Содержание к диссертации
Введение
Глава L Функции российского государства и гражданского общества: понятие, соотношение, система 7 17
Глава II. Место и роль антикоррупционной функции в системе функций российского государства и гражданского общества
2.1 Коррупция как главное препятствие эффективной государственности 93
2.2 Антикоррупционная политика как основа антикоррупционной функции Российского государства и гражданского общества 120
2.3 Теоретико-правовая характеристика антикоррупционной функции 139
2.4 Структура антикоррупционной функции 150
Глава III Механизм реализации антикоррупционной функции российского государства и гражданского общества
З.1 Формы осуществления антикоррупционной функции 169
3.2 Методы осуществления антикоррупционной функции 186
3.3 Тенденции развития антикоррупционной функции 203
Библиография 224
- Коррупция как главное препятствие эффективной государственности
- Теоретико-правовая характеристика антикоррупционной функции
- Формы осуществления антикоррупционной функции
- Тенденции развития антикоррупционной функции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Коррупция является одним из наиболее опасных факторов социальной жизни, деструктивно влияющих на состояние не только национальной безопасности государства в целом, но и всего общества. Основная опасность коррупции как антигосударственного и общественно опасного явления заключается в ее разрушительном воздействии на основы государственного устройства и конституционные основы правового регулирования жизни общества. Подобное положение дел ведет к снижению эффективности права и функционирования государства, напрямую противодействует его интересам в различных сферах деятельности, а в ряде случаев создает непосредственную угрозу безопасности граждан, общества, государства.
Как в России, так и в других странах мира, масштабы коррупции, возрастающая степень ее негативного влияния на развитие национальных экономик требуют новой оценки данного феномена в современных условиях.
В отечественных и зарубежных политических и научных кругах ведётся активная дискуссия о способах борьбы с коррупцией, С одной стороны, указывается, что бюрократию надо не убеждать уменьшать свои аппетиты, а директивно ограничивать и радикально сокращать функции государственных органов. С другой стороны, делается вывод о возможности решения этих вопросов путём консолидации государственных ресурсов и общественных сил, повышения незыблемости Конституции РФ и гарантированных прав и свобод граждан. Думается, что для российского общества приемлемым выступает сочетание и использование обоих моделей преобразований. В этой связи возникает необходимость глубокого системного анализа антикоррупционной деятельности государства и институтов гражданского общества, уточнения препятствий в достижении её стратегических задач. Обеспечение этого фактора приобретает особую значимость, поскольку является необходимой гарантией осуществления всех
4 прав и свобод и определяет эффективную работу органов государства,
достойное существование личности в нашей стране^
В наиболее обобщённом виде под коррупцией понимают прямое использование должностным лицом своего служебного положения в целях личного обогащения. Однако, как показывает практика, коррупция это сложное и многогранное явление социально правового характера, требующее консолидации усилий всех общественных институтов и формирование в современных условиях особой антикоррупционной функции государства и гражданского общества в качестве основного и самостоятельного направления их деятельности.
Антикоррупционная функция - малоразработанная и недостаточно изученная тема. Анализ общетеоретических аспектов названной проблемы диктует необходимость сформировать целостную картину данного политико-правового явления и выработать рекомендации по развитию и более интенсивному применению данного феномена на практике.
Степень разработанности проблемы. Антикоррупционная функция государства и гражданского общества не получила широкой общетеоретической разработки в отечественной и зарубежной литературе. Представленная работа выступает одной из первых, где предпринимается попытка комплексного изучения антикоррупционной функции государства и гражданского общества.
Теоретическим началом исследования послужили выводы и концепции, содержащиеся в фундаментальных теоретико-правовых и государствоведческих трудах таких авторов как: М.К Байтин, ГА. Борисов, Н.В, Витрук, К.С. Гаджиев, АЛ. Глебов, Л.И. Каск, МБ. Жигулёнков, FLU Клюковская, И.А. Кузнецов, О.Э. Лейст, А.В. Малько, Н.И. Матузов, ЛЛ, Морозова, B.C. Нерсесянц, Ж.И. Овсепян, Н.Б. Пахоленко, Т.Н. Радько, ГЛ. Сатаров, КЛ, Струсь, В.Н. Синюков, О.И, Цыбулевская, Н.В. Черноголовкин, Г.И. Чечель, КБ- Шундиков и др.
5 В диссертации широко использовались работы и последние
достижения не только в области общей теории права, но и в иных отраслях
права:
- в сфере конституционного права— М.В. Баглай? Б.Н. Габричидзе, Б.А.
Страшун, Д.С Шелестов и др.;
в сфере уголовного права - АЛ, Берлин, Н,С, Калачев, МЗ. Мастинский, ILA. Скобликов и др.;
в сфере гражданского права - К.Н. Анненков, Ю.Г, Басин, М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, О.С. Иоффе, Н.И. Клейн, A.M. Эрделевский и
др.;
- в сфере трудового права - К.Н Гусов, ЮЛ Коршунов, MB.
Лушников, ЮЛ- Орловский, С.А. Панин и др.;
- в сфере административного права - КМ Конин, В.М. Манохин, Ю.А,
Розенбаум и др.
Высоко оценивая труды российских учёных, следует признать, что в большинстве из них антикоррупционная функция государства и гражданского общества предстаёт как элемент реализации узкоотраслевых целей. Как особое политическое и социально правовое явление антикоррупционная функция не нашла своего отражения. В этой связи выявлено отсутствие чётко разработанного анализа понятийного аппарата и единообразного толкования смысла этой важнейшей категории-
Объект и предмет исследования. Объектом диссертагщонного исследования являются функции современного государства и гражданского общества. Предметом исследования выступает политико-правовая деятельность органов власти, государственных служащих и институтов гражданского общества, направленная на пресечение различных форм коррупции.
Цели и задачи исследования. Основная цель настоящей работы заключается в комплексном и всестороннем анализе с политико-правовых позиций практики деятельности органов власти, государственных служащих
и институтов гражданского общества в современной России, выявлении поведения, направленного на пресечение различных форм коррупции, разработке предложений по совершенствованию деятельности институтов государства и гражданского общества в противодействии коррупции.
Исходя из поставленной цели, в диссертационном исследовании предполагается решить следующий комплекс задач:
рассмотреть функции российского государства и гражданского общества, их понятие, соотношение и систему, определить форму эффективного взаимодействия;
проанализировать проявление коррупции как главное препятствия эффективной государственности;
рассмотреть антикоррупционную политику как важнейший элемент антикоррупционной функции Российского государства и гражданского общества;
дать теоретико-правовую характеристику антикоррупционной функции;
определить структуру антикоррупционной функции;
выделить формы осуществления антикоррупционной функции;
проанализировать методы осуществления антикоррупционной функции;
рассмотреть тенденции развития антикоррупционной функции.
Методологическая и теоретическая основы диссертации.
Основополагающим методом познания правовой действительности в проводимом исследовании была избрана материалистическая диалектика, раскрывающая закономерности взаимосвязи и развития социальных явлений. Широко использовался и синергетический метод, руководствуясь которым автор исследовал различные аспекты проявления коррупции, деятельности институтов государства и гражданского общества.
Наряду с названным подходом, выступающим методологической основой работы, широко применялись и другие общенаучные методы.
7 Особая роль отведена историческому методу, благодаря которому были
рассмотрены особенности развития противодействия коррупции на
различных этапах исторического процесса.
Использование статистического метода позволило задействовать данные статистики, количественные показатели, необходимые для характеристики различных феноменов, связанных с деятельностью органов государства и институтов гражданского общества.
При анализе теоретической и нормативной базы, различных точек зрения применялся метод сравнительного правоведения. В диссертации активно использовался системный подход, выразившийся в познании антикоррупционной функции как социально правового явления, анализе отдельных сторон названной функции как на общетеоретическом уровне, так и на уровне исследования различных отраслей права.
В процессе написания представляемой работы при изучении отдельных вопросов применялись инструментальный и формально-юридический методы, которые позволили выработать практические рекомендации по оптимизации государственного управления и разработке мер антикоррупционного характера.
Метод моделирования был использован для создания идеальных моделей регулирования общественных отношений при надлежащем поведении субъектов гражданского общества и эффективной деятельности структур государства.
Научная новизна работы определяется поставленными задачами и авторским подходом к рассмотрению общетеоретической проблемы формирования антикоррупционной функции, а так же теми конкретными теоретико-правовыми знаниями, полученными в отношении сущности антикоррупционной функции государства и гражданского общества.
Теоретические обобщения, связанные с раскрытием взаимодействия функций государства и гражданского общества основываются на углублённом изучении вопросов деятельности институтов государства и
8 гражданского общества в наиболее значимых сферах общественной жизни (политической, экономической, социальной, культурной), на различных уровнях управления Российским государством (общефедеральном, региональном, муниципальном). Предпринимается попытка дополнить имеющиеся представления о содержании функций государства и гражданского общества.
В работе обосновывается необходимость всестороннего исследования антикоррупционной функции, которую следует рассматривать, как особый механизм, способствующий повышению социальной активности и возможности осуществления конституционных прав. В этой связи отмечается, что главное в проблеме сегодня - теоретическая разработка и законодательное закрепление гарантий, условий и различных способов обеспечения антикоррупционной функции.
Специфика исследования состоит в том, что анализируется новое формирующееся политико - правовое явление - антикоррупционная функция государства и гражданского общества, его сущность, содержание. С учётом современных достижений российской науки предпринимается попытка определить антикоррупционную функцию, как правовую категорию с социально правовых позиций, выявить её особенности. Даётся теоретико-правовая характеристика антикоррупционной функции; определяется её структура; выделяются формы и методы осуществления; определяются основные тенденции развитии. Доказывается объективная необходимость и значимость названной функции.
Комплексное теоретическое исследование антикоррупционной функции позволило систематизировать выводы относительно различных уровней проявления коррупции, определить общий вектор преобразований, направленных на снижение коррупции, предполагающий: ориентирование деятельности государственных органов; повышение эффективности регуляции юридических процедур взаимоотношений граждан с органами государственной власти; разработку действенных механизмов,
9 ограничивающих произвол органов государства; обеспечение социально -
правового контроля за деятельностью всех органов власти др.
Кроме этого обозначаются недоработки законодательства в
обеспечении противодействия коррупции, определяются мероприятия,
направленные на повышение ответственности чиновников путём
оптимизации деятельности государственной службы.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Функции государства - это обязанности, определяющие направления внутренней и внешней деятельности государства, которые оно должно осуществлять при выполнении работы по реализации общесоциальных, классовых, групповых, национальных, религиозных и других интересов. Функции гражданского общества - это необходимые однородные, целесообразные направления деятельности его институтов, вызванные необходимостью удовлетворения объективных потребностей общества, отдельных индивидов или их коллективных образований. Система взаимодействия функций государства и гражданского общества -совокупность внутренне согласованной, взаимосвязанной, социально однородной деятельности, с помощью которой публичная власть и институты гражданского общества оказывают регулятивно-организующее, стабилизирующее, контрольное воздействие на общественные отношения, поведение людей и их объединений.
Коррупция - это умышленное противоправное или не предусмотренное правилами предоставление материальных объектов либо нематериальных преимуществ, благ, выгод должностными лицами в результате реализации своих публичных полномочий, либо с использованием своего служебного положения, в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или третьих лиц.
Антикоррупционная политика есть научно обоснованная, последовательная и системная деятельность институтов государства и гражданского общества, связанная с профилактикой и минимизацией
10 негативного влияния коррупции, а также с устранением причин и условий, способствующих ее возникновению. Антикоррупционную политику по длительности осуществляемых мер можно подразделить на разовые и постоянные мероприятия. Стадии реализации антикоррупционной политики включают в себя: анализ состояния коррупции; разработку антикоррупционных программ; планирование антикоррупционных мероприятий; разработку мер противодействия коррупции (правовых и организационных); экспертизу антикоррупционных законопроектов, подзаконных актов, мер реагирования на обозначившийся рост и видоизменение коррупции; ознакомление с отчётностью о деятельности органов и общественных организаций, задействованных на постоянной основе в противодействии коррупции; мониторинг реализации антикоррупционной политики и состояния коррупции.
4. Антикоррупционная функция - это деятельность государства и отдельных институтов гражданского общества, связанная с защитой общественных интересов, прав и свобод человека и гражданина, путем создания условий для самореализации личности, установления равенства и социальной справедливости, укрепления институтов демократии, обеспечения неотвратимости наказания за коррупционные действия. Главнейшим направлением в антикоррупционной функции признаётся деятельность по обеспечению организационной основы в противодействии коррупции, которой присущи следующие черты: во - первых, она должна носить строго определённый целенаправленный характер деятельности государства и институтов гражданского общества в противодействии всеми возможными формами и средствами проявлениям коррупции; во - вторых, рост коррупции, её видоизменение обуславливают постоянное совершенствование форм и методов организационного воздействия на проявление коррупции; в - третьих, основным методом обустройства организационного воздействия антикоррупционной функции выступает осуществление государственно-общественных программ, мероприятий в
противодействии коррупции, которые опираются на точное изучение проявлений коррупции, анализ и оценку различных вариантов решений их непосредственных и долговременных последствий, разработку законодательных мер по противодействию коррупции; в - четвёртых, в данной деятельности важна позиция руководства страны, направленная на усиление борьбы с коррупцией государственно-общественными средствами воздействия, повышение ответственности и необратимости наказания за совершение коррупционных действий.
Антикоррупционная функция представляет собой специальную систему, которая включает в себя выявление и противодействие коррупции. В структуру антикоррупционной функции включаются её принципы, антикоррупционная политика и антикоррупционное законодательство. Материализуется антикоррупционная функция в юридической практике, представленной правотворческой, правоприменительной, правоохранительной и организационной деятельностью институтов государства и гражданского общества. Институализация антикоррупционной функции предполагает формирование и качественное взаимодействие таких структур как «Совет по борьбе с коррупцией» (далее Совет), Общественная Палата РФ, правоохранительные органы, среди которых важное значение занимают органы прокуратуры, так как прокурорский надзор является конституционной юридической гарантией в обеспечении реализации антикоррупционной функции, В вопросе порядка формирования состава Советов целесообразным выступает включение представителей политических партий, формирующих представительные органы власти. Особое значение стоит предать статусу членов Совета, наделяя их на время работы статусом неприкосновенности и высоким материальным обеспечением,
Формами реализации антикоррупционной функции являются: правотворческая форма, под которой предлагаем понимать принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих создание условий для
12 самореализации личности, установления равенства и социальной
справедливости, укрепления институтов демократии, обеспечения неотвратимости наказания за коррупционные деяния; правоприменительная форма заключается в особой реализации государственными органами, общественными организациями мер по проведению содержащихся в различных нормативных правовых актах мероприятий антикоррупционной направленности; правоохранительная форма, представлена принятием компетентными государственными органами мер по соблюдению законности и охране правопорядка, профилактике и противодействию различным формам коррупции; договорная форма представляет собой деятельность государственных и негосударственных органов и организаций на договорной основе в изучении, выявлении, профилактике и пресечении различных проявлений коррупции; организационная форма осуществления антикоррупционной функции включает в себя: организационно-регламентирующую деятельность (связанную с организационной работой по реализации конкретных направлений антикоррупционной политики органами власти и институтами гражданского общества) и организационно-идеологическая деятельность (повседневная разъяснительная и воспитательная работа органов власти и институтов гражданского общества по обеспечению различных мер антикоррупционной направленности, формированию установок нетерпимости к коррупционным проявлениям),
7. Антикоррупционная функция связана с применением особых предупредительных мер (методов), которые можно подразделить на меры общесоциальной и специальной профилактики коррупции. Общая профилактика связана с использованием позитивного опыта развития общества, совершенствования его основных экономических, политических, социальных, правовых и иных институтов, ограждении от кризисных явлений и социальной несправедливости, питающих коррупцию, повышение результативности правозащитной деятельности. Специальная профилактика
13 заключается в осуществлении особых мер, целенаправленно используемых в
интересах предупреждения коррупции.
В зависимости от масштаба применения профилактические меры коррупции следует разделять на: общегосударственные (осуществляемые на всей территории России как в рамках всего нашего общества, так и относящиеся к большим социальным группам); превентивные меры (относимые к отдельным группам общества, связаны с выявлением и устранением обстоятельств, способствующих процветанию коррупции в рамках сравнительно небольших социальных объединений индивидов, политических партий и общественно-политических организаций, групп давления, государственных и муниципальных органов); индивидуальные меры (предполагают предупредительное воздействие на конкретных лиц и их ближайшее окружение). По направленности и содержанию профилактические меры могут подразделяться на экономические, политические, социальные, организационно-управленческие, правовые.
К особым методам осуществления антикоррупционной функции предлагается отнести;
убеждение (связано с активным воздействием на волю и сознание человека с помощью идейно-нравственных средств, реализуемых органами государства и субъектами гражданского общества);
принуждение (предполагает психологическое, материальное или физическое воздействие к лицам, участвующим в коррупционных отношениях с целью заставить их прекратить коррупционную деятельность);
стимулирование (правовое побуждение к социально ответственному, законопослушному поведению, создающее условия для удовлетворения собственных и коллективных интересов субъектов отношений);
ограничение (социально - правовое сдерживание противозаконного деяния, создающего условия для удовлетворения корыстных интересов служащих либо отдельных коллективных образований, вопреки интересам общества).
14 10. В качестве основных направлений развития антикоррупционной
функции выделяются следующие:
принятие общекоординирующего ФЗ «О противодействии коррупции». Во исполнение данного закона следует принять концепцию антикоррупционной политики, разработать общефедеральную программу «Противодействие коррупции»;
принятие ФЗ «О правотворчестве Российской Федерации» и ФЗ «О деятельности общественных экспертно-аналитических консультативных советов»;
создание государственно-общественного органа «Совет по борьбе с коррупцией» путём принятия ФЗ «О Совете по борьбе с коррупцией»
предлагается закрепить в административном и уголовном законодательстве ответственность руководителей органов власти и государственных учреждений за противоправные деяния коррупционного характера, правоприменительную ошибку, злоупотребление правом;
необходима модернизация правоохранительных структур путём создания следственного комитета, объединяющего в себя всех следователей в единую вертикаль, Руководитель данного органа мог бы назначаться Президентом РФ. При этом необходимо за органами ФСБ оставить право расследовать должностные правонарушения коррупционной направленности;
стоит уделить внимание вопросу открытости принятия различных уровней бюджетов и возможности общественного контроля за их исполнением, В законодательстве регионов и муниципальных образований необходимо предусмотреть нормы, требующие от представительных органов придавать гласности, рассматриваемые ими проекты бюджетов, проводить общественные слушания по этим проектам;
следует криминализировать дачу взятки иностранным должностным лицам с целью получения коммерческих выгод на территории других стран;
целесообразно пересмотреть возможность полного реанимирования
института конфискации имущества применительно к коррупционным делам.
Достоверность полученных результатов обусловлена
репрезентативностью источниковой базы исследования, которая отвечает современному уровню научного знания, а также использованием современной методологии и применением разнообразных методов познания, строгой аргументированностью научных положений и выводов, презентаций основных результатов, полученных в ходе исследования перед научным сообществом.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость работы определяется как новизной поставленных проблем, так и тем, что сформулированные в ней выводы и обобщения, в определённой мере, развивают и дополняют разделы теории государства и права, вносят свой вклад в развитие теории антикоррупционной функции.
Практическое значение диссертации заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию правовых основы в сфере противодействия коррупции. Проведённый в диссертации анализ различных взглядов и подходов к проблемам реализации антикоррупционной функции позволяет использовать полученные в результате выводы и предложения в написании научной и учебной юридической литературы, в преподавании курса «Проблемы теории государства и права», специального курса «Антикоррупционная политика», а также на курсах повышения квалификации представителей законодательных, исполнительных и судебных органов.
Апробация результатов исследования. Теоретические изыскания и сделанные выводы являлись предметом обсуждения на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Пятигорского государственного технологического университета.
Основные идеи диссертации нашли отражение в подготовленных и опубликованных статьях в ведущих изданиях и журналах, в том числе рекомендованных для публикации ВАК. Отдельные теоретико-практические выводы проведённого исследования нашли апробацию при обсуждении
проекта концепции «Антикоррупционная политика в современной России» в Саратовском филиале Института государства и права РАН, докладывались соискателем на научно-практической конференции «Качество образования и современные информационные технологии (г. Пятигорск. 10-16 апреля 2006 г.), использовались в преподавании курсов «Теории государства и права» и «Правоведение». Достоверность выводов, полученных в ходе исследования, его основных научных положений подтверждается актами о внедрении результатов настоящей работы, полученными автором в Пятигорском государственном технологическом университете и в Саратовском юридическом институте МВД РФ.
Струшура диссертации представляет собой системное раскрытие темы исследования и включает в себя введение, три главы, объединяющие семь параграфов, и библиографию.
Коррупция как главное препятствие эффективной государственности
Весь ход мирового общественного развития показывает, что с коррупцией как с негативным явлением сталкивались и стал ки ваются практически все государства. Большинством авторов единодушно указывается на существование коррупции во всем мире. Для многих стран коррупция давно стала тем злом, которое усиливает криминализацию общества, а потому рано или поздно ей объявляется тотальная война, как это произошло, например, в Италии в середине 90-х годов.
Коррупция в нашем государстве не только широко распространена в государственных структурах (особенно фискальных и правоохранительных органах), она проникла буквально во все сферы нашей жизни, начиная с больниц, школ, вузов и заканчивая совместными проектами, осуществляемыми с иностранными инвесторами и международными донорами.
Следует согласиться с И.С, Морозовой в определении, что «в настоящее время Российская Федерация вошла в стадию формирования коррупционных сетей, организованных групп, созданных для совместного извлечения дохода из коррупционной деятельности. Главным признаком коррупции считается л использование должностным лицом предоставленных ему служебных полномочий, власти, для незаконного приобретения дополнительных материальных благ, личного состояния» .
Масштабы и результаты негативного влияния коррупции велики. Об этом свидетельствуют социологические исследования и выводы компетентных в этом вопросе органов, а так же научных и экспертных организаций1. Только вдумайтесь, соседями России по части взяткоёмкости чиновников в мировой табели о рангах являются такие «передовые» государства как Албания, Нигер и Сьерра - Леоне.
Отрадно заметить, что руководством страны осознается характер серьезных угроз будущего развития, вызываемый коррупцией, и предпринимаются шаги самым жестким образом бороться с ней, на различных уровнях, о чём свидетельствуют нашумевшие дела с «оборотнями» в пагонах, с «нечистыми» на руку губернаторами и иными служащими , однако в целом ситуация не изменяется, коррупционные сети продолжают разрастаться.
Успешное противостояние коррупции требует комплексного исследования вопроса, учитывающее различные проявления и уровни коррупции, анализ её влияния на работу государственных институтов.
Проведя мысленный срез социальной практики, мы предлагаем выделить горизонтальный и вертикальный уровень продуцирования коррупции. Специфика горизонтального уровня коррупции заключается в формировании коррупционных связей на уровне гражданского общества в различных сферах жизнедеятельности его институтов (экономика, образование, медицина, социальная защита, хорошо оплачиваемая работа и т.д.). В свою очередь вертикальный- уровень характеризуется наличием коррупционных сетей в деятельности органов власти на различных уровнях управления (федеральный, субъектов федерации, местного самоуправления).
Особое место в проявлении коррупции- отводится политической коррупции, поскольку она уходит своими корнями на горизонтальный и вертикальный уровень. Вместе с этим, рассматривая коррупцию, не следует забывать о том, что все вышеназванные аспекты образуют симбиоз, которым характеризуется коррупция как самодостаточный феномен, сущность 95 которого не сводится лишь к одному из свойств. Диалектика соотношения и взаимопроникновения коррупционных связей различного уровня имеет сложный, глубокий и многообразный характер. Остановимся более детально на рассмотрении каждого уровня, с учётом взаимообусловенности. Горизонтальный уровень коррупции берёт своё начало с момента возникновения у отдельной личности либо коллективных образований интереса в получении сверх высокой материальной прибыли либо иной незаслуженной социальной, а равно политической выгоды в ущерб интересам общества и законным интересам граждан. В таких условиях, базовые ценности, живущие в сознании европейских современников и примиряющие бедных и богатых, образованных и не слишком, меньшинство и большинство не находят в сознании граждан места. Опыт последнего десятилетия подтвердил, что фундаментом для роста российской коррупции на горизонтальном уровне является теневая экономика и потворствующая деятельность чиновников государственной службы . . ,- ; Под теневой (неконтролируемой) экономикой (теневым бизнесом) понимается «совокупность» в принципе легальных, но не выявляемых открытыми, проверочными методами финансово-хозяйственных операций2. Из этого следует, что теневая экономика - это «незарегистрированная», «скрытая» экономика. Она функционирует в границах законодательного поля, но нарушает ряд его положений, .поскольку это для предпринимателя выгоднее, чем их соблюдение. " Но оценке Госкомстата РФ, теневая экономика составляет 20-25% от ВВП. Однако, Общественный экспертный совет по промышленной политике при Совете Федерации РФ определяет эту .цифру равную 65-70%. Такая экономика, по оценкам экспертов, живет по собственным законам, ее 96 невозможно регулировать ни налогами, так как она их не платит, ни законами, поскольку она их не признает . Экономические интересы теневой экономики в своем суммарном результате противоречат выводам науки, заставляют государство двигаться совсем не в том направлении, которое является нужным для общества и подтверждается научной теорией или практическим опытом. И дело здесь не в том, что некомпетентны люди, принимают решение. Вопрос в другом, некомпетентные, незаинтересованные в интересах государства и общества люди, исполняют эти решения вопреки-общенациональным интересам.
Как показывает практика, до 1991 года зависимость экономической политики от экономических интересов не была столь явно выражена, поскольку разрабатываемые реформы учитывали интересы не столько людей, сколько крупных государственных производственно-ведомственных бюрократических хозяйственных структур или групп. Однако в более поздний период «слуги народа» стали проводить линию, в которой были заинтересованы вполне конкретные немногочисленные, но весьма влиятельные коммерческие структуры, крупные бизнесмены, которые свои личные корыстные интересы стали воплощать в государственной политике. И вот в этой развернувшейся борьбе между частными интересами и интересами общенациональными, -последние оказались в ослабленном положении, поскольку их некому было заїцищать; Фактически, проход предложения от какого-то конкретного,, «олигарха» до уровня указа президента, а иногда даже до уровня федерального закона стал занимать буквально считанные месяцы, А если наблюдалось сопротивление такого рода решениям, эти усилия блокировались теми, кто четко знал, что их частные интересы могут быть ущемлены, в качестве примера можно привести непринятия федерального закона о противодействии коррупции. К сожалению, ситуаций, показывающих как вся эта технология принятия решений работала, не мало, как следствие этого низкий уровень развития экономики.
Теоретико-правовая характеристика антикоррупционной функции
Особый характер организационно-обособленного,. самостоятельного
направления антикоррупционной политики, включающей в себя мониторинг, сдерживание и нейтрализацию коррупционной деятельности институтами государства и гражданского общества, позволяет ставить вопрос о необходимости отнесения, реализуемой данной политикой практики к разряду особой функции.
Подобного мнения придерживается М.А. Краснов, отмечая следующее: «Если до сих пор функция борьбы с преступностью (шире - охраны правового порядка) включала в себя и борьбу с коррупцией, то сегодня, антикоррупционная политика должна стать самостоятельной функцией государства. Это необходимо даже в тех Государствах, где отмечается относительно низкий уровень коррупции, и уж тем более в транзитных странах, проводящих экономические реформы после многолетнего отсутствия права частной собственности и конкурентной среды» .
Соглашаясь с процитированным автором, заметим, что успех реализации антикоррупционной политики может быть обеспечен антикоррупционной функцией при условии сотрудничества государства и гражданского общества, которая в самом общем виде представляет собой совокупность совместных действий, направленных на устранение причин коррупции, нормализацию работы государственного аппарата, устроенного по максимально удобной и полезной для всех членов общества технологии.
Раскрывая содержание антикоррупционной функции государства и гражданского общества, необходимо принять во внимание следующие суждения;
антикоррупционная функция - это такая научная абстракция, использование которой позволяет рассмотреть специфику антикоррупционной деятельности, обусловленную своеобразным объектом, непосредственной целью, определёнными силами, средствами, методами реачизации и как следствие продуктом деятельности, т.е. функция характеризует устойчивую предметно - практическую деятельность государства и гражданского общества,л-. выступающую жизненно необходимым фактором в силу социальных, политических, экономических и иных причин;
в рамках реализации антикоррупционной функции могут решаться разные социально - политические задачи; "-- .
посредством реализации антикоррупционной функции государство и гражданское общество реализуют свое социальное предназначение;
антикоррупционная функция не связана ни со степенью развития, масштабами того или иного вида деятельности, ни с наличием соответствующего специализированного звена в государственном аппарате, гражданском обществе, а олицетворяется фактором осуществления мероприятий антикоррупционной направленности;
антикоррупционная функция обеспечивается не только деятельностью, непосредственно направленной на искоренение коррупции, но и деятельностью, которая выполняет эту роль опосредованно, при этом такого рода деятельность должна рассматриваться к к элемент единой системы, вне системы она теряет свой смысл.
Реализация антикоррупционной функции должна осуществляться на строго научной основе, с учётом объективных законов развития общества, и выполняется государственным аппаратом при активном и сознательном участии отдельных граждан, общественных и правозащитных организаций.
По направленности воздействия антикоррупционную функцию можно разделить на внутреннюю деятельность, связанную с осуществлением мероприятий внутри государства, нацеленных на пресечение коррупции, и внешнюю, основанную на сотрудничестве _ с другими государствами их общественными и правозащитными организациями в вопросах противодействия коррупции; по продолжительности воздействия функция может быть постоянной, т.е., присущая ей деятельность проявляется на всех этапах развития, и временной, вызванной ростом появления коррупции в определённой сфере общественных отношений.
Внутренняя и внешняя деятельность изучаемой функции органически связана и взаимно обусловлена. Успешное осуществление внутренней деятельности может быть обусловлено внешней практикой, и наоборот. Вместе с этим, определяющей является внутренняя деятельность, поскольку внешняя в конечном счёте преследует целью создание благоприятных условий для осуществления внутренней.
Содержание антикоррупционной функции в значительной мере определяется теми задачами, которые перед ней ставятся. Исследование этого вопроса позволит: во - первых, уяснить сущность, внутреннюю логику и назначение антикоррупционной функции как системы в целом, так и отдельных её частей; во - вторых, осознать социальную ценность данной функции, как важнейшего средства самоорганизации граждан и государства; в - третьих, выявить ключевые причины противоречий, существующие в настоящее время в борьбе с коррупцией между государством и институтами гражданского общества; в - четвёртых, определить стратегию и тактику правотворческой, правореалнзационнои и организационной деятельности, на основе которой можно будет выработать конкретные мероприятия, направленные на совершенствование правовой жизни общества.
Как мы видили из содержания предыдущих параграфов, коррупцией нарушаются основные правила общежития - безопасность общества и личности, принципы демократии и государственного управления, равенства и социальной справедливости. - .".
Исходя из этого можно заключить, что целью антикоррупционной функции выступает совершенствование государственного управления, направленное на обеспечение безопасности общества и личности, установление равенства и социальной справедливости, укрепление нститутов демократии. Достижение названной цели предполагает проявление антикоррупционной функции как деятельности по различным линиям, образующим особый модуль воздействия. Главнейшим направлением деятельности выступает обеспечение организационной основы в противодействии коррупции. Обеспечение организационной основы антикоррупционной функции - постоянная форма её деятельности, она охватывает собой все сферы общественных отношений - экономическую, политическую, судебную и т.д. направления главных усилий антикоррупционной функции долкно, быть сосредоточено на обеспечении сложной и многообразной системы, связей и отношений противодействующих коррупции. По сути, данное направление есть выражение жизненности антикоррупционной функции. Следует учитывать и то, что этому направлению деятельности принадлежит большое будущее: организаторская деятельность государства, на фазе эффективного противодействия коррупции со стороны институтов гражданского общества утратит со временем своё значение, поскольку сможет быть заменено самоорганизацией общества в противодействии коррупции.
Формы осуществления антикоррупционной функции
Антикоррупционная функция может и должна воздействовать на общественные отношения используя определённые формы, упорядочивая их в интересах всего гражданского общества- Под формой осуществления антикоррупционной функции можно понимать её внешнее выражение, основные способы проявления.
Согласно первому критерию в оценке, формами осуществления антикоррупционной функции государства являются: 1) законодательная, 2) организационная, 3) судебная, 4) контрольная.
Законодательная деятельность представлена изданием представительными органами власти обязательных для исполнения всеми институтами государства и гражданского общества законов антикоррупционной направленнсти.
Организационная деятельность материализуется в основанной на законах оперативной повседневной реализации органами власти и структурами гражданского общества мер антикоррупционной направленности в экономике, политике, охране общественного порядка, здравоохранении и др.
Судебная деятельность включает в себя осуществление правосудия по делам коррупционной направленности, а так же по вопросам связаным с необоснованными решениями органов власти.
Контрольная деятельность - это выполнение функций надзора и контроля со стороны органов государства и институтов гражданского общества по направлениям антикоррупционной политики и за деятельностью органов власти.
Все названные формы с учетом свойственных им способов и средств реализации служат целям антикоррупционной функции. Согласно другому критерию, сложившемуся и довольно широко распространённому в отечественной литературе формы реализации функций можно подразделить на правовые и организационные1.
Под правовыми формами осуществления антикоррупционной функции предлагается понимать «однородную по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность государственных органов», общественных объединений, граждан связанную с изданием и применением правовых актов, имеющих своей целью создание условий для самореализации личности, установления равенства и социальной справедливости, укрепления институтов демократии, обеспечения неотвратимости наказания за коррупционные деяния.
В этой связи под правотворческой формой реализации антикоррупционной функции предлагаем понимать принятие нормативных правовых актов, которыми обеспечивается создание условий для самореализации личности, установления равенства и социальной справедливости, укрепления институтов демократии, обеспечения неотвратимости наказания за коррупционные деяния. Реализация каждого из указанных направлений деятельности предполагает введение в действие законов, подзаконных актов, актов органов местного самоуправления, локальное правотворчество.
Требуя неукоснительного исполнения правовых актов, государство должно не ограничиваться их простой декларацией, а принимать действенные меры по их реализации, воплощению в конкретных правоотношениях. После того как акты вступают в силу, государству, его органам неизбежно приходится осуществлять постоянную и многоплановую деятельность, призванную обеспечивать реальное действие правовых актов антикоррупционной направленности, что выступает основой следующей, правоприменительной формы реализации атикоррупционной функции. Правоприменительная деятельность как форма реализации антикоррупционной функции заключается в особой реализации государственными органами, общественными организациями мер по проведению содержащихся в различных нормативно-правовых актах мероприятий антикоррупционной направленности. Данная форма представлена оперативно-исполнительной и правоохранительной деятельностью. Её необходимость обуславливается тем, что от неё в решающей мере зависит не только степень реализации правовых требований или велений, но вместе с тем и уровень осуществления самой антикоррупционной функции российского государства и гражданского общества. От того, насколько полно и эффективно выполняются правовые требования или веления, настолько же успешно или, наоборот, безуспешно осуществляется антикоррупционная функции. Другая форма реализации антикоррупционной функции -правоохранительная, проявляется в принятии компетентными государственными органами мер по соблюдению законности и охране правопорядка, профилактике и противодействию различным формам коррупции. Основная нагрузка при выполнении всей этой работы ложится на систему правоохранительных органов, среди которых особое место отводится органам прокуратуры, что обосновывалось в предыдущем параграфе- Действуя в пределах своей компетенции и используя установленные законом методы деятельности, каждый из правоохранительных органов вносит лепту в создание оптимальных условий для жизнедеятельности граждан. Следующая, договорная форма реализации антикоррупционной функции представляет собой деятельность государственных и негосударственных органов и организаций на договорной основе в изучении, выявлении, профилактике и пресечении различных проявлений коррупции. По мере становления и развития рыночных отношений в той или иной стране договорная форма играет всё более активную и значимую роль. Она 172 органически сочетается с другими формами деятельности, дополняет их и вместе с ними создаёт необходимые условия для более эффективной деятельности государства. Использование договорной формы даёт возможность широкого привлечения к государственному противодействию коррупции не только многочисленных государственных органов и организаций, но и частных, коммерческих фирм и иных субъектов гражданского общества. Показательным примером такого рода деятельности выступает предоставленная на договорной основе возможность Академии госслужбы при Президенте РФ (РАГС) на основе госконтракта исследовать «эффективность бюджетных капвложений в судебную систему. Оценивать результаты ученые намерены при помощи соцопросов»1. На основании полученных данных государство может корректировать свою деятельность в обеспечении финансирования судебных органов, предотвращая коррупционные проявления и тем самым, повышая действенность системы правосудия.
Тенденции развития антикоррупционной функции
Учитывая процесс присоединения России к «Конвенции ООН против коррупции», необходимые меры, направленные на развитие антикоррупционной функции, должны включать в себя разработку и определение «Антикоррупционного набора инструментов» (Anti-corruption Tool Kit)1 и «Руководство по антикоррупционной политике» (United Nations Manual On Anti-Corruption Policy)2.
Содержание конвенции предусматривает уголовное преследование лиц, замешанных в отмывании денег, растрате, взяточничестве и превышении должностных полномочий. Детально регламентируются вопросы оказания государствами -участниками взаимной правовой помощи, сотрудничества правоохранительных органов в расследовании преступлений, включая обмен информацией и опытом, меры по приостановлению операций, аресту и конфискации доходов от преступлений, проведение совместных операций, подготовку и повышение квалификации кадров, а также вопросы выдачи лиц, совершивших коррупционные преступления. Конвенция квалифицирует как уголовно наказуемые деяния подкуп должностных лиц, хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества, злоупотребление влиянием в корыстных целях, отмывание доходов от преступлений и воспрепятствование отправлению правосудия.
Конвенция ООН предлагает нам много антикоррупционных инструментов, и ее ратификация позволит сформировать в России более четкую и эффективную законодательную базу по борьбе с коррупцией». «Механизмы борьбы с коррупцией в конвенции четко прописаны, и они позволят государству и гражданскому обществу (курсив мой - С.А.) значительно жестче противодействовать коррупции»3.
В «Антикоррупционном наборе инструментов», на необходимость создания которого указывает Конвенция, должен содержаться обзор конкретных мер, принимаемых на международном и национальном уровне по противодействию коррупции. В этой связи необходимо сформировать институциональную основу для борьбы с коррупцией, в том числе для принятия мер правового характера. Спецификой отечественного законодательства является отсутствие основного (главного базового) закона в котором бы устанавливались основы антикоррупционного законодательства. Таким документом мог бы стать ФЗ «О противодействии коррупции». Во исполнение данного закона следует разработать и принять на федеральном уровне концепцию антикоррупционной политики, разработать общефедеральную программу «Противодействие коррупции», где предусмотреть практические шаги по искоренению различных форм коррупционных проявлений, предусмотреть финансирование государственных и общественных структур, задействованных в противодействии коррупции. Важное значение в реализации антикоррупционной функции может оказать принятие ФЗ «О правотворчестве Российской Федерации» и ФЗ «О деятельности общественных экспертно-аналитических консультативных советов».
Развивая умозаключение, относительно ФЗ «О правотворчестве Российской Федерации» отметим, что данный нормативный акт должен закреплять единую технологию разработки и оформления проектов законов и подзаконных актов. Незначительные технико-юридические вопросы их составления могут решаться не законодательным порядком, а подзаконным нормотворчеством наподобие правил о порядке подготовки законов. Составной частью этого закона должен стать раздел об основных формах права, в котором будет выражено положительное отношение государства к прецедентному, обычному и договорному праву, т, е. законодательно закреплены новые «социальные роли» всех действующих форм права1. Особо следует обратить внимание на проблему урегулирования соответствия законам подзаконных актов, поскольку в случае их несоответствия сплошь и рядом нарушается субординация, в результате чего подзаконные акты часто искажают смысл законов, сводят на нет их действие. Всемирная программа ООН предлагает парламентам создавать Независимые национальные антикоррупционные комиссии (independent national anti-corraption commission), которые должны в первую очередь разрабатывать стратегии противодействия коррупции, проекты законов имеющих антикоррупционную направленность. Эти комиссии должны включать в себя представителей властных и общественных органов. Конечно, такие комиссии будут работоспособны при условии, что парламент страны независим от исполнительной власти, а не подконтролен ей. Интенсивность работы комиссии увеличится, если в нее будут входить в основном представители от оппозиционных партий, которые заинтересованы погромче заявить о себе и не имеют своих представителей в исполнительных органах власти. Не секрет, что антикоррупционная деятельность является хорошим средством сбора голосов избирателей. Представители правящей партии не заинтересованы в выявлении фактов коррупции в исполнительных органах власти, сформированных из членов этой партии. Они стремятся, как правило, скрыть недостатки в работе государственного аппарата. Вместо предлагаемой ООН независимой комиссии, нами предлагается создать государственно-общественную структуру «Совет по борьбе с коррупцией», путём определения его компетенции принятием ФЗ «О совете по борьбе с коррупцией». Кроме этого, думается, было бы правильным создание подобных советов в субъектах федерации. Включение в состав членов Совета представителей различных партий выступит не только хорошим средством 206 активизации деятельности институтов гражданского общества, но и включит их в реализацию антикоррупционной политику. Значимую роль в противостоянии коррупции во взаимодействии с учреждаемыми Советами, учитывая их компетенцию смогут выполнять созданные Общественная палата РФ и общественные палаты субъектов РФ
Определённую роль в противостоянии коррупции могут оказывать созданные независимые парламентские комиссии по расследованию отдельных фактов коррупции высшими должностными лицами страны.
Действующим законодательством сенаторам предоставляется возможность вести расследования «по фактам грубых нарушений прав и свобод человека в период действия чрезвычайного положения», а также изучать действия судей высших судов, несовместимые с их статусом. В тоже время думцам предоставляется право расследовать действия членов правительства, руководства Центробанка РФ, председателя счётной палаты и уполномоченного по правам человека, а также заниматься выяснением причин катастроф и конфликтов, «имеющих общественную значимость». При этом оговариваются вопросы, которые не могут являться предметом парламентского расследования. К таковым относят: «деятельность Президента РФ, органов судебной власти, следствия и дознания, а также факты и обстоятельства, расследуемые в порядке уголовного преследования»1, что выступает важным фактором в борьбе с коррупцией.
Похожие диссертации на Антикоррупционная функция российского государства и гражданского общества
