Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правотворческая политика как общетеоретическая категория 13
1.1. Правовая политика как базовая основа формирования понятия правотворческой политики 13
1.2. Понятие правотворческой политики 30
1.3. Принципы и приоритеты правотворческой политики 45
1.4. Цели, средства и результаты правотворческой политики 59
1.5. Формы и методы правотворческой политики 80
1.6. Виды и субъекты правотворческой политики 99
Глава 2. Проблемы реализации правотворческой политики 112
2.1. Правотворческая политика и ее роль в повышении эффективности федерального законодательного процесса 112
2.2. Особенности развития региональной правотворческой политики (по материалам Ставропольского края) 127
2.3. Правотворческая политика и юридическая (законодательная) техника 146
Заключение 172
Библиография 175
Приложения
- Правовая политика как базовая основа формирования понятия правотворческой политики
- Правотворческая политика и ее роль в повышении эффективности федерального законодательного процесса
- Особенности развития региональной правотворческой политики (по материалам Ставропольского края)
- Правотворческая политика и юридическая (законодательная) техника
Введение к работе
Актуальності» темы исследования обусловлена интересами обновляющегося Российского государства и происходящими на всех уровнях социальной организации процессами реформирования государственно-правовых отношений. В настоящее время идет активный процесс формирования России как федерации нового типа, суверенного демократического государства, признающего приоритет общечеловеческих ценностей. С одной стороны, происходит повышение уровня самостоятельности регионов и муниципальных образований, а с другой -активное строительство общей вертикали федеральных органов власти, основанное на конституционном принципе единства российской государственности. И здесь, в первую очередь, речь должна идти о необходимости выстраивания этой деятельности в русле единой правовой политики.
Правовая политика - сложное, многоуровневое явление, имеющее свою структуру, принципы и приоритеты. Ее проблемы уже нашли отражение в научных исследованиях как специалистов в области теории права, так и представителей отраслевых наук, прежде всего, уголовного права1. В свою очередь, исследование проблем правотворческой политики является одним из новых и перспективных направлений в теории государства и права. Но на сегодняшний день мы можем говорить о правотворческой политике лишь в плане постановки проблемы.
Актуальность исследования института правотворческой политики определяется также тем обстоятельством, что сформулированные в Конституции страны принципы российского федерализма предоставили широкое поле для правотворческой деятельности, как на федеральном, так и на региональном уровне.
Это положение породило весьма многообразную и противоречивую практику правотворческого процесса в центре и в субъектах Федерации, что свидетельствует об отсутствии скоординированной политики государства на столь важном направлении его общей правовой политики.
Такое состояние дел диктует необходимость исследования особенностей, выявления сущности и разработки основных направлений правотворческой политики в Российской Федерации. Без этого невозможно ни эффективное правотворчество, ни последовательная реализация принимаемых правовых актов, в то время как практика государственного реформирования последних лет наглядно показала, что решение проблем правотворчества является важным условием успешного строительства демократического правового государства в нашей стране.
Степень научной разработанности темы необходимо оценивать с позиций комплексного подхода к исследованию проблем правотворческой политики. В первую очередь, это общетеоретическая проблема науки теории государства и права, но ее всесторонний анализ невозможен без обращения к работам специалистов в области конституционного и уголовного права, политологии, трудам социологов, философов и представителей других отраслей научного знания.
Проблемам правовой политики и особенно проблемам правотворчества в научной литературе уделено достаточно большое внимание. Среди авторов, чьи работы были использованы в качестве теоретической основы настоящего исследования необходимо назвать таких как С.С. Алексеев, В.М. Баранов, М.И. Байтин, Н.А. Беляев, Н.А. Власенко, О.А. Гаврилов, Н.В. Исаков, А.И. Коробеев, А.П. Коробова, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лазарев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, И.С. Морозова, А. Нашиц, B.C. Ыерсесянц, Ю.Е. Пермяков, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, 0.10. Рыбаков, И.Н. Сенякин, В.Н. Синюков, Ю.А. Тихомиров, А.Ф. Черданцев и др.
Отдельным вопросам правовой политики и правотворчества субъектов Федерации и муниципальных образований посвящены работы СМ. Бекетовой, И.Л. Иванникова, Ю.И. Колесова, Л.В. Кочеткова, П.М. Курдюка, И.В. Мухачева, М.А. Поличка, В.Л. Рудковского, C.J1. Сергевнина, В.В. Соловьева, В.М. Сырыха, JI.B. Четвериковой, Д.ІО. Шапсугова, О.В. Яковенко и др.
Однако, учитывая актуальность, общетеоретическую значимость и комплексный характер рассматриваемой в настоящем исследовании проблемы, следует отметить, что данная тема в части ее специальной проблематики еще не нашла своего должного освещения в отечественной правовой науке.
И хотя термин «правотворческая политика» можно встретить в юридической литературе и даже в стандарте научной специальности, по которой защищается настоящая диссертация, используется он подчас как сам собой разумеющийся, без глубокого теоретического обоснования его природы, особенностей и структуры.
Достаточно сказать, что в науке до сих пор не выработано сколько-нибудь устойчивого определения интересующего нас понятия. Потребность комплексного изучения правотворческой политики как самостоятельного явления правовой действительности и недостаточная разработанность этой проблемы в научной литературе обусловили выбор автором темы настоящего исследования.
Объектом диссертационного исследования является правовая политика, как базовая основа правотворческой политики.
Предмет диссертационного исследовании составляет правотворческая политика в Российской Федерации как особая разновидность правовой политики.
Здесь необходимо отметить, что определенные шаги в направлении разработки некоторых проблем правотворческой политики, касающиеся, в частности, ее объектов, принципов, форм и методов в научной литературе уже предпринимались . Однако решение вопросов, составляющих предмет настоящей диссертации, требует выявления природы данного феномена, обобщенного теоретического исследования его структурных элементов, а также рассмотрения проблем практической реализации правотворческой политики в свете современных подходов к отношениям центра и регионов.
Цель и задачи исследования. Основной целью настоящей диссертации является комплексная теоретическая разработка понятия правотворческой политики как общетеоретической категории, выявление проблем и выработка рекомендаций по ее практической реализации. Достижению поставленной цели должно служить решение следующих конкретных задач:
- дать общую характеристику и собственную трактовку понятия правовой политики, ее основных видов, места и роли в российской правовой действительности;
- раскрыть природу и проанализировать сущность правотворческой политики как особой разновидности правовой политики Российского государства;
- обосновать авторское понимание системы принципов и приоритетов правотворческой политики;
- показать соотношение целей, средств и результатов правотворческой политики;
- рассмотреть основные формы выражения и научно обоснованные методы осуществления правотворческой политики;
- выделить основные виды и обозначить субъектный состав правотворческой политики;
- выявить проблемы общефедеральной и региональной правотворческой политики и предложить конкретные пути их решения;
- оценить роль юридической техники в развитии правотворческой политики.
Методологическую основу исследования составляют как общенаучные, так и специальные методы познания. Применение данных методов продиктовано тем, что проблемы правотворческой политики должны рассматриваться в тесной связи с другими общетеоретическими проблемами, изучаемыми наукой государства и права. Среди общенаучных методов использованы: диалектический, анализа и синтеза, структурно-системный и функциональный методы. Специальные или частно-научные методы представлены историко-правовым, технико-юридическим, сравнительно-правовым и формально-логическим методами. Применение всех указанных методов позволило целостно и всесторонне исследовать объект и предмет настоящей диссертационной работы в их взаимосвязи и взаимозависимости.
Информацнонно-источниковую базу диссертационного исследования составляют нормативно-правовые акты Российской Федерации, законодательство краев и областей РФ, судебная практика, научные труды отечественных и зарубежных ученых (юристов, философов, политологов, социологов), материалы периодических изданий, «круглых столов» и научно-практических конференций.
Научная новизна настоящего исследования заключается прежде всего, в том, что впервые на диссертационном уровне в отечественной юридической науке обобщены различные подходы к пониманию правотворческой политики, сформулированы ее теоретические основы, а также предложены конкретные пути решения практических проблем этого своеобразного феномена современной российской правовой действительности.
К наиболее существенным результатам исследования можно отнести следующие, выведенные в диссертации положения, обладающие качеством новизны в данной области научного знания:
- дана общая характеристика и предложено авторское понимание феномена правовой политики;
- сформулировано понятие правотворческой политики как особой разновидности правовой политики;
- предложена система специфических принципов и основных приоритетов российской правотворческой политики;
- показано соотношение целей, средств и результатов правотворческой политики;
- продемонстрированы существующие формы и методы современной российской правотворческой политики;
- проведена комплексная классификация правотворческой политики, выявлен ее субъектный состав;
- проанализированы проблемы федеральной и региональной правотворческой политики и продемонстрирована роль в ней юридической (законодательной) техники.
В диссертации на основе комплексного исследования теоретических основ и практических проблем общефедеральной и региональной правотворческой политики, предложены конкретные научно обоснованные пути и способы ее совершенствования.
Новизна диссертационного исследования конкретизируется в положениях, выносимых на защиту:
1) Важным средством демократических преобразований в России служит ее правовая политика. Она представляет собой научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных и негосударственных структур, направленную на создание необходимых условий для выработки и реализации стратегии и тактики правового развития страны. Правовая политика выступает в качестве базовой основы для формирования политики правотворческой.
2) Правотворческая политика призвана служить решению проблем правового регулирования. Она является важнейшим видом правовой политики и выражается в научно обоснованной, планомерной и системной деятельности государственных органов и негосударственных структур, направленной на определение стратегии и тактики правотворчества. Правотворческая политика создает необходимые условия для эффективной правотворческой деятельности.
3) Для того, чтобы успешно решать стоящие перед ней задачи, правотворческая политика должна базироваться на системе определенных принципов, к числу которых относятся: научная обоснованность, системность, предсказуемость и планомерность. В свою очередь, к числу основных приоритетов этой политики следует отнести: создание эффективного механизма правового регулирования; обеспечение необходимых правовых условий для реального, всестороннего развития личности, строительства демократического правового государства и развития институтов гражданского общества; выстраивание системы цивилизованного, основанного на праве, взаимодействия между обществом и государством.
4) Основными целями правотворческой политики являются: поддержание динамизма права; научно обоснованное определение предмета и уровня правового регулирования; создание необходимых условий для преодоления пробелов в законодательстве, обеспечения его системности, целостности и непротиворечивости. В качестве универсальных средств, для достижения указанных целей, правотворческая политика использует присущие ей основные принципы, системный подход, информационное обеспечение правотворческой деятельности, юридическую технику, правовые акты и пр.
5) В ходе реализации правотворческой политики используются специфические формы ее выражения: общественные слушания, всенародные обсуждения, референдумы, работа постоянно действующих научных и общественных организаций и т.д. В качестве методов, применяемых для достижения целей этой политики можно назвать: планирование и прогнозирование законодательства, социально-правовое моделирование, сравнительно-правовые, статистические, социологические и историко- правовые исследования, а также иные научно-правовые методы.
6) Правотворческая политика отличается многосубъектностыо. В ее формировании и реализации принимают участие не только центральные и региональные органы государственной власти, но и негосударственные, в том числе муниципальные органы, народ Российской Федерации путем непосредственного правотворчества, а также многочисленные институты гражданского общества.
7) Правотворческая политика Российского государства имеет два основных уровня реализации: общефедеральный и региональный (на уровне субъектов Федерации), в рамках которых существуют свои проблемы и используются специфические пути их решения. Наиболее динамичным уровнем правотворческой политики в современных условиях является уровень субъектов Федерации. Проблемы, возникающие на этом уровне, требуют активного использования различных форм и методов правотворческой политики с опорой на научный потенциал регионов и взаимодействие парламентов субъектов Федерации.
8) Совершенствование федеральной правотворческой политики предполагает соблюдение определенных требований в процессе разработки и принятия законов, суть которых заключается в следующем: научно обоснованной оценке необходимости соответствующего закона; глубоком детальном исследовании и учете общественного мнения на всех этапах законодательного процесса; определении связи и взаимодействия проектируемого закона с другими законодательными нормами; обязательного проведения экспертизы всех выносимых законопроектов; совершенствования практики прогнозирования и планирования законодательства.
9) Эффективная реализация правотворческой политики тесно связана с грамотным использованием правил и приемов юридической (законодательной) техники. Данная работа должна вестись, начиная с этапа прогнозирования законодательства, охватывать все стадии законодательного процесса и заканчиваться контролем за соответствием регионального законодательства федеральному, а также за соблюдением и исполнением, законов самих субъектов Федерации. Основными мерами здесь должны быть: организация правосистематизирующей деятельности, позволяющей устранять несогласованности, противоречия и пробелы в законодательстве; закрепление общеобязательного механизма создания и реализации законов; установление ответственности за неисполнение законов, а также за нарушение в них норм Конституции РФ, федеральных законов, конституций и уставов субъектов Федерации и др. меры.
Теоретическая значимость работы определяется как новизной поставленной проблемы, так и тем, что уточненные и впервые сформулированные в ней определения, выводы и обобщения развивают и дополняют соответствующие разделы теории государства и права и вносят свой вклад в развитие политико-правовых теорий.
Выработанное в диссертации определение правотворческой политики, характеристика ее форм и методов, предложенная система принципов и приоритетов правотворческой политики и другие положения могут служить теоретической основой для дальнейших научных исследований, направленных на выявление специфических закономерностей развития правотворческой политики на соответствующих уровнях ее реализации.
Практическое значение диссертации заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию правовых и научных основ практической деятельности субъектов правотворческой политики. Проведенный в диссертации анализ различных взглядов и подходов к проблемам правотворчества и правотворческой политики позволяет использовать полученные в результате выводы и предложения в научной и учебной юридической литературе, а также в преподавании курсов «Проблемы теории государства и права», «Проблемы законотворческой деятельности» и специальных курсов для депутатов и работников аппаратов представительных органов власти.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации опубликованы в одиннадцати публикациях автора общим объемом 5,1 п.л. Результаты исследования применялись автором в ходе преподавания курсов «Теория государства и права»; и «Проблемы законотворческой деятельности» на юридическом факультете Пятигорского государственного технологического университета, а также в работе Научно-исследовательского института региональных проблем Российской государственности и Научного экспертно-аналитического консультативного совета при Государственной Думе Ставропольского края.
Представленное диссертационное исследование прошло обсуждение на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Пятигорского государственного технологического университета. Положения и выводы диссертации были доложены автором на Региональной межвузовской научно-практической конференции «Проблемы государственно-правовой политики и правотворчества в регионе Кавказских Минеральных Вод», состоявшейся 11 марта 2003 года в Пятигорском государственном технологическом университете, на Научно-практической конференции, посвященной десятилетию образования Законодательного Собрания Ростовской области, состоявшейся 24 марта 2004 года в Северо-Кавказской академии государственной службы, а также на заседании «Круглого стола» по проблемам современной российской правовой политики, состоявшегося 3 июня 2004 года в Саратовском филиале Института государства и права Российской Академии Наук.
Правовая политика как базовая основа формирования понятия правотворческой политики
Общая теория государства и права, как и любая другая отрасль правоведения, имеет свой специфический категориальный аппарат, состоящий из общих научных понятий, выражающих то или иное явление правовой действительности. Известно, что большинство из этих понятий пришло к нам еще из древности, значительная часть сформулирована юристами нового и новейшего времени. Однако процесс познания необратим, диалектика его развития требует разработки новых дефиниций, к числу которых, несомненно, можно отнести и понятие правовой политики.
Не будет преувеличением сказать, что правовая политика - явление уникальное. Его исключительность состоит, в первую очередь, в объективной одновременной принадлежности и к праву, и к политике3.
Особо подчеркнем, что политика по своей природе имеет настойчивое стремление к нормативному оформлению политических отношений, чтобы последние, в необходимых случаях, становились правовыми - выражались бы в законах, договорах, конституциях и других установлениях государства. Стало быть, именно связь с правом делает политику фактором социальной стабильности, обеспечения устойчивости социальных отношений. В противном случае возникает непрерывная цепь политических перемен (зона политической нестабильности), что оборачивается большими бедствиями для людей.
Практика показывает, что при нормальном положении вещей, право и политика вполне могут выступать как союзники, тесно взаимодействовать между собой, помогать друг другу в достижении общих целей. Это возможно в том случае, если политика находится и развивается в правовом русле, осуществляется правовыми средствами, отвечает идеалам права, то есть является правовой.
В современной демократической политической системе право выполняет, по меньшей мере, две основные функции: во-первых, защищает частные интересы отдельных граждан и их объединений, а во-вторых, признает, санкционирует или отрицает возможность тех или иных действий политических субъектов, то есть легализует политику и одновременно придает легитимность принимаемым решениям4.
Верность данного подхода подтверждается мыслью о том, что подлинно демократический политический режим не исключает борьбы за обладание политической властью. Однако в данном процессе роль права сводится к созданию и обеспечению упрочения справедливых политико-государственных институтов, юридических норм, которые соответствуют естественным правам и свободам людей, предусматривают ненасильственные, легальные формы разрешения конфликтов, ведение цивилизованной политической дискуссии5.
Таким образом, можно говорить, что право призвано играть роль эффективного стабилизатора политической жизни, выражать и защищать справедливость, служить преградой на пути волюнтаристских поползновений лидеров и чиновников всех рангов.
В XX веке проявила себя также мысль о том, что «право есть средство управления и проведения политики в жизнь (выделено мной, - A.M.)» . Данное положение можно усилить тем, что право есть механизм осуществления легитимной политической власти, ссылаясь при этом, на его управленческие и социальные характеристики: - открытый и гласный характер норм, используемых в праве; - многообразие применяемых в рамках права санкций, что позволяет выбирать наиболее целесообразные способы регулирования общественной жизни; - четкое разделение и жесткая фиксация прав и обязанностей участников правоотношений; - относительная стабильность правовых норм, малая степень их зависимости от произвола и личных качеств носителей власти; - «одномерность» закона, который выступает «всеобщей, равной мерой для всех».
В этой связи особо подчеркнем, что именно идея о том, что право есть средство управления и проведения политики в жизнь, легла в основу разработки теоретических основ, практического формирования и реализации правовой политики. Более того, правовая политика стала пониматься не только как «средство управления», но и как «средство ограничения власти законом». Как справедливо замечает Н.В. Путило, «феномен правовой политики присущ любому государству. Только с «высот» правовой политики возможен серьезный разговор о легитимности государственной власти»7.
Взаимодействие права и политики может быть вполне продуктивным, для этого нужно уметь всякий раз находить оптимальный баланс между ними. Такой баланс, как правило, достигается в том случае, если политика является правовой. Сам термин «правовая политика» говорит о том, что оба рассматриваемых феномена тесно сопряжены и вектор их развития един. Иными словами, они свойственными им методами выполняют одни и те же задачи. Если политика есть искусство возможного и целесообразного, то право - это искусство добра и справедливости. Но эти функции не противоречат друг другу8. Думается, что с верностью приведенного высказывания трудно не согласиться.
Представляется важным отметить, что словосочетание «правовая политика» используется с точки зрения различных наук, чаще всего это такие области знаний как юриспруденция и политология. В соответствии с этим, определяющей выступает политологическая либо юридическая сторона данного явления. Понятно, что в юридической науке термин «правовая политика» несет совершенно иную смысловую нагрузку, нежели в политологии. Поэтому необходимо сразу оговориться, что в данном исследовании понятие «правовая политика» рассматривается именно с позиций общей теории права.
Вместе с тем, заметим, что сам термин «правовая политика» наиболее систематично начал употребляться учеными-юристами на отраслевом уровне, а именно специалистами в области уголовного права9. Здесь даже сложилось самостоятельное учение об уголовной политике. Однако, несмотря на сравнительную разработанность этой темы, единства мнений, в частности, по вопросу о природе и сущности этой разновидности государственной политики, среди ученых не наблюдается.
В литературе уголовная политика трактуется неоднозначно. Суть существующих здесь разногласий хорошо изложена Л.И. Коробеевым10. При этом споры ведутся в основном вокруг проблемы соотношения понятий «уголовная политика» и «политика в сфере борьбы с преступностью», в то время как вопрос о природе такой политики почти не дискутируется. Это говорит о том, что данный термин используется достаточно формально, без наполнения его какой-либо конкретной смысловой нагрузкой, без попыток глубокого научного анализа содержания обозначаемого им понятия.
Правотворческая политика и ее роль в повышении эффективности федерального законодательного процесса
Взятый Россией курс на становление демократического правового государства с реальной рыночной экономикой в сжатые (в историческом масштабе) сроки требует от всех субъектов правотворческой политики объемной, разноплановой и напряженной работы. По существу, перед ними стоит сложнейшая задача - создать условия для формирования практически новой системы российского законодательства, эффективно регулирующего разнообразные общественные отношения в процессе их реформирования. При этом правотворческие решения должны отвечать самым высоким требованиям как по качеству каждого конкретного закона, так и с позиций упрочения системности и стабильности всего российского законодательства. Обеспечить эту работу призваны, прежде всего, федеральные органы государственной власти, имеющие широкие возможности участия в законотворческом процессе.
Выдвинутые в последнее время законодательные инициативы Президента РФ, связанные с реформированием системы государственной власти вызвали большой интерес в обществе. Несмотря на разное отношение к содержанию этих предложений, практически все комментирующие их политики, юристы и общественные деятели подчеркивают, что без серьезных изменений в организации власти на качественное улучшение ее работы и, следовательно, на существенное изменение ситуации в стране рассчитывать не приходится.
В данном контексте не менее, а скорее даже более важна роль правотворческой политики, осуществляемой на уровне Федерации. И потому, что она непосредственно воздействует на процесс создания актов, имеющих «верховенство на всей территории Российской Федерации» (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ), и потому, что в ее выработке и реализации задействованы органы государственной власти всех ветвей и обоих уровней, и потому, что именно здесь наиболее ясно проявляется реальная демократичность государства.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации взаимодействие власти и граждан должно осуществляться в пользу интересов личности и общества . Исходя из этого конституционного принципа, представляется целесообразным рассматривать законодателя не как исходную точку социального управления, но как одного из участников процесса организации общественных отношений, поскольку выборные законодательные органы формируются обществом для выполнения этой работы.
Поэтому и эффективность правотворческой деятельности, как обязательного условия успешности правотворческой политики, необходимо оценивать в первую очередь по обеспечению соответствия законодательного регулирования общественным интересам и потребностям, используя следующие критерии:
- качество законодательного регулирования общественных отношений действующим законодательством (как за счет новых законов, так и сохранения в силе ранее принятых);
- своевременность конкретных изменений законодательства, а также сведение к минимуму усилий граждан и организаций на приспособление к новому порядку, а также самих государственных структур - на его обеспечение;
- согласованность законодательного регулирования с иными действиями государственной власти, подкреплеппость норм законодательства соответствующими действиями государственных органов.
К сожалению, в настоящее время в нашей стране при оценке результатов и хода законодательной деятельности на федеральном уровне весьма серьезные недостатки выявляются по всем вышеназванным критериям.
Причем проблемы, касающиеся качества действующего законодательства, связаны с состоянием всех этапов правотворческого процесса.
Субъекты права законодательной инициативы разрабатывают и вносят в Государственную Думу проекты далеко не всех объективно необходимых законов, предусмотренных действующим законодательством и официальными программными политическими документами). По оценке большинства экспертов, преобладающая часть вносимых законопроектов носит частный характер и отличается низким качеством182. Государственная Дума рассматривает чуть более половины принятых к рассмотрению законопроектов, например депутатами Думы второго созыва был рассмотрен 51 % законопроектов, принятых Советом палаты к ее рассмотрению , в следующем созыве ситуация существенно не изменилась.
В ходе рассмотрения законопроектов нижней палатой парламента качество их в большинстве случаев повышается (но не всегда до требуемого уровня). Принятые (одобренные) Государственной Думой законы часто отклоняются Советом Федерации и (или) Президентом РФ. В большинстве случаев законы отклоняются верхней палатой парламента или главой государства по основаниям правового или экономического характера. Серьезные проблемы имеют место и на этапе обеспечения вступивших в силу законов действиями государственной власти.
Указанные недостатки законодательной деятельности и отсутствие полноценной правотворческой политики на федеральном уровне приводят к тому, что российское законодательство нередко отличается неполнотой и в то же время избыточностью185, нестабильностью186, многочисленными противоречиями и несогласованностями187, дублированием нормативного материала. Большинство законов о внесении изменений и дополнений в иные законы не содержит новой редакции норм и правил. Осознанное внесение в законодательство противоречий и повторов, изложение нормативного материала в форме, которая значительно затрудняет его применение, как представляется, свидетельствует не только об уровне квалификации участников законодательного процесса, но и о неумении грамотно пользоваться приемами и правилами юридической техники, нежелании овладевать научно обоснованными формами и методами правотворческой политики.
В принципе большая часть названных выше проблем характерна не только для нашей страны; в той или иной мере наличие подобных недостатков законотворчества в своих странах отмечает большинство европейских политиков и экспертов. Но сегодняшняя российская ситуация отличается значительно большей масштабностью и фактическим отсутствием положительной динамики, а также наличием обратных связей между факторами эффективности законодательной деятельности, приводящих к усилению существующих негативных тенденций.
Особенности развития региональной правотворческой политики (по материалам Ставропольского края)
Региональная правотворческая политика достаточно новое понятие в российской правовой действительности. Она включает в себя, с одной стороны, научно обоснованную, системную и планомерную деятельность, прежде всего государственных органов (парламентов) субъектов Федерации, направленную на создание необходимых условий для максимально эффективного регулирования наиболее важных сфер общественных отношений. С другой стороны, она выступает важнейшим средством управления территориями, с помощью которого формируется стратегия и тактика их правового развития.
Очевидно, что основными субъектами правотворческой политики в современной России (как по количеству принимаемых правовых актов, так и по их правовому статусу), являются профессиональные парламенты, в том числе представительные (законодательные) органы субъектов Федерации.
Законодательные (представительные) органы областей (краев) как субъектов РФ осуществляют народное представительство и реализуют законодательные функции, принимая Уставы, законы и другие нормативные акты, являясь при этом главными носителями законодательной компетенции области (края) , а также основными субъектами региональной правотворческой политики.
Наиболее важные характеристики их положения в системе органов государственной власти и, соответственно, в региональной системе разделения властей, определяются ст. 4 Федерального закона от б октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее Закон № 184-ФЗ). Указанная норма устанавливает, что «законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации». Из этого логично вытекают, по крайней мере, два важных вывода, которые отражают динамику развития законодательной власти субъектов Федерации на протяжении последних лет.
Во-первых, впервые на столь высоком, федеральном законодательном уровне представительные органы всех субъектов РФ, включая края и области, были наделены статусом высших органов государственной власти. Это имело принципиальное значение для выравнивания государственно-правового статуса субъектов Российской Федерации, поскольку ранее, в советский период, статусом высших органов законодательной власти обладали лишь представительные органы республик в составе РФ. Не случайно в Уставах только двух субъектов Федерации (Ставропольского края и Омской области) давалась характеристика этого органа государственной власти в качестве высшего представительного и законодательного органа территории, в то время как в большинстве Конституций республик эти характеристики представительного органа являлись как бы само собой разумеющимися.
Во-вторых, важный момент, который напрямую закреплен в ст. 4 Закона ЛЬ 184-ФЗ, имеет не менее принципиальное значение уже в другом плане — с точки зрения поиска оптимального соотношения самостоятельности, разнообразия региональных структур государственной власти с их унификацией на основе соответствия федеральной модели разделения властей. Речь идет о том, что указанный Закон определяет представительный орган в качестве единственного органа законодательной власти, что отличает соответствующую формулировку от редакции ст. 94 Конституции РФ. Федеральная Конституция, как известно, не закрепила это качество за Федеральным Собранием. В совокупности с положениями ч. 2 ст. 80 и ч. 3 ст. 90 это явилось легитимной основой для развития, своего рода, «указного права» России205, а теперь и для создания нового органа в лице Государственного Совета, который в определенной степени конкурирует с одной из палат Федерального Собрания.
Законодательным (представительным) органам краев и областей как субъектов Российской Федерации присущи все особенности, свойственные законодательным органам вообще: единые принципы их образования и деятельности, формализованная процедура законодательного процесса и т.д. Органы законодательной (представительной) власти субъектов Федерации объединяет и то, что в основном, именно через их деятельность реализуется региональная законодательная власть, именно они являются основными носителями законодательной компетенции регионов .
В Конституции для обозначения законодательного органа субъекта Российской Федерации используются два понятия: «законодательный орган государственной власти» и «представительный орган государственной власти». Иногда два этих термина используются вместе, как синонимы (например, ч. 2 ст. 66 Конституции РФ). Такое же обозначение выборного правотворческого органа используется и в упомянутом выше Законе.
Если провести анализ Уставов краев и областей Российской Федерации, характеристики «законодательный» и «представительный» являются наиболее распространенными, они позволяют раскрыть двуединую природу данного вида органов как представительных и законодательных. Оба эти признака связаны между собой, поскольку именно выборность их народом позволяет этим органам законодательствовать и выполнять другие функции. Вместе с тем, нельзя забывать, что данные термины не являются синонимами, и их отождествление недопустимо. Если первый термин (законодательный) характеризует основное содержание, функциональную направленность деятельности этих органов, то второй имеет в виду природу этих органов и порядок их формирования. Характеристика законодательного органа власти будет полной только при использовании обоих этих терминов, причем не как идентичных, а как взаимодополняющих друг друга.
В этом смысле более удачными представляются формулировки, использованные законодателями Ставропольского края и -Свердловской области. Наличие союза «и» в уставно-правовом закреплении статуса органов государственной власти этих субъектов РФ зримо и правильно подчеркивает их неидентичность и взаимодополняемость.
Кроме того, еще до принятия указанного выше Закона № 184-ФЗ в юридической литературе отмечалось, что совершенно очевидна необходимость в принятии отдельных федеральных законов об общих принципах организации деятельности органов как представительной, так и исполнительной власти. В противном случае, как замечает Ю.А. Тихомиров, придется рассмотреть вопрос о внесении изменений в Конституцию РФ, чтобы точнее определить единые основные требования, предъявляемые к принципам организации государственной власти в субъектах Российской Федерации207.
Правотворческая политика и юридическая (законодательная) техника
Динамичное развитие правотворчества, с одной стороны, неизбежно ведет к резкому увеличению объема нормативно-правового массива, а с другой — к необходимости повышения уровня технического качества юридических актов. На основании этого, названное важное направление юридической деятельности также должно протекать исключительно в рамках научно обоснованной правотворческой политики. В данном случае научную базу данного процесса призвана обеспечить современная теория права.
В науке термин «законодательная техника», как и термин «законодательство», трактуется в узком и широком значениях217. В узком значении термин «законодательная техника» применим только к законам как правовым актам законодательного (представительного) органа государственной власти, имеющим высшую юридическую силу. В широком значении этот термин применяется в отношении всех нормативных правовых актов, а не только законов. В последнем случае термин «законодательная техника» равнозначен термину «правотворческая техника» В теории и практике правотворчества законодательная техника в основном понимается в широком значении. Можно даже сказать, что такое понимание является традиционным. С учетом этого обстоятельства для обозначения техники правотворчества устоявшийся термин «законодательная техника» даже более предпочтителен, чем термин «правотворческая техника», который, хотя и более точен, но малоупотребителен.
Раскрытие содержания понятия законодательной техники целесообразно начать с рассмотрения более широких понятий, а именно «юридическая техника» и «техника» вообще. Термином «техника» в настоящее время обозначаются, как известно, два связанных между собой, но различных явления. Это, во-первых, техника как совокупность средств человеческой деятельности, созданных для осуществления процессов производства и обслуживания непроизводственных потребностей общества. И, во-вторых, техника как совокупность способов, приемов, навыков в каком-либо виде деятельности. Применительно к юридической деятельности можно говорить о технике юридической деятельности или иными словами — о юридической технике .
Как справедливо отмечается в литературе, юридическая деятельность вряд ли может существовать вне технологических принципов и правил. Это касается и правотворческой политики, которая как научно обоснованная юридическая деятельность, лишь тогда приобретает системный характер, целенаправленность и предсказуемость, когда упорядочена нормами технологии и юридической техники. Юридическая деятельность и юридическая технология соотносятся между собой как форма и содержание. Что же касается юридической техники, то это, по мнению Н.Л. Власенко, — неотъемлемая часть юридической технологии, условие ее функционирования. Если юридическая технология отвечает на вопрос: как делать, в какой последовательности осуществлять те или иные юридические операции, — то юридическая техника отвечает на вопрос: с помощью каких приемов, каких средств должны осуществляться те или иные технологические операции, действия .
Необходимо отметить, что данное определение юридической техники далеко не единственное. В правоведении вопрос о ее понятии и содержании до сих пор остается дискуссионным. Приведем некоторые распространенные точки зрения. Так, Л.В. Малько под юридической техникой понимает систему средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов, применяемую в целях обеспечения их совершенства и повышения эффективности220. Несколько иной точки зрения придерживается Л.Б. Лисюткин. По его мнению, юридическая техника - обусловленная закономерностями развития правовой системы общества, совокупность определенных правил, приемов, навыков, методов, используемых в профессиональной юридической деятельности с целью обеспечения высокого качества ее результатов221. Ф.М. Раянов, в свою очередь, отмечает, что юридическая техника - это выработанная теорией и практикой совокупность правил, приемов, используемых в правотворческой и правоприменительной деятельности . С.С. Алексеев определяет юридическую технику как совокупность средств, приемов, правил разработки, оформления, публикации и систематизации законов, иных правовых актов, обеспечивающая их совершенство, эффективное использование .
Как можно заметить, большинство авторов сходятся на том что юридическая техника - это определенная совокупность правил, приемов, навыков и т.д. На наш взгляд, более продуктивной является позиция Л.В. Малько, который характеризует юридическую технику не просто как совокупность или иными словами механический набор определенных инструментов, а именно как систему. Такое понимание юридической техники сближает ее с правотворческой политикой, как системной деятельностью в сфере создания и изменения правовых норм и таким образом непосредственно выходит на проблематику настоящего исследования.
Кроме того, представляется целесообразным включить в содержание юридической техники не только навыки и приемы материализации знаний и опыта в профессиональной юридической деятельности, но и систему обязательных требований, которым должна отвечать работа юриста, а также научно обоснованную и юридически формализованную совокупность показателей, применяемых для анализа и оценки качества профессиональной юридической деятельности в сфере правотворчества.
Требования юридической техники могут закрепляться в нормативных правовых актах, принимая форму юридических норм, или же существовать в виде обычаев, научно-методических рекомендаций и т.п. В последнее время удельный вес юридически закрепленных требований законодательной техники возрастает как на федеральном, так и на региональном уровне.
Сказанное подтверждает, что юридическая техника - сложная системная категория правоведения. Ее нормативная составляющая формируется на основе права и в соответствии с действующим законодательством. Последнее обстоятельство определяет условия, порядок и формы реализации требований юридической техники. Как справедливо замечает Л. Нашиц: «Внимательное отношение в процессе правотворчества к такому критерию как наличие условий, необходимых для эффективного проведения в жизнь создаваемых норм, имеет большое практическое значение для выбора момента издания нормы и определения ее содержания. Допущенные в этом плане ошибки могут привести к принятию мер, которые, отвечая общим принципам и направлениям законодательной политики, в чем-то не соответствуют возможностям и конкретным условиям, существующим в той или иной области общественной жизни» .
Данную точку зрения поддерживает Ю.Л. Тихомиров: «В водовороте юридических событий мало замеченным остается такой элемент законотворчества и правоприменения, как законодательная техника. Многим эта деятельность кажется вполне доступной и несложной. Однако затем выясняется: «золотой ключик», каковым является законодательная техника, зря остался на дне «правовой жизни». В то время как его использование избавляет от ошибок и способствует повышению качества законов» .
Подобная оценка законодательной техники, как одного из видов юридической техники, встречается в большинстве научных публикаций по данной теме, и это вполне справедливо. В то же время, ее значение нельзя и преувеличивать, т.е. видеть в юридической технике панацею от всех бед. Дело в том, что юридическая техника (несмотря на всю ее значимость) обладает ограниченным запасом непосредственного воздействия на правовую материю и во многом выполняет вспомогательную функцию. Свое выражение она находит в профессиональной юридической деятельности. Только в ней и посредством нее происходит реализация умений, навыков, знания и опыта, что ведет к повышению эффективности самой деятельности и качества получаемых результатов от такой работы. В этом контексте можно говорить о юридической технике как системе средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов. Важным моментом в характеристике юридической техники является определение ее цели.
