Содержание к диссертации
Введение
РАЗДЕЛ I Общетеоретические аспекты правовой политики
Глава I Теоретико-методологические основы правовой политики .
1. Политика как генетическая основа правовой политики 23
2. Право как базовое начало правовой политики 50
3. Разработка понятия «правовая политика» 74
4. Особенности и необходимость формирования в России новой правовой политики . 83
Глава II Правовая политика как важнейшая разновидность государственной политики .
1. Понятие, сущность и признаки правовой политики в России 102
2. Виды правовой политики. Основные направления ее реализации 131
3. Принципы правовой политики 160
4. Субъекты правовой политики 184
Глава III Правовые акты как основные средства правовой политики .
1. Правовой акт как политико-правовой феномен 196
2. Значение классификации правовых актов для осуществления правовой политики 211
3. Цели и функции правовых актов в структуре правовой политики 224
4. Правовые акты как форма проявления правовой жизни российского общества 236
РАЗДЕЛ II Основные приоритеты российской правовой политики
Глава I Правовая политика в сфере формирования правового государства и гражданского общества 251
Глава II Правовая политика в сфере "обеспечения прав человека 292
Глава III Электоральная политика как разновидность правовой политики 314
Глава IV Правовая политика в сфере борьбы с коррупцией 337
Глава V Правовая политика в сфере лоббистской деятельности 358
Глава VI Финансовая правовая политика в современной России .386
Заключение 403
Библиография
- Политика как генетическая основа правовой политики
- Особенности и необходимость формирования в России новой правовой политики
- Правовые акты как форма проявления правовой жизни российского общества
- Правовая политика в сфере формирования правового государства и гражданского общества
Введение к работе
Актуальность темы исследования и степень ее разработанности. В
условиях проводимых в современной России преобразований: особую роль призвана играть правовая политика как одна из наиболее важных разновидностей государственной политики, имеющая собственное юридическое содержание и самостоятельное значение в правовой жизни общества. Как справедливо отмечает профессор А.В. Малько, сегодня правовая политика выходит на передние рубежи жизнедеятельности общества1. В этой связи актуальность правовой политики обусловлена следующими обстоятельствами.
Во-первых, эта политика направлена на упорядочение правовой сферы, которая своим юридическим инструментарием способна оптимизировать экономические, политические, социальные, национальные,, экологические и иные отношения. Определяя специфику правовой политики по сравнению с другими видами, В.Н. Кудрявцев пишет, что «она всегда предпочитает использование методов правового регулирования»2. Как подтверждает практика последних лет, эффективность регулирования наиболее важных и сложных общественных отношений неизмеримо возрастает, если оно осуществляется средствами правовой политики, ибо предполагает целенаправленную и последовательную деятельность на основе научно обоснованных механизмов, средств и принципов по достижению стратегических целей и тактических задач государства и общества и, наоборот, максимально исключает спонтанность, непредсказуемость, всевозможные отклонения от намеченных целей. Слабая, не обоснованная юридической наукой, правовая политика имеет своим следствием несовершенную, пробельную юридическую базу, противоречивые правовые акты, расплывчатые цели, неконкретные приоритеты, своеволие политики в выборе средств. В результате происходят сбои в осуществлении экономической, социальной, национальной и других видов политики.
1 См.: Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.: Норма. 2003.
С. 142.
2 Кудрявцев В.Н. Право и поведение. М.: Юридическая литература, 1978. С. 163.
Во-вторых, формирование правовой политики есть объективная реакция государства на потребности внутреннего согласования и упорядочения все увеличивающихся потоков юридической информации, содержащейся в различных правовых актах. Как отмечает И.А.Иванников «с развитием и усложнением общественных отношений, научно-технического прогресса увеличивается количество нормативно-правовых актов, прецедентов и других норм права. Поэтому человеку все труднее становится ориентироваться в потоке юридической информации, что ведет к увеличению юридической безграмотности населения»1.
В-третьих, актуализация проблем правовой политики видится в беспрецедентном усилении управленческой функции права, резком повышении роли и значимости правосознания, вызванными проводимой демократизацией страны, расширением договорных начал правового регулирования и появлением в этой связи острой необходимости координации и управляемости со стороны властных структур, другими происходящими процессами в российском правовом пространстве.
В-четвертых, высокий уровень криминализации российского общества, дальнейший рост организованной преступности и коррупции представляют собой угрозу национальной безопасности страны, преграду на пути реформ и, как следствие, ставят под вопрос возможность построения правового государства в России. Этому можно противопоставить последовательную программу энергичных юридических действий, воплощенных в системной правовой политике государства.
В-пятых, важная особенность современного этапа развития российского общества, проявившая себя в возникновении новых самостоятельных субъектов права - субъектов РФ и негосударственных органов в лице муниципальных образований требует формирования и развития, с одной стороны, по-настоящему федеративных отношений, а, с другой - упорядочения правовых и
Иванников И.А. Проблемы государства и права России начала XXI века. Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 2003. С.328,
5 связанными с ними иных отношений на региональном и муниципальном уровнях. В свою очередь это актуализирует задачу эффективного использования юридического инструментария, что возможно обеспечить лишь в рамках правовой политики.
В-шестых, правовая политика способна эффективно регулировать межнациональные отношения, особенно в регионах, где тесно переплетаются и взаимодействуют интересы многих наций, народностей, социальных слоев и групп населения и время от времени возникают противоречия и конфликты. Так северокавказский очаг напряженности убедительно свидетельствует, что урегулирование межнациональных конфликтов требует глубоких: знаний и разносторонней деятельности с использованием средств правовой политики. По мнению профессора Д.Ю.Шапсугова «одной из главных политико-правовых проблем развития современного Северного Кавказа является разработка и реализация научно-обоснованной правовой политики государства»1.
В-седьмых, актуальность исследования проблем правовой политики объясняется необходимостью выработки концепции этой политики, реализуемой в условиях перехода к сильному социально-правовому государству. По своей структуре анализируемая политика представляет собой сложное явление, имеющее двойственную природу. Во-первых, это политика, основанная на праве. Во-вторых, это право, используемое, как средство: а) властвования и управления; б) ограничения власти, воздействия на нее правовыми средствами. С этих позиций, имеющая всесторонне обоснованную концепцию, правовая политика смогла бы выступить в качестве единой общенациональной политики, с одной стороны, непосредственно в сфере права по созданию эффективного законодательства и результативному его применению, а с другой - посредством действия права как разумной, цивилизованной формы руководства обществом, мощного инструмента его преобразования. Одновременно указанная концепция позволит более четко определить и собственно цели правовой политики. В данном случае речь идет о создании механизма политико-правового
1 Шапсугов Д.Ю. Проблемы теории и истории власти, права и государства. М., 2003. ИГ «Юрист». С.584.
регулирования, об определении главных направлений и основных ориентиров правового развития государства и общества в целом. Как отмечается в литературе, «современная Россия остро нуждается в разработке собственной стратегии политико-правового развития»1. Поэтому прогноз, предвидение, способность определять болевые точки жизни общества являются важными задачами, которые должны найти свое отражение и реализацию в правовой политике государства.
Поскольку данная проблема носит междисциплинарный характер, то с позиции автора её необходимо рассматривать в единстве с политическим аспектом.
Анализ степени научной разработки правовой политики показывает, что еще в трудах ученых-юристов конца XIX - начала XX веков, таких как Б.А. Кистяковский, С.А. Муромцев, Н.М. Коркунов, Г.Ф. Шершеневич, Л.И. Петражицкий и др. этой проблеме уделяется определенное внимание и, в частности, упоминается сам термин «правовая политика» ... Характерно, что исторически правовая политика рассматривалась ими не как реально существующее явление, а как набор определенных идей, взглядов, представлений о праве и неправе, как прикладная наука, призванная оценивать действующее законодательство и способствовать выработке более совершенного права3.
Важные мысли, касающиеся права и политики, высказывали и такие российские мыслители как И.А. Ильин, Н.Н. Кареев, Б.Н. Чичерин и др.4.
1 См.: Овчинников А.И., Овчинникова СП. Евразийское правовое мышление Н.Н. Алексеева. Ростов н/Д., 2002.
С. 209.
2 Кистяковский Б.А. Реальность объективного мира. М., 1904; Социальные науки и право. Очерки по
методологии социальных наук и обшей теории права. М.: 1910; Коркунов Н.М. Лекции по теории права. М.:
1909; Общественное значение права. Л., 1989; Муромцев С.А. Определение и основное разделение права. М.,
1870; Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1912.
3 См. подробнее: Федоров Н.В. Концепция политики права в буржуазной юридической мысли в
дореволюционной России // Советское государство и право. 1985. №7.
* Ильин И.А. Путь духовного обновления // Собр. Соч. в Ют. 1993. Т.1; Кареев Н.Н. Происхождение современного народно-правового государства. СПб., 1908; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899; Собственность и государство. М., 1882.
В советский период также предпринимались попытки осмысления проблем взаимодействия права и политики1. Что же касается самого термина «правовая политика», то наиболее систематично он употребляется в тот период на отраслевом уровне, а именно в сфере уголовно-правовой науки2.
Как показывает анализ, устойчивый интерес к «новому» понятию «правовая политика» представители общей теории права стали проявлять лишь со второй половины 90-х годов истекшего столетия. К этому времени появилось ряд научных и учебных изданий и публикаций3, а также была предпринята
1 Агешин Ю.А. Политика, право, мораль. М.: 1982. Власть и право. Из истории русской правовой мысли // сост.:
А.В. Поляков, И.Ю. Козлихин. Л.: Лениздат. 1990. 319 с; Куманин Е.В. Взаимодействие правовой и
политической систем // Правовая система социализма / Отв. ред. A.M. Васильев М.: 1986. T.1; Степанов И.М.
Конституция и политика. М.: 1984 и др.
2 См.: Беляев Н.А. Уголовно-правовая политика и пути ее реализации. Л., 1986; Герцензон А.А. Уголовное
право и социология: Проблемы социологии уголовного права и уголовной политики. М.: 1970. 286 с;
Дагель П.С. Проблемы советской уголовной политики: учебное пособие. Владивосток, 1982. 124 с;
Загородников Н.И. Советская уголовная политика. M., 1979; Исмаилов И.А. Преступность и уголовная
политика (актуальные проблемы борьбы с преступностью). Баку, 1990; Клейменов М.П. Уголовно-правовое
прогнозирование. Томск. 1991. 169 с; Коробеев А.И. Советская уголовно-правовая политика: проблемы
криминализации и пенализации. Владивосток, 1987; Коробеев А.И., Усе А.В., Голик Ю.В. Уголовнао-правовая
политика: тенденции и перспективы. Красноярск, 1991; Молодцов А.С., Благов Е.В. Понятие и основные
направления уголовной политики и участие общественности в борьбе с преступностью. Ярославль, 1987. 50 с;
Панченко П.Н. Советская уголовная политика. Томск, 1988.; Чаадаев С.Г. Уголовная политика и преступность:
проблемы, пути решения. M. 1991. 112 с; Яковлев А.И. Уголовная политика и проблемы криминализации /
Проблемы советской уголовной политики. Владивосток, 1985.
3 Алексеев С.С. Основы правовой политики в России: Курс лекций. М., 1995; Демидов А.И., Малько А.В.,
Саломатин А.Ю., Долгов В.М. Политическая и правовая жизнь модернизирующегося общества. Пенза-Саратов,
2002; Жеребкин В.Е. Содержание понятия права (политико-юридический анализ). Автореферат на соискание
ученой степени доктора юридических наук. Харьков, 1980; Козлихин И.Ю. Право и политика. СПб., 1996;
Коробеев А.И. Соотношение принципов уголовно-правовой политики и принципов уголовного права //
Правовая политика и правовая жизнь. 2001. №3; Коробова А.П. Правовая политика как общетеоретическая
проблема // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. №2; она же. О понятиии и природе правовой политики
// Правовая политика и правовая жизнь. 2003. №1; Малько А.В. О концепции правовой политики в Российской
Федерации // Правовая политика и правовая жизнь в России. 2001. №2; его же. Правовая политика как средство
организации современной правовой жизни в России // Правовая политика: федеральные и региональные
проблемы. Материалы научной конференции. Саратов-Тольятти; Малько А.В., Шундиков К.В. Правовая
политика современной России: цели и средства // Государство и право. 2001. №7. Они же. Цели и средства в
праве и правовой политике. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». 2003.-
296 с; Матузов Н.И. Понятие и основные приоритеты российской правовой политики // Правоведение. 1997.
№4; Его же. Общая концепция и основные приоритеты российской правовой политики // Правовая политика и
правовая жизнь. 2000. Ноябрь; Павлушина А.А. Правовое регулирование рыночных отношений
(общетеоретический аспект). Автореферат диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических
наук. Саратов, 1994; Пермяков Ю.Е. Введение в основы уголовной политики: Учебное пособие. Самара, 1993;
Петров М.П. Юридическое планирование как элемент правовой политики // Правовая политика и правовая
жизнь. 2000. Ноябрь; Правовая политика субъектов РоссийскойФедерации. Материалы круглого стола.
26 сентября 2001. Владивосток, 2002; он же. Политика. Власть. Право: Сборник статей. СПб., 1996;
Рахимов Р.А., Хабибулин А.Г. Политическая власть и право: проблемы семиотического анализа //
Правоведение. 2000. №2; Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько.
М.: НОРМА, 2003. 528 с; Рыбаков О.Ю. Понятие и признаки правовой политики // Правовая политика
субъектов Российской Федерации. Материалы круглого стола. 26 сентября 2001. Владивосток. 2002; Правовая
политика как юридическая категория: понятие и признаки // Журнал российского права. 2002. №3;
Соловьев В.В. О понятиии и приоритетах современной правовой политики // Правоведение. 1997. №4;
Социология права / Под ред. В.М. Сырых. М.: 2001; Шапсугов Д.Ю. проблемы теории и истории власти,
права и государства. М., 2003. И.Г «Юрист»; Шундиков К.В. Юридические средства реализации правовой
8 попытка специального исследования названного феномена на уровне кандидатской диссертации1.
Наибольший вклад в разработку ряда проблем правовой политики внесли такие ученые правоведы как: А.С. Автономов, С.С. Алексеев, С.Ф. Афанасьев, М.И. Байтин, В.П. Беляев, Е.В. Вавилин, Н.Н. Вопленко, А.И. Зайцев, И.А. Иванников, В.Ф. Иванов, М.В. Карасева, А.П. Коробова, Ю.А. Крохина, В.П. Кудрявцев, Е.В. Куманин, Н.А. Лопашенко, А.В. Малько, В.В. Момонтов, НИ. Матузов, А.А. Павлушина, М.П. Петров, СВ. Поленина, Т.М. Пряхина, Н.В. Путало, В.А. Рудковский, О.Ю. Рыбаков, Т.А. Савельева, В.Н. Синюков, В.М. Сырых, В.Д. Холоденко, Д.Ю. Шапсугов, К.В. Шундиков, А.И. Экимов.
В ходе обсуждения указанных проблем большинство ученых поддержали идею о необходимости утверждения! понятия «правовая политика» в качестве общетеоретической категории и перспективности ее разработки.. В 1997-1998 г. журналом «Правоведение» на базе Саратовской * государственной академии права был проведен «Круглый стол», посвященный данной проблематике ... В июне 2000 г. Саратовским филиалом Института государства и права РАН проведена научная конференция на тему «Правовая политика: федеральные и региональные проблемы»3. С ноября 2000 года издается специальный журнал «Правовая политика и правовая жизнь», на страницах которого ведутся дискуссии, обсуждаются проблемы, касающиеся правовой политики. Указом Президента РФ от 3 декабря 1994 года утверждено Положение «Об обеспечении деятельности Института государства и права Российской академии наук в качестве аналитического центра по правовой политике Президента РФ»4.
политики // Правоведение. 1997.№4; он же. О некоторых методологических проблемах формирования научного понятия правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. №1; Экимов А.И. Политические интересы и юридическая наука // Государство и право. 1994.№12. и др.
1 Коробова А.П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России: Дис.на
соиск.уч.степ.канд.юрид.наук. Самара, 2000.
2 См.: Правоведение. 1997. №4; 1998. № 1.
3 Правовая политика: федеральные и региональные проблемы: Материалы конференции / Под ред.
Н.И. Матузова. Саратов - Тольятти, 2001.
4 СЗ РФ 1994. № 32. ст. 3337
9 Многие авторы рассмотрели ряд аспектов правовой политики1.
Однако в целом, как справедливо отмечают Н.И. Матузов, В.М. Сырых и другие ученые «вопросы правовой политики на общетеоретическом уровне разработаны пока слабо» . Недостаточное внимание к созданию теории правовой политики отрицательно сказывалось на совершенствовании механизма правового регулирования, развитии правовой системы.
См.: Байниязов Р.С. Роль правосознания в выработке и реализации государством правовой политики // Правоведение. 1997.№4; Байтин М.И. Актуальные вопросы правовой политики в сфере экономической жизни России // Правовая политика: федеральные и региональные проблемы. Материалы научной конференции Саратов-Тольятти. 2001; Беляев Н.А. Уголовная политика на современном этапе // Уголовное право на современном этапе: Проблемы преступления и наказания / Под ред. Н.А. Беляева, В.К. Глистина, В.В. Орехова. СПб, 1992; Боер В.М. Информационно-правовая политика и безопасность России (теоретико-правовой аспект). Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. СПб., 1998; Бортенев А.И. Оборонная политика как приоритет российской правовой политики // Пути развития российской юридической науки и образования в XX веке. Волгоград, 2002; Босхолов С.С. Основы уголовной политики. Конституционный, криминологический, уголовно-правовой и информационный аспект. М., 1999; Демидов А.И. Правовая политика: от России уголовной к России безопасной // Правовая политика: федеральные и региональные проблемы. Материалы научной конференции 22-23 июня 2000г. Саратов; он же. Реализм как принцип правовой политики // Правоведение. 1997. № 4; Заметина T.B. Конституционные проблемы государственной политики национального возрождения малочисленных народов России // Правоведение.
№1; Зелепукин А.А. Повышение эффективности российского законодательства как одно из приоритетных направлений правовой политики // Правоведение. 1998. № 1; Игнатьева СВ. Государственное регулирование предпринимательской деятельности в России (теоретико-правовой аспект). Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. СПб., 1996; Кабышев B.T. Защита прав человека -главное направление правовой политики России/Правоведение. 1998. № 1; Коробов П.В. Правовая политика и дифференциация уголовной ответственности // Правоведение. 1998. № 1; Лопатин B.H. Политика и право при обеспечении информационно-психологической безопасности// Право и политика. 2000. № 10; Мапько А.В. Конституционно-правовая политика современной России: Проблемы и пути решения // Право и политика. 2001. № 6; его же. Дисциплинарная политика как особая разновидность правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. №7; его же. Проблемы наградной политики в России // Правоведение. 1997. №4. 2001; Морозова И.С. Место и роль льгот в правовой политике государства // Правоведение. 1997. №4; Нырков В.В. Поощрения и наказания как средства реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 3; Орехова T.P. Правовое воздействие на экономику: понятия и формы / Вестник МГУ. Серия «Право», 2000. № 1; Павлушина А. А. Региональная правовая политика и юридический процесс // Правоведение.
№1; Похмелкин А.В., Похмелкин В.В. Идеология и уголовная политика. М., 1992; Приходько И.М. Роль юридических ограничений в осуществлении правовой политики в России // Правоведение. 1997.№4; Родионов О.С. Правовые режимы как важнейший элемент юридической политики // Правоведение. 1997. № 4; Рудковский В.А. Правоприменительная политика: сущность и содержание. Учебное пособие. Волгоград. 1999; Селиванов В. Правовая политика Украины (некоторые теоретические вопросы сущности, содержания и технологии) // Право Украины. 2001.№4; Синюков B.H, Приоритеты правовой политики в гуманитарной области // Правоведение. 1997. № 4; Субочев В.В. Правовая политика современной России в сфере лоббизма: теоретические проблемы. Диссерт. на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук. Саратов, 2002; Теперик А.В. Демократизация избирательной системы - важнейшее направление правовой политики России // Правоведение. 1998. №1; Хохлов В.А. Правовая политика и защита экономических интересов в современной России // Правоведение. 1998. №1. Коробова А.П. О понятии и природе правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. №1; Цыбулевская О.И. Нравственно-гуманистические ориентиры правовой политики государства // Правоведение. 1997. № 4; Черных Е.В. Роль юридической ответственности в осуществлении правовой политики России // Правоведение. 1997. № 4; Шмаров И.В. Политика государства в сфере исполнения уголовного наказания и ее место в политике борьбы с преступностью // Уголовно-исполнительное право / Под ред. И.В. Шмарова. М., 1996.
2 См.: Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная военная академия права». 2003. С. 326.
10 В то же время динамика формирования правовой политики и основные формы её реализации (правотворческая, правоприменительная, интерпретационная, доктринальная и другие) дают юристам новые материалы для исследований и более основательной аргументации научных выводов.
Отсутствие основ теории правовой политики (при неоспоримой их значимости: и необходимости в повышении эффективности правового регулирования и правового развития на длительную перспективу) предопределило выбор темы исследования.
Объектом исследования являются политико-правовые отношения, правовые основы и механизмы осуществляемых преобразований в государстве и обществе.
Предмет исследования составляют закономерности формирования и реализации государственной политики, определяющей стратегические цели политико-правового развития и тактические задачи правового регулирования и направленной на обеспечение проводимых реформ, демократизацию общественной жизни, стабильности и правопорядка в стране.
Целью диссертации является создание основ теории правовой политики государства как самостоятельного политико-правового феномена, анализ факторов, обусловливающих ее формирование, функционирование и достижение целей и задач стратегического и тактического характера.
Для реализации данной цели выдвигаются следующие научные задачи:
рассмотреть теоретико-методологические основы правовой
политики;
дать научное обоснование и сформулировать понятие «правовая
политика»;
выяснить роль политики и возможностей ее ценностных
характеристик как базовой основы формирования правовой
политики;
определить и обосновать роль права, его свойств и отличительных
характеристик в качестве сущностной основы правовой политики;
показать предпосылки и обосновать необходимость формирования в России новой правовой политики;
раскрыть сущностные характеристики правовой; политики как важнейшей разновидности государственной политики, ее виды, стрежневые принципы, субъекты и основные направления реализации ее целей и задач;
показать роль правовых актов как политико-правового феномена и основных инструментов правовой политики и формы проявления правовой жизни российского общества;
дать научное обоснование использования правовой политики в качестве средства проведения демократических реформ; обосновать основные приоритеты правовой политики; исследовать осуществление правовой политики в наиболее приоритетных сферах: становлении правового государства и гражданского общества, обеспечении прав и свобод человека и гражданина, проведении электоральной политики, борьбе с коррупцией, регулировании лоббистской деятельности и т.д. Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит, во-первых, в том, что полученные результаты могут стать определенным вкладом в научную разработку проблем теории государства и права, некоторых отраслей права, а также политологии и могут быть использованы для дальнейшего научного анализа как теоретических основ права, так и различных форм его реализации. Во-вторых, содержание диссертации может способствовать разработке стратегии дальнейших демократических преобразований российского общества в правовой и политической сферах. В-третьих, предложен авторский подход к пониманию целей и задач правовой политики, форм ее реализации, использования этого феномена как средства политического компромисса, согласия и взаимопонимания. Выводы, сформулированные в диссертации, и внесенные предложения могут способствовать повышению эффективности правового регулирования, укреплению законности и
12 правопорядка, борьбе с преступностью, формированию должного правосознания и правовой культуры. Определение основных: приоритетов осуществления правовой политики, обоснованные рекомендации могут быть использованы для интенсификации формирования правового государства и гражданского общества, оптимизации функционирования органов государственной власти, повышения качества правотворческой и правоприменительной деятельности, усиления гарантий прав и свобод человека и гражданина, формирования единого общероссийского правового пространства, последовательной демократизации всей политико-правовой сферы российского общества. В-четвертых, обобщение и систематизация имеющихся знаний по исследуемой проблеме могут быть полезными при выработке общей концепции правовой политики, совершенствованию форм и методов реализации ее целей и задач. В-пятых, основные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании таких дисциплин, как «Теория государства и права», «Конституционное право РФ», «Административное право», «Политология» и др. По инициативе диссертанта в 2003 году для введения на юридическом факультете Пятигорского государственного технологического университета и в некоторых других вузах юга России составлена программа и методические рекомендации специального курса «Основы современной российской правовой политики».
Научная новизна исследования состоит в следующем:
впервые в юридической науке на уровне докторской диссертации построена и предлагается теория правовой политики государства как самостоятельного политико-правового явления; на основе использования методов научного анализа и синтеза, теоретического конструирования, логического оформления целостного понимания свойств и признаков правовой политики, а также осмысления юридической практики разрабатывается и формулируется новое понятие «правовая политика»;
предложено перспективное научное направление исследования права, особенно выявления факторов, обуславливающих повышение его управленческой роли, показано, что благодаря тесному взаимодействию с политикой право приобретает новые характеристики, т.е. более активно используется на всех уровнях государственной власти и одновременно служит средством ограничения власти законом;
на междисциплинарном уровне рассматриваются юридические и политические аспекты, касающиеся формирования и функционирования правовой политики в их единстве; проводится комплексный анализ условий и предпосылок, формирования правовой политики, предлагается новый подход к пониманию роли этого феномена в условиях современной российской действительности;
выдвигаются и анализируются базовые принципы правовой политики, которым дается видовая и сущностная характеристика; рассматриваются правовые акты как политико-правовой феномен и форма правовой жизни общества, и в этом свете обосновывается использование нормативных правовых актов для формирования стратегии и тактики правовой политики, а также анализируются функции и показывается значение классификации всех видов правовых актов в реализации целей данной политики; выявляются закономерности функционирования правовой политики, определяются степень ее суверенности и самостоятельности;
дается характеристика видов правовой политики и обосновываются основные направления ее реализации; определяются основные приоритеты правовой политики;
14 разрабатываются и обосновываются предложения по оптимизации формирования и осуществления правовой политики в наиболее приоритетных сферах жизни государства и общества. На защиту выносятся следующие положения.
1. Правовая политика есть особое политико-правовое явление,
формирующееся вследствие системной, научно-обоснованной деятельности
государства и общественных объединений, направленное на определение
стратегии и тактики правового развития общества, совершенствование
механизма правового регулирования, обеспечение прав и свобод человека и
гражданина, построение правового государства.
2. Для наиболее полного раскрытия содержания, природы и сущности
правовой политики необходимо, во-первых, использовать категории «политика»
и «право» в единстве и взаимопроникновении друг в друга их ценностно-
смысловых характеристик, вследствие чего, политика наделяется
принципиально иным статусом, т.е. она становится правовой; во-вторых, такое
свойство политики как динамизм, взгляд на нее как на искусство управления,
отбор и использование характерных для политики приемов и методов
формирования теоретического образца открывает новые возможности
использования феномена правовая политика в качестве политико-правового
средства демократических преобразований общества; в-третьих, глубокое
осмысление сущностных характеристик права и закономерностей его
функционирования в тесном взаимодействии с политикой представляет
возможность определить право уже не как статичное явление, а в
принципиально ином качестве - более целеустремленно «работающим» на
общество, «держащим» политику в рамках права.
3. Правовой политике присущи: основное свойство (государственно-
волевой характер), специфические признаки (право и правовая система
являются ее объектом и одновременно средством реализации;; основана на праве \/
и связана с правом, имеет многочисленные субъекты своего формирования;
осуществляется правовыми методами; опирается на принуждение; является
15 публичной, официальной; отличается нормативно-организационными началами, регулирует сложные отношения между обществом и государством; участвует в конструировании общегосударственной политики по оптимизации политической и правовой систем государства и общества); уровни (международный, в сфере і/ СНГ, в сфере интеграции России и Беларуси, общефедеральный, в федеральном округе, в субъектах РФ, муниципальный, локальный).
Выдвигаются тезисы: а) о новом подходе к пониманию правовой политики как продукту деятельности не только государства, но и структур формирующегося гражданского общества, поскольку она наполняется его наказами: и материализуется, обладая легитимностью и юридической силой; б) о значительном расширении границ и сфер влияния правовой политики, ибо в новых условиях она осуществляется не только «в сфере права», но и «посредством действия права», с «помощью правовых средств». Это позволяет включить разновидности политики, основанной на праве, в состав правовой политики. При этом отстаивается точка зрения, согласно которой представление о правовой политике как о «части» иной политики (экономической, социальной, технической, национальной и т.д.) не выражает ее сущности, делает эту политику оторванной, изолированной от общегосударственной политики. В этом случае она становится «придатком», «довеском» других социально-политических явлений.
Обосновывается критерий разграничения правовой политики в сфере права от других ее разновидностей (экономической, социальной, культурной, национальной и др.), которым является связь управленческой деятельности не только с правовой формой, но и непосредственно с юридической сферой. Правовая политика в сфере права — это особая разновидность государственной политики, ее самостоятельное направление.
Принципами правовой политики выступают:
научная обоснованность; реалистичность; предсказуемость; легитимность; демократический характер; справедливость; социальная направленность; гуманизм; законность; гласность; сочетание интересов личности, общества и
государства; приоритетность прав человека; соответствие международным стандартам. На базе этих принципов формируются: виды политики государства, общие принципы права, отраслевые принципы права.
7. Правовая политика есть государственная политика, в связи с чем самым
активным субъектом правовой политики определяется государство. В то же
время акцентируется внимание на том, что от имени Российского государства ее
субъектами выступают:: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ,
Правительство РФ, Центробанк РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд
РФ, Высший Арбитражный Суд РФ. На региональном уровне субъектами
правовой политики являются законодательные (представительные) органы
субъектов РФ и т.д. В осуществлении правовой политики принимают участие:
а) министерства, государственные комитеты и иные федеральные органы
исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ (среди
них в диссертации особо выделяется Министерство юстиции РФ, выступающее
как основной генератор и координатор правовой политики на федеральном
уровне и соответствующие министерства на региональном уровне);
б) политические партии и общественно-политические объединения (степень их
влияния на процесс формирования правовой политики определяется тем, что
принятие наиболее важных федеральных и региональных законов есть результат
достигнутого компромисса); в) местное самоуправление; г) граждане РФ,
участвующие в проведении референдумов, выборов органов власти и
использующие другие формы предусмотренные российским законодательством.
8. Правовые акты обосновываются и представляются в качестве основных
средств правовой политики и определяются как юридическое действие или
форма - официальный документ, принятый управомоченным субъектом права,
содержащий нормативные или индивидуально-определенные предписания и
направленный на формирование правовой политики, либо реализацию ее целей.
Акцентируется, что наиболее важными признаками, определяющими характер и
свойства правовой политики обладают нормативные правовые акты. Среди этих
признаков особо выделяются следующие: выражаются в словесно-
17 документальном виде, в большей мере являются юридическими документами, оформленными по правилам юридической техники; носят официальный волевой характер; издаются компетентным органом; обладают целевой і ориентацией; способны регулировать наиболее важные общественные отношения; обладают общеобязательностью. В диссертации определяются: а) цели правовых актов в структуре правовой политики как упорядоченное удовлетворение интересов такой политики; б) общие функции (присущие всем правовым актам): системообразующая, регулятивная, информационная, воспитательно-идеологическая; в) специальные функции - присущие каждой разновидности правовых актов и конкретизирующие их служебную роль в структуре правовой политики.
С учётом представленной характеристики правовые акты рассматриваются как политико-правовой феномен и предлагаются пути их совершенствования:. формирование долгосрочной правовой политики в правотворческой сфере; упорядочение правовых актов, приведение их в единое непротиворечивое целое; системный подход к организации актов-документов, взаимообеспечиваемость друг друга в процессе юридического регулирования, создание единого правового пространства; дальнейшая систематизация правовых: актов, выстраивание их в соответствующую пирамиду от Конституции РФ до различного рода и уровня подзаконных актов, судебной практики, соблюдение жесткой иерархии.
9. Правовая политика есть способ организации правовой жизни общества, которая выражается в правовых актах и правоотношениях, определяет специфику и уровень правового развития общества. Понятие «правовая жизнь» рассматривается в диссертации как самостоятельная юридическая категория, отражающая все стороны юридической действительности, включая как позитивные, так и негативные составляющие. Преодолеть теневую юридическую действительность - задача чрезвычайной сложности. Поэтому выдвигается тезис о том, что, во-первых, теневая юридическая жизнь так же, как и легальная, должна быть в поле зрения правовой политики. Последняя, обладая
18 юридическим инструментарием, способна упорядочить правовую жизнь общества, изживая негативные ее стороны. Во-вторых, категория «правовая жизнь» позволяет глубже осмыслить категорию «правовая политика», поскольку последняя находит свое воплощение в юридической действительности.
10. Основные приоритеты правовой политики: обеспечение прав и свобод человека и гражданина; формирование правового государства и гражданского общества; электоральная политика, политика в сфере финансов, регулировании лоббистской деятельности, борьбы с тотальным нигилизмом, общей преступностью и коррупцией; обеспечение стабильности и правопорядка в обществе, утверждение на всей территории режима законности, создания гарантий правовой безопасности физических и юридических лиц; обеспечение прямого действия Конституции РФ; последовательное проведение принципа верховенства законов в системе источников права; укрепление правоохранительной системы; повышение общего и профессионального правосознания и правовой культуры.
Теоретико-методологическую основу исследования составляет совокупность принципов, приемов, методов научного анализа, позволяющих наиболее полно раскрыть заявленную тему.
В исследовании сложной проблемы правовой политики государства диссертант опирался на общенаучные методы, в том числе на материалистическую диалектику.
В содержательно-теоретическом плане для получения знания о правовой политике автор учитывал ценностно-смысловую природу права и политики, поскольку общесоциальные ценности имеют свое выражение в принципах деятельности этих феноменов.
Из методологического арсенала для получения знания о правовой политике были извлечены системы и схемы научного мышления, обеспечивающие углубленное представление об объекте исследования, классическая логика, теория деятельности и др. Активно использовался системный подход, позволивший обеспечить более высокий уровень
фиксирования и описания полученных результатов. Использованы и такие методики, как набор процедур, обеспечивающих получение достоверного эмпирического материала и его обработку. В частности, обобщалась правоприменительная и электоральная практика, действующее законодательство и т.д. В определенной мере применялся герменевтический метод познания правовой политики как идеал точности понимания уникального феномена.
«Правовая политика» как понятие обеспечивается результатами аналитической работы, а ее концептуальные основы формируются на базе ряда правовых идей: о позитивном; праве как средстве политического руководства обществом, о планомерности и прогнозировании в политической и правовой сферах и др.
Важную роль в исследовании автор отводит и требованиям четкости, динамизма, формальной определенности и общеобязательности, которые предъявляет к правовым конструкциям сама природа политики и позитивного права.
Источники исследования. Диссертационное исследование базируется на широком круге источников. В первую очередь, это российские и международные нормативные документы. Благодаря анализу международных правовых актов, и в первую очередь, Всеобщей декларации прав человека, удалось выявить концептуальные демократические ориентиры применительно к деятельности правовой политики по обеспечению прав и свобод человека как главной и постоянной цели этого феномена.
Рассмотрение российского законодательства позволило проанализировать динамику формирования правовой политики, ее содержание, структуру, субъекты, политико-правовые свойства и характер деятельности. Важную роль сыграли правовые акты, формирующие и обеспечивающие политико-правовую жизнь регионального и муниципального уровней, взаимодействие федеральной, региональной и муниципальной правовой политики.
Основы правовой политики были заложены Указом Президента РФ от 6 июля 1995 года «О разработке концепции правовой реформы в Российской
20 Федерации»1, в котором говорилось о необходимости укрепления правовых начал новой государственности. Эти задачи развиты в Указе Президента РФ от 10 августа 2000 года «О дополнительных мерах по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации» и в выступлении В.В. Путина в феврале 2001 года в Минюсте России, где была изложена программа правовой работы на ближайшие годы. Поэтому перечисленные документы также были положены в основу исследуемой проблемы.
Кроме этого, раскрыть специфику механизма формирования и функционирования правовой политики было бы невозможно без привлечения подзаконных нормативных актов, а также актов, принимаемых в субъектах РФ и органами местного самоуправления. Источниками информации послужили аналитические работы отечественных и зарубежных специалистов в рассматриваемой области. Среди них монографии, диссертационные работы, а также статьи, публикуемые в научных сборниках и периодической печати.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Результаты диссертационного исследования обсуждены и апробированы на заседании кафедры теории и истории права и государства Ростовского юридического института Северо-Кавказской академии государственной службы. Результаты и. наиболее важные апекты исследованных проблем докладывались: на научной конференции юридического факультета Пятигорского государственного технологического университета «Актуальные проблемы юридической науки в современной России» (Пятигорск, 16 ноября 1999г.); на первой региональной конференции по результатам научно-исследовательской работы профессорско-преподавательского состава,. аспирантов и соискателей вузов юга России за 1999 год.^ (Материалы конференции. Пятигорск, 2000); в рамках «круглого стола» «Правовая политика и правовая жизнь». (Материалы круглого стола 12-13 сентября 2001 под ред. В.А. Казначеева. Пятигорск, 2001); на Всероссийской научной конференции «Электоральные процессы и формирование политической власти в современной
1 См.: СЗ РФ. 1995. №28. ст.2642
21 России». (Материалы конференции 23-25 декабря 2002 года. Власть №4. Москва, 2003); на региональной научной конференции, посвященной 200-летию Кавказских Минеральных вод «Современная курортная политика России». (Материалы конференции. Пятигорск, 2002); в рамках методологического семинара Саратовского филиала Института государства и права РАН (Саратов, 14 ноября 2002 года); в рамках «круглого стола» «Организованная преступность в России и США». (Саратов, 12.марта 2003 года); на международной научно-практической конференции «Финансовый механизм и его правовое регулирование». (Материалы конференции 24-25 апреля. Саратов, 2003); на Всероссийской научно-практической конференции «Закон, человек, справедливость: философско-правовые проблемы». (Материалы конференции 20-21 мая. Саратов, 2003).
В силу междисциплинарности темы исследования диссертация? 5 июля 2003 года обсуждалась на кафедре политических наук Саратовского государственного университета им.Н.Г. Чернышевского, с участием учёных -юристов и 4 сентября 2003 года на кафедре государственно-правовых дисциплин Пятигорского государственного технологического университета с положительным заключением указанных кафедр.
Диссертант принимал участие в правотворческих проектах: субъектов РФ - Карачаево-Черкесской Республики, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Северная Осетия; органов местного самоуправления - г. Пятигорск, Георгиевск, Железноводск, Минеральные Воды. В указанных субъектах РФ и органах местного самоуправления результаты исследования использовались автором при проведении экспертиз и составлении проектов нормативных правовых актов.
Положения диссертации используются в процессе преподавания курсов: «Теория государства и права», «Конституционное право РФ», «Финансовое право», «Административное право», «Политология», а также спецкурсов «Актуальные проблемы теории права», «Российская правовая политика» в Пятигорском государственном технологическом университете, Российском
22 государственном торгово-экономическом университете, Пятигорском государственном лингвистическом университете и ряде вузов северокавказских республик.
Основные аспекты предлагаемой диссертантом концепции правовой политики отражены более чем в сорока публикациях, в том числе в монографиях: «Правовая политика современной России: проблемы теории и практики» (18 п.л.), «Правовая политика в урегулировании лоббизма» (11,7 п.л.), «Основные приоритеты российской правовой политики» (20,7 п.л.). Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух разделов, девяти глав, подразделенных на параграфы, заключения и списка использованных источников и литературы.
Политика как генетическая основа правовой политики
Произошедшие в конце XX века в России коренные изменения в политической, экономической, социальной, правовой, духовной и других сферах, принятие курса на построение правового государства предопределили вывод о том, что в новых условиях любой вид государственной политики должен быть правовым. Одновременно пришло понимание того, что, кроме конкретных видов, политики должна быть сформирована единая общенациональная правовая политика как надежное и эффективное средство, опираясь на которое, можно было бы осуществить намеченные преобразования. В этой связи, чтобы понять и осмыслить роль данной политики в правовой и политической жизни общества, необходимо углубленное рассмотрение общетеоретических аспектов и выявление возможностей ее формирования и функционирования в новых российский реалиях.
К наиболее значимым теоретическим вопросам, касающимся правовой политики можно отнести: 1) понимание политики как генетической (родовой) основы формирования правовой политики; 2) выяснение закономерностей функционирования права как главного условия и базовой (сущностной) основы формирования научно обоснованной правовой политики; 3) рассмотрение механизма взаимодействия политики и права, их взаимопроникновение друг в друга и под новым углом зрения выявление политического содержания права и правового содержания политики; 4) анализ роли правовой политики, включая ее ядро (концептуальную часть) как стратегии и тактики становления и развития правового государства и гражданского общества, обеспечения прав и свобод граждан, усиления их гарантий, фактора стабильности и объединяющей роли всех слоев общества, связующей нити между федеральным центром и регионами.
С этих позиций правовая политика выступает: а) как концептуальная юридическая основа деятельности государства, направленная на политико правовое развитие общества, выработку механизма правового регулирования, как проникновение права в политику с целью наделения последней статусом правовой. При этом главным является то, чтобы сама политика не только этому не препятствовала, но и; создавала благоприятные условия, демонстрировала бы соответствующую политическую волю;
б) как разновидность социальной практики, своеобразный феномен правовой действительности, комплекс политико-правовых мер, осуществляемых посредством действия права по его применению в конкретных сферах и видах политики, как гарантированное достижение стратегических целей и тактических задач государства; в) соответствующее воздействие на политику, не допускающее выхода ее за рамки правового поля.
Следовательно, смысл правовой политики состоит в том, чтобы, с одной стороны, «заставить» право как статичное явление более активно и целеустремленно «работать» на общество, а с другой - широко использовать социальные ценности политики и одновременно «держать» ее в границах правового поля. Именно под таким углом зрения и подвергаются анализу в настоящем исследовании теоретические и методологические аспекты правовой политики.
В этом контексте акцентируем внимание на том, что правовая политика своим происхождением обязана сначала политике. В своем отличии, например, от философии, устремленной к абстрактному, политика погружена в конкретные, повседневные проблемы земного существования. Поэтому она как вид целенаправленной деятельности социального управления особо нуждается в праве, без которого ее эффективное функционирование в современных условиях практически невозможно. Существование подобной связи права с политикой есть важное условие, благодаря которому представляется возможность осмыслить практику, в ходе которой проявляются характерные черты правовой политики и открываются ее новые возможности.
Исходя из этого, следует подчеркнуть, что в понятийном строе правоведения есть понятия, генетически возникшие в других областях знания, но в связи с практическими целями и исследовательскими задачами оказались «втянутыми» в сферу правоведения, получили здесь собственное юридическое содержание и приобрели статус правовых. Поэтому, несмотря на то, что указанные понятия возникли и существуют в собственных областях, они содержательно адаптировались к характеристикам правовой науки и особенностям ее практики, включились в систему юридических понятий. В то же время эти неюридические понятия, подвергшись соответствующим комбинациям и преобразованиям, включаются в юридический оборот не механически, а претерпевают серьезные изменения, «адаптируются» к задачам юридических исследований и приобретают новое содержание. Как отмечает Н.Н.Тарасов, через эти понятия осуществляется расширение проблемного поля юриспруденции, обозначаются новые подходы к исследованию права, возникают новые концептуальные идеи, новые проблемы1.
Сказанное выше с полным основанием можно отнести к такому «неюридическому» понятию, как «политика», поскольку оно, представленное в словосочетании «правовая политика», вовлекается в понятийный аппарат юриспруденции для получения представления о явлении, имеющем важное значение для юридической науки и практики. Одновременно оно может обеспечить и смысловой переход юридического исследования в область политологии и других наук. Как показывает практика, привлечение для сопряжения с правом важных неюридических обстоятельств правового регулирования, не имеющих самостоятельного правового содержания, взятых из философии, политологии, социологии, психологии и т.п. приносит положительные результаты, обогащает науку и практику Критерием вхождения таких понятий в категориальный аппарат юриспруденции служит их сущностная характеристика, направленная на углубление исследуемой проблемы или обоснования новой концепции правоведения, каковой, собственно, и является концепция правовой политики.
Кроме того, активное привлечение юриспруденцией понятий иных наук можно объяснить, как стремление предельно приблизиться к реальности, формируя собственно научный предмет во всем многообразии его сторон и взаимосвязей1.
Другими словами, юридическая наука путем обращения к понятию «политика» не просто расширяет свой предмет, но и «конструирует» концепцию права в нескольких ее «измерениях».
Рассмотрим под этим углом зрения понятие «политика» более подробно и выделим среди множества ее определений наиболее характерные признаки, позволяющие понять такой феномен как правовая политика.
В этой связи отметим, что еще в работах таких столпов общественной мысли древности, как Платон («Государство», «Законы»), Аристотель («Политика»), Цицерон («Государство», «О законах»), политика определялась как разновидность государственной деятельности, как решение общественных проблем, обусловленных общими, коренными, публичными потребностями и интересами, а также разногласиями между публичным и частным. Эту же мысль подчеркивал И.А. Ильин, видевший смысл политики «в служении общему делу»2.
Поскольку политика выступает разновидностью государственной деятельности, то фундаментальной категорией, подвергающейся в большей мере анализу, по-прежнему является государство как отражение объективного в политике, как главный субъект права и связанные с ним законы, интересы, силы, движения, организации, которые для понимания правовой политики имеют первостепенное теоретическое и методологическое значение. Например, нельзя не видеть того, что отказ от идеи детерменизма в пользу свободы обернулся сложностью реализации цепи: цель - средство - долгосрочное предвидение — согласование интересов — способность разрешать кризисные ситуации.
Особенности и необходимость формирования в России новой правовой политики
Развитие российского общества по пути демократических преобразований ставит перед государством задачу — сформировать и провести в жизнь «новую» правовую политику, которая бы по форме и содержанию принципиально отличалась бы от прежней, также называемой правовой, но с расплывчатой содержательной характеристикой, и не имевшей своего в достаточной мере обоснованного статуса в обществе.
Определить особенности и необходимость формирования «новой» правовой политики в современной России - значит понять всю сложность и глубину данной проблемы, осмыслить и осознать принципиально иное предназначение этого феномена в изменившихся условиях. С этих позиций, представляется важным рассмотреть наиболее значимые характеристики российского общества последнего десятилетия XX века, позволяющие сделать полезные для исследуемой проблемы выводы.
Здесь определенный интерес могут вызвать опубликованные в 2002 году Институтом права и публичной политики совместно с юридическими факультетами Нью-Йоркского и Гарвардского университетов материалы под названием «Эффективность осуществления государственного управления в России». В частности, исследуя современные проблемы государственного управления в России, авторы этого издания указывают на такие её особенности: неупорядоченная приватизация в течение 90-х годов большого числа государственных предприятий и других ресурсов, сопровождавшаяся высоким уровнем коррупции; проблемы с налогообложением и прочими сборами, которые вели к высокому дефициту бюджета; устойчивый рост численности бюрократии; конфликт между федеральными и региональными властями по поводу разделения полномочий и определения политического курса; неадекватность в обеспечении средствами и ресурсами ряда правительственных программ; «кулуарные войны» между бюрократическими учреждениями, утаивание информации и неэффективная координация; чрезмерное влияние экономических и «корпоративных» лобби, как частных, так и государственных на проводимую политику1. Авторы указанного издания пытались выяснить причины неудач российских реформ, установить степень их истинности, т.е. было ли это временным отклонением от намеченного курса и можно ли исправить что-либо при новом Президенте РФ?
Однако среди множества вопросов, стоящих перед российской наукой, ключевым был такой: есть ли в России правовая политика. Что же касается российской политической элиты, то ее главный вопрос - какую политику следует впредь проводить государству и ее главе, какие при этом должны быть использованы средства, чтобы осуществить демократические преобразования.
Как известно, в разные периоды истории, термин «политика» наполняется новым содержанием, обусловленными ее целями. Так, в советское время на разных этапах главными целями в политике были: новая экономическая политика (НЭП), индустриализация, коллективизация сельского хозяйства, отпор фашистским агрессорам, восстановление народного хозяйства, повышение технического прогресса, победа в холодной войне, совершенствование форм хозяйственного механизма, повышение производительности труда и др. В период правления М. Горбачева, под политикой стало пониматься легальное столкновение интересов разных политических сил. Появился даже термин - «реальная политика»1. Следствием «нового» понимания политики стало то, что, начиная с 1989 года, политическая целесообразность или, иначе говоря, «реальная политика», взяли верх над правом. Фактически открыто начала формироваться оппозиция конституционно установленному режиму. Как отмечают М.И. Краснов и Г.А. Сатаров, — «выборы 1989 года и Съезд народных депутатов СССР послужили стартовой точкой первой умеренной фазы революции, приведшей к ликвидации СССР» .
До 1993 года главная политическая борьба на правовом поле шла вокруг Конституции и избирательной системы. Всего за период с 1988 по 1991 годы было внесено более 30 поправок в Конституции СССР и РСФСР. Однако выборы на Съезд народных депутатов РСФСР в апреле 1990 года и в местные Советы, проходили в нарушение Конституции исключительно по мажоритарной системе. Все списки от общественных организаций были отменены. В результате, большинство мест в Советах получили демократическц ориентированные кандидаты3.
Новый расклад политических сил привел к избранию в мае 1990 года Б.Н. Ельцина Председателем Верховного Совета РСФСР (фактически главой республики), а 12 июня 1990 года к принятию Съездом РСФСР Декларации «О государственном суверенитете РСФСР», где провозглашались основные принципы демократического государства. Парадокс состоял в том, что при существовании принципов одной государственной системы легально устанавливались принципы в корне иной системы. В частности, устанавливалось, что разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства.
Принятие Декларации подстегнуло противостояние между российскими и союзными властями, закончившееся августовским (1991г.) путчем, развалом СССР и переходом от умеренной фазы революции к радикальной1. Декларация о суверенитете стала основой для демонтажа советских принципов власти в РФ, прежде всего, через изменение ст. 7 Конституции РСФСР, где вместо нормы о политической роли КПСС, появилась норма, предусматривающая политический и идеологический плюрализм.
Представляется важным подчеркнуть, что несмотря на многочисленные изменения, внесенные в Конституцию РФ, норма статьи 10, гласившая, что Съезд народных депутатов правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации -оставалась в действии. Кроме того, согласно Конституции РФ, Президент не имел права отклонить ни один закон, принятый Верховным Советом РФ. Он мог лишь вернуть его для повторного рассмотрения, а если закон вновь принимался в той же редакции, то Президент обязан был его подписать и опубликовать в течение 3-х дней. По Конституции РФ Президент должен был отчитываться перед Съездом о выполнении принятых им социально-экономических программ, а в случае необходимости, Съезд мог в любой момент отрешить Президента от должности.
Такая Конституция не удовлетворяла Президента РФ. Поэтому в 1992-93 годах обозначились два конфликтующих центра власти: с одной стороны — Президент и его Правительство, а с другой - Съезд и Верховный Совет. Вследствие этого, Президент РФ издал Указ № 1400 от 21 сентября 1993 года «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», которым прекращалась деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, а также приостанавливалось действие большинства конституционных норм.
Здесь следует вспомнить о «правовой политике» и законности, поскольку в Российском обществе, даже в его реформаторской части, этот Указ был воспринят как акт государственного переворота. В юридическом смысле так оно и было. В частности, Конституционный Суд РФ на своем экстренном заседании вынес заключение, согласно которому Указ № 1400 и Обращение Президента РФ к гражданам России «служит основанием для отрешения Б. Ельцина от должности»1. В ответ на это Президент РФ своим Указом от 7 октября 1993 года «приостановил» деятельность Конституционного Суда.
Указанные выше события в научной среде получили неоднозначные оценки. Так, по мнению М.А. Краснова и Г.А. Сатарова, действовавшая Конституция 1978 года не соответствовала праву, поскольку, как указывают эти авторы, право — это не только набор формальных норм, это еще и принципы, которые делают право более высоким понятием, чем понятие «закон» и даже «конституция». Если законы и Конституция порождены тоталитарным строем, при котором «права человека», «политическая, экономическая свобода», «частная собственность» и т.п. официально считаются враждебными, «буржуазными» категориями, то апелляция к таким законам и к такой конституции не может считаться в полном смысле правовой. Поэтому, как считают М.А. Краснов и Г.А. Сатаров, в подлинно правовом (естественно-правовом) смысле Указ был правомочным актом .
Подчеркнем, что аналогичную по своей сути позицию высказывает и такой известный правовед как С.С. Алексеев. Более того, автор вопрошает: «Каким образом, не нарушая законность, вообще можно перейти к новому строю общественной жизни?»3.
Правовые акты как форма проявления правовой жизни российского общества
Одним из основных выводов предыдущего анализа является то, что правовая политика организует правовую действительность с помощью юридического инструментария, в числе которого правовые акты играют наиболее важную роль.
В тоже время, как подтверждает практика, без правовых актов нет и правовой жизни общества, поскольку именно в них выражается юридическое бытие. В повседневной жизни граждане, юридические и физические лица сталкиваются не с правом вообще, а с правовыми актами, которых множество. Последние выступают основной частью правовой жизни в силу того, что представляют собой наиболее распространенные и осязаемые формы ее проявления. Так, Е.В. Спекторский спрашивал: «Какова же реальность юридического мира? Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо уяснить, в каком смысле реальны нормы положительного права, учреждения их применяющие и, наконец, те или иные юридические акты... Юридическая жизнь лица, юридическая его смерть - это опять-таки совсем особые события. События эти создаются особыми актами...»1.
По нашему представлению, рассмотрение правовых актов под таким углом зрения одновременно может способствовать дальнейшему осмыслению как системообразующей роли этих актов, так и возможностей использования их в качестве научно обоснованных средств правовой политики. Последняя в свою очередь, содержит в себе стратегию и тактику, цели и средства развития правовой жизни общества. Как отмечал Н.Н. Алексеев, «познание путей ... правовой жизни и есть задача правовой тактики или правовой политики» .
В этой связи представляется важным дать характеристику правовой жизни общества, выделить ее характерные черты.
Под правовой жизнью общества понимается «форма социальной жизни, выражающаяся преимущественно в правовых актах и правоотношениях, характеризующая специфику и уровень правового развития данного общества, отношение субъектов к праву и степень удовлетворения их интересов»3. Такой подход позволяет выделить ее наиболее характерные признаки. Так, если общественная жизнь есть процесс производства и воспроизводства социальных отношений между людьми, то правовая жизнь есть совокупность юридических фактов, юридических правил, ведущих к юридическим последствиям. При этом особо подчеркнем, что именно правовые акты и правоотношения образуют юридическую сторону жизни общества.
В своей основе правовая жизнь имеет объективно выраженное право по отношению к обществу, базируется на таком его значении. «Отвергая объективный смысл и объективное знание права, человек лишает себя той стороны, на которой только и возможна правовая жизнь»4.
С помощью правовых актов и других юридических средств правовая жизнь определенным образом оформляет личную, государственную и общественную жизнь. Она тесно взаимосвязана с экономической и политической жизнью, может выступать их формой, стимулятором или ограничителем, соотноситься с ними как форма и содержание. В этой связи закономерности правовой жизни могут быть глубже поняты только в единстве с общественным и экономическим развитием. В отличие от политической жизни как совокупности духовных, чувственных, эмоциональных и практических предметных форм политического бытия человека и общества1, правовая жизнь выступает как совокупность форм юридического бытия общества, отражает специфику и уровень его правового развития, отношение субъектов к праву, степень удовлетворения их интересов.
Наиболее важным является то, что правовая жизнь есть решение прежде всего юридически значимых задач с помощью правовых средств. При этом отличительной особенностью правовой жизни является то, что право проявляет свой потенциал и творческую роль как совокупность форм не только правовой, но и противоправовой активности участников правоотношений. В эту сферу включаются и неупорядоченные процессы, случайные факторы и т.д.2.
Итак, понятие правовая жизнь содержит комплекс юридических явлений, имеющих как позитивный, так и негативный характер. Если говорить о позитивной составляющей, то сюда нужно отнести: право, отражающее идеи гуманизма, справедливости, свободы и др.; правовую систему; механизм правового регулирования; законные правовые акты (как правомерные действия, их результаты, юридические документы); юридические поступки (разновидность правомерного действия) и события (юридический факт); правовые режимы и их юридические средства (льготы, поощрения, дозволения, запреты, наказания, обязанности и др.); правоотношения и юридическую практику; правосознание, правовую культуру, законность, правопорядок и др.
Если говорить о негативной составляющей, то сюда относятся противоправные явления: правонарушения, их субъекты и криминальные структуры, злоупотребления, правовой нигилизм, идеализм, ошибки в праве и др. При этом важно подчеркнуть, что противоправное поведение, незаконные правовые акты, как бы это парадоксально не звучало, включаются в правовую сферу, поскольку противоправное поведение является правовым. В данном случае речь идет не о праве как таковом, а о юридическом бытии, о специфическом юридическом явлении.
Как видим, правовая жизнь включает в себя различные (противоположные) стороны юридической реальности. Но это не означает, что они мирно сосуществуют. Как показывает практика, между теневой и правомерной частями правовой жизни идет постоянная борьба. Однако преодолеть (изжить) проявления; теневой юридической действительности чрезвычайно сложная задача. Сегодня можно говорить лишь о том, чтобы ее минимизировать.
Между тем нельзя не видеть и того обстоятельства, что теневая юридическая жизнь может иметь и положительное значение для общества, т.е. во многих случаях она дает импульсы, направленные на развитие легальной правовой жизни. Так пробелы, ошибки, новые изощренные преступления, которые не предусмотрены УК РФ, побеги осужденных из-под охраны и т.п., побуждают к поиску и принятию соответствующих мер, изобретению новых юридических конструкций, средств и всевозможным другим действиям. Из этого логично вытекает, что теневая юридическая жизнь, также как и легальная - должны быть в поле зрения правовой политики, чтобы своевременно вносить соответствующие коррективы в ее цели и средства.
Для дальнейшей характеристики правовой жизни важное значение имеет то, что она подвержена влиянию различных: факторов: экономических, политических, социальных, культурных, национальных, организационных, кадровых и др. в частности, финансово-экономические, топливно-энергетические, природные, людские, информационные и другие ресурсы могут выступать как важнейшие гарантии юридических предписаний и механизмов. К примеру, компьютеризация способствует созданию эффективных информационно-правовых систем, позволяет более оперативно пользоваться возможностями систематизации правовых актов. Кроме того, как показывает практика, чтобы активно участвовать в правовой жизни, необходимы знания, компетентность, высокий профессиональный уровень всех видов юридической деятельности. Поэтому правовая жизнь зависит от знания обществом законов, подзаконных актов, от того, насколько граждане активно вовлекаются в правовую жизнь, какова степень их правовой культуры. В свою очередь это во многом зависит от правовых актов, т.е. насколько точно и правдиво они отражают юридическое бытие, которое способно формировать и соответствующее правосознание.
Углубленное рассмотрение понятия «правовая жизнь» показывает, что оно по своей сути является общетеоретическим и соотносимо с такими понятиями как «правовая форма», «правовая система», «правовая культура», «правовая политика», «механизм правового регулирования», поскольку все перечисленные понятия - комплексные, включают многие юридические элементы. В их числе - правовые акты, правосознание, правовая практика, правовые отношения и др. Вместе с тем, эти понятия взаимосвязаны и выражают различные стороны бытия права и формы его проявления.
Правовая политика в сфере формирования правового государства и гражданского общества
Правовая политика, выступая в качестве средства демократических преобразований общества, способна формировать ив перспективе достигать целей стратегического характера: 1) создавать и развивать основы правового государства и гражданского общества; 2) регулировать сложные отношения между обществом и государством; 3) реально обеспечивать права и свободы человека и гражданина.
В связи с тем, что в основе правовой политики лежит система целей, правовых концепций и доктрин по организации социальных отношений, она имеет уникальную возможность определять основные приоритеты своей деятельности. Следуя этой логике, подчеркнем, что приоритетом правовой политики, ее ориентиром в сфере правового регулирования, являются универсальные ценности, имеющие ключевое значение для развития общества. Под ориентиром понимается «предмет, по которому ориентируются или устанавливают направление движения»1. Как справедливо отмечает А.П. Коробова, «...приоритет - это ориентир правовой политики, ее первоочередная цель стратегического характера. Приоритет и правовая полтика соотносятся между собой как деятельность и цель этой деятельности»2.
С позиции автора, вопрос о приоритетах в деятельности государства остается актуальным, поскольку он позволяет осуществлять согласованные и последовательные действия на всех уровнях власти, расставить акценты, избрать верные средства и методы достижения поставленных целей и задач, сконцентрироваться на главном. Так, правовая политика, в качестве приоритета может направить свою деятельность в сфере правового регулирования на защиту наиболее важных ценностей общества и государства.
Между тем, как показывает анализ, государство, сосредотачивая внимание на решении текущих задач, упускает из поля своего внимания жизненно важные вопросы. Например, Правительство РФ на своем заседании 4 июня 2003 года определило, что за последние десять лет состояние экологии значительно ухудшилось, и что сегодня оно представляет собой угрозу национальной безопасности, в связи с чем должна стать приоритетным направлением в деятельности Правительства1. Характерно, что в президентском Послании Федеральному Собранию Российской Федерации сделанным за две недели до этого заседания правительства РФ, среди перечисленных угроз национальной безопасности и соответствующих приоритетов экология не значится. Этим фактически подтверждается отсутствие единой государственно-экологической политики, что, соответственно, приводит к мысли о необходимости пересмотра, в частности, природно-охранного законодательства и формировании четкой экологической доктрины.
Бросается также в глаза явная ведомственность в решении стоящих задач. Так, каждая отрасль права считает свои задачи наиболее приоритетными в общегосударственной политике, т.е. самыми главными на сегодняшний день.
По вопросу приоритетов правовой политики не сказала еще своего веского слова и юридическая наука. Нельзя не видеть, например, того, что многие авторы, исследуя конкретную проблему, именно ее считают наиболее приоритетной, не замечая при этом других, не менее приоритетных. В связи с этим они предлагают соответствующий комплекс мер, касающийся только исследуемой проблемы, без ее взаимосвязи с другими приоритетами. Кроме того, ряд авторов предпринимает попытки бездоказательного противопоставления одного приоритета другому. Например, В.В. Соловьев определяет приоритеты правовой политики в следующей последовательности: личность - семья - общество - государство1. Такой подход, по нашему мнению, имеет свои минусы, вытекающие из того, что, во-первых, перечисленные категории достаточно абстрактны и многоплановы, чтобы служить для обозначения приоритетов правовой политики изолированно друг от друга, а, во-вторых, если исходить из того, что под термином «приоритет» подразумевается наиважнейший из ориентиров, то ставить в один ряд, а тем более противопоставлять личность обществу или государству в научном плане не только некорректно, но и несостоятельно.
Чтобы в корне изменить ситуацию, необходимо осознать, что эффективное правовое : регулирование невозможно без ясного и глубокого понимания приоритетов правовой политики, но при этом, чтобы отдельные ее направления были увязаны воедино, подчинялись бы общим целям и задачам, ориентировались на одни и те же социальные ценности. Из этого следует, что в качестве приоритетов правовой политики могут выступать только такие ориентиры, которые в равной мере были бы важны одновременно как для права в целом, так и для любой его отрасли, для каждого вида политики, любой сферы правового регулирования.
Не отрицая того, что на современном этапе развития; российского общества правовая политика государства должна ориентироваться прежде всего на соблюдение и защиту приоритетных и неотъемлемых прав и свобод личности, представляется важным рассмотреть этот приоритет в диалектической взаимосвязи с теми процессами и явлениями, которые проистекают в обществе. Современная общественная жизнь настолько сложна и динамична, что требует огромных усилий государства и общества по ее упорядочению. Чтобы реально соблюдать и защищать права личности, нужно создать для этого необходимые условия, т.е. не ставить «телегу впереди лошади».
В этой связи будет вполне логичным, если рассмотреть действия правовой политики в сфере формирования правового государства и гражданского общества в качестве наиважнейших приоритетов не как самоцель, а во имя реального обеспечения прав человека. Как справедливо отмечает Н.И. Матузов, формирование правового государства и гражданского общества относится к наиболее общим приоритетам российской правовой политики1.
Итак, мы возвращаемся к вопросу о государстве, который в теории права, политологии, философии и других науках является сложным и многотрудным, поскольку он напрямую связан с вопросом о политической власти. Многие авторы связывают власть с авторитетом, обладающим возможностью заставить повиноваться, подчинить своей воле других людей. Так, в статье «Об авторитете», Ф. Энгельс, выступая против анархистов писал: «авторитет в том смысле, о котором здесь идет речь, означает навязывание нам чужой воли; с другой стороны, авторитет предполагает подчинение»2. Можно отметить также, что Энгельс рассматривал власть в качестве отношения, двуединое содержание которого означает навязывание воли властвующего подвластному, и в то же время подчинение подвластного воле властвующего. Следовательно, содержательным элементом власти, с одной стороны является принуждение, без которого власть немыслима, а с другой - отношения по поводу власти носят волевой характер и с точки зрения своей структуры складываются из «господства (руководства) - подчинения».
Опыт подтвердил, что всякая организация общества невозможна без авторитета, без власти. По мысли Маркса, государство есть «политическое бытие гражданского общества»3. В.Е. Чиркин по этому вопросу замечает: «ясны различия в понятиях общества и государства, но в реальности современное общество включает государство. Государство не может быть оторвано от общества, оно регулирует общественные отношения»4.
В этой связи важно подчеркнуть, что понятие государства включает характеристику его сущности, т.е. главного, определяющего, устойчивого, закономерного в данном явлении, и его социального назначения. Так, политическая власть является одновременно и признаком государства и основным содержанием его сущности. Иначе говоря, государство по своей сущности и есть организация политической власти общества.
Как показывает опыт США, Англии, Франции, ФРГ, Швеции и других стран, государство не может определяться как «ночной сторож». Оно все более становится инструментом преодоления общественных противоречий, достижения социального компромисса посредством права и повышения его роли в обществе.
Исходя из этого можно отметить, что отечественные правоведы Б.А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, М.М. Сперанский, Б.Н. Чичерин, Г.Ф. Шершеневич и др. понимали под государством институт социального компромисса и достижения общего блага. Однако, несмотря на всю привлекательность такого подхода, он имеет свою односторонность, т.е. признает лишь одну сторону - общесоциальную, общечеловеческую. В этой связи особого внимания заслуживает мысль Маркса, высказанная им в работе «Капитал» о том, что государство охватывает своей деятельностью два момента: 1) выполнение общих дел, вытекающих из природы всякого общества; 2) выполнение специфических классовых функций1. По мнению М.Н. Байтина, в приведенном суждении получает выражение наиболее существенное и ценное в подходе к государству, позволяет преодолеть односторонность в трактовке государства и понимать его как диалектическое единство двух взаимосвязанных сторон - общесоциальной (общечеловеческой) и классовой.
