобовым, В.С.Комаровским, А.М.Коноваловой, Н.В.Котелевской, Л.Т.Кривенко, В.А.Кряжковым, Л.В.Лазаревым, М.А.Литвиновой, А.И.Лукьяновым, В.П.Малковым, Ю.И.Мельниковым, А.В.Олефиренко С.А.Пашиным, Г.С.Прокофьевым, Н.В.Сильченко, Т.В.Сойфер, Б.А.Страшуном, Н.В.Щербаковой и др.
В последние шесть лет защитили диссертации по проблематике, связанной с феноменом законотворческой деятельности в Российской Федерации, А.А.Алейник, В.Н.Баландин, Ю.Н.Бацев, Р.С.Болдырева, С.В.Бошно, И,И.Бушуев, А.И.Гудков, В.А.Купин, Т.В.Кухарук, А.Л.Кучеров, М.И.Левина, Е.Е.Никитина, И.А.Побережная, М.В.Прохоров, В.Ю.Рагозин, Е.М.Савельева, А.А.Старовойтов, Л.В.Четверикова и др.
Учитывая изложенное, настоящее диссертационное исследование основано на проведении анализа достаточно большого массива научных трудов по теории и истории государства и права, конституционному (государственному) праву, и иных работ по философии права и политологии.
Методологическая основа диссертационного исследования.
Автор настоящего диссертационного исследования основывался, прежде всего, на осмыслении многообразии методологических подходов к анализу феномена законодательного процесса в Российской Федерации. В ходе исследования автором применялись научные положения диалектической философии, учение о детерминированном характере социально-правовых явлений. Автором использовался метод системного анализа и синтеза исследуемых явлений, метод компаративистского анализа различных феноменов, метод логических умозаключений, метод социологического и психофизиологического изучения законодательного процесса и его результата.
В процессе разработки различных теоретических выкладок автором / также применялись методы историко-юридического, формально логического, структурно-логического и иного познания.
Автором использовался системный подход к феномену законодательного процесса со всеми вытекающими из него сложноподчиненными связями и явлениями, что позволило осмыслить ряд теоретических проблем законодательного процесса и разработать ряд непосредственных рекомендаций для его субъектов.
Источниковедческая (нормативная правовая) база диссертационного исследования.
Источниковедческую (нормативную правовую) базу настоящего диссертационного исследования составляют:
1) Конституция Российской Федерации;
2) федеральные конституционные законы, федеральные законы, прямо или косвенно регулирующие вопросы, связанные с законодательным процессом;
3) Указы Президента Российской Федерации, прямо или косвенно регулирующие вопросы, связанные с законодательным процессом, а также регулирующие вопросы реформирования административной системы Российской Федерации;
4) постановления обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации;
5) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, прямо или косвенно регулирующие вопросы, связанные с законодательным процессом;
6) нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, прямо или косвенно регулирующие вопросы, связанные с законодательным процессом;
7) нормативные акты субъектов Российской Федерации;
8) нормативные акты других государств, регулирующие парламентские и законодательные процедуры;
9) проекты федеральных законов;
10) материалы различных научно-практических конференций и семинаров.
Настоящее диссертационное исследование также основано на личном законодательном опыте автора, который принял участие в разработке и прохождении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации более двадцати проектов федеральных законов, в частности, регулирующих отношения в сфере реформирования железнодорожного транспорта и электроэнергетики.
Научная новизна диссертационного исследования.
Научная новизна настоящего диссертационного исследования состоит в проведении системного монографического исследования феномена законодательного процесса, его актуальных проблем, а также в теоретической разработке сложноподчиненной обусловленности законодательного процесса различными объективными и субъективными факторами современных реалий, которая позволяет воздействовать на непосредственных субъектов законодательного процесса с целью модернизации и корректировки этого процесса.
Кроме того, автором выносятся на защиту следующие основные постулаты настоящего диссертационного исследования:
1) законодательный процесс есть самостоятельный социально- правовой феномен, объективирующийся в деятельности государства и общества;
2) законодательный процесс есть комплексное явление, характеризующееся наличием различных сложноподчиненных связей и свойств;
3) законодательный процесс детерминирован социумом и социально- экономическими явлениями;
4) между различными понятиями («правообразование», «правотворчество», «законотворчество», «законодательный процесс» и т.д.) имеются определенного рода различия, которые необходимо учитывать;
5) законодательный процесс объективируется в различных процедурах, реализуемых на определенных этапах (стадиях);
6) в настоящем диссертационном исследовании осмысливается необходимость разработки нормативных правовых актов, обладающих высшей юридической силой, регламентирующих вопросы развития законодательной техники;
7) автором делается предложение о создании единого государственного законопроектного органа, основными задачами которого являлись бы разработка всех без исключения законопроектов, их концепций, целью деятельности которого являлось бы унификация и упорядочивание законопроектной деятельности в Российской Федерации;
8) автором подчеркивается необходимость и актуальность научных исследований феномена законотворческой деятельности, прослеживается связь между научной разработанностью данной проблематики и качеством принимаемых в Российской Федерации законов;
9) автор уделяет внимание следующим теоретическим проблемам:
а) влияние объективного процесса правообразования на субъективное правотворчество;
б) значимость детерминированного характера законодательного процесса и его взаимосвязь с социальными явлениями;
в) проблематика модернизации законодательной техники;
г) законодательный процесс рассматривается как вид правотворческой деятельности со всеми вытекающими из этого научно- теоретическими и практическими выводами и др.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования.
В настоящем диссертационном исследовании автором высказан ряд рекомендаций по совершенствованию законопроектной работы, учету мнений различных субъектов при подготовке законопроекта, направленному на повышение эффективности законодательного регулирования общественных отношений в Российской Федерации, а также по созданию единого государственного законопроектного органа.
Сделанные автором выводы и разработанные рекомендации могут быть использованы в законодательном процессе, осуществляемом как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации. Информация, содержащаяся в исследовании, может применяться при подготовке и повышении квалификации государственных служащих, связанных с осуществлением законопроектной деятельности, при обучении студентов вузов учебным дисциплинам «Общая теория права и государства», «Государственное (конституционное) право».
Материалы настоящего диссертационного исследования могут быть использованы в дальнейшем изучении феномена законодательного процесса, а также при разработке различного рода учебных программ по данной тематике.
Практическая значимость настоящего диссертационного исследования состоит в том, что автором разработаны и предложены практические подходы к модернизации законодательной деятельности в Российской Федерации в настоящее время и в будущем. Сделанные автором выводы направлены на совершенствование и укрепление идеи российского парламентаризма, а также повышение эффективности функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации различных уровней, могут быть использованы при разработке конкретных законопроектов,
Апробация результатов диссертационного исследования.
Общетеоретические и практические выводы настоящего диссертационного исследования нашли свое отражение в публикациях по теме данного исследования, были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Ярославского государственного университета им П.Г.Демидова.
Кроме того, научно-практический опыт, приобретенный автором в результате проведенных исследований, непосредственно применялся в законодательной деятельности Министерства путей сообщения Российской Федерации в ходе разработки и участия в обсуждении проектов федеральных законов о железнодорожном транспорте Российской Федерации, об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта, об уставе железнодорожного транспорта Российской Федерации, о техническом регулировании в Российской Федерации, об электроэнергетике и др., а также в ходе обсуждения поправок к указанным законопроектам на заседаниях профильных комитетов и комиссий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Кроме того, на основании сделанных выводов и выработанных в настоящем диссертационном исследовании рекомендаций автором в 2000-2003 гг. был подготовлен ряд проектов нормативных актов Министерства путей сообщения Российской Федерации, регулирующих участие этого федерального органа исполнительной власти в законодательной деятельности. Указанные проекты были подписаны Министром путей сообщения Российской Федерации.
Кроме того, в указанный период времени автор выступал с ежегодными докладами по проблематике настоящего диссертационного исследования на конференциях работников юридических служб железных дорог Министерства путей сообщения Российской Федерации, а также принимал участие в семинарах, проводимых Юридическим управлением Министерства путей сообщения Российской Федерации в 2003 году, посвященным совершенствованию законотворческого деятельности министерства в связи с проводимым реформированием железнодорожного транспорта, требующим принятия целого пакета федеральных законов, регламентирующих реформу.
Научные публикации.
Автором настоящего диссертационного исследования опубликовано по данной проблематике 5 научных статей.
Структура диссертационного исследования.
Настоящее диссертационное исследование состоит из введения, четырех глав, заключения и списка использованных нормативных правовых и иных актов и специальной литературы.
Первая глава настоящего диссертационного исследования «Правотворчество и законотворчество (законодательный процесс): теоретическая аналитика» посвящена вопросам соотношения и системного анализа и синтеза понятий «правотворчество» и «законотворчество (законодательный процесс)» и др., а также теоретическому осмыслению их свойств и элементов.
Вторая глава настоящего диссертационного исследования «Основные факторы, обусловливающие развитие и эффективность законотворчества» направлена на анализ и осмысление различных социальных факторов, детерминирующих законодательный процесс, а также способы взаимодействия с иными юридическими формами проявления общественной и государственной воли.
Третья глава настоящего диссертационного исследования «Стадии законодательного процесса: теоретико-правовой анализ» направлена на осмысление принципа стадийности законодательного процесса в форме научно обоснованного разделения этого процесса на отдельные этапы и стадии.
Четвертая, заключительная глава настоящего диссертационного исследования «Реализация этапов законодательного процесса: теоретические аспекты» конкретизирует и осмысливает основные требования к законодательному процессу в Российской Федерации с целью его модернизации и совершенствования.
Заключение настоящего диссертационного исследования направлено на подведение его научно-практических итогов, в нем сформулированы выводы и рекомендации, сделанные автором в ходе исследования, по совершенствованию законодательной системы Российской Федерации, а также различные проблемы, требующие проведения новых научных исследований по данной проблематике.
Правотворчество и законотворчество (законодательный процесс): теоретическая аналитика
Следует отметить, что любое поведение индивидуума, а также взаимоотношения индивидуумов нуждаются в строгом регулировании посредством определения тех или иных рамок (пределов) вероятностного и должного поведения отдельно взятого индивидуума, групп индивидуумов и общества в целом. Исторически в роли регулятора выступает такая форма организации политической власти как государство.
Указанное регулирование проводится Российской Федерацией в различных формах, среди которых следует выделить три основные: 1) регулирование отношений путем принятия (утверждения) конкретных правил коллективного поведения внутри общества (правотворчество); 2) регулирование отношений посредством своевременного и надлежащего претворения в жизнь таких правил (правоприменение); 3) регулирование отношений путем организационно-материального обеспечения действия и защиты указанных правил поведения (правоохрана).
Принимая это во внимание, можно утверждать, что деятельность соответствующих органов государственной власти Российской Федерации по утверждению (принятию) необходимых для нормального функционирования общества индивидуумов правил поведения (норм) — правотворческая деятельность — предшествует логически и хронологически деятельности правоприменительной и правоохранительной. Таким образом, реальное регулирование государством взаимоотношений индивидуумов в обществе начинается именно с правотворчества, с момента создания в определенном, строгом формализованном порядке правил поведения, которые необходимы для нормального функционирования и развития отдельно взятого индивидуума в рамках общественных взаимоотношений.
Таким образом, правотворчество (правотворческую деятельность) можно изначально детерминировать как имеющую особое значение, отдельную форму осуществления одной из глобальных функций государства деятельность по подготовке, изданию (утверждению, принятию), введению в действие, отмене законов, других нормативных правовых актов, а также по санкционированию либо установлению в качестве норм права правил поведения, содержащихся в иных формах выражения объективного права.
Множество ученых-правоведов указывают также на то, что в отдельно взятых случаях правотворчество не связано напрямую с деятельностью соответствующих органов государственной власти, и зачастую реализуется общество в целом или отдельно взятыми его институтами. Например, можно выделить правотворческую деятельность, осуществляемую непосредственно носителем суверенитета — народом - (в Российской Федерации) посредством принятия соответствующих нормативных правовых актов на референдуме, а также правотворческую деятельность, осуществляемую общественными объединениями.2
Однако, с такой точкой зрения трудно согласиться, поскольку нормативные правовые акты, принятые на референдуме, разрабатываются субъектами публичного правотворчества до вынесения их на всенародное обсуждение, референдум назначается соответствующими органами государственной власти, народ при этом осуществляет лишь одну из стадий правотворчества — принятие (утверждение) нормативного правового акта. Кроме того, нормы, создаваемые различными общественными объединениями, носят зачастую сугубо внутрикорпоративный характер.
Из сказанного выше можно сделать вывод, что правотворчество в истинном смысле этого понятия позволяет проявлять себя в полной мере только при активном участии в процессах (в том числе законодательном), осуществляемых соответствующими органами государственной власти и их должностными лицами.
Право, как и любое другое явление социальной направленности, имеет свою генеральную (основную) функцию. Возникшее на основе разнообразных общественных отношений и взаимосвязей, которые изначально по умолчанию хаотичны и дерегулированы, право выступает в качестве важнейшего стабилизационного фактора. Таким образом, нормальное функционирование общества без эффективного воздействия на поведение индивидуумов этого общества такого глобального регулятора, как право, на наш взгляд представляется невозможным, ибо именно право поддерживает порядок в разрозненных и дестабилизированных общественных отношениях, обеспечивает их взаимодействие и взаимосвязь. Осуществляя стабилизационную функцию, право в то же время обеспечивает двустороннюю связь «государство-общество», направленную на эффективное взаимодействие этих институтов.
Обращаясь к проблеме социальной обусловленности правовых явлений, ученые-правоведы вводят в оборот понятие факторного анализа.4 При этом ими отмечается, что эффективность реализации права зависит главным образом от точности и полноты детерминации и выявления тех факторов, которые отражают общественные и индивидуальные потребности в правовой регламентации. Это еще раз подтверждает наличие четкой связи между правом и реальной действительностью, в которой существует общество, наличие социального детерминанта норм права, первичность социальных, экономических, культурных общественных отношений по релевантности к нормам объективного права.
И. Сабо полагает, что общество в определенный момент своего развития приходит к неизбежному осознанию необходимости путем создания общего и абстрактного правила привнести порядок и устойчивость в повторяющиеся общественные отношения. В связи с этим возникает закономерный вопрос: могут ли все подобные общественные отношения быть урегулированы посредством использования права государственными институтами? Правовая деятельность государства в этом случае может быть определена как трансформирующая (трансформационная) деятельность, поскольку она преобразует экономические и иные общественные отношения в правоотношения, которые впоследствии фиксируются предписаниями норм права.
Основные факторы, обусловливающие развитие и эффективность законотворчества
Законотворческая деятельность обусловлена прямым или косвенным воздействием на нее большого количества разнообразных факторов социального, экономического, политического, культурного характера, которые в совокупности и дают выразиться в особой правовой форме законодательной воле населения. Факторы законодательной деятельности, как их определяет С.В.Поленина, - это явления общественной жизни, воздействующие в той или иной форме на выявление потребности в правовом регулировании, на разработку, принятие, изменение или отмену закона и, в конечном счете, на его содержание.44 Эти факторы можно условно подразделить на две группы: объективные и субъективные факторы.
Объективные факторы в связи с этим обладают многими общими чертами с теми принципиальными объективными факторами, которые имеют непосредственное значение для правотворчества в целом.45 Однако при этом, проведя соответствующие аналитические исследования, можно заметить ряд существенных отличий данных категорий факторов друг от друга. Правообразующие факторы носят наиболее абстрактный характер, они могут одновременно воздействовать на процессы образования и реализации различных видов форм права, появляющихся в результате деятельности очень большого количества субъектов общественных отношений. При этом ряд факторов, имеющих принципиальное значение для правотворчества в целом (демографические, природные, климатические, географические и др.) учитываются в ходе законотворческой деятельности как уже объективно существующие реалии современной общественной жизни. Законотворчество детерминируется также и своими специальными факторами объективного характера: политическими, идеологическими, системными, административными, организационными. При этом нельзя не отметить, что первостепенное влияние именно этих факторов на законодательный процесс объясняется тем, что закон, в отличие от права в целом, являет собой продукт деятельности соответствующих государственных органов со всеми вытекающими последствиями как для сущности самого закона, так и для общественных отношений особой важности, на регулирование которых направлен этот закон.
Говоря о факторах, носящих субъективный характер, стоит отметить, что так как закон принимается соответствующим органом государственной власти либо предлагается этим органом на рассмотрение народу, как носителю суверенитета в Российской Федерации, он имеет все черты коллективной воли законодательного органа, которая объективируется вовне уже в процессе утверждения плана законопроектных работ парламента. Таким образом, именно в процессе законодательной деятельности влияние субъективных факторов достаточно велико. Данная категория факторов активно влияет на субъекты общественных отношений и в ходе правообразования как более глобального по отношению к законотворчеству процесса. Однако их воздействие в данном случае сводится на нет тем обстоятельством, что объективное право нуждается в реальном многократном применении, прежде чем будет обоснована на практическом уровне необходимость существования его отдельных норм или иных средств упорядочения поведения индивидуумов в обществе. Закон же в этом, по сути, не нуждается, так как он специально разрабатывается, обсуждается, принимается и вводится в действие с целью его последующей многократной и непрерывной реализации. В этом случае влияние объективных факторов на закон необходимо признать менее значимым, чем воздействие факторов, обладающих субъективным характером.46
Среди таких субъективных факторов можно особо выделить фактор определенного уровня правосознания законодателя, который, несомненно, оказывает принципиальное воздействие на многие другие субъективные факторы. Именно правосознание, как коллективное (принадлежащее всем депутатам парламента), так и индивидуальное (относящееся к отдельному депутату или иному субъекту законодательного процесса), определяет в конечном итоге, какую сферу общественных реалий парламент будет регулировать путем принятия соответствующих законов, в какой форме эти законы будут приниматься, в какие сроки эти законы будут рассмотрены, приняты и введены в действие и т.д.
Следовательно, необходимо отдать должное особой роли субъективных факторов, определяющих законотворческую деятельность, и, по возможности, отразить как позитивное, так и негативное влияние данных факторов на законодательный процесс. Дальнейшее изучение этого вопроса может привести к возникновению различных точек зрения на степень влияния тех или иных факторов на действия субъектов законотворческой деятельности.
Учитывая изложенное, вполне очевидно, что еще одной актуальной на сегодняшний день научной проблемой является выяснение соотношения условий, факторов и причин законотворчества. Важен для нас также вопрос: являются ли факторы законотворческой деятельности составными элементами ее условий, или их взаимодействие проявляется в реверсивном порядке? Попробуем найти ответы на данный вопрос. Итак, все факторы, воздействующие на субъекты законотворчества, можно разделить на три группы.
Стадии законодательного процесса: теоретико-правовой анализ
Как нами было ранее определено, законотворчество (законодательный процесс) является важнейшим видом правотворчества, основным способом реализации правоустанавливающей функции государства. Законодательный процесс как самостоятельное значимое правовое явление обладает различными свойствами и принципами организации. Особое значение при осознании сущности и форм выражения законодательного процесса имеет установление содержания принципа его стадийности. Следует отметить, что при этом необходимо избегать упрощенных подходов к определению различных этапов, стадий, аспектов такой деятельности, поскольку эта деятельность выражена посредством существования достаточного количества элементов (Предметов законодательного регулирования, участников законодательного процесса и т.д.), а также устойчивых функциональных сложноподчиненных связей между ними, являющихся основным содержанием непосредственных законотворческих действий. В настоящем диссертационном исследовании с учетом накопленного правового опыта61 нами предпринята попытка комплексного осмысления законодательного процесса и наиболее существенных форм его объективации вовне. При этом мы постоянно напоминаем, что законодательный процесс неразрывно связан с более глобальным процессом правообразования.
Следовательно, законотворческая деятельность государства осуществляется в двух аспектах, о которых следует упомянуть ниже.
Во-первых, эта деятельность выражена в непосредственном написании качественного с формально-юридической и содержательной сторон текста закона. В таком случае создается надежный фундамент, особая база для дальнейшей работы над закрепленным в письменной форме текстом закона, для его последующего редактирования с учетом точек зрения различных социальных общностей и государства. Оформленный надлежащим образом текст закона выступает как фактическое основание возникновения и течения особого процесса взаимодействия компетентных органов государственной власти по поводу утверждения этого текста в качестве нормативного правового акта, обладающего высшей юридической силой. Другими словами, законодательный процесс, вовлекающий в свои рамки практически все существующие в Российской Федерации органы государственной власти, не может a priori иметь место без наличествующего текста закона.
Именно написание юридических норм как научно-правотворческая деятельность, и является законотворчеством как таковым в материальном смысле этого слова.
Второй аспект законодательного процесса, протекающего в любом государстве, заключается в возникновении, продолжении и завершении особой процедуры взаимодействия различных органов государственной власти и их должностных лиц по поводу рассмотрения и принятия представленных текстов предполагаемых законов (законопроектов) в качестве нормативных правовых актов, обладающих высшей юридической силой. Эта особая, формально опосредованная процедура является по своей сути одной из важнейших форм реализации основных функций государства.
Ее осуществление в Российской Федерации происходит в строжайшем соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации, подчиняется общетеоретическим принципам стадийности, гласности, демократизма, стремления к единству мнений и учету мнений различных социальных общностей, а также принципу формальной определенности. Эта процедура в процессуальном отношении выступает в виде законодательного процесса. В ходе смены его стадий и этапов происходит своего рода «насыщение», «обогащение» предварительно составленного текста законопроекта реальной юридической силой, передача закона в пользование современному российскому обществу и каждому конкретному индивидууму, проживающему на территории Российской Федерации.
Основное различие между двумя упомянутыми выше аспектами законодательного процесса состоит в том, что для первого из них характерно наличие множества предварительных вариантов регулирования социальной ситуации, которые принимаются всеми участниками создания будущих правовых норм, хотя ни одно из этих решений не имеет завершающего, строго нормоустанавливающего значения.
Соответствующие предварительные решения выносятся субъектами законодательного процесса и на проектном этапе, при этом ключевая роль в процессе создания будущих правовых норм принадлежит соответствующему законодательному (представительному) органу государственной власти (таким органом в Российской Федерации является Федеральное Собрание Российской Федерации), который выступает уполномоченной стороной в большинстве складывающихся и развивающихся в ходе законодательного процесса отношений и которому в конечном итоге принадлежит право принятия окончательного нормоустанавливающего решения. Данное различие, являющееся общим для всех разновидностей правотворческой деятельности, имеет особое значение применительно именно к законодательному процессу.
Исходя из понимания законотворчества в материальном и процессуальном смыслах слова, настоящее диссертационное исследование посвящено исследованию ряда актуальных проблем законодательного процесса, которые носят теоретический характер, а также исследованию особенностей именно законодательного процесса в Российской Федерации, направленному на практическое применение и решение имеющихся проблем в данной сфере.
В теории правотворчества признается, что процесс создания права не носит единовременного характера, а обладает свойством длительности во времени. В связи с этим выделяют два этапа любой разновидности правотворческого процесса:
1) предпроектный этап, который заключается в том, что в обществе выявляется потребность в нормативном правовом регулировании определенной общественной проблемы. Выявление этой потребности происходит в большинстве случаев спонтанно, при этом имеет значение лишь острота проблемы (социального конфликта), ее общая значимость, актуальность. Оценивает потребность в правовом регулировании как само общество, которое посредством своих институтов и надстроек — органов государственной власти, средств массовой информации, общественных объединений — может оказать определенное влияние на законодателя, так и сами правотворческие органы. О том, что потребность в правовом регулировании имеет место быть, можно судить, когда конкретная форма права представляется обществу наиболее подходящим, эффективным средством, преимущественной формой регулирования общественных отношений по сравнению с иными возможными социальными средствами воздействия (моральными, экономическими, духовными и др.).
Реализация этапов законодательного процесса: теоретические аспекты
Любой юридический процесс, в том числе и законодательный, протекает в определенных формах и может быть разбит на определенные стадии, подстадии, этапы и отдельные процедурные моменты.
Становление и формирование законодательной системы государства являют собой достаточно длительный процесс, который происходит поступательно, то есть путем создания в каждый отдельный период времени единичных законодательных актов, которые связаны между собой общими свойствами объектов правового регулирования, а также свойствами той или иной правовой системы общества. Закон является завершающим звеном и непосредственным результатом законодательного процесса. Таким образом, под законодательным процессом в данном аспекте можно понимать порядок формально определенных, связанных между собой юридических операций, в результате осуществления которых в правовой системе обществе образуется новый элемент. Учитывая изложенное, можно придти к выводу о том, что в законодательный процесс не следует включать организационные мероприятия, сопутствующие непосредственной работе над нормативным правовым актом, обладающим высшей юридической силой. Так, к законотворчеству не относится деятельность по учету, анализу и обобщению предложений о совершенствовании законодательства, организационные процедуры, направленные на обеспечение деятельности субъектов законодательного процесса и т.д. Законодательный процесс в данном отношении — деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и опубликованию законов, осуществляемая уполномоченными органами государственной власти.
Как и любая процессуальная деятельность, законодательный процесс являет собой официальный порядок осуществления юридически значимых действий. В процессе осуществления законотворчества наличествует целый
ряд правоотношений, например, по поводу подготовки и принятия закона, содержание которых подразумевает наделение субъектов законодательного процесса определенными правами и корреспондирующими этим правам обязанностями. К ним можно отнести обязанность разработать и обсудить законопроект, право внести этот законопроект на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти, право этого органа рассмотреть указанный законопроект и принять по нему соответствующее решение, предусмотренное парламентским регламентом. Возникшие правоотношения носят как государственно-правовой, так и административно-правовой характер.
Как любая процессуальная деятельность, законодательный процесс возникает при наличии определенного юридического факта. Основание возникновения законодательного процесса является принятие решения компетентным органом государственной власти об инициации разработки законопроекта. Данное решение является по своей сути юридическим актом, непосредственно создающим права и обязанности участников законодательного процесса. В этом случае важно четко отграничивать действия, предшествующие законодательному процессу, от действий, свидетельствующих о процессуальном начале законотворчества, так как совершенно очевидно, что публикации в средствах массовой информации, высказанные мнения политиков и ученых, предложения общественных объединений о необходимости совершенствования законодательства еще не говорят о начале реального законодательного процесса. Такие предложения и мнения, по нашему мнению, можно расценивать лишь в качестве определенных социально-политических предпосылок, факторов, оказывающих влияние на законотворчество.
Именно с момента принятия конкретного решения о разработке законопроекта возникает процессуальное правоотношение, направленное на введение впоследствии в действие текста закона. С этого момента все действия и процедуры создания закона начинают качественно дифференцироваться от действий, имевших место ранее, являвшихся по своей сути условиями, основаниями и предпосылками реального законодательного процесса.
Несмотря на существование в научном мире различных точек зрения по поводу градации законотворческих действий и свойств законодательного процесса,77 нам представляется возможным выделить его основные стадии и установить их принципиальное значение в проведении различных законотворческих мероприятий.
Говоря о стадии законодательного процесса, необходимо определить ее как самостоятельный этап процедурных действий по законодательному формированию государственной воли, как организационно обособленный комплекс связанных между собой действий и процедур, направленных на создание нормативного правового акта, обладающего высшей юридической силой. Стадия законотворчества всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официально-правового значения тексту закона. Установление количества подобных стадий зависит от различий в понимании сущности законодательного процесса. Многие ученые-правоведы, определяя законотворчество как процедуру официального прохождения законопроекта в законодательном (представительном) органе государственной власти, выделяют стадии законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, его принятия, промульгации и официального опубликования.
