Содержание к диссертации
Введение
РАЗДЕЛ I. Общетеоретическая характеристика изменения законодательства России
Глава 1. Понятие изменения законодательства России и его соотношение со смежными юридическими феноменами
Глава 2. Виды изменения законодательства в современном Российском государстве 52
Глава 3. Функциональная характеристика изменения законода тельства России... 107
РАЗДЕЛ II. Эффективность изменения законодательства и пути ее повышения в современной России
Глава 4. Основные факторы, снижающие эффективность измене ния законодательства в России 134
Глава 5. Основные пути повышения эффективности изменения за конодательства в современном Российском государстве 166
Заключение 192
Список использованной литературы 195
- Понятие изменения законодательства России и его соотношение со смежными юридическими феноменами
- Виды изменения законодательства в современном Российском государстве
- Основные факторы, снижающие эффективность измене ния законодательства в России
- Основные пути повышения эффективности изменения за конодательства в современном Российском государстве
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В российском законодательстве происходят крупные изменения, определяемые внутренними и внешними процессами интеграции и дифференциации сфер социального бытия1, расширением либо сужением объема их правового пространства.
Для укрепления единства, внутренней пропорциональности и непротиворечивости законодательного массива России, приведения его в соответствие с потребностями социальной практики необходим институциональный правовой механизм, способный оперативно и эффективно развивать и защищать в целом единое правовое пространство Российской Федерации, своевременно упреждать деформации и «разрывы» между правотворчеством и правоприменением. Важнейшим компонентом такого механизма является институт изменения законодательства Российской Федерации.
Общеправовой анализ изменения законодательства предопределяется потребностями постоянного совершенствования законодательных актов. Результаты законотворческого процесса не всегда в полной мере отражают динамику и направленность социальных процессов. Возникающие между законодательными установлениями и общественными потребностями «нестыковки» имеют различную природу, политико-правовую и социальную цену. Поэтому юридический подход к их разрешению должен быть не только оперативным, но и научно обоснованным и дифференцированным. Именно на это нацелен институт изменения законодательства, осмысление которого в общеправовом контексте особо ценно для решения прикладных задач повышения эффективности законодательного регулирования.
1 См.: Системные изменения в российском обществе: новые взгляды: Материалы международного научного коллоквиума, 2 октября 2004 года, г. Москва. - М., 2005.
Изменение законодательства - общеправовой институт, обладающий многими характерными чертами и особенностями проявления во всех без исключения отраслях российского права. Трудно указать конкретную правовую отрасль, которая хотя бы однажды не испытала изменений законодательной базы.
Внесение изменений - показатель истинного состояния закона и, одновременно, важнейший путь повышения его качества. Именно обновление, модернизация позволяют закону сохранить статус источника права. Однако вряд ли верно абсолютизировать методику внесения изменений как единственного средства, избавляющего законодательную материю от всех изъянов. Немало ошибочных, порой и явно противоречащих Конституции РФ, изменений до сих пор вносится в российские законы.
Предупреждение противоречий в законодательстве ввиду внесения социально необоснованных изменений - первоочередная научно-практическая задача, требующая пристального внимания. Анализ содержательных и-процедурных аспектов внесения изменений в законодательство позволяет расширить и обогатить представления об арсенале средств правового воздействия, способствует принятию взвешенных и одновременно быстрых организационно-управленческих действий, раскрывает социальную ценность, экономичность и, в конечном счете, справедливость законотворческой и интерпретационной деятельности.
Институт внесения изменений органически, имманентно «сопровождает» закон на всех стадиях его функционирования. Между тем нынешний уровень и характер теоретического осмысления одного из наиболее распространенных юридических явлений отстает от существующих потребностей юридической практики, процессов обновления правовой материи. Логико-гносеологический статус понятия «изменение законодательства» до сих пор не определен. В отечественном правоведении даже в первом приближении нет ни одной исследовательской работы по данной проблематике. Порой в научной, учебной и иной литературе «изменение законодательства» ото-
ждествляется с категориями «совершенствование», «реформирование», «развитие», «систематизация», «модернизация»1 законодательства. Подобное отождествление оправдано лишь отчасти. Институт внесения изменений в законодательство обладает собственным, во многом уникальным арсеналом средств и приемов, объединенных специфическим целевым назначением - коррекцией содержания и направлений реализации закона посредством приведения его отдельных структурных элементов в соответствие с текущими и перспективными задачами социального общежития.
Время настоятельно требует пересмотра взглядов на сущность изменения законодательства, порядок его реализации, субъектный состав, арсенал используемого инструментария. Отсутствие должного научного обеспечения приводит порой к сложным коллизионным ситуациям в правоприменении. Имеются факты, когда суды надзорной инстанции не учитывают произошедшее изменение законодательства2.
Реалии современности ставят перед юридической наукой немало нетрадиционных вопросов, требующих глубокого теоретического обоснования и действенных форм юридического реагирования. Одним их стратегических ориентиров законотворчества в Российской Федерации является международное право. Изменение законодательных актов России в соответствии с международными стандартами является закономерной тенденцией и одной из главных черт правового государства.
Эти и другие обстоятельства вызывают необходимость проведения специального монографического исследования изменения законодательства Российской Федерации, анализа сопутствующих этому феномену условий и последствий, а также выработки путей его совершенствования.
1 Подробнее см.: Саломатин АЛО. Модернизация государства и права США, конец
XVIII-ХГХ вв. - Пенза, 2003; Модернизация права: зарубежный и отечественный опыт:
Сборник статей / Отв. ред. А.В. Малько, АЛО. Саломатин. - Пенза, 2004; Голоскоков
Л.В. Модернизация российского права. — М., 2006.
2 См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 2006. - № 10. - С. 27.
Степень научной разработанности темы. В общей теории права и государства институт изменения законодательства не имеет самостоятельного статуса, а соответственно, и конструктивного развития. В научных кругах, в выступлениях российских ученых и практиков проблемы изменения законодательства обсуждаются, как правило, фрагментарно, вне единого концептуального подхода.
Мировоззренческую базу проведенного исследования составили выводы и положения отечественных специалистов в области общей теории государства и права: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, П.П. Баранова, A.M. Васильева, Н.А. Власенко, В.Б. Исакова, В.Н. Карташова, В.Я. Кикотя, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.В. Оксамытного, В.Д. Перевалова, А.С. Пиголкина, СВ. Поле-ниной, Т.Н. Радько, Р.А. Ромашова, В.П. Сальникова, И.Н. Сенякина, В.Н. Синюкова, В.М. Сырых, Н.Н. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, Т.Я. Хабриевой, А.Ф. Черданцева, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова.
Для целей диссертационной работы привлекается научно-методический арсенал российской отраслевой юриспруденции, труды тех ученых, которые анализируют функциональное многообразие юридической техники в конкретных областях действующего российского законодательства (С.А. Боботов, Н.С. Бондарь, Л.Д. Воеводин, Т.Д. Зражевская, В.В. Иг-натенко, М.И. Ковалев, Ю.М. Колосов, А.П. Кузнецов, О.Е. Кутафин, И.И. Лукашук, П.Н. Панченко, В.М. Савицкий, Ю.Н. Старилов, А.Г. Хабибулин). Применительно к теме исследования проанализированы и обобщены идеи выдающихся русских юристов и философов: СЕ. Десницкого, Г.Ф. Дормидонтова, С.Н. Гессена, Г.К. Гинса, И.А. Ильина, Б.А. Кистяковского, М.М. Ковалевского, Я.П. Козельского, Н.М. Коркунова, Д.И. Мейера, П.Е. Михайлова, СИ. Муромцева, Г.С. Мэна, П.И. Новгородцева, А.Н. Радищева, B.C. Соловьева, И.А. Третьякова, Е.Н. Трубецкого, Г.Ф. Шершене-вича.
Объект исследования - правотворческая и интерпретационная сфе-
ры правовой системы России.
Предмет исследования - изменение законодательства как юридико-технический метод его развития и совершенствования в современной России.
Цель исследования заключается в научном осмыслении и анализе ценности, специфики, эффективности путей совершенствования изменения законодательства современной России.
Для достижения поставленной цели исследования диссертант выдвинул и попытался последовательно решить следующие задачи:
изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы в целом и ее отдельных, наиболее актуальных направлений;
рассмотреть наиболее значимые с практической точки зрения признаки изменения законодательства, которым к настоящему времени не уделено должного внимания в общетеоретической литературе, и предложить для обсуждения авторское теоретическое определение понятия «изменение законодательства» с учетом не только существующих научных наработок, но и современных социально-политических реалий, тенденций внутрирос-сийской и международной интеграции;
исследовать место и роль института внесения изменений в законодательство в системе современного российского права;
комплексно проанализировать основные виды изменения законодательства России;
выявить ведущие дефекты внесения изменений в законодательство;
- сформулировать выводы и рекомендации, способствующие повы
шению эффективности изменения законодательства, созданию его целост
ной теоретико-практической концепции.
Методологическую основу исследования составляет диалектический метод, В работе используются всеобщие принципы научного познания (объективность, всесторонность, историзм, единство теории и практики),
общенаучные методы (логический, анализа и синтеза, эксперимента, индукции и дедукции, моделирования, системно-структурный, функциональный, сравнительный), специальные (статистический, конкретно-социологический, психологический, метод альтернатив), частнонаучные (сравнительного правоведения, формально-юридический, метод толкования норм права) методы.
Теоретическая основа исследования включает научные работы отечественных и зарубежных специалистов по теории государства и права, отраслевым юридическим наукам, международному праву. Комплексность предмета исследования обусловила использование монографий по теории управления, теории систем, философии и социологии права, экономике, политологии.
Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, Указы Президента России, постановления Правительства и Федерального Собрания Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств, субъектов Российской Федерации. В диссертации широко использованы решения органов судебной власти, материалы научно-практических конференций, публикации в периодической печати, экспертные заключения по законодательным и подзаконным нормативным актам, справочная литература, материалы судебной практики.
Особое место среди источников исследования занимают международные договоры, соглашения и конвенции, участником которых является Российское государство, а также не вступившие в силу международно-правовые акты, проекты международных актов, рекомендации и резолюции межгосударственных органов и организаций.
В качестве эмпирического материала в работе использовались статистические показатели, данные социологических опросов, анкетирования разных групп населения, контент-анализ.
Научная новизна исследования заключается в том, что диссертация представляет собой первое комплексное монографическое исследование феномена изменения законодательства. Аргументированно доказывается наличие у данного института общеправового характера, а также раскрываются его основные составляющие. Новизной отличаются сформулированные диссертантом предложения по совершенствованию и повышению эффективности вносимых в законодательство изменений.
Основные положения, выносимые на защиту:
Изменение законодательства - технико-юридический метод приведения содержания, формы и (или) функционального действия отдельных положений закона (группы законов) в соответствие с актуальными потребностями социальной практики, реализуемый в правотворческой, правореа-лизационной и интерпретационной сферах российской правовой системы.
Целями изменения законодательства являются: функциональная актуализация законодательного материла, адаптация законодательных положений к социальным реалиям, модернизация их в соответствии с потребностями развития конкретного сегмента социума, достижение содержательной и функциональной систематизации законодательства. Изменение законодательства позволяет добиться стабильности, прочности, управляемости и прогнозируемости правового регулирования общественных отношений.
В системе российского права изменение законодательства является общеправовым институтом, который находится в одном ряду с правовыми институтами принятия и введения закона в действие, приостановления действия закона, прекращения действия закона, отмены действия закона, признания закона неконституционным. Специфичность феномена изменения закона заключается в том, что трансформации подвергается только часть законодательного акта (пункты, статьи, разделы).
4. Классификация изменений законодательства осуществляется по
следующим критериям: сфера правового регулирования; отраслевая при
надлежность; сфера реализации; вид законодательного акта, степень упоря-
доченности объекта, характер социально-политической ориентации; срок действия; возможность осуществления; стадия реализации; характер обязательности; содержательная значимость; распространенность; генезис содержания; своевременность государственной регуляции; прогнозируемость; возможность практической апробации.
5. Социально-правовая роль института изменения законодательства
заключается в его реальной возможности:
повысить эффективность закона и увеличить востребованность его со стороны участников правоотношений;
усовершенствовать отдельные формы и конкретные меры законодательной регуляции;
определить основания, процедуру применения средств правового регулирования, создать действенный механизм правовой защиты, определить нормативные границы правоприменения;
предупредить развитие правового нигилизма, популизма и юридической демагогии, помочь правоприменительным органам правильно выбрать необходимое средство с учетом конкретно складывающихся обстоятельств, отказаться от устоявшихся шаблонов и стереотипов.
6. Среди функций изменения законодательства выделяются: актуали
зация законодательной регуляции правоотношений; установление приори
тетности правовых норм; рационализация и стабилизация юридического
воздействия; профилактика и предотвращение негативных проявлений в
юридической сфере; фиксация взаимосвязей законодательных актов; обес
печение понятийной согласованности как внутри законодательного акта,
так и в межсистемном аспекте.
7. Факторами, снижающими эффективность изменения законодатель
ства, выступают: отсутствие четкой, всесторонне проработанной теории
изменения законодательства; компетенционные противоречия уполномо
ченных субъектов; пробелы научно-методического оснащения; отсутствие
критериев обоснованности и полезности; отсутствие юридико-технических
моделей, законодательно зафиксированной процедурной технологии; бессистемность, разрозненность нормативной правовой базы регламентации изменения законодательства.
8. Концепция повышения эффективности института изменения законодательства в современной России включает комплекс взаимосвязанных мер: устранение причин и условий, способствующих формированию дефектов; выявление и устранение непосредственно самих дефектов; активизация научно-методического обеспечения; четкая регламентация процедуры реализации; разработка организационно-правового механизма ограничения; определение условий введения моратория на внесение изменений; выделение и реализация условий, стимулирующих повышение эффективности изменения законодательства; внедрение в законотворчество и правоприменение системы мониторинга.
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в работе теоретические положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов общей теории права и государства, посвященных теории законотворчества, реализации законов, законодательной интерпретации, юридической технике, а также разделов, раскрывающих сущность и социальное назначение закона, роль в общественной жизни правосознания и правовой культуры, законности и правопорядка, взаимосвязь права и нравственности.
Поставленные в диссертации вопросы повышения эффективности изменения законодательства, его целесообразности, полезности и реальности определяют важный логико-гносеологический аспект фундаментальных проблем современной науки о государстве и праве, а их научно-критическое осмысление обусловливает теоретическую значимость и ценность проведенного исследования.
Практическая значимость исследования. Полученные в диссертации выводы могут использоваться при чтении курсов лекций по теории и истории права и государства, по всем отраслевым юридическим дисциплинам. Результаты исследования позволяют конкретизировать рекомендации
по дальнейшей разработке фундаментальных вопросов права и государства, наметить перспективы развития отечественной юриспруденции, определить пути и тенденции совершенствования нормотворческой, интерпретационной и правоприменительной деятельности.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и одобрена на кафедре государственно-правовых дисциплин Владимирского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний. Положительная рецензия диссертации дана по итогам обсуждения на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России. Основные положения нашли отражение в шести научных публикациях автора.
Структура диссертации подчинена логике исследования и состоит из введения, двух разделов, содержащих пять глав, заключения и списка литературы.
Понятие изменения законодательства России и его соотношение со смежными юридическими феноменами
Приступая к изучению правовой действительности, каждый исследователь имеет дело не с каким-то явлением в «себе», а с эмпирической реальностью, структурно оформленной в системе понятий.
«Изменение законодательства» - одно из тех словосочетаний, которое, с одной стороны, имеет широчайший спектр своего употребления, а с другой - это один из малоизученных, а соответственно, непрочных и неустойчивых в смысле научно-методологического обеспечения феномен современного российского правоведения.
Понятие «изменение законодательства» российским правоведением пока не разработано. Анализ работ и публикаций российских ученых, пристально исследующих вопросы правотворчества, правоприменения, юридической техники (В.К. Бабаева, В.М. Баранова, Н.А. Власенко, Т.Д. Зражев-ской, В.Н. Карташова, В.В. Лазарева, Г.И. Муромцева, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, В.М. Сырых, ЮА. Тихомирова), показывает, что в имеющихся авторских подходах отмеченный феномен не выделяется в качестве самостоятельного правового института. Как правило, речь о нем идет попутно, без специального предметного анализа.
Важнейшей методологической предпосылкой выяснения природы феномена «изменение законодательства» выступает определение его гносеологического статуса и уровня абстракции.
Важно ответить на вопрос - понятием либо категорией является данное терминологическое словосочетание.
От решения этой проблемы зависит не только корректировка понятийных и категориальных рядов общей теории права в виду «экспансии» нового «конкурента». Решение поставленной весьма непростой гносеологической задачи напрямую может повлиять на многие сферы юридической практики.
В процессе мышления человек оперирует материалом, достигнутым в ходе чувственной и интеллектуальной переработки мира, преобразовывает полученные результаты, углубляется в существо вещей благодаря абстрагированию, движется в обратном направлении - в область конкретного. Это важный этап адекватной оценки действительности, для выработки методологических инструментов, соответствующих социальным целям познающего. Подобная интеллектуальная деятельность имеет особую ценность для успеха качественной работы законодателя на пути выработки норм-дефиниций, в работе по повышению юридико-технического уровня нормативных актов и предотвращению условий для возникновения коллизий.
Отношение понятия и категории в формально-логическом аспекте выступает отношением рода и вида, родовидовым отношением. Всякая категория есть понятие, но не каждое понятие есть категория. Данное утверждение можно считать общепризнанным. Скрывающаяся за ним проблема состоит в отсутствии четкого ответа и единства мнений по вопросу об основании деления понятий на категории и не категории («просто понятия»). Проблемный вопрос можно сформулировать таким образом: «что является критерием категорийности?» Для его осмысления необходимо вникнуть в содержание понятия.
Существуют различные точки зрения на содержание понятия. Проблема понятия исследовалась классиками науки - Аристотелем, Ф. Бэконом, И.Г. Песталоцци, К.А. Гельвецием, Г.В.Ф. Гегелем, Л. Фейербахом, К. Марксом, Ф. Энгельсом. Весомый вклад в развитие данного направления внесли отечественные ученые: В.Ф. Асмус, Е.К. Войшвилло, И.В. Николаев, В.М. Сагатовский и многие другие.
В литературе со ссылками на X. Зигварта («Логика, учение о суждении, понятии и выводе» - СПб., 1908) понятие формулируется как признанное, определенное, устойчивое представление о сущности предмета, имеющее однозначное языковое выражение. Понятие возникает, прежде всего, в ходе обобщения . Последнее замечание особенно важно для законодателя, когда перед ним стоит задача выявления наиболее существенных общественных отношений.
Многие исследователи определяют содержание понятия, указывая на отличительные признаки предметов мыслимых в понятии. Е.К. Войшвилло, посвятивший исследованию понятия свою докторскую диссертацию, пишет: «Понятие как форма (вид) мысли, или как мысленное образование, есть результат обобщения предметов некоторого класса и мысленного выделения самого этого класса по определенной совокупности общих для предметов этого класса - и в совокупности отличительных для них призна-ков» . Такой подход разделяют Ю.В. Ивлев , Д.П. Горский, А.А. Ивин, А.Л. Никифоров4.
Другая точка зрения состоит в том, что понятие определяется через существенные признаки. «Понятием называется форма мышления, отражающая и фиксирующая существенные признаки вещей и явлений объективной действительности»5.
Виды изменения законодательства в современном Российском государстве
Классификация форм изменения законодательных актов, равно как и иных нормативных правовых актов, представляет собой явление весьма сложное, нередко довольно противоречивое и всегда - многоаспектное и многогранное.
Юридическая наука и практика давно и успешно используют различные формы классификации. Тем самым глубже постигаются процессы и явления в правовой сфере. Имея дело с классифицированной правовой информацией, соответствующие субъекты намного успешнее и с меньшей затратой сил и времени выявляют несогласованность, противоречия, проблемы правового регулирования, принимают меры по их устранению.
И это не случайно, имея в виду трудно переоцениваемую не только академическую, фундаментальную в плане развития национальных правовых систем, права и законодательства как таковых в целом, но и сугубо прикладную, практическую значимость любой классификации.
В целях унификации и гармонизации действующего российского законодательства полезным видится выделение внутригосударственного и межгосударственного изменения законодательства.
Главным основанием разграничение данных видов изменения законодательства является характер связи детерминирующего источника с деятельностью государства.
Примером беспрецедентного внесения изменений в законодательство стал Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1.
Как отметил Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации СМ. Миронов, «Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ можно считать беспрецедентным как по объему (более 700 страниц), так и по количеству пересмотренных актов (законом были внесены поправки в 152 федеральных закона, 112 законодательных актов были признаны утратившими силу полностью или частично). Целью принятия данного закона было приведение отраслевого законодательства в соответствие с требованиями базовых федеральных законов. Предмет его регулирования включает в себя разграничение полномочий, модернизацию социальной сферы, замену льгот денежными компенсациями, а также технические изменения, необходимые для проведения административной реформы»1.
Нельзя не отметить и такой факт, что подобный уникальный по масштабности акт также не избежал внесения изменений. В период с ноября 2004 по ноябрь 2006 года принято 18 законов о внесении изменений в данный закон.
В международно-правовом контексте российскими законами нередко легализуются изменения, вносимые в международные акты. Федеральным законом 25 июля 2006 г. № 124-ФЗ «О ратификации Протокола о присоединении Республики Узбекистан к Договору об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 года и Протокола о внесении изменений и дополнений в Договор об учреждении Евразийского эко-номического сообщества от 10 октября 2000 года» ратифицирован Протокол о присоединении Республики Узбекистан к Договору об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 года и Протокол о внесении изменений и дополнений в Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 года4, подписанные в городе Санкт-Петербурге 25 января 2006 года.
Общемировые интеграционные процессы, сопровождаемые углублением взаимосвязи российского и международного права вносят дополнительные и одновременно нетрадиционные трудности в развитии российского законодательства.
Основные факторы, снижающие эффективность измене ния законодательства в России
Понятием «факторы, снижающие эффективность изменения законодательства в России» охватываются все негативные (отрицательные) аспекты бытия исследуемого предмета. В этот «пласт» включаются разного рода дефекты, изъяны, ошибки, реальные, а не мнимые пробелы, «сопровождающие» процесс изменения законодательства.
Выявление такого рода факторов представляет особую познавательно-практическую ценность, ибо служит базой для последующей выработки системы мер повышения эффективности реализации государством своих задач по совершенствованию законодательства.
«Одна из важных задач, которая стоит перед нами, - сказал Президент Российской Федерации В. В. Путин, выступая на Всероссийском совещании прокуроров 10-11 января 2001 года, - это укрепление государства, развитие федерализма, сохранение правового и экономического единства страны. В соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством были приведены 60 конституций и уставов субъектов Федерации, 2 312 правовых актов».
Ведущим дефектом изменения законодательства выступает отсутствие четкой, глубокой, всесторонне проработанной теории изменения законодательства. Доктринальная база должна стать той концептуальной основой, на которую в своей деятельности должен ориентироваться законодатель и правоприменитель.
Юридическая наука до сих пор не располагает полными и достоверными знаниями о видах, уровнях и функциональных связях теорий, концепций, доктрин и учений, образующих цельную теорию государства и права. В дополнение к этому следует указать, что в отечественном правоведении вопрос о соотношении таких понятий как юридическая сила, юридическое значение, юридическая обязательность, при внешней простоте их понимания, должному и глубокому анализу не подвергался.
Отсутствие необходимых теоретических наработок, их абстрактность, оторванность от действующего законодательства и правоприменительной практики приводят к существенным издержкам. Они чреваты многими вредными последствиями, как для сферы правоприменения, так и для правовой доктрины, которая таким образом лишается «питательной среды», «творческой основы».
Серьезнейшим фактором, снижающим эффективность института изменения законодательства, является его реализация без должных оснований. Изменение законодательства в отсутствие соответствующих оснований - не просто серьезный дефект, а грубое нарушение законности. Ее применение неминуемо приводит к более или менее опасному нарушению прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц.
Не способствует функциональной стабилизации системных качеств государственного механизма практика частой, публично не мотивированной реорганизации структуры федеральных органов исполнительной власти (равно как федеральном, так и на региональном уровне). Для чего она проводится, какова ее цель - повысить эффективность системы власти или решить партийные задачи, устранить конкретного политического конкурента, неудобного представителя «чужой команды» и т.п.? В административных реформах зачастую присутствует, к сожалению, частный интерес, нежели ясная и публично ориентированная системная идеология.
Одной из причин сложившегося положения вещей является отсутствие позитивной и перспективной идеологии власти в целом и исполнительной власти в частности. О необходимости такой идеологии неоднократно высказывались ученые-юристы.
Еще одна проблема. Реформы последних лет в России охватили многие стороны жизни. Не все они строго концептуальны и последовательно реализуемы, а потому в итоге результаты не всегда удачны. К тому же связь реформ по их целям и средствам достижения подчас не обеспечена. Судебная, федеральная и административная реформы, равно как и реформы армии, МВД, Минюста, могли бы быть лучше согласованы между собой.
Вопрос о дифференциации и затратной обоснованности изменения законодательства не рассматривается даже в приблизительном измерении ни юридической наукой, ни практикой. Отсюда вытекают такие ощутимые пороки изменения законодательства, как формализм и неадекватность. Заметную распространенность приобретает популистское изменение законодательства.
Нередко изменения в законодательстве приводят к обратному результату: вместо достижения слаженного, гармоничного правового регулирования образуется конгломерат бессистемных и взаимно противоречивых пра-воположений, что и без того усугубляет общее положение дел в политико-правовой среде. При этом порой не обходится без парадоксальных, с точки зрения юридической техники, результатов.
Основные пути повышения эффективности изменения за конодательства в современном Российском государстве
Эффективность изменения законодательства в современном Российском государстве зависит от целого ряда объективных и субъективных причин. Часть из них - теоретического свойства, часть - практического.
Ряд рассмотренных нами изъянов и противоречий может быть устранен практически безболезненно.
Напротив, некоторые идеи, лишь возникнув, мгновенно вызовут резко негативную реакцию.
Опасным заблуждением может стать желание одновременно устранить все пороки и дефекты изменения законодательства. Такая попытка чревата обратным. Ныне научных идей по их преодолению накопилось столько, что, безусловно, охватить все из них невозможно. Спорить о необходимости каждого из предлагаемых путей не имеет смысла.
Помимо этого, в условиях острой политической борьбы за власть, полномасштабного реформирования устоев общественной жизни имеется потенциальная угроза достижения противоположного результата, когда вместо «излечения» недуга, добавляются дополнительные изъяны.
За последние несколько лет в Российской Федерации было принято значительное число законов и подзаконных нормативных актов, что привело к нестабильности и хаотичности действующего законодательства. По справедливому замечанию Л.А, Окунькова, «действующее законодательство развивается пока бессистемно и хаотично. Нет гармоничной связи между актами различного уровня: законами, указами, постановлениями, ведомственными актами... Все это ведет к нарушению внутренней логики отраслей, наличию большого числа противоречий, декларативных, безадресных норм, снижает эффективность и авторитет законодательства в целом»1. Аналогичное мнение было высказано М.А. Митюковым: «...нельзя не отметить наличие большого числа противоречий, несогласованности внутри системы российского законодательства даже при регулировании однородных вопросов»2.
Действующее российское законодательство характеризуется наличием нестыковок, несогласованностей, конфликтующих и конкурирующих норм. В нем одновременно действуют акты различной юридической силы; акты бывшего СССР и новые российские законы, акты, федерального значения и акты субъектов РФ, законы и подзаконные акты, которые зачастую приходят в противоречие друг с другом, а также с Основным Законом государства. До конца не разрешенным остается вопрос о юридической силе актов Президента РФ. Будучи подзаконными нормативными актами, указы Президента фактически в свое время не раз подменяли закон, что противоречит действующей Конституции, является нарушением принципа верховенства закона и в определенной мере умаляет роль законодательного органа. Как отмечает Н.И. Матузов, «недостаточная мобильность — свойство всех парламентов, однако это не дает оснований для подмены их традиционных функций исполнительной властью»1.
Стратегическим направлением для повышения эффективности изменения законодательства выступает устранение конкуренции нормативных правовых актов. По-прежнему остается острой не снимается с повестки дня вопрос о соотношении закона и указа, о месте указов в системе нормативных правовых актов. Указное право вступает в прямое противоречие с принципами правового государства, поскольку важнейшим из них, безусловно, является принцип верховенства законов. Даже в условиях некоторого уменьшения президентского нормотворчества имеется огромный массив действующих нормативных указов, прямо противоречащих законам, вносящих в них изменения или подменяющих собой нормотворческую деятельность иных государственных органов.
Законодательство (в широком ли, узком ли смысле) - это система иерархическая. Каждый вид нормативных актов, входящих в нее, должен занимать свою собственную ступеньку, положение которой в ряду других определяется юридической силой данного вида документов. Естественно, что у такой системы должна быть вершина, которую занимает Основной закон -Конституция (если в государстве она есть). Это аксиома, выработанная мировой практикой, верная для всех нормативистских правовых систем. Для всех, но, к сожалению, не для России.
