Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Указы Президента Российской Федерации: общая характеристика
1. Становление и развитие указа как источника российского права - с. 8
2. Нормативность указов Президента Российской Федерации - с. 18
3. Подготовка указов Президента Российской Федерации - с. 32
4. Особенности действия указов Президента Российской Федерации во времени, в пространстве и по кругу лиц - с. 53
Глава 2. Указы Президента Российской Федерации и иные правовые акты: системно-сравнительный анализ
1. Правовая основа издания указов Президента Российской Федерации -с. 69
2. Соотношение указов Президента Российской Федерации и иных федеральных правовых актов - с. 85
3. Соотношение указов Президента Российской Федерации и правовых актов субъектов Российской Федерации -с.
4. Указы Президента Российской Федерации как источники норм отдельных отраслей права - с. 121
Глава 3. Указы Президента Российской Федерации как объект судебного контроля с. -138
Заключение - с. 169
Список использованных источников - с. 172
- Становление и развитие указа как источника российского права
- Нормативность указов Президента Российской Федерации
- Правовая основа издания указов Президента Российской Федерации
- Указы Президента Российской Федерации как объект судебного контроля
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С момента избрания первого Президента Российской Федерации им было издано более десяти тысяч указов (законов Российской Федерации - около полутора тысяч) по самым различным вопросам, однако их исследования носили преимущественно несистематизированный, отрывочный, иллюстративный характер. Не удалось решить целый ряд теоретических проблем: сформулировать критерии разграничения указов и распоряжений Президента; раскрыть особенности действия указов Президента; выявить юридическую силу указа Президента Российской Федерации, соотношение указов с иными нормативными правовыми актами и т. д. Все эти проблемы требуют научного осмысления и актуальны для диссертационного исследования.
Повышению актуальности темы исследования способствуют следующие социальные факторы:
1) новизна института президентства в Российской Федерации и, следовательно, указа Президента как источника права;
2) трансформация статуса Президента Российской Федерации из главы исполнительной власти в главу государства;
3) противоречивая практика издания указов Президента Российской Федерации.
Актуальность темы диссертации подчёркивают также содержащиеся в ней выводы.
Объект и цель исследования. Объектом настоящего исследования является указ Президента Российской Федерации как источник права. Цель исследования состоит в решении связанных с ним теоретических и практических проблем путём их последовательного рассмотрения в соответствии со структурой работы.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, а также исторический, системный, сравнительный методы, позволившие всесторонне исследовать и решить поставленные проблемы.
Источники, использованные в исследовании, составляют:
1) Труды российских учёных-юристов и специалистов: Авакьяна С. А., Богдановой Н. А., Дмитриева Ю. А., Исаева И. А., Колесникова В. Е., Кузнецова И. Н., Лукьяновой Е. А., Лучина В. О., Мицкевича А. В., Окунькова Л. А., Пиголкина А. С, Полениной С. В., Сахарова Н. А., Селезнёва Г. Н., Селезнёва Н. В., Сырых В. М., Тилле А. А., Тихомирова Ю. А., Шебанова А. Ф. и других.
2) Правовые акты. Недостаточная научная разработанность темы обусловила обширное использование в диссертации правовых актов: конституций РСФСР и Российской Федерации, стран СНГ и других государств, законов РСФСР и Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации (в том числе особые мнения его судей), федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации. Непосредственно в диссертации использовано около ста пятидесяти указов Президента Российской Федерации и иных правовых актов по состоянию на 19 марта 1999 года.
3) Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.
4) Иные источники информации.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
1) проведено комплексное и систематизированное исследование специфики юридической природы указов Президента Российской Федерации, практики их издания и применения;
2) показаны место и роль указов Президента в правовой системе Российской Федерации;
3) использованы все постановления Конституционного Суда Российской Федерации по делам о проверке конституционности указов Президента Российской Федерации.
В диссертации;
1) Обосновывается вывод о том, что ненормативные акты Президента Российской Федерации следует издавать в форме распоряжений.
2) Приводятся дополнительные доводы о необходимости своевременного официального опубликования всех указов Президента Российской Федерации, затрагивающих права граждан.
3) Вносятся предложения по совершенствованию подготовки указов Президента Российской Федерации.
4) Сделан вывод о необходимости законодательного закрепления юридической силы указа Президента Российской Федерации.
5) Высказаны рекомендации по порядку издания и действия указов Президента Российской Федерации по вопросам, требующим законодательного решения.
6) Подтверждаются необходимость конкретизации полномочий Президента Российской Федерации издавать указы и вывод о недопустимости их расширительного толкования.
7) Вносятся предложения по совершенствованию судебного контроля за конституционностью и законностью указов Президента Российской Федерации;
8) Предлагаются изменения конституционных норм, предусматривающих право Президента Российской Федерации приостанавливать действие актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
9) Сделан общий вывод о фактическом доминировании указа Президента как источника права в Российской Федерации, что не соответствует принципам правового государства, и намечены некоторые пути его преодоления.
Перечисленные выводы и рекомендации выносятся на защиту.
Практическая значимость и апробация результатов исследования. Результаты настоящего исследования могут быть использованы:
1) Для последующих научных исследований указов Президента Российской Федерации и иных правовых актов;
2) При внесении изменений и дополнений в Конституцию и законодательство Российской Федерации;
3) При издании других указов Президента Российской Федерации и иных правовых актов;
4) В преподавании курса общей теории права в юридических учебных заведениях.
Результаты исследования апробированы в работе научно-практических конференций «Пять лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению» (г. Москва, 11 ноября 1998 г., МГЮА), «Пять лет региональному законодательству: проблемы, опыт, перспективы» (г. Тюмень, 19-20 марта 1999 г., Тюменская областная Дума), «Теоретические проблемы становления правового и социального государства» (г. Москва, 8 апреля 1999 года, Юридический институт Московского государственного социального университета).
Структура диссертации обусловлена объектом и целью исследования и состоит из введения, трёх глав, заключения, а также списка использованных источников.
Становление и развитие указа как источника российского права
Этимологически «указ» (заимствование из польского языка) означает «письменное приказание, повеление государя».(і) С момента появления этот источник российского права оказывал значительное влияние на развитие правовой системы. Указами регулировались важнейшие отношения в российском обществе в разные периоды его истории. Например, указы сыграли решающую роль в оформлении в России крепостного права.(2)
Указ в системе правовых актов России на протяжении её истории занимал неоднозначное место. По свидетельству видного русского юриста Н. М. Коркунова, «до учреждения министерств (в 1802 году - авт.) указами назывались все вообще акты всех органов власти, обращенные к подчинённым им местам и лицам».(З) Отсюда представляется необходимым исследовать, как происходило становление и развитие указа как источника российского права.
Ещё до окончательного оформления общерусского права указы были источниками права в отдельных княжествах. Княжеские указы были использованы при издании Судебника 1497 года.(4) Указами назывались отдельные части этого Судебника: «Указ наместникам о суде городском», «О татех указ» и т. д.(1) Вскоре после этого создаются и другие новые сложные формы законодательства - указные книги, в которых систематизировались нормы, не вошедшие в основной текст Судебника. Были сформированы указные книги Поместного и Земского приказов. В период между Судебниками 1497 и 1550 годов и Соборным Уложением 1649 года появились «Новоуказные статьи», которые стали промежуточным этапом кодификации русского права.(2)
Исследование истории развития таких правовых актов, как указ и закон, привело Г. Н. Селезнёва к выводу, что указ представляет собой конкретную задачу, выдвигаемую правителем и подлежащую выполнению в рамках закона с учётом накопленного опыта взаимодействия с ним. Но в условиях самодержавного строя народ был лишён какого-либо намёка на справедливое законотворчество. Ещё при Иване Грозном в России происходит оформление так называемого «указного права». Именно он положил начало традиции подмены общегосударственных законов, разновидностями которых были судебники, административными предписаниями. Решения, принимаемые в то время Боярской думой и носящие законодательный характер, не утверждались царём, но их правовая значимость была ниже царских указов.(З)
Царские указы и указные книги приказов стали одними из источников составления Соборного уложения 1649 года, в которое впоследствии вошли новоуказные статьи о торговле (1653 г.), «о разбоях и душегубстве» (1669 г.), о поместьях и вотчинах (1677).(1) Отдельными указами неоднократно подтверждалась юридическая сила Соборного уложения.(2)
Дальнейшее развитие указа как источника права связано с реформами Петра I. «Крутая ломка ряда вековых устоев, перестройка традиционных ценностей, резкий поворот в духовной жизни общества потребовали своего идеологического обоснования... Новым было уже то, что одной из форм этой идеологии были бесчисленные указы,., многие из которых написаны Петром или им отредактированы.» ) Генеральным регламентом Петра I (от 28 февраля 1720 г.) делается попытка ограничить силу словесно объявляемых указов.(4)
Однако «многие указы петровского времени носили публицистический характер, они не только определяли нормы, но и разъясняли необходимость их введения, редкий указ не содержал пространной мотивировки.»(5) В указах подробно, во всех деталях, описывалось, как сеять коноплю, получать пеньку, выделывать кожу (только с салом, но не с дёгтем), причём исполнителям предписывалось строго карать осушников.(б) Изучавший петровское время А. С. Пушкин отметил, что указы Петра были «нередко жестоки, своенравны и кажется, писаны кнутом.»(1)
В 1711 году, отправляясь в Прутский поход, Пётр I учредил Сенат, которому было предоставлено право издавать указы.(2) Среди указов начинают выделяться именные указы, которые издавались лично монархом, и указы, которые могли издаваться либо монархом, либо от его имени Сенатом.(З) Однако такое деление в период царствования Анны Ивановны (1730 - 1740), которая тяготилась участием в государственных делах, было довольно условным: она издала указ (1735 г.) которым подпись трёх кабинет-министров объявлялась равноценной императорской ПОДПИСИ.(4)
Нормативность указов Президента Российской Федерации
Возникновения понятия «источник права» относится ко временам более чем двухтысячелетней давности, когда Тит Ливии в своей римской истории назвал законы XII таблиц «источником всего публичного и частного права». Из всех известных в мире источников права (правовой обычай, судебный прецедент, нормативный акт, нормативный договор, принципы права, правовая доктрина, религиозные тексты) для Российской Федерации самым распространённым является нормативный акт. Правом на издание нормативных актов обладают только законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти, а также органы местного самоуправления.
Будучи правовым актом, указ Президента является не только источником, но и формой российского права. Понятия «форма права» и «источник права» тесно взаимосвязаны, но не совпадают. Если «форма права» показывает, как содержание права организовано и выражено вовне, то «источник права» - истоки формирования права, систему факторов, предопределяющих его содержание и формы выражения.
В правоведении различают материальные, идеальные и юридические источники права. «Материальные, - отмечает В. Л. Кулапов, - коренятся прежде всего в системе объективных потребностей общественного развития, в своеобразии данного способа производства, в базисных отношениях. Однако общественные потребности должны быть осознаны о скорректированы законодателем в соответствии с уровнем его правосознания и политической ориентации. На его позицию могут оказать влияние особенности международной и внутриполитической обстановки, некоторые иные факторы. Все эти обстоятельства в своей совокупности составляют источник права в идеальном смысле.
Результат идеологического осознания объективных потребностей общественного развития посредством ряда правотворческих процедур получает объективированное выражение в юридических актах, которые являются источниками права. В данном случае источник права в юридическом смысле и форма права совпадают по своему содержанию.»(і)
Следовательно, указ Президента Российской Федерации как источник права представляет собой внешнюю форму выражения правовых норм. Под формой права, условно называемой внешней формой, следует понимать принятые в данном обществе формы выражения нормативной государственной воли. Наименьшей степенью общности обладает, очевидно, такая внешняя форма выражения норм права, как единичный, конкретный нормативный правовой акт.(2)
Исследуя указ Президента Российской Федерации как источник права, т. е. внешнюю форму выражения правовых норм, необходимо подчеркнуть, что Президент издаёт свои акты только в формах, установленных Конституцией. На это обращалось внимание в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 1993 года № 6 по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 года «О дополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы», совместного постановления Президента Российской Федерации и Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 3 января 1992 года «Об административно-территориальном делении города Москвы», Указа Президента Российской Федерации от 12 января 1992 года «Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г. Москве», статьи 10 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года «О краевом областном Совете народных депутатов и краевой областной администрации». ) В нём сказано, что «совместное постановление как произвольно избранная высшими должностными лицами форма правового регулирования противоречит Конституции Российской Федерации. Издание таких совместных актов противоречит также принципу разделения властей.». Исходя из этого, совместное постановление было признано не соответствующим действовавшей в то время Конституции по форме.
Правовая основа издания указов Президента Российской Федерации
Полномочия Президента издавать указы определяются прежде всего конституционными нормами. Из 137 статей Конституции Российской Федерации непосредственно Президенту посвящены около тридцати.
Круг вопросов, по которым могут издаваться президентские указы, во многом зависит от конституционного закрепления статуса Президента. Статус Президента Российской Федерации определяется статьёй 80 Конституции Российской Федерации. В соответствии ней Президент является главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, её независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики. Как своеобразное дополнение конституционного статуса Президента можно рассматривать статью 11 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой Президент наряду с другими государственными органами осуществляет государственную власть.
Подчеркнём, что названные статьи Конституции посвящены исключительно статусу главы государства. И было бы неверно считать, что эти статутные положения не ограничивают исчерпывающим перечнем полномочия Президента, предусмотренные Конституцией, как это делает, например, А. А. Котенков.(і) Они содержат лишь характеристику конституционного назначения главы государства.
Конституция Российской Федерации прямо не определяет круг вопросов, по которым Президент может издавать указы, (за исключением издания указов о введении военного или чрезвычайного положения). В настоящее время решению этой проблемы посвящено распоряжение Президента № 85-рп. В соответствии с ним при подготовке проектов актов Президента следует исходить из того, что решения Президента нормативного характера, а также решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных и почётных званий, классных чинов, помиловании оформляются указами Президента. Отсюда изданием указов должны осуществляться следующие конституционные полномочия Президента:
1) назначение Председателя Правительства Российской Федерации (пункт «а)» статьи 83); 2) принятие решения об отставке Правительства Российской Федерации (пункт «в)» статьи 83); 3) назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров (пункт «д)» статьи 83); 4) утверждение военной доктрины Российской Федерации (пункт «з)» статьи 83); 5) назначение и освобождение высшего командования Вооружённых Сил Российской Федерации (пункт «л)» статьи 83); 6) назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (пункт «м)» статьи 83) 7) назначение выборов Государственной Думы (пункт «а)» статьи 84); 8) роспуск Государственной Думы (пункт «б)» статьи 84, часть 4 статьи 117); 9) назначение референдума (пункт «в)» статьи 84); 10) приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина (часть 1 статьи 85); 11) введение чрезвычайного положения (часть 2 статьи 87, пункт «б)» статьи 102); 12) введение военного положения (статья 88, пункт «в)» статьи 102); 13) решение вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища (пункт «а)» статьи 89); 14) награждение государственными наградами Российской Федерации, присвоение почётных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий (пункт «б)» статьи 89); 15) осуществление помилования (пункт «в)» статьи 89); 16) отмена противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента России постановлений и распоряжений Правительства России (часть 3 статьи 115).
Несмотря на исчерпывающим образом определённый распоряжением Президента круг вопросов, по которым издаются указы, на практике указами оформляются также назначение судей федеральных судов, кроме судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации (пункт «е)» статьи 83); формирование Совета безопасности Российской Федерации (пункт «ж)» статьи 83); назначение и освобождение полномочных представителей Президента Российской Федерации (пункт «к)» статьи 83); назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (пункт «м)» статьи 83). Фактически указы издаются по всем предметам ведения, закреплённым Конституцией за Президентом, по которым могут быть изданы его акты.
Указы Президента Российской Федерации как объект судебного контроля
Судебный контроль за указами Президента представляет собой их непосредственное (безотносительно к защите прав конкретных лиц) оспаривание на предмет соответствия Конституции и закону. От его осуществления во многом зависит практика издания президентских указов. Специфика судебного контроля применительно к исследованию указов обусловливает его рассмотрение в отдельной главе.
Поскольку Президент в существовании судебного контроля за своими указами не заинтересован, возможность его осуществления закреплена не в его указах, а в иных актах - Конституции и законах. В соответствии с ними на федеральном уровне он осуществляется Конституционным, Верховным и Высшим Арбитражным судами.
Особая роль в судебном контроле за указами принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. К его ведению в соответствии с пунктом «а) части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации и подпунктом «а)» пункта 1 частью первой статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»(і) входит, в частности, разрешение дел о соответствии Конституции нормативных указов Президента. Правом на запрос в Конституционный Суд о соответствии Конституции нормативных указов обладают Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство России, Верховный и Высший Арбитражный суды Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статья 125 Конституции). Перечень субъектов, обладающих таким правом, является исчерпывающим.
Запрос служит поводом для рассмотрения в Конституционном Суде дела о соответствии нормативного указа Президента Конституции. Основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределённость в вопросе о том, соответствует ли нормативный указ Конституции (статья 36 Закона о Конституционном Суде). Такой запрос направляется в Конституционный Суд в письменной форме и должен быть подписан управомоченными лицами. В запросе должны быть указаны точное название, номер, дата издания, источник опубликования и иные данные о подлежащем проверке указе с приложением его текста.
Решение по вопросу о принятии запроса к рассмотрению принимается Конституционным Судом не позднее месяца с момента его предварительного изучения. В случаях, не терпящих отлагательства, Конституционный Суд может обратиться к Президенту с предложением о приостановлении действия оспариваемого указа до завершения рассмотрения дела (статья 42 Закона о Конституционном Суде). Конституционный Суд может по ряду оснований отказать в приёме запроса к рассмотрению. Конституционный Суд устанавливает соответствие указов Президента Конституции: 1) по содержанию норм; 2) по форме нормативного акта (указа); 3) по порядку подписания, издания, опубликования или введения в действие; 4) с точки зрения установленного Конституцией разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную; 5) с точки зрения установленного Конституцией разграничения компетенции между органами государственной власти, но исключительно с точки зрения установленного Конституцией разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную; 6) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Проверка конституционности нормативных указов, изданных до вступления в силу Конституции Российской Федерации, производится судом только по содержанию норм (статья 86 Закона о Конституционном Суде). Это положение ещё раз подчёркивает высокий авторитет Конституции Российской Федерации, но одновременно означает учёт практики регулирования общественных отношений указами Президента, изданными до её принятия, а также до принятия названного Закона.
Итоговое постановление Конституционного Суда по делу о проверке конституционности указа Президента именуется постановлением. Конституционный Суд принимает постановление, оценивая как буквальный смысл нормативного указа, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов (статья 74 Закона о Конституционном Суде). Суд может принять определение об отказе в принятии к рассмотрению конституционности указа Президента.
Законом особо оговаривается, что Конституционный Суд решает исключительно вопросы права (часть вторая статьи З ФКЗ). Тем самым установлен запрет на рассмотрение политических вопросов. Однако строгое соблюдение этого запрета, по нашему мнению, невозможно, так как сама Конституция является системой не только правовых, но и политических норм.
Конституционный Суд принимает постановление только по предмету, указанному в запросе, и лишь в отношении той части нормативного указа, конституционность которого подвергается сомнению. Конституционный Суд при принятии постановления не связан основаниями и доводами, изложенными в запросе. Судья Конституционного Суда, не согласный с постановлением, вправе изложить своё особое мнение, которое подлежит опубликованию вместе с постановлением (статья 76 Закона о Конституционном Суде). И хотя особые мнения судей не имеют юридической силы, они оказывают значительное влияние на развитие правовой науки и нередко привлекают не меньшее внимание общества, чем постановления Суда, по которым они изложены.
