Введение к работе
Актуальность исследования. С момента введения института президентства в Кыргызской Республике минуло почти два десятилетия. В своем развитии этот институт претерпевал определенные изменения. И в большей степени это связано с теми конституционными реформами, которые имели место в Кыргызстане.
С Конституцией Кыргызской Республики 1993 г. связано трансформация статуса президента из главы исполнительной власти в главу государства, согласно чему ему отводится особая роль в механизме государственной власти, а следовательно и особая компетенция, определяемая Конституцией Кыргызской Республики. Она охватывает все аспекты государственной деятельности и носит комплексный характер.
Президент Кыргызской Республики наделён обширными конституционными полномочиями, которые закреплены, ввиду отсутствия специального закона о президенте, в Конституции Кыргызской Республики, а также в ряде статей законов, относящихся к деятельности других государственных органов. Реализовывая свои полномочия, Президент издает правовые акты в виде указов и распоряжений. Анализируя и обобщая нормотворческую практику главы государства можно заметить, что правотворчество Президента Кыргызской Республики развивается весьма интенсивно и порой оказывает решающее влияние на различные стороны общественной жизни.
Особенность рассматриваемого института состоит в том, что его развитие происходит в специфических условиях, в период конституционных реформ. Так же необходимо отметить проблему неоднозначности понимания общественностью природы указов, их соотношения с законами. Эти обстоятельства и обусловили потребность в правовом анализе указов - как правовых актов главы государства.
В истории развития института президентства в Кыргызской Республике с 1990 года Президент принимал указы, как подзаконного характера, так и равные по своей юридической силе законам. Причем указы, имеющие силу закона, принимались как в результате роспуска парламента, и как следствие пробела законодательства. Такие указы не являются обычным явлением, поскольку законы должны приниматься в соответствии с определенной процедурой коллегиальным законодательным органом, который представляет многообразие интересов различных групп общества и не является таким единоначальным, каким является по своей природе институт президентства. Но медлительность парламента и несогласованность его действий с главой государства и побуждает Президента к изданию указов нормативного характера.
Необходимость исследования указного нормотворчества Президента Кыргызской Республики продиктовано тем, что конституционный кризис в нашей стране, ставший результатом противостояния законодательной ветви власти с президентом, привела к конституционным реформам, проведенным с
1993 по 2007 года. В результате Конституция Кыргызской Республики подвергалась изменению семь раз, изменилось и значение института президентства, его взаимоотношение с другими ветвями власти соответственно. Нормотворчество Президента Кыргызской Республики характеризуется несоответствием ряда положений его актов требованиям законности; включение норм, ставящих субъектов отношений в неравные условия; «чрезмерность» нормотворчества; дублирование или противоречивость содержащихся в них норм; их декларативность или абстрактность; нарушение правил юридической техники. Сравнительно часто решения нормативного и ненормативного характера Президента Кыргызской Республики облекаются в одну и ту же форму, что является фактором, негативным образом влияющим на процесс правореализации. Опыт использования в нормотворчестве Президента различных форм (видов) актов сигнализирует о необходимости правотворческого вмешательства в данный процесс.
Актуальность темы настоящего исследования детерминирована тем, что в условиях проведения государственно-правовых преобразований требуется выяснение новых подходов к процессу подготовки и принятия указов Президента Кыргызской Республики, поиск перспектив совершенствования процедур указного нормотворческого процесса от стадии проекта до официального опубликования, для повышения качества продукта нормотворчества президента — указа, его действенности и регулятивной возможности.
Повышение эффективности нормотворчества Президента Кыргызской Республики находится в прямой зависимости от комплексного исследования различных факторов. При этом выявляются как факторы, порождающие потребность в правовой регламентации, так и факторы, определяющие форму и содержание нормативного акта, и, что не менее важно, факторы, обусловливающие процесс подготовки и принятия акта.
В рамках исследования представляется возможным рассмотреть широкий спектр правовых проблем во взаимосвязи и единстве их теоретического и практического уровней. Развитие Кыргызстана периода независимости характеризуется тем, что здесь не сложилась собственная правовая школа, занимавшаяся проблемами актов президента. Свидетельством этому является отсутствие фундаментальных научных трудов в исследуемой нами области.
Но, тем не менее, в стране активно развивается практика указного регулирования общественных отношений, с каждым днем растет число принимаемых президентом указов по самым различным вопросам, однако попытки их комплексного анализа в отечественной государственно-правовой науке не предпринимались. Данное обстоятельство наталкивает на решение целого ряда теоретических проблем, а именно выявить юридическую силу указа Президента Кыргызской Республики, соотношение указов с иными нормативными правовыми актами, выявить специфику подготовки проектов, порядок издания и действия указов; раскрыть особенности их действия и т. д. Все эти проблемы требуют научного осмысления и актуальны для диссертационного исследования.
Степень изученности темы исследования. В юридической науке проблемы, связанные с нормотворчеством Президента постоянно находятся в центре внимания ученых-юристов, политологов и широкой общественности. Вопросам нормотворчества главы государства посвящено немало теоретических изысканий в юридической науке Российской Федерации, Казахстана и других стран.
Между тем, в отечественной юридической науке по проблеме «указного права» не проводились исследования в качестве отдельных диссертационных работ. Вместе с тем, автор отмечает, что вопросы данной проблемы в определенной степени исследованы в работах известных ученых как, Арабаева А.А. Бейшембиева Э.Ж., Дуйсенова Э.Э., Жумалиева К. М., Ожукеевой Т. О., Искаковой Г.Т., Керезбекова К.К., Мукамбаевой Г.А., Джакишева У.А., Разбаевой М.Д., Укушева М.К., Сыдыковой Л.Ч., Сооданбекова С.С, Чотонова У., Чиналиева У. К. и др.1
В работах этих ученых затрагиваются такие вопросы, как становление института президентства, конституционно-правовой статус Президента Кыргызской Республики, президентско-парламентские взаимоотношения, но собственно юридические аспекты указного нормотворчества президента, правовой природы указов, их классификации, порядок подготовки и издания указов, вопросы использования юридической техники в нормотворческом процессе президента не затрагивались в отмеченных трудах.
В Казахстане, в России и в других странах по мнению автора данная проблема исследовалась и исследуется достаточно интенсивно. В этой связи следует отметить труды Ащеулова А.Т., Баймаханова М.Т., Белкина А.А., Дмитриева Ю. А., Журавлева А.Л., Жанузаковой Л.Т., Ибраевой А.С, Кенжалиева Ж.З., Коркунова Н.М., Лучина В. О., Мазурова А.В., Майлабаева Б.А., Малиновского В.А., Марченко М.Н., Мицкевича А. В., Окунькова Л. А., Радченко В.И, Сабикенова С, Сахарова Н. А., Сартаева С.С., Сапаргалиева Г.С., Тузельбаева Е.О. и ряда других авторов2. Работы этих ученых отличаются
1 См.: Арабаев А.А. Конституционное законодательство Кыргызской Республики. - Б., 2001.; Жумалиев К. М,
Ожукесва Т. О. XXI век: институт президентства в Кыргызской Республике. 4.1. - Б.: Илим, 1998; Искакова
Г.Т. Выборы и демократия в Кыргызстане: Конституционный дизайн президентско-парламентских отношений.
-Б.: Бийиктик, 2003; Мукамбаева ГА. Государство и право Кыргызстана. - Б., 1998;; Сооданбеков С.С, Укушев
М.К. Конституционное право Кыргызской Республики: (Общая и Особенная части). — Б.: 2001. (Гл.14.
Президент Кыргызской Республики); Чиналиев У. К. Реатизация принципа разделения властей в современном
Кыргызстане. - Киев: Довира, 1998; Его же Становление Кыргызской государственности в переходный период.
-М: НИК, 2000. и др.
2 См.: Конституционное право Республики Казахстан: Учебник /Сост. д.то.н., профессор А.Т.Ащеулов. -
Алматы: КазПОА, 2001; Баймахапов М.Т. Верховенство права как системообразующий признак понятия
правового государства // Научные труды «Аділет». 2001. N 1(9). С. 36 — 46; Белкин А.А. Конституционная
охрана: три направления российской идеологии и практики. СПб. 1995; Дмитриев Ю., Журавлев А. Указы
Президента в системе законодательства. М. 1998; Правовой статус Президента Российской Федерации / Под
редакцией Ю. А. Дмитриева. М, 1997; Ибраева А.С. Теория государства и права: учеб. пособие 2-е изд. с доп. и
изм. - Алматы: Жеті жаргы, 2006; Развитие конституционного законодательства Республики Казахстан. Ч.З:
учеб. пособие / 3. Ж. Кенжалиев, В. А. Ким - Алматы: Казак университет!, 2007; Коркунов Н. М. Указ и закон.
С-Пб., 1894; Лучин В. О. «Указное право» в России. М.: Белее, 1996.; Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы
Президента РФ. Основные социальные и правовые характеристики. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000; Майлабаев Б.А.
Становление и эволюция института Президента Республики Казахстан: проблемы, тенденции, перспективы
(опыт политико-правового исследования). Алматы, 2001; Малиновский В.А. Конституционные начала
законодательных полномочий Президента Республики Казахстан // Парламентские процедуры: процедуры
фундаментальностью, теоретической глубиной и широтой подхода разрабатываемой проблемы.
Признавая важность вклада вышеуказанных ученых автор указывает на то, необходимо отметить, что в Кыргызстане вопросы, касающиеся нормотворчества президента, самих актов издаваемых президентом, их особенности, отличительные признаки остались до конца неисследованными и требуют глубокого научного осмысления.
Отсутствие теоретических разработок в области нормотворчества Президента Кыргызской Республики послужили главным основанием для работы над этой проблемой.
На формирование исходных положений работы определенное влияние оказали труды вышеуказанных авторов. Признавая научную и практическую значимость исследований, затрагивающих теоретические и практические аспекты правовой природы нормативных актов главы государства, автор полагает, что указное нормотворчество как одна из важных тем правовой науки нуждается в дальнейшей разработке как с точки зрения теории права, так и в русле рассмотрения характеристик современного правотворчества с учетом анализа изменений, происходящих в свете проводимых реформ. На основе изученного материала, не претендуя на категоричность и неоспоримость выдвинутых положений, в работе предлагаеется собственное видение теоретических и сущностных аспектов нормотворчества Президента Кыргызской Республики, что отражается в поставленных в исследовании цели и задачах.
Объектом исследования является указ Президента Кыргызской Республики как источник права, его место и роль в правовом регулировании общественных отношений.
Предмет исследования составляют определение правовой природы и роли указов Президента Кыргызской Республики в системе источников права, анализ соотношения указов с иными нормативными правовыми актами, а также общетеоретическая характеристика видов указов и стадий нормотворческого процесса от подготовки проекта до ее опубликования.
Целью диссертационной работы является комплексное исследование указов и теоретико-практических проблем указного нормотворчества Президента Кыргызской Республики и определение путей их дальнейшего совершенствования.
Для достижения данной цели автором были сформулированы следующие исследовательские задачи:
- на основе комплексного исследования и с учетом специфики исторического, политического развития определить особенности становления и развитии указного права в Кыргызской Республике;
России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции, Москва, 21 - 23 марта 2002 г.; Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М.: ИНФРА-М - НОРМА, 1996; Радченко В.И. Президент в конституционном строе Российской Федерации. Саратов, 2000, Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. М.: Юридическая литература, 1994; Ошаргалж'в Г Конституционное право Республики Казахстан:. Алматы, 1998. и др.
раскрыть юридическую природу указа Президента Кыргызской Республики, выявить свойственные ей признаки;
рассмотреть и обобщить критерии и подходы, позволяющих классифицировать действующую в стране систему указов Президента КР;
опираясь на анализ практики указного нормотворчества и конституционных полномочий Президента Кыргызской Республики по изданию указов выявить недостатки указного нормотворчества и предложить пути их устранения;
проанализировать систему правового регулирования указного нормотворчества Президента Кыргызской Республики, выявить пробелы и предложить варианты их восполнения;
провести сравнительный анализ соотношения указов Президента Кыргызской Республики и иных нормативных правовых актов;
рассмотреть технико-юридические аспекты оформления указов и определить их недостатки для выработки конкретных рекомендаций их устранения;
проанализировать процесс подготовки, порядка издания и действие указов, и предложить пути их совершенствования.
Научная новизна работы. Настоящая работа является первой попыткой комплексного, систематизированного исследования специфики процесса указного правотворчества и юридической природы указов Президента Кыргызской Республики, с предложением рекомендаций по улучшению и обеспечению эффективности указанного процесса, а так же разработкой законопроекта, регламентирующего деятельность Президента Кыргызской Республики. Новизна заключается в самой постановке проблематики, выборе круга рассматриваемых вопросов, а также в положениях и выводах, изложенных в работе.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что анализ особенностей нормотворческой деятельности Президента Кыргызской Республики в современных условиях позволяет по-новому взглянуть на природу этого правового явления. Уточнение сущности нормотворчества главы государства и процесса его создания дает возможность прогнозирования его эффективности. Полученные выводы и предложения дополняют и развивают отдельные разделы теории права и государства, конституционного, административного права и других отраслевых юридических наук.
Практическая значимость работы определяется тем, что комплексное изучение указов Президента Кыргызской Республики с позиций общей теории права помогает решению ряда практических задач повышения их эффективности (в частности оптимизации правотворческого процесса в целом) и выработке ориентиров дальнейшего развития и совершенствования указного нормотворчества, особенно в условиях проводимой конституционной реформы. Сформулированные в диссертации положения могут быть использованы для последующих научных исследований указов Президента Кыргызской Республики и иных правовых актов; в деятельности органов государственной
власти, в частности, при подготовке и принятии ими нормативных правовых актов.
Дидактическое значение проведенной работы состоит в том, что ее результаты могут быть использованы при подготовке учебников, учебных и методических пособий, проведения занятий по курсам общей теории права и государства, отраслевым юридическим наукам, при написании студентами рефератов, курсовых и дипломных работ.
Теоретическую основу исследования составили научные работы вышеуказанных отечественных и зарубежных правоведов. При этом, широко использован не только исследования в области теории государства и права, но и отраслевых юридических наук, в которых рассматривалась в том или ином аспекте природа президентской власти или содержались положения, имеющие отношение к рассматриваемой проблеме.
Методологическая база исследования. В решении поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования автор опирается на современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. При проведении настоящего исследования автором использовался разнообразный методологический арсенал правовой науки, включающий в себя общенаучные методы (анализ и синтез, системно-структурный подход), специальные методы (статистический, конкретно-социологический, метод моделирования) и частные методы (нормативно-правовой, сравнительно-правовой анализ). При изучении конституционных и правовых норм применяются методы диалектического познания, системный, статистический и логический подходы, иные научные приемы исследования, что позволило определить роль и значение актов Президента Кыргызской Республики, выявить основные проблемы, связанные с нормотворческои компетенцией главы государства и возможные пути их разрешения.
Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования. Недостаточная научная разработанность темы обусловила обширное использование в диссертации правовых актов: Конституции Кыргызской Республики, стран СНГ и других государств, законов, указов и распоряжений Президента Кыргызской Республики, актов Правительства Кыргызской Республики, органов исполнительной власти. Непосредственно в диссертации использовано около ста указов Президента Кыргызской Республики состоянию на 2009 год и соответствующие аналитические материалы, корреспондирующие теме настоящего исследования.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Развитие указного права в Кыргызской Республики можно разделить на несколько периодов. Критерии данной периодизации разработаны на основе конституционных реформ проведенных в Кыргызской Республике. В зависимости от этого в диссертации выделены четыре периода.
Первый период: октябрь 1990 г. - май 1993 г. - становление и развитие института Президента в Кыргызстане;
Второй период: май 1993 г. - по февраль 1996 г. - совершенствование института Президента на базе Конституции КР, придание ему статуса главы государства;
Третий период: февраль 1996 г. - октябрь 2007 г. - укрепление и расширение полномочий по изданию указов Президента Кыргызской Республики;
Четвертый период: октябрь 2007 г. — по настоящее время - принятие новой редакции Конституции Кыргызской Республики от 23 октября 2007 года и укрепление президентско-парламентского правления в стране, позволившее главе государства посредством создания «партии власти» усилить сосредоточение все рычагов государственной власти в своих руках.
В развитии указного права Кыргызской Республики определена закономерность. Указы Президента Кыргызской Республики в период проведения социально-экономических реформ, явились основным регулятором общественных отношений, оперативно реагирующим на быстро изменяющуюся социально-экономическую обстановку, нежели чем законы, лишенные оперативности принятия. С формированием правового государства, повышением компетентности парламента, с постоянно действующим профессиональным составом, законность становится главным принципом, а указ - концептуальным актом главы государства.
Раскрыта юридическая природа указов Президента Кыргызской Республики, определены их свойственные признаки и выявлена несовершенность в этих актах легального механизма государственного принуждения (института ответственности), что принижает такие его качества как нормативность, общеобязательность и соответственно низкий уровень регулятивной возможности.
4. Проведена классификация указов Президента Кыргызской Республики,
на основе анализа различных теоретических подходов.
5. Сформулировано собственное определение нормативных указов на
основе анализа и обобщения их юридических признаков и классификаций.
Выявлено наличие отдельных недостатков s указном нормотворчестве, связанных с расширительным толкованием полномочий Президента Кыргызской Республики, вследствие чего и издание указов по предметам ведения дублируется по юридической силе с функциями Жогорку Кенеша и Правительства Кыргызской Республики. Обоснован вывод о недопустимости расширительного толкования и необходимость конкретизации полномочий Президента Кыргызской Республики издавать указы на конституционном уровне, либо в специальном законе о президенте.
Предложено дополнить нормы Конституции Кыргызской Республики следующими положениями: 1) определяющим конкретные сроки рассмотрения парламентом проекта закона внесенного Президентом страны; 2) о роспуске Жогорку Кенеша в случаях указанных в п.З ст. 63, п.4 ст.70 и ст.71; 3) указывающими на обстоятельства, при наличии которых Президент вправе приостановить действие нормативных правовых актов Правительства и других органов исполнительной власти (п.4 ч.5 ст.45), а так же приведение в
соответствие с Конституцией норм Конституционного закона Кыргызской Республики «О Правительстве Кыргызской Республики» (ч.5 ст. 33), относительно полномочий главы государства по приостановлению и отмены нормативных актов Правительства.
8. Определено положение о том, что в вопросе определения оптимального
соотношения указа Президента Кыргызской Республики и других нормативных
правовых актов важно учитывать, статус органа издавшего нормативный
правовой акт; определение степени иерархической зависимости и
подчиненности подзаконных нормативных правовых актов по отношению к
закону; установление предметных сфер регулирования соотносимых актов;
9. Предложено разработать и принять методические рекомендации по
оформлению и принятию указов, для совершенствования уровня правовой
регламентации процесса их подготовки и принятия. Наряду с этим предлагается
ряд требований, к подготовке и оформлению указов Президента Кыргызской
Республики, для совершенствования их юридико-технического уровня. В их
числе: языковые требования (официально-деловой язык); требования по стилю
(указы должны излагаться монологическим способом, ясным стилем); логико-
структурные требования; хронологические (например, указ и нормативные
акты в развитие указа одновременно); реквизитные требования;
оформительские требования и др.;
10. Предложено устранить коллизии, возникающие в связи с
неоднозначностью определения сроков вступления в силу указов, путем
выведения данного вопроса из подзаконного регулирования и включения в
закон регулирующий деятельность президента.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование было подготовлено и обсуждено на кафедре юриспруденции и таможенного дела Юридико-Таможенного факультета Кыргызско-Узбекского университета, теории и истории государства и права Юридического факультета Кыргызско-Российского Славянского университета им. Б.Н. Ельцина и теории и истории государства и права Казахского Национального педагогического университета им. Абая.
Наиболее значимые теоретические выводы и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства Кыргызской Республики, отраженные в диссертационном исследовании, сформулированы в опубликованных работах автора, а также докладывались на научно-практических конференциях:
Международная научная конференция «Индия и Кыргызстан» (Ош, 2008);
Международная научно-практическая конференция «Конституционное законодательство Кыргызской Республики: проблемы становления и развития» посвященная 15-летию Конституции Кыргызской Республики (Ош, 2008);
Международная научно-практическая конференция «Государственное регулирование социально-экономических процессов в условиях глобального кризиса» (РФ, Саратов, 2009);
Международная научно-практическая конференция «Политико-правовые и социально-экономические проблемы суверенного Кыргызстана» (Ош, 2009).
Структура диссертации. Структура диссертации обусловлена целью исследования и вытекающими из нее задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающие восемь параграфов, заключения и списка использованных источников.
