Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические проблемы законотворчества в современном государстве
1.1. Понятие законотворчества в современном государстве 17
1.2. Природа федеративных отношений и их роль в законотворчестве 45
1.3. Законотворчество: принципы и требования 67
Глава 2. Законотворчество в современном федеративном государстве: уровни, особенности, проблемы
2.1. Понятие и особенности федерального законотворчества 84
2.2. Понятие и особенности регионального законотворчества 103
2. 3. Формы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в законотворчестве 125
Заключение 149
Список использованных источников и литературы 153
- Понятие законотворчества в современном государстве
- Природа федеративных отношений и их роль в законотворчестве
- Понятие и особенности федерального законотворчества
- Понятие и особенности регионального законотворчества
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Законодательство адекватно и исторически связано с развитием государственности. Оно возникает в результате деятельности общества, социальных групп, партий и государства в лице его органов власти и трансформируется под воздействием конкретной исторической обстановки и проводимой государственной политики в различных областях, в том числе и в области законодательства. Политика в области законодательства самым непосредственным образом связана с государственной властью, а, следовательно, с механизмом функционирования системы государственных органов.
Законодательная деятельность является, прежде всего, творческой и социально обусловленной деятельностью, а, следовательно, живо реагирует на любые социальные, политические и иные изменения в обществе. На качественно новом этапе развития страны, когда создается обновленная правовая система, призванная обеспечить укрепление государственности, дальнейшее развитие экономики, эффективное функционирование демократических институтов, охрану прав и свобод человека и гражданина, Россия переживает неизвестный ранее правотворческий, в том числе законотворческий, всплеск.
Процессы глобализации, ставшие существенной характеристикой современного этапа общественного развития, охватив экономику, политику, культуру, не обошли своим влиянием и право и потребовали интенсификации законотворческой деятельности. Становятся реальностью теоретические, научные и прикладные исследования механизмов разработки законов, учет при разработке законов интересов различных социальных групп, а также прогнозирование способности принимаемого закона гармонично вписаться в существующую правовую систему и систему социальных отношений. Ведь законотворчество - одно из важнейших
4 характеристик, присущих практически любому государству независимо от его типа и формы.
Провозглашение России демократическим правовым государством с
федеративным устройством, признание в Конституции в качестве высшей
ценности человека, его прав и свобод, повышение в связи с этим роли
правовых начал в жизни общества ведут к необходимости нового
теоретического осмысления категории «законотворчество», независимо от
того, происходит этот процесс стихийно, либо под воздействием моральных,
идеологических или религиозных факторов, либо в строго
регламентированном процессе законотворческой деятельности
государственных органов. Ведь весь процесс законотворчества выходит за рамки деятельности законодателя и не сводится лишь к государственной воле. Норма закона формируется в процессе эволюции общественных отношений под воздействием различных материальных факторов.
Именно через закон и более всего через законотворчество выражается демократическая природа государства, его возможности стать правовым государством, через законотворчество просматриваются формы и способы взаимосвязи государства и общества и отдельного человека, через законотворчество точнее всего на практике можно реализовать принцип разделения властей. В современной России законодательный процесс является демократическим институтом, воплощающим части как представительной, так и непосредственной демократии, определяющим законодательный процесс, как звено механизма сдержек и противовесов в системе разделения властей.
Сложности становления системы законодательства в Российской Федерации во многом обусловлены федеративным ее устройством, наделением Конституцией России субъектов РФ правом принятия собственных правовых актов, часто вступающих в противоречие с федеральным законодательством. Проблемы построения правового пространства не решены из-за отсутствия общего для федерального Центра и
5 субъектов РФ видения содержания отечественной модели Федерации. До недавнего времени отсутствовали законы, отражающие специфику законотворчества в федеративном государстве, да и принятые еще не решили всех имеющихся проблем. К тому же формирование правовых основ федерализма осуществляется без связи с социально-экономическими реформами. Причина заключается рі в отсутствии должного внимания юридической науки к необходимости концептуальных разработок модели отечественного законодательства с учетом федеративного аспекта.
В современном российском государстве, когда идет непрерывный процесс формированрія единого правового пространства особую значимость приобретают вопросы внутреннего согласования законодательства Российской Федерации, а также остро встает проблема выработки форм взаимодействия для развития федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации.
Всё вышеизложенное оказало влияние на выбор темы диссертационного исследования. При рассмотрении теоретических проблем законотворчества важно исследовать процессуальные аспекты деятельности по разработке и принятию закона, а также институциональный аспект законотворчества в России в виде особого творческого процесса, компетенции высшего законодательного органа, вида правоотношений и направления деятельности государственных органов, построенного при соблюдении особых требований и имеющего особенности в государстве с федеративным устройством, а также особенности федерального и регионального законотворчества как его уровней.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы, затронутые в диссертации, широко изучались и обсуждались как отечественными, так и зарубежными исследователями. В то же время последние фундаментальные научные работы по этой тематике в силу постоянно изменяющихся социально-экономических условий российского законотворчества уже не могут в полной мере разрешить все спорные вопросы
законотворческой деятельности в обстановке регулярного появления большого количества новых дискуссионных проблем. Тема законотворчества и его элементов актуальна именно сегодня, когда перед российским обществом стоит задача укрепления его правовой основы.
Проведённые во второй половине XX в. в СССР, Российской Федерации, а также в других странах мира научные исследования в данной сфере значительно обогатили современную юридическую науку важными положениями и выводами, которые были всесторонне изучены при проведении диссертационного исследования. В то же время в процессе исследования было выявлено отсутствие чётко разработанного анализа понятийного аппарата данной проблематики и единообразного толкования смысла важнейших категорий законотворчества.
В области дореволюционного правоведения особое место занимает исследование Н.М. Коркунова «Русское государственное право», позволяющее выявить уже воспринятые и подлежащие использованию в современных условиях принципы, элементы и цели законодательства.
Среди современных разработок в рамках настоящего диссертационного исследования следует отметить, что проблематика законотворчества и в частности регионального законотворчества в РФ исследовалась как в общетеоретической, так и отраслевой и межотраслевой литературе.
Большое значение для раскрытия понятия и определения содержания стадий (элементов) законотворчества имеют фундаментальные теоретико-правовые и государственно-правовые исследования таких учёных, как А.И. Абрамова, Н. Г. Александров, С. С. Алексеев, М. И. Бобнева, О. А. Гаврилов, В. М. Горшенев, А. И. Денисов, Г. Еллинек, Д. Л. Златопольский, О. С. Иоффе, В. Н. Карташов, Д. А. Керимов, Н. П. Колдаева, Н. М. Коркунов, А. И. Королёв, В. В. Лазарев, Т. В. Наконечная, П. Е. Недбайло, В. С. Нерсесянц, А. С. Пиголкин, С. В. Поленина, В. Н. Протасов, И. Сабо, Л. И. Спиридонов, Ю. А. Тихомиров, Р. О. Халфина, В. А. Четверний, Г. В. Швеков, Г. Ф. Шершеневич, Р. Штаммлер, Б. В. Щетинин, А. И. Экимов, Л. С. Явич и др.
Проблемы законотворческой деятельности исследовались в разное время С. А. Авакьяном, В. В. Алёхиным, С. В. Боботовым, Н. А. Бобровой, С. А. Боголюбовым, В. И. Васильевым, Б. В. Дрейшевым, Т. Д. Зражевской, Д. А. Ковачевым, Э. П. Курис, М. Лесаж, Л. А. Луць, Д. Маловой, М. А. Митюковым, А. В. Мицкевичем, Л. А. Морозовой, А. Нашиц, В. Д. Переваловым, М. В. Прохоровым, М. Я. Ронсанским, П. И. Седугиным, М. С. Студенкиной, Н. Ю. Трещетенковой, В. С. Троицким, Л. В. Четвериковой, В. И. Чехариной, А. Ю. Чуковенковым, С. И. Шишкиным, В. А. Штокало, А. А. Юговым и др.
Различным аспектам законотворческого процесса посвятили свои труды П. И. Астров, В. К. Бабаев, В. А. Баранчиков, Е. Н. Барышников, А. А. Белкин, Б. Я. Бляхман, В. Богдэнор, Л. М. Бойко, С. Н. Братусь, А. С. Булатов, М. В. Бятец, А. Н. Виноградов, В. А. Власов, Л. Д. Воеводин, В. К. Грищук, П. П. Гуреев, И. А. Дубов, Л. Н. Завадская, Ю. А. Иванов, А. Г. Каблуков, И. Ф. Казьмин, Ф. 3. Касумов, Т. В. Кашанина, А. Д. Керимов, М. Г. Кириченко, О. А. Колобов, В. С. Комаровский, А. М. Коновалова, А. А. Корнилов, Э. К. Короткова, А. А. Косовец, Н. В. Котелевская, А. А. Котенков, С. Г.Краснояружский, Л. Т. Кривенко, В. А. Кряжков, Л. В. Лазарев, В. В. Лапаева, И. В. Левакин, М. А. Литвинова, А. И. Лукьянов, Е. А. Макарова, В. П. Малков, А. В. Малько, А. Д. Мамедли, Ю. И. Мельников, В. В. Невинский, Л. А.Нудненко, Л. А. Окуньков, А. В. Олефиренко, В. Н. Орлов, А. М. Осавелюк, С. С. Павкович, С. А. Пашин, Л. В. Петрова, Г. С. Прокофьев, Т. Н. Рахманина, И. Н. Сенякин, А. А. Сергунин, Н. В. Сильченко, Т. В. Сойфер, И. М. Степанов, Б. А. Страшун, В. М. Сырых, А. И. Трусов, В. И. Туранов, Г. М. Хачатрян, Г. Т. Чернобель, Е. О. Чинарян, Р. В. Шагаева, Н. А. Шевелёва, Н. В. Шелюто, С. Н. Шишкин, Н. В. Щербакова, С. Н. Юсупов, Ю. В. Янковской и др.
Важным для раскрытия темы исследования и разрешения поставленных задач представляется исследование теоретических проблем федерализма, основы которым заложили А. Гамильтон, Дж. Джей, Дж. Мэдисон и другие «отцы-основатели» США. В дальнейшем эту проблему на новом
8 историческом отрезке времени исследовали В. Остром, Г. Таллок, Д. Элазар и др. Среди представителей отечественной политико-правовой мысли конца XIX — первой половины XX вв. интерес к федерализму проявляли М.А. Бакунин, В.И. Гессен, И.А. Ильин, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, Н.И. Костомаров, М.Я. Лазерсон, А.С. Ященко и др. Современные проблемы российского федерализма нашли отражение в работах М.И. Абду-лаева, Р.Х. Абдулатипова, А.Н. Аринина, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой, С.Д. Валентея, Л.М. Карапетяна, И.А. Конюховой, Б.С. Крылова, В.Н. Лексина, В.Н. Лысенко, М.Н. Марченко, В.Е. Сафонова, В.А. Тишкова, Ю.А. Тихомирова, А.Г. Хабибулина, В.Е. Чиркина, А.Н. Швецова и др. Следует отметить, что большинство современных исследователей проблем российского федерализма принимали непосредственное участие в разработке его правовых основ, в подготовке нормативных правовых актов.
Более полному пониманию проблем в данной области также способствовали работы по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов, исследования, посвященные вопросам правоприменения, лоббирования и другие.
Подробное изучение указанных выше трудов позволило автору диссертационного исследования обосновать актуальность существующих в теории и практике проблем, связанных с законотворчеством вообще и законотворчеством в федеративном государстве в частности, а также предложить собственные пути и методы их решения.
Объектом научного исследования в диссертационной работе является законотворчество в современном федеративном государстве.
Предмет диссертационного исследования составляют
особенности законотворчества в федеративном государстве на примере Российской Федерации, а также особенности регионального законотворчества и формы взаимодействия федеральных органов
9 государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в законотворчестве.
Целью диссертационного исследования является анализ теоретических положений о законотворчестве, рассмотрение природы федеративных отношений и их роли в законотворчестве, выявление факторов, влияющих на федеральное законотворчество, особенностей регионального законотворчества, выработка рекомендаций по совершенствованию форм взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в законотворчестве.
Основные задачи исследования:
изучение и анализ научных подходов к определению законотворчества и критическое их осмысление с учётом современных тенденций развития российского законодательства;
определение сущностных характеристик законотворчества как политико-правового и социального явления, их анализ и характеристика;
анализ природы федеративного государства и определение его роли в законотворчестве;
анализ подходов к определению перечня и содержания принципов законотворчества, их критическое осмысление;
определение понятия «требования к законотворчеству» и отграничение его от другого, близкого по смыслу правового понятия и категории - «принципы законотворчества», установление основных требований, предъявляемых к законотворчеству в федеративном государстве;
определение факторов, влияющих на процесс создания закона в современном государстве, а также характеристика федерального законотворчества как одного из уровней законотворчества в федеративном государстве;
5) выявление и анализ различных по своему характеру форм взаимодействия в федеральном и региональном законотворчестве
10 федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ как факторов построения эффективных федеративных отношений, а также разработка некоторых предложений по выработке форм взаимодействия между указанными органами в региональном законотворчестве;
6) рассмотрение и анализ различных элементов регионального законотворчества.
Решение указанных задач является необходимым условием выработки конкретных научных и практических рекомендаций по избранной теме исследования.
Методологическая основа исследования.
Основываясь на признании плюралистичности методологических
подходов к раскрытию сути разнообразных общественных явлений, в
диссертационном исследовании были использованы учение о
взаимосвязи и взаимообусловленности социальных явлений, такие
общенаучные методы исследования, как системный анализ изучаемых
явлений и синтез полученных результатов исследования, индуктивного и
дедуктивного умозаключений, социологического изучения
законотворческого процесса и результатов деятельности
законодательных органов государства, сравнительного анализа явлений законотворчества на общегосударственном и региональном уровнях. В процессе разработки различных аспектов темы использовались также историко-юридический, сравнительно-правовой, статистический, формально-логический, структурно-логический и другие частнонаучные методы познания.
В работе широко используется системный подход, выразившийся в анализе проблем законотворчества как на теоретическом, так и на отраслевом уровне, в комплексном анализе разнообразных проблем, так или иначе проявляющихся в процессе создания и рассмотрения проекта закона, принятия и введения в действие законодательного акта.
Теоретическую основу исследования составляют работы вышеперечисленных ученых и практиков, монографии, научные статьи, материалы научно-практических конференций, круглых столов, публикации в сети Интернет.
Эмпирическую основу работы составляют нормативные цравовые акты, правоприменительные акты различной отраслевой принадлежности, позволяющие провести анализ проблем современного понимания законотворчества, в том числе: Конституция Российской Федерации 1993г., Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и другие федеральные законы, регулирующие процесс законотворчества, регламенты и постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, законы субъектов РФ, регулирующие вопросы законотворческой процедуры, аналитические материалы аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, планы законопроектной деятельности федерального и региональных парламентов, материалы заседаний и рекомендации Объединённой комиссии по координации законодательной деятельности.
Исследование подготовлено также на основе опыта работы автора данного исследования в области практического разрешения вопросов разработки проектов законов как федерального, так и регионального уровней.
Научная новизна и практическая значимость диссертационной работы определяются поставленными выше целями и задачами исследования и заключается в следующем:
в настоящей работе предпринята попытка комплексного исследования институционального аспекта законотворчества в современном государстве;
в выработке отдельных предложений по совершенствованию форм взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в законотворчестве;
- в комплексном исследовании накопленного опыта, основных
направлений и тенденций развития законотворчества в современной России
как в федеративном государстве;
- обосновывается концепция правового регулирования и понимания
законотворчества в современном государстве, особенности законотворчества
в федеративном государстве на примере России в рамках осуществляемой в
настоящее время федеративной реформы.
Положения диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания общего курса теории государства и права и конституционного права.
Положения, выносимые на защиту. В диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие новые или содержащие элементы новизны положения и выводы:
1. Законотворчество в современном государстве, как политико-правовое и
социальное явление, представляется как органическое единство следующих
характеристик:
1) законотворчество - это особый вид творчества,
2) законотворчество включает в себя сумму упорядоченных,
организационных процессуальных действий (некий процесс).
законотворчество - это вид правоотношений со своими особенностями и характеристиками, это система отношений.
творить законы - это функция законодательного государственного органа государства - парламента.
2. Федеративная форма государственного устройства проявляется в
законотворчестве: через формирование нескольких уровней
законотворчества; разделение законотворческих полномочий между
уровнями власти, что отражается на организации законотворческого
процесса как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов Федерации;
через структурную организацию законодательных органов власти; через
принципы осуществления законотворчества; учет региональных
13
особенностей (территориальные, природно-климатические,
демографические, экономические, религиозные, экологические и другие) как в региональном законодательстве, так и федеральном; через выработку единых технико-правовых стандартов с целью поддержания единства законотворческого процесса в РФ.
3. Существует различие между категориями «принципы законотворчества» и «требования к законотворчеству».
Под принципами понимаются более общие качественные характеристики, свойственные не только законотворчеству, но правотворчеству вообще, а также всем государственно-правовым явлениям и процессам, а под требованиями - более узкие качества, отражающие сущность именно законотворчества. Требования к законотворчеству можно определить, как совокупность правил, условий, которым должен соответствовать процесс законотворчества, требующие строгого выполнения и неукоснительного подчинения, соблюдение которых позволит повысить его эффективность, уровень, обогатить практическим опытом.
Через принципы законотворчества выражаются сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами. Принципы законотворчества объективно обусловлены природой государства, а также характером общественных отношений, на которых базируется определенная система права. Характер принципов законотворчества той или иной правовой системы нельзя определять в отрыве от социально-экономических условий, структуры и содержания государственной власти, принципов построения и функционирования всей политической системы общества.
Требования к законотворчеству направлены на реализацию принципов данного процесса и права в целом. Требованиями к законотворчеству ограничена соответствующая деятельность законодательных органов. Требования к законотворчеству упорядочены, регламентированы для обеспечения их неукоснительного соблюдения. Принципы законотворчества
14 специально закрепляются в общих юридических нормах (нормах-принципах) — в конституциях, преамбулах законов.
4. В законотворчестве взаимодействие и взаимовлияние норм
международного права и национального права России происходит не только
на уровне федерального законотворчества, но и на уровне законотворчества
субъектов Федерации. При этом, субъекты РФ не являются типичными
участниками международных отношений. Законотворчество субъектов
Федерации определяется характером их участия в международных
отношениях:
- особенностями международных связей субъектов Федерации, которые
могут носить симметричный характер (субъект федерации - субъект
федерации) и асимметричный характер (субъект федерации - государство);
особенностями, обусловленными характером принятия ими международных обязательств, так как в некоторых случаях они определяются самостоятельно, а в некоторых случаях - во исполнение международных обязательств федерации;
- особым характером юридической ответственности (в большинстве
случаев за международную деятельность субъектов федерации '
ответственность несет федерация).
5. Законотворчеству субъектов Российской Федерации присущи многие
из признаков (характеристик) федерального законотворчества.
Законотворчество субъекта Российской Федерации также как и федеральное законотворчество характеризуется как особый вид творчества, сумма упорядоченных организационных процессуальных действий (некий процесс), сумма правоотношений, функция соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, уровень законотворчества в федеративном государстве. Только в государстве с федеративным устройством можно говорить о существовании законотворчества субъектов РФ.
15 6. Под взаимодействием в законотворчестве понимается процесс согласования действий и интересов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в законотворчестве через систему средств для фиксации прямых и обратных связей между этими органами. Формы взаимодействия в законотворчестве - совокупность правил, способов и процедур согласования действий и интересов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в законотворчестве. Формы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в законотворчестве определяются степенью централизации или децентрализации власти в федеративном государстве.
В федеративном государстве формы взаимодействия в законотворчестве выражают собой средства достижения целей принципиального единства всего российского законодательства, являются необходимым элементом эффективности федеративного устройства, а также предпосылкой и основой децентрализации законотворческого процесса. Они характеризуются общностью конечных целей и задач, стоящих перед соответствующими государственными органами в законотворчестве, и партнерством участников законотворческих взаимоотношений.
В государстве с федеративным устройством взаимодействие
соответствующих органов в законотворчестве должно быть как в
федеральном законотворчестве, так и в региональном.
В качестве форм взаимодействия федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов РФ в региональном законотворчестве могут быть:
- участие полномочных представителей в федеральных округах в региональном законотворчестве, в том числе путем наделения их правом законодательной инициативы;
- поддержка федеральными органами государственной власти в региональном законотворчестве законодательных инициатив тех или иных субъектов такого права.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что в данном исследовании предложены варианты решений некоторых актуальных и весьма важных правовых проблем законотворчества в современном российском государстве. Материалы диссертации могут быть использованы в законодательной практике, научно-исследовательских и учебных целях.
Структура работы обусловлена целью и задачами диссертационного исследования, включает в себя введение, две главы, заключение и список использованных источников и литературы.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертации нашли отражение в научных публикациях автора по теме проведенного исследования, были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры теории государства и права и политологии МГУ им. Ломоносова и научно-практических конференциях.
Понятие законотворчества в современном государстве
Провозглашение правового государства с признанием высшей ценностью прав и свобод человека и гражданина неразрывно связано с повышением роли закона во всех сферах государственной и общественной жизни. Ведь закон как один из основных источников права современного цивилизованного государства вызывает интерес на протяжении длительного периода времени.
Регулирование общественных отношений в государстве осуществляется с помощью разного рода нормативных правовых актов. Среди всей массы нормативных правовых актов, особое место занимают законы. С одной стороны, законы принимаются по наиболее актуальным вопросам государственной и общественной жизни и регулируют самые важные общественные отношения, чем иные нормативные правовые акты, но с другой стороны, законы являются более сложными в смысле разработки и принятия актами, так как принимаются, изменяются и дополняются в особом, строго регламентированном законодательном порядке.
При этом, закон регулирует общественные отношения во всем их, многообразии, в то время как Указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации, как правило, выхватывают определенный сегмент общественных отношений, выделяя в них какой-либо нюанс, особенность. Именно поэтому Конституция Российской Федерации (ст.ст. 90,115) устанавливает, что Указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации издаются на основании и во исполнение законов и не могут им противоречить .
Закон занимает главенствующее место среди всех иных нормативных правовых актов (за исключением международных договоров Российской Федерации, так как в случае, если международным договором, ратифицированным Российской Федерацией, установлены иные правила, нежели внутригосударственными нормативными правовыми актами, то применению подлежат правила международного договора).
Это также объясняется тем, что особая процедура принятия законов должна обеспечивать выражение волеизъявления большинства населения всей России. Характеризуя закон, Г.Ф. Шершеневич писал, что закон - «норма права, исходящая непосредственно от государственной власти в установленном заранее порядке».
Законотворческая деятельность всех органов государственной власти в России должна быть производной от законотворческой воли общества, проявляемой в различных формах на что указывает требование к закону быть создаваемым на основе воли общества. Как справедливо отметил в этом отношении Б. П. Курашвили, «заданность государству норм права обществом если и принижает роль первого, то только по отношению к обществу» . Таким образом, субъектами законотворческой деятельности являются как специализированные государственные органы, их должностные лица, так и общественные организации, другие формы объединений граждан, отдельные физические лица, поскольку самоуправление народа предполагает максимальное (прямое или косвенное) включение в прав о образующую (в том числе и законотворческую) деятельность всех участников общественных отношений, способных положительно влиять на принятие как правотворческих решений в целом, так и на создание и введение в действие законов. Наличие у них права на издание самих законов здесь необязательно, ибо определяющим признаком законотворчества является деятельность по созданию закона, наделённого высшей юридической силой.
В юридической литературе законотворчество рассматривается как разновидность правотворчества и часто определяется как особая деятельность, в результате которой создаются высшие по силе и значению нормы права4. Но оно может и не завершиться установлением, изменением или отменой правовых норм, например, если законодательный орган государственной власти оставляет без рассмотрения внесённый проект закона.
Это, однако, не означает, что границы законотворчества становятся расплывчатыми или чрезмерно расширяются. Под деятельностью, направленной на создание норм законов, в настоящем контексте понимается только деятельность государственных органов по установлению, изменению или отмене конкретных норм законов или законов в целом. Поэтому, что совершенно естественно, данное понятие не охватывает ни выражение общественного мнения через средства массовой информации, ни какие-либо критические , высказывания участников общественной жизни и т.п., если они не носят характера официального обращения в соответствующие государственные органы и если в них не содержатся конкретные предложения об установлении, изменении или отмене правовых норм, обладающих высшей юридической силой.
Вопрос о понятии законотворчества, о круге охватываемых им явлений, процессов, характеристик относится к числу дискуссионных в юридической науке.
По мнению А. Нашиц в основе законодательного процесса лежит ряд правообразующих факторов. К числу этих факторов относятся следующие: а) естественная среда; б) социально-экономическая, политическая и идеологическая среда.
Она указывает, что факторы, образующие естественную среду, в которой складываются определенные общественные отношения, оказывают воздействие на возникновение правовых актов в двояком плане. С одной стороны, факторы естественной среды детерминируют объект правового регулирования, а с другой стороны влияют на принимаемые в этих рамках нормативные решения. Нередко это воздействие носит принудительный характер. При этом нельзя забывать, что сила их воздействия может быть понята лишь постольку, поскольку они рассматриваются не как «факторы в себе», а как факторы, находящиеся во взаимосвязи и взаимозависимости с факторами социальными. И происходит это не только потому, что естественные факторы влияют на законодательный процесс, но и потому, что они приобретают значение для правовой жизни - а, следовательно, и для законодательного процесса, - и лишь постольку, поскольку общественный интерес требует учета этих факторов.
Природа федеративных отношений и их роль в законотворчестве
Форма государственного устройства оказывает существенное влияние на правовую систему в целом и такую ее составляющую как законотворчество. Особенно актуально это в федеративном государстве, поскольку федеративная форма устройства имеет свои особенности, свои противоречия и проблемы. В этой связи видится необходимым раскрыть природу федеративного государства. Слово «федерализм» происходит от латинского «foedus», означающего «соглашение». «Foedus» по смыслу совпадает с древнеиудейским термином brit (berith), который является фундаментальным понятием в библейской традиции и означает соглашение с Богом, а также между теми людьми, которые решили строить отношения друг с другом на основе соглашения (by covenant). Обзор точек зрения разных авторов относительно понятия и сущности федерализма и, соответственно, основных характеристик федеративного государства свидетельствует о том, что в политико-правовой литературе отсутствует единое понимание его природы. Так федеративное государство определяется как органический союз нескольких государств; как государство, общее для нескольких государств, как государство с неограниченным суверенитетом; как сложное государство, которое состоит из государств; как сложное государство, которое состоит из не суверенных государств. Точно также не существует и общепринятого определения федерализма. Раскрывая сущность понятия «федерализм», Даниэль Элазар, например, отмечал, что оно имеет два значения - узкое и широкое. В узком смысле оно обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственной власти. В более широком смысле понятие «федерализм» заключается в сочетании «самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации».
Например, специалисты Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации понимают федерализм как форму решения вопроса о территориально-политической организации общества и разграничения предметов ведения между союзом и входящими в его состав государственными образованьями. Н.Ю. Козлова понимает под федерализмом «принцип связей частей и целого в территориально-политическом устройстве государства, а также как политико-правовую идею достижения компромисса между общегосударственными и местными интересами».
В.Ф. Халипов охарактеризовал федерализм как «государственный строй, основанный на принципе федерации», т.е. основанной на определенной конституции и иных основополагающих законах системы27, а О.И. Чистяков вообще видит в федерализме лишь результат распространения принципов автономии на всей территории государства. Широта диапазона этих определений связана, по мнению М.Н. Марченко, с многомерностью и динамическим характером федерализма, которые дают основания выделять такие его стороны, как культурную, правовую, фискальную и т.д., которые изменяются в соответствии с изменением общественной жизни. Кроме того, сама природа федеративного государства дуалистична, т.к. обнаруживает и общие, свойственные всем федерациям, и специфические для каждого конкретного государства черты.
Австрийский ученый Д. Соломон выделил следующие черты, свойственные большинству классических федераций: 1) наличие у центрального правительства полноты власти для управления субъектами федерации; 2) конституционное распределение полномочий таким образом, чтобы они не могли измениться ни федеральным правительством, ни правительством субъектов федерации; 3) достаточный объем полномочий у федерации и ее субъектов для того, чтобы прямо воздействовать на граждан, чтобы правительства субъектов федерации не действовал!! лишь как посредники при применении полномочий центрального правительства, т.е. не были объектами федеральной власти; 4) обеспечение со стороны судебной власти такого положения, чтобы ни центральная власть, ни местная не преступали пределов своих полномочий, установленных конституцией. Советский ученый А.А. Празаускас в работе «Индия: национальная политика и федерализм» основными признаками федерализма считает: 1) разделение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации; 2) конституционные гарантии территориальной целостности субъектов федерации; 3) исключительный контроль федерального центра над внешними сношениями и обороной; 4) верховенство центра в принятии поправок к федеральной конституции;
Понятие и особенности федерального законотворчества
Россия - федеративное государство, следовательно, законотворчество должно отражать эту форму территориально-властного государственного устройства, давать возможность субъектам РФ реализовывать свои интересы и полномочия, при полном соблюдении государственной целостности и суверенитета РФ. Конституция Российской Федерации, в статьях 5, 72 и 76 произвела общую классификацию законотворческой деятельности в Российской Федерации и установила два относительно самостоятельных уровня законотворчества (федеральное законотворчество и законотворчество субъектов РФ) органов российского государства в соответствии с его федеративным устройством. При этом законотворческая деятельность весьма активно развивается как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Как отмечалось ранее, есть федеральное законодательство, развивающееся как в рамках исключительной компетенции федерации, так и в рамках совместных предметов ведения с ее субъектами. Есть законодательство субъектов Федерации, принимаемое как в пределах совместной компетенции, так и самостоятельно. Система законодательства опирается на базовые принципы верховенства Конституции России в общей правовой системе Российской Федерации (ч. 1 ст. 15), верховенства федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4, ч. 5 ст. 76), самостоятельности собственного правового регулирования субъектов федерации и его приоритета при условии соблюдения положений (ч. 4 и 6 ст. 76). Динамизм возникновения и развития экономических, политических и социально-культурных потребностей современного общества выдвигает всё новые задачи правового регулирования соответствующих общественных отношений. Многогранность и глубокая социальная обусловленность этих задач наглядно обнаруживается уже в процессе простого перечисления основных теоретических проблем, встающих в настоящее время перед российским законотворчеством. К числу этих проблем, например, относится установленная многими исследователями необходимость: 1) изучения разнообразных социальных факторов, детерминирующих потребность в нормативном правовом (в том числе - законодательном) регулировании соответствующих групп общественных отношений; 2) выявления и тщательного учета при формировании норм законов многообразных интересов социальных и национальных образований, общественных групп, классов, их особенностей, обычаев и традиций, а также общества в целом; 3) использования в процессе создания закона соответствующих достижений науки, техники и культуры; 4) проведения сравнительного анализа проектируемого закона не только с аналогичными установлениями исторических и ныне действующих законодательных систем других государств, но и с другими подобными регуляторами процессов общественной жизнедеятельности; 5) постановки в целесообразных и возможных случаях специальных правовых экспериментов для определения оптимального варианта законодательного регулирования соответствующих групп общественных отношений и выработки наиболее эффективной формы будущего правового воздействия на эти отношения; 6) определения связи, соответствия и взаимодействия проектируемого закона с конкретной правовой системой государства в целом либо отдельной государственной территории и, прежде всего, с нормативами соответствующего основополагающего акта (Конституция, Устав); 7) совершенствования различных организационных форм законотворческой деятельности как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Федеральное законотворчество должно быть нацелено на: а) удовлетворение основных общественных потребностей с помощью законов, подготовленных на основе научного анализа и прогнозов; б) законодательное обеспечение государственных реформ и программ по важнейшим направлениям экономического и социально - культурного развития России; в) совершенствование структуры законодательства с учетом обеспечения развития системы и отраслей права и основных правовых институтов; г) децентрализацию правового регулирования на основе федеративных, начал и самоуправления; д) укрепление системных связей между законами и подзаконными актами, между законами и договорами (соглашениями); е) обеспечение устойчивой правопреемственности в стране, когда действие основных правовых актов и норм не прерывается из-за политических и иных изменений, а служит фундаментом устойчивого государственного и социально - экономического развития. В современный период одним из важнейших факторов, которым обусловлено законотворчество в России является международный фактор. Основные формы мирохозяйственных связей, международная торговля, движение капиталов, миграция населения и трудовых ресурсов, деятельность транснациональных корпораций, наконец, интеграционные процессы в мире достигли невиданных ранее масштабов. Мировое сообщество вступило в новую эпоху научно-технологического развития. Рыночные преобразования в России дали возможность активнее задействовать внешние факторы для решения внутренних экономических задач, предопределили и подход к поиску нового места нашей страны в структуре международных экономических отношений. Россия решительно повернула в сторону последовательного перехода на принятые в мировом деловом общении стандарты и правила. Важный акцент сделан на развитие сотрудничества с международными экономическими организациями, региональными и субрегиональными торгово-экономическими объединениями. Динамичный процесс создания и становления региональных экономических образований в современном мире, включающий многие страны, отражая прогрессивные тенденции и обеспечивая участникам большие экономические выгоды вместе с тем усложняет процесс определения места и роли в мировом сообществе. Это требует формирования единого информационного и правового пространства. Более 15 крупных региональных объединений, таких как Европейский союз (ЕС), НАФТА, Меркосур, АСЕАН и другие, оказывают сегодня существенное влияние на развитие мирохозяйственных отношений. Важнейшим источником позитивного поведения государств, их политической силы, способности развиваться как международный субъект было и остается на длительную перспективу современное международное право. Будучи, с одной стороны, продуктом согласования, прежде всего, воли государств, оно, с другой стороны, в образе самостоятельной и оригинальной юридической системы, дает социальную регуляцию разнообразных проблем, которые затрагивают внутреннюю и внешнюю сферу жизни этих же государств. Среди них - военная безопасность, экология, нераспространение ОМУ, борьба с организованной преступностью и международным терроризмом, ликвидация инфекционных болезней, голода и нищеты в развивающихся странах, урегулирование региональных конфликтов. Связь государства и права, таким образом, носит органичный и двусторонний характер.
Понятие и особенности регионального законотворчества
Региональное законодательство состоит из систем законодательства каждого отдельного субъекта Федерации, каждая из которых отличается своеобразием как содержания, так и формы правового регулирования, своими специфическими чертами. Вместе с тем, такие системы качественно едины, обладают целым рядом одинаковых черт, что позволяет характеризовать их вместе как целостную совокупность - региональное законодательство.
Такое единство обусловливается одинаковым в своей основе строем экономической, политической и духовной жизни регионов, что проявляется общим политическим устройством, примерно одинаковым развитием экономики, совпадающими проблемами экологии, исторически сложившимся близким социальным и культурным обликом, уровнем образования, сходством социальных интересов проживающих в субъектах граждан.
Близкие социально-экономические, политические, культурные и природные черты регионов обусловливают сходство и правовых систем отдельных регионов, общность юридических принципов и источников права, норм и традиций правотворчества и правоприменения, поскольку несколько поколений народов России были связаны общей судьбой, прочными экономическими и культурными узами, единой правовой культурой63. Общность таких систем связана также с их одинаковым соотношением с федеральным законодательством, верховенством Конституции РФ и федеральных законов.
Вместе с тем, очевидно, что правовые системы отдельных субъектов как государственных образований, полномочных самостоятельно осуществлять правотворческую деятельность, издавать законы и другие нормативные правовые акты, не могут не иметь своих специфических особенностей, характерных черт. Последние проистекают из права на самобытность регионов, способности их населения самостоятельно определять условия своего развития и самоопределения в пределах, четко установленных Конституцией РФ и определяемых основными принципами федерации нового типа. В юридической литературе справедливо отмечается, что усиление интеграции через навязывание федеральным законодателем единых правил для всех субъектов Федерации не может быть универсальным64.
Вхождение в состав Российской Федерации субъектов РФ, разных по территории, населению, климату и др. факторам предопределяют высокую степень рассогласованности интересов указанных субъектов. Это проявляется в имущественной и доходной дифференциации населения субъектов РФ, демографических и экологических проблемах.
Особенности и специфические черты законодательства отдельных регионов связаны с целым рядом факторов: несовпадающее географическое, климатическое положение, наличие сырьевых ресурсов (промышленные и сельскохозяйственные регионы, субъекты, имеющие особые природные богатства (нефть, газ, золото и т.п.) и не имеющие их, национальные и религиозные особенности, различие в уровне культуры, несовпадающие обычаи, традиции отдельных этнических групп в регионе, языковые особенности и другие факторы. Имеет значение потребность сохранить в законодательстве историческое наследие, национальное и этнокультурное своеобразие, черты менталитета народностей и этнических групп каждого региона.
Так, например, если на Северном Кавказе земля и зимой практически не промерзает и на ней растут вечнозеленые растения, то в Якутии даже на ее юге и летом «вечная» мерзлота оттаивает лишь на несколько недель на глубину в несколько десятков сантиметров. И населяют нашу страну более 130 наций и народностей. Площадь Республики Саха (Якутия) больше Республики Ингушетия в 722 раза, а численность населения такого субъекта, как Москва, почти в 360 раз превосходит число жителей Эвенкийского автономного округа. При этом плотность населения в Эвенкийском автономном округе один человек на сорок квадратных километров, тогда как в Краснодарском крае она почти в 3000 раз больше (около 70 человек на один квадратный километр). При этом лишь от 9 до 20 субъектов (по разной методике счета и в разные годы) являются самодостаточными по уровню собственных доходов и способны отчислять часть средств в федеральный бюджет без принципиального ухудшения своего уровня жизни.
Такие особенности объясняются также и несовпадающим уровнем проведения экономических и политических реформ, их этапами и результатами, своеобразием политической системы субъектов, организаций и форм деятельности законодательной и исполнительной власти, несовпадающей стратегией при решении конкретных вопросов экономического и государственного строительства. Нельзя сбрасывать со счетов различие в содержании деятельности политических партий, разного рода движений в регионах, лоббизм, поиск оптимальных форм решения конкретных вопросов органами власти и широкой общественностью.
Особо отметим необходимость учета национального и культурно-бытового своеобразия каждого из регионов. У одних субъектов это своеобразие отражается достаточно четко (республики в составе РФ, автономные округа), у других видно не так отчетливо, но всюду оно в большей или меньшей степени проявляется.
Разбалансированность системы экономических и иных интересов в субъектах России лежит в основе необходимости согласования интересов всех субъектов. Для достижения стабильности в обществе необходимо создать действенный механизм согласования интересов субъектов РФ в законотворчестве. Именно это обусловливает усиление регулирующей роли государства по формированию, реализации и согласованию интересов субъектов РФ при принятии законов. Как система власти и управления, государство является реально действующим институтом, способным обеспечить и предотвратить дезорганизацию общества.
Указанные обстоятельства обусловливают необходимость анализа основных направлений государственного регулирования по согласованию системы интересов субъектов РФ с учетом мирового опыта и российской специфики. Правовые системы отдельных субъектов призваны обеспечивать гармоничные отношения между нациями и этническими группами в регионе, уважение к национальным чувствам, обычаям, традициям, защищать этноязыковые отношения, права коренных малочисленных народов. Они должны создавать условия для сохранения и развития родного языка жителя региона, обеспечивать свободу выбора и использования языка общения. Национальные, культурно-бытовые, языковые особенности проживающих на территории субъекта РФ людей должны учитывать в правовых актах, регулирующих вопросы образования, воспитания, науки, культуры, охраны памятников истории и т.д.
Федерализм должен соответствовать природе многонационального государства, каковым является Россия. Однако, многие решения, как, например, о форме российского паспорта или о введении единого государственного экзамена и др., принимаются без учета специфики республик. Так, при введении единого государственного экзамена федеральный законодатель не учел того, что национальные общеобразовательные учреждения имеют свою специфику, определяющую образовательные требования и стандарты, а также уровень образования.
Похожие диссертации на Законотворчество в современном федеративном государстве : проблемы теории на опыте Российской Федерации
