Содержание к диссертации
Введение
РАЗДЕЛ I. Общетеоретическая характеристика отмены правовых актов по российскому законодательству
Глава 1. Понятие отмены правового акта по российскому законодательству 14
Глава 2. Формы отмены правовых актов по российскому законодательству 59
Глава 3. Место и роль института отмены правовых актов в правовой системе современной России 98
РАЗДЕЛ II. Эффективность отмены правовых актов и пути ее повышения
Глава 4. Дефекты отмены правовых актов по российскому законодательству 125
Глава 5. Основные направления повышения эффективности отмены правовых актов 147
Заключение 175
Библиография 178
- Понятие отмены правового акта по российскому законодательству
- Место и роль института отмены правовых актов в правовой системе современной России
- Дефекты отмены правовых актов по российскому законодательству
- Основные направления повышения эффективности отмены правовых актов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В современном Российском государстве продолжаются крупные, по отдельным направлениям фундаментальные, социально-правовые преобразования. Как подчеркнул в своем Послании Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 года Президент РФ Д.А. Медведев, «в ХХI веке нашей стране вновь необходима всесторонняя модернизация. И это будет первый в нашей истории опыт модернизации, основанный на ценностях и институтах демократии. Вместо примитивного сырьевого хозяйства мы создадим умную экономику, производящую уникальные знания, новые вещи и технологии, вещи и технологии, полезные людям. Вместо архаичного общества, в котором вожди думают и решают за всех, станем обществом умных, свободных и ответственных людей».
Масштабная социальная модернизация сопровождается комплексным обновлением как всего государственного механизма, так и отдельных его элементов. Однако не только государственный аппарат требует существенной перестройки. Скрупулезной ревизии на предмет регулятивного качества, релевантности социальной действительности следует подвергнуть весь массив действующих правовых источников. В этом направлении нужна постоянная системная работа, одной из целей которой выступает удаление из правового пространства малоэффективных, редко применяемых, в социальном смысле непопулярных, морально устаревших юридических регуляторов. Важно не только выявлять, но и своевременно устранять те правовые акты, которые «загромождают» правовое поле, детерминируют интерпретационную неопределенность, противоречивость правоприменительной практики. Это позволит не только стабилизировать ход политико-правового реформирования, но и существенно укрепит инновационный ресурс вновь принимаемых юридических актов, усилит позитивность вносимых изменений в действующий механизм правового регулирования.
Одним из наиболее высокоэффективных технико-юридических средств, порой выступающим единственно возможным инструментарием, позволяющим достигать указанных целей, является институт отмены правовых актов.
Сущность, правовая природа отмены правовых актов неразрывно связаны с прогрессивными тенденциями развития государства, динамизм функционирования которого предопределяется задачами оптимизации государственной инфраструктуры, усиления законодательных основ демократизации отношений общества и государства, укрепления рыночной экономики, роста благосостояния населения. Но есть у данного института и технико-юридическое предназначение. Благодаря его использованию не только устраняются различного рода законодательные «преграды» на пути реализации насущных социальных потребностей, но и во многом успешно решается проблема повышения качества непосредственно законодательной базы. Как отмечается в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации», «содержательными характеристиками качества закона выступают правильный выбор предмета регулирования, определение объема и методов правового регулирования, полнота правового регулирования, наличие системных связей между актами разной юридической силы, своевременность и правильность внесения изменений и отмены устаревших норм, а также правовое, финансовое, материально-техническое, организационное и властное обеспечение».
Между тем обзор общетеоретических работ, материалов научных конференций, библиографических справочников, посвященных проблемам устранения коллизий и дефектов правовых актов средствами юридической техники, позволяет заключить, что в российском правоведении пока не сложилось устойчивого познавательного интереса к институту отмены правовых актов. Анализ специфики и функционально многообразных форм отмены правовых актов, как правило, проводится лишь в рамках отраслевой юриспруденции. Однако достигнутые здесь результаты не позволяют синтезировать единый концептуальный взгляд на все проявления бытия данного феномена. Несмотря на очевидную инструментально-корректирующую роль отмены правовых актов для диалектики правового развития, а также наличие обширной правоприменительной практики, ее иллюстрирующей, о данном феномене в социальном мировоззрении сложились ситуативные, относительно фрагментарные представления. Внимание общественности концентрируется лишь на отдельных исключительных (общенациональных либо местных) вопросах, для решения которых государство использует технику отмены правовых актов (отмена смертной казни, отмена выборов, отмена льгот).
Институт отмены правовых актов обладает значительным содержательным, функциональным и идейным своеобразием, качественно отличным механизмом реализации, имманентностью для всех без исключения отраслей российского и международного права. Это самостоятельный и одновременно системный компонент юридической техники, наряду с такими механизмами, как приостановление и прекращение действия правовых актов, внесение изменений и дополнений в их содержание. Подобная характеристика отмены правовых актов определяет тему исследования как одну из важнейших в современном российском правоведении, выделяет ее в разряд приоритетных как с позиции науки и нужд учебного процесса, так и в ракурсе потребностей правореализационной практики.
Особая актуальность исследования отмены правовых актов продиктована необходимостью решения ряда стратегических общенациональных задач, среди которых, в первую очередь, выделяется обеспечение единого правового пространства в России. Приоритетными направлениями применения данного инструментария выступают укрепление законности и правопорядка в системе взаимоотношений федерального центра и регионов, гармонизация федеративных отношений и местного самоуправления.
Важность исследования отмены правовых актов в значительной мере обусловлена потребностями интеграции России в международное правовое пространство, в ходе которой недопустимы противоречия международных и российских правовых актов.
Повышенная практическая значимость исследования обусловлена целями совершенствования законодательного регулирования непосредственно института отмены правовых актов. Это одно из наиболее радикальных средств устранения излишеств (дубляжа) и дефектов в правовой среде. В этой связи принципиально важно предотвратить (минимизировать) ошибочность при его реализации либо злоупотребления данным феноменом. В противном случае отмена правовых актов грозит обернуться источником вредоносных, опасных антисоциальных явлений, среди которых злоупотребления должностными полномочиями, коррупция, сепаратизм.
Отмеченные обстоятельства актуализируют необходимость проведения специального монографического исследования отмены правовых актов как специфического предмета общетеоретического познания.
Степень научной разработанности проблемы. Отмена правовых актов как комплексный межотраслевой институт в качестве самостоятельного объекта общеправового исследования до настоящего времени не выделялся.
Общетеоретическое исследование отмены правовых актов предполагает изучение различных аспектов бытия правовых актов, введения их в действие, классификации, проблем повышения качества, предупреждения и преодоления коллизий в ходе реализации, которые получили развитие в трудах С.С. Алексеева, П.В. Анисимова, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, П.П. Баранова, О.В. Богатовой, А.М. Васильева, Н.А. Власенко, Р.Б. Головкина, Ю.Г. Гордиенко, В.Б. Исакова, В.Н. Карташова, В.Я. Кикотя, Д.А. Керимова, Т.К. Кириллова, В.М. Корельского, И.В. Котелевской, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.В. Оксамытного, В.Д. Перевалова, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, Т.Н. Радько, Р.А. Ромашова, О.Ю. Рыбакова, И.Н. Сенякина, В.Н. Синюкова, В.М. Сырых, Н.Н. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, А.Г. Хабибулина, Т.Я. Хабриевой, А.Ф. Черданцева, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова.
Проблемы совершенствования правотворческой и правоприменительной практики в контексте заявленной в диссертации проблематики поднимались в трудах представителей отраслевых юридических наук: конституционного права – Е.М. Андреевой, В.Н. Иванова, К.С. Искаковой, О.В. Кудрякова, О.Е. Кутафина, М.А. Оганесяна, А.Г. Сидякина, А.К. Соболевой; гражданского права – Е.Г. Гойденко, Е.А. Останиной, Л.В. Трофимовой; уголовного права и процесса, судоустройства – А.А. Александрова, В.В. Бородинова, Л.А. Воскобитовой, Н.П. Елизарова, Е.И. Лагодиной, Р.Н. Ласточкина, Н.Н. Ковтуна, А.П. Овчинникова, А.Н. Тарана, Б.М. Тавровского; административного права – М.А. Лапиной, А.В. Перфильева, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова, Г.В. Шилина; международного права – И.П. Блищенко, В.Г. Буткевича, В.С. Верещетина, Г.М. Даниленко, Г.В. Игнатенко, И.И. Лукашука, Ю.М. Колосова.
Объект исследования – система реализуемых в единстве и взаимосвязи правовых актов федеральных органов власти, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправлении и должностных лиц всех уровней, судебных органов, социально организованных образований, международных организаций.
Предмет исследования – отмена правовых актов как институциональный технико-юридический элемент механизма правового регулирования в современной России.
Целью диссертационного исследования являются теоретико-правовой анализ отмены правовых актов, изучение ценности и многообразия форм ее реализации, дефектов и причин их возникновения, выработка рекомендаций по повышению эффективности и путей совершенствования.
Для достижения поставленной цели определены основные задачи:
– раскрыть юридическую природу отмены правовых актов, исследовать понятие «правовой акт», критически проанализировать доктринальные подходы к его определению;
– предложить авторскую дефиницию понятия «отмена правовых актов» с учетом существующих научных наработок, современных социально-политических реалий, тенденций внутрироссийской и международной интеграции, потребностей совершенствования юридической техники;
– провести классификацию форм реализации отмены правовых актов, проанализировать наиболее значимые виды;
– показать социальную ценность отмены правовых актов, ее функциональную роль в правовой системе России;
– выявить и проанализировать типичные дефекты правового регулирования и практики реализации института отмены правовых актов по российскому законодательству;
– сформулировать конкретные рекомендации, направленные на повышение эффективности, предупреждение, выявление, преодоление и устранение дефектов, создание целостной теоретико-практической концепции совершенствования института отмены правовых актов.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных методов исследования (диалектический, метод сравнения, логический, метод восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному), специальных и частнонаучных методов исследования (сравнительно-правовой, структурно-функциональный, формально-юридический, историко-правовой, метод толкования норм права, метод моделирования и другие методы).
Теоретической основой диссертации являются исследования отечественных и зарубежных ученых-юристов, специалистов в области теории государства и права и отраслевых юридических наук, политологов, социологов, философов и представителей других отраслей знаний.
Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция РФ, федеральное законодательство, указы Президента России, постановления Правительства и Федерального Собрания РФ, нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств, субъектов РФ, муниципальных образований, международные договоры, соглашения и конвенции, участником которых является Российское государство.
Эмпирическая база исследования включает решения и определения международных, зарубежных, российских судебных и административных инстанций различного уровня; послания, доклады, обращения должностных лиц; правовые акты общественных организаций; информационные, программные и иные материалы неформальных объединений; данные правовой статистики и мониторинга; результаты анкетирования разных групп населения.
Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом разработанности соответствующих проблемных вопросов. Научная новизна состоит в том, что представленная работа является первым общетеоретическим монографическим исследованием отмены правовых актов, в котором доказывается наличие у данного феномена общеправового институционального статуса, а также раскрываются его функциональные составляющие. Новизной отличаются сформулированные диссертантом предложения по совершенствованию и повышению эффективности отмены правовых актов.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
1. Отмена правового акта – технико-юридический способ изъятия (удаления) правового акта из системы правового регулирования, заключающийся в издании (легализации) императивного решения о признании утраты данным актом социально ценных регулятивных качеств.
2. Формы отмены правовых актов по российскому законодательству классифицируются по виду правового акта (отмена актов международного, федерального, регионального и местного уровней, актов правоприменительных и интерпретационных органов); на нормативной природы (отмена нормативного правового акта, отмена индивидуального правового акта); по прогнозируемости (плановая и экстренная); в зависимости от субъекта отмены (аутентичная, субординационная); по количественному составу субъектов отмены правового акта (персонифицированная, коллегиальная); в зависимости от характера внешнего проявления (пассивные и активные формы отмены правовых актов).
3. Роль отмены правовых актов определяется возможностями обеспечения: иерархичности правовых источников; реализации принципа нормативной чистоты и экономичности; определенности и полноты механизма правового регулирования; логической связи и алгоритмичной последовательности правовых регуляторов; оптимизации количества правовых актов; стабильности законодательства; доступности правовых актов для правопользователей.
4. Отмена правового акта выступает корректирующим элементом механизма правового регулирования, стимулирует процесс обновления и единства правовой политики, обеспечивает согласованное функционирование правовых институтов, фиксирует границы правового воздействия, наполняет правовую систему методологической завершенностью.
5. Преобладающая часть дефектов отмены правовых актов вызвана отсутствием социальной обоснованности и юридической ответственности за ее реализацию. Среди пробелов и ошибок в правовом и организационном регулировании данной процедуры выделяются: отсутствие законодательных дефиниций «правовой акт», «отмена правового акта»; разрозненность полномочий по принятию правовых актов и их отмене; компетенционные противоречия уполномоченных субъектов по времени реализации отмены правовых актов; бессистемность нормативной правовой базы регламентации отмены правовых актов.
6. Основные направления повышения эффективности отмены правовых актов: систематизация нормативной правовой базы реализации правомочий по отмене правовых актов; введение должностных обязанностей по ревизии и оценке регулятивного состояния правовых актов; законодательная фиксация сроков отмены правовых актов; внедрение механизмов автоматической отмены правовых актов; разработка и принятие закона о правовых актах, содержащего регламентацию их отмены; введение в практику отмены правовых актов планирования и прогнозирования; информационный и общественный контроль объективности и своевременности отмены правовых актов.
Теоретическая значимость исследования выражается в постановке новой для общей теории государства и права научно-исследовательской проблемы отмены правовых актов в современной Российском государстве.
Понятие отмены правовых актов ранее не рассматривалось на общетеоретическом монографическом уровне. Последовательное решение вопроса о месте данного феномена в юридической науке, его роли в системе правового регулирования способно существенно повлиять на теоретическое осмысление ряда смежных юридических явлений, например, позволит уточнить или даже пересмотреть имеющиеся взгляды на проблему совершенствования правотворчества и правоприменения, ее юридической реальности, соотношения и взаимосвязи с международным правовым пространством. Полученные в ходе исследования выводы могут быть в полной мере применимы в отраслевых юридических науках.
Практическая значимость исследования. Полученные в диссертации выводы могут использоваться при чтении курсов лекций по теории и истории права и государства, по всем отраслевым юридическим дисциплинам. Результаты исследования позволяют конкретизировать рекомендации по дальнейшей разработке фундаментальных вопросов права и государства, наметить перспективы развития отечественной юриспруденции, определить пути и тенденции совершенствования нормотворческой, интерпретационной и правоприменительной деятельности.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории и истории государства и права Мордовского государственного университета имени Н.П. Огарева. Основные положения диссертации нашли отражение в пяти научных публикациях автора общим объемом 2,83 п. л. Материалы исследования используются при подготовке лекций и проведении семинарских занятий.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух разделов, включающих пять глав, заключения и библиографии.
Понятие отмены правового акта по российскому законодательству
Понятийное сочетание «отмена правового акта» одно из тех явлений, которое, с одной стороны, имеет широкий спектр своего распространения в правовом пространстве, а с другой - это один из малоизученных, а соответственно, непрочных и. неустойчивых в смысле научно-методологического обеспечения феномен современного российского правоведения.
Понятие «отмена правового акта» российским правоведением пока не разработано. На первый взгляд представляется достаточно простым проникновение в его сущность. Однако анализ работ и публикаций российских ученых, пристально исследующих вопросы правотворчества, правоприменения, юридической техники (В.К. Бабаева, В.М. Баранова, Н.А. Власенко, Т.Д. Зражевской, В.Н. Карташова, В.В. Лазарева, Г.И. Муромцева, А.С. Пи-голкина, СВ. Полениной, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова), показывает, что в имеющихся авторских-подходах отмеченный феномен не выделяется в качестве самостоятельного правового института. Как правило, речь о нем идет попутно, без специального предметного анализа.
Между тем правовая природа отмены правовых актов сложна и противоречива, обладает рядом специфических признаков, обусловленных динамизмом практически всех видов юридической практики. Выскажем ряд собственных суждений относительно наиболее важных на данном этапе научного познания сторонах теоретического осмысления понятия «отмена правового акта», а также перспективах его методологического и мировоззренческого развития. Это позволит в итоге сформулировать рабочее, в первую, очередь, для целей настоящего исследования, определение искомого понятия.
Начать следует с этимологической сущности отмены правовых актов. Исследуемое понятийное сочетание включает в себя две взаимосвязанных стороны: статическую, то есть предмет, который испытывает действие, то есть «правовой акт», и динамическую — собственно само действие, производимое в отношении предмета, то есть «отмена».
Достаточно давно в научном лексиконе1 и современном российском законодательстве широко используется понятие «правовой акт». Так, часть 1 статьи 15 Конституции-России установила: «1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты (здесь и далее курсив наш — О.Л.), принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».
А пункт 2 раздела второго Конституции РФ «Заключительные и переходные положения» указывает: «Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации».
Правовые акты занимают важное место и играют особую роль в механизме правового регулирования, в системе средств правового воздействия на общественные отношения. Несмотря на то, что понятие правовой акт относится к числу наиболее широко распространенных понятий в науке, правотворчестве, в служебных и иных документах, до сих пор нет законодательно закрепленного общепризнанного понятия «правового акта» .
Так, действующий Классификатор правовых актов (одобрен Указом Президента РФ от 15 марта 2000 года № 511) (с изменениями от 5 октября 2002 года)" определение понятия предмета, подлежащего классификации, не содержит. Единственный раздел классификатора 210.000.000 имеет название «Индивидуальные-правовые акты по кадровым вопросам, вопросам награждения, помилования, гражданства, присвоения почетных и иных званий». Иные разделы в названии указаний на правовые акты не содержат.
Указ Президента РФ от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»3 в пункте 1 фиксирует, что «1. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации (далее именуются — акты Президента Российской Федерации), постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации (далее именуются - акты Правительства Российской Федерации) подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера».
Редкий пример дает Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131—ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4, где в статье 2 только для целей настоящего Федерального закона изложены основные термины и понятия, среди которых «муниципальный правовой акт — решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер».
Однако в преобладающем большинстве законодательные акты «обходят молчанием» вопрос об определении понятия «правовой акт». Например, статья 3 Гражданского кодекса Российской Федерации1 следующим образом фиксирует состав гражданского законодательства и иных актов, содержащих нормы гражданского права: «Действие и применение норм гражданского права, содержащихся в указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации (далее — иные правовые акты), определяются правилами настоящей главы.
7. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами».
Место и роль института отмены правовых актов в правовой системе современной России
Отмена правовых актов присуща всем сферам современной правовой реальности, является непременными компонентом реализации стратегических общенациональных программ и проектов, законодательных и иных актов, функциональным звеном механизма государства, имманентно обладающим императивно-субординационным характером. Как направление совершенствования правовых актов процедура их отмены имеет общегосударственный, долговременный характер, ибо государство обязано обеспечивать в работоспособном состоянии весь механизм правового регулирования. Место и роль отмены правовых актов в правовой системе явление не статичное, а изменяющееся в соответствии с процессами, происходящими в обществе и, проецирующимися на право, изменяющими последнее.
Отмена правовых актов близко взаимодействует со многими смежными технико-юридическим феноменами, среди которых приостановление и прекращение действия правовых актов, внесение в них изменений и дополнений, реализация законодательных исключений. Статья 21 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 года № 1-ФКЗ «О военном положении» устанавливает: «1. Военное положение, введенное на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом, отменяется указом Президента Российской Федерации после устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении военного положения. 2. В случае, указанном в пункте 7 статьи 4 настоящего Федерального конституционного закона, военное положение прекращает свое действие. 3. С момента отмены (прекращения действия) военного положения нормативные правовые акты, принятые для обеспечения режима военного положения, утрачивают свою силу или отменяются органами, их издавшими. 4. С момента отмены (прекращения действия) военного положения федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы военного управления в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, прекращают осуществление полномочий в области обеспечения режима военного положения».
В этой связи отмене правовых актов присущи многие типичные для вышеуказанных механизмов признаки. Отсюда обоснованно заключить, что и роль отмены правовых актов в правовой системе России во многом схожа с тем предназначением, которое играют все названные феномены. Так, например, отмена правовых актов выступает: как специфическая правовая форма осуществления государством своих функций; как средство укрепления законности в деятельности правотворческих органов; как значимый элемент правовой пропаганды; как метод повышения эффективности правового регулирования1.
Отмена правовых актов входит в число важнейших функций многих государственных органов, сферу компетенции должностных лиц различных уровней.
Так, согласно пункту 7 статьи 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Фе 100 дерации» , «Правительство Российской Федерации вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов».
Статья 97 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 года № 95-ФЗ2 закрепила полномочия арбитражного суда по отмене обеспечения иска: «1. Обеспечение иска по ходатайству лица, участвующего в деле, может быть отменено арбитражным судом, рассматривающим дело. 2. Вопрос об отмене обеспечения иска разрешается в судебном заседании в пятидневный срок со дня поступления заявления в арбитражный суд в порядке, предусмотренном статьей 93 настоящего Кодекса. 3. В случае представления ответчиком документа, подтверждающего произведенное им встечное обеспечение, вопрос об отмене обеспечения иска рассматривается арбитражным судом не позднее следующего дня после дня представления указанного документа. 4. По результатам рассмотрения ходатайства об отмене обеспечения иска выносится определение.
Копии определения направляются лицам, участвующим в деле, не позднее следующего дня после дня его вынесения. Копии определения об отмене обеспечения иска в зависимости от вида принятых мер направляются также в государственные органы, иные органы, осуществляющие государственную регистрацию имущества или прав на него. 5. Определения арбитражного суда об отмене обеспечения иска и об отказе в отмене обеспечения иска могут быть обжалованы. 6. Отказ в отмене обеспечения иска не препятствует повторному обращению с таким же ходатайством при появлении новых обстоятельств, обосновывающих необходимость отмены обеспечения иска».
На региональном уровне отмена правовых актов не менее значимая функция, в том числе, и органов местного самоуправления. Статья 54 Постановления Городской Думы города Нижнего Новгорода от 23 ноября 2005 года № 91 «Об Уставе города Нижнего Новгорода»1 закрепила порядок подготовки, отмены муниципальных правовых актов и приостановление их действия: «3. Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено:
1) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта;
2) в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами Нижегородской области, — уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом Нижегородской области)».
Дефекты отмены правовых актов по российскому законодательству
Понятие «дефекты отмены правовых актов по российскому законодательству» носит общий характер. В данный разряд мы относим все возможные для восприятия и обнаружения негативные (отрицательные) стороны бытия исследуемого предмета, при чем как его содержательного и процедурного характера, так и сопровождающие данный феномен в политико-социальном измерении. В частности, в данной главе анализу подвергаются многообразные и при этом зримые, а не умозрительные, недостатки изъяны, ошибки, создающие невозможность реализации институтом отмены правовых актов своего технико-юридического и социального предназначения в правовой системе России.
Снижение эффективности отмены правовых актов оказывает серьезное влияние на сферу правоприменения и законотворчества, порождая такие социально опасные явления, как коррупция, организованная преступность, теневая экономика, политический экстремизм. Президент России в Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 2009 года подчеркнул, что «По-настоящему современным может считаться только общество, настроенное на непрерывное обновление, на постоянные эволюционные преобразования социальных практик, демократических институтов, представлений о будущем, оценок настоящего, на постепенные, но необратимые перемены в технологической, экономической, культурной областях, на неуклонное повышение качества жизни».
Достижение указанных целей трудно представить реальным без четко отлаженного и законно обоснованного применения института отмены правовых актов.
Между тем на пути реализации отмены правовых актов первым стоит такой очевидный дефект, как отсутствие четких дефиниций «правовой акт», «отмена правового акта», законодательно зафиксированных в едином законодательном акте на базе всесторонне проработанной в научно-методологическом ракурсе, наполненной опытом практической реализации концепции разработки, действия и отмены правовых актов.
Подобный пробел способен вызвать существенные проблемы в сфере правореализациии, внести дополнительные трудности в вопросы согласования различных интересов. Так, статья 168 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ1 определяет недействительность сделки, не соответствующей закону или иным правовым актам: «Сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения».
Однако, что понимается под понятием «правовой акт» Гражданский кодекс не указывает. Раскрытие данного термина происходит в судебной практике. Но и здесь, как правило, делаются неочевидные и требующие доказательств выводы. В Информационном письме Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 февраля 2001 года № 60 «Обзор практики разрешения споров, связанных с применением арбитражными судами Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»2 отмечена следующая ситуация.
Прокурор области в защиту государственных и общественных интересов обратился в арбитражный суд с иском о признании недействительным договора купли-продажи нежилых помещений, заключенного между открытым акционерным обществом и комитетом по управлению имуществом по результатам коммерческого конкурса.
Исковые требования мотивированы тем, что покупателем использованы незаконные средства платежа. Пунктом 1 статьи 12 Федерального закона о приватизации установлено, что при приватизации государственного и муниципального имущества законными средствами платежа признается денежная единица (валюта) Российской Федерации. Однако покупатель в соответствии с условиями договора произвел оплату недвижимого имущества акциями другого акционерного общества по номинальной стоимости.
Между тем акции не являются законным средством платежа и в соответствии с пунктом 2 статьи 29 Федерального закона о приватизации использование при приватизации государственного и муниципального имущества незаконных средств платежа является основанием для признания сделки приватизации недействительной, суд обоснованно признал данную сделку ничтожной на основании статьи 168 ГК РФ.
Не раскрывает содержания понятия «правовой акт» и статья 3 Гражданского кодекса РФ: «Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права
1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.
2. Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (далее - законы), регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса.
Основные направления повышения эффективности отмены правовых актов
Эффективное правовое регулирование возможно только тогда, когда при условии приоритетного соблюдения прав и свобод личности правовыми и организационными методами обеспечивается максимально широкое социальное взаимодействие. Подобное взаимодействие еще более упрочивается тогда, когда устоявшиеся связи не подвергаются радикальному разрушению, а из структуры правоотношений не удаляются незаменимые элементы, наличие которых служит фундаментом всей конструкции (ответственность, права, полномочия). Поэтому рассмотрение факторов, которые снижают эффективность института отмены правовых актов в изоляции от тех, которые ее повышают, во многом является искусственным, что противоречит диалектике социальных связей и отношений. По этой причине более оправданным будет анализ факторов повышения эффективности с позиции единого факторного анализа, как результата взаимодействия различных и одинаково существенных по своему значению обстоятельств.
Эффективность отмены правового акта складывается из нескольких составляющих, среди которых достижение результата полезности произведенной отмены, ее законности, целесообразности, наличие позитивной оценки со стороны общества. Отмена правового акта не имеет собственной ценности, ради того, чтобы просто отменить.
Отмена правового акта имеет строго определенную цель — повышение эффективности конкретного сегмента правового регулирования.
Статья 6 Федерального закона от 30 декабря 2006 года № 281-ФЗ « специальных экономических мерах»1 предусматривает обеспечение реализации принципов применения специальных экономических мер: «В целях обеспечения реализации принципов применения специальных экономических мер, установленных частью 2 статьи 2 настоящего Федерального закона:
1) решения о применении специальных экономических мер, о сроке, в течение которого они будут применяться, перечне конкретных действий, на совершение которых вводится запрет совершения и (или) в отношении которых вводится обязанность совершения, и иных ограничений, о продлении срока их применения и об их отмене подлежат незамедлительному обнародованию;
2) Президент Российской Федерации информирует Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации о ходе применения специальных экономических мер не реже одного раза в шесть месяцев;
3) Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации обсуждают информацию о ходе применения специальных экономических мер по мере ее поступления и представляют Президенту Российской Федерации предложения по повышению эффективности применения этих мер, а также могут предложить их отменить и (или) изменить».
Однако не только реализация специальных экономических мер должна получить широкую общественную аудиторию. Каждый раз, когда происходит отмена ранее намеченного проекта или плана государственного строительства-должны подводиться соответствующие итоги и делаться выводы, в том числе, персонального характера, связанные с позитивностью либо ущербностью полученных результатов.
Этой практики, к настоящему времени пока нет. В последнее десяти 149 летие в России принято множество долговременных проектов и планов, срок действия которых либо определяется в будущем десятками лет, либо уже незаметно истек. Однако отмена данных актов никем и ничем не предусмотрена. Вместе с тем, под каждый такой «грандиозный» предусматривалось и выделялось вполне реальное финансовое обеспечение.
Отмена подобного рода проектов и планов позволит легализовать меру ответственности, прежде всего социальной, конкретных инициаторов и исполнителей, предотвратит их активность по реанимации в будущем очередных новаций.
Источником стабильной работы механизма отмены правовых актов выступает введение обязанности для органов государства, общественных организаций, должностных лиц осуществлять периодическую ревизию принятых ими правовых актов на предмет установления их регулятивного состояния, оценки практики реализации, индекса социального доверия.
Так, часть 5 статьи 16.1 Федерального закона от 30 декабря 2009 года № 385-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании»1 установила в качестве правила формирования перечня документов "в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технических регламентов следующее: «Документы в области стандартизации, включенные в перечень, указанный в пункте 1 настоящей статьи, подлежат ревизии и в необходимых случаях пересмотру и (или) актуализации не реже чем один раз в пять лет».
При этом полезным станет не только ревизия действующих правовых актов, но и ведение реестра отмененных актов.
