Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правовой политики президента российской федерации 16
1.1. Правовая политика: сущность и классификация 16
2.1. Понятие и признаки правовой политики Президента Российской Федерации 27
1.1. Цели и функции правовой политики Президента
Российской Федерации 51
1.4. Средства президентской правовой политики 72
Глава II. Правовые акты как основное средство формирования и осуществления правовой политики президента российской федерации 92
2.1. Место и роль посланий Федеральному Собранию в выстраивании и реализации президентской правовой политики 92
2.2. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации 115
2.3. Ненормативные правовые акты Президента Российской Федерации 132
Глава III. Пути оптимизации правовой политики президента Российской Федерации 140
Заключение 169
Библиография 173
- Правовая политика: сущность и классификация
- Понятие и признаки правовой политики Президента Российской Федерации
- Место и роль посланий Федеральному Собранию в выстраивании и реализации президентской правовой политики
- Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реформы последних двух десятилетий в России коснулись прежде всего системы организации государственной власти. Данная сфера как ни одна другая была «перекроена» и «перешита», в результате чего не просто «переродились» уже имеющиеся, но и появились совершенно новые государственно-правовые образования, такие как институт президентства.
В своем развитии институт президентства в Российской Федерации также претерпел ряд существенных изменений. Модернизировалось место и роль Президента в механизме государственной власти, менялся объем полномочий, характер взаимоотношений с парламентом и правительством, пока, наконец, не установилась нынешняя, сравнительно устойчивая модель, закрепленная в действующей Конституции Российской Федерации. Тем не менее, развитие рассматриваемого института не прекратилось, каждый новый глава государства привносит с собой собственное видение и методы управления страной и взаимодействия с другими органами государственной власти. Он выстраивает и активно реализует свою экономическую, социальную, культурно-идеологическую и, безусловно, правовую политику.
Сам вопрос о возможности существования такого явления, как правовая политика Президента, не всегда являлся бесспорным. Первый российский Президент, понимая и официально признавая (в частности, в Послании Федеральному Собранию 1994 г. «Об укреплении российского государства (основные направления внутренней и внешней политики)»1) необходимость создания некой стратегии правового развития, не сумел качественно воплотить в жизнь это намерение. Его правовая политика сводилась к построению глобальных, не обеспеченных реальными возможностями, планов и в то же время совершению разрозненных, не всегда логически и практически сочетающихся друг с другом действий; резкой критике качества нормативного материала и «выгодным» Б.Н. Ельцину восполнением существующих пробелов собственными правовыми актами, посягающими на зону исключительно законодательного регулирования. Другими словами, в период управления страной первым российским Президентом правовой политики главы государства в том виде, в котором она должна быть (и в котором, собственно, приобретает значимость, для правового развития России) не было. Тем не менее, начальный шаг был сделан - появилась и оформилась сама идея построения президентской правовой политики.
Данная идея была достаточно успешно воплощена в жизнь вторым российским Президентом. .Мы вполне обоснованно можем говорить о том, что В.В. Путину удалось сформировать собственную правовую политику и сделать целый ряд успешных шагов по ее реализации. Созданная им долгосрочная правовая стратегия четко прослеживается в его Посланиях Федеральному Собранию и принятых нормативных актах, обладает свойствами
1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 24.02.1994 г. «Об укреплении российского государства (основные направления внутренней и внешней политики» // Российская газета. 1994. 25 февраля.
логичности, последовательности, преемственности, практической осуществимости. Она получила широкий общественный резонанс, стала обсуждаться, как поддерживаться, так и критиковаться населением, но в любом случае - восприниматься в соответствующем качестве.
Новый российский Президент во многом поддержал правовую стратегию своего предшественника, прежде всего, в признании самого факта необходимости ее существования и дальнейшего развития. Одни направления были продолжены (правовая политика в сфере реализации национальных проектов), другие - получили «второе рождение» (антикоррупционная политика), третьи - наконец-то приобрели должную степень актуализации (построение открытого диалога с народом, создание реальных механизмов влияния граждан на построение и функционирование системы управления обществом).
Учитывая место и роль Президента в системе государственной власти Российской Федерации, закрепленные в Основном законе, особенности его восприятия населением в качестве «общенационального лидера», в его руках «концентрируются» реальные рычаги определения векторов развития всех сфер общественных отношений. Характер правового регулирования, состояние и модернизация системы нормативных правовых актов, общий правовой прогресс страны также в весьма значительной степени зависят от Президента, его планов и шагов по их реализации. Вот почему так важно именно сейчас, когда президентская правовая политика находится уже не на начальном, но еще и не на окончательно оформившемся этапе своего существования, создать надежную теоретическую базу, основанную на комплексной научной проработке всех главных аспектов, для дальнейшего развития этого политико-правового феномена.
Степень разработанности проблемы. Тема исследования в том виде, в котором она вынесена в заглавие работы, практически не изучалась, однако в опосредованной форме она получила отражение в довольно значительном количестве научных работ. С одной стороны, в последние годы активно изучается динамично развивающаяся категория правовой политики, свой вклад в разработку которой внесли: С.С. Алексеев, М.И. Байтин, Ю.Ю. Ве-тютнев, Н.Н. Вопленко, Д.Н. Горшунов, Н.В. Исаков, С.А. Комаров, А.П. Коробова, В.П. Кудрявцев, О.Е. Кутафин, Д.А. Липинский, А.П. Мазуренко, А.В. Малько, Н.И. Матузов, B.C. Нерсесянц, В.В. Нырков, А.А. Павлушина, А.С. Пиголкин,СВ. Поленина, В.А. Рудковский, О.Ю. Рыбаков, В.Н. Синюков, В.М. Сырых, К.В. Шундиков, А.И. Экимов и др.
С другой стороны, вопросам правового статуса Президента Российской Федерации - основы его правовой политики посвящены труды таких исследователей, как М.В. Баглай, Н.В. Бобракова, В.В. Верстов, О.Н. Кичалюк, В.О. Лучин, А.В. Мазуров, А.Ф. Ноздрачев, Л.А. Окуньков, В.И. Радченко, В.А. Рощин, Н.А. Сахаров, А.А. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, Е.А. Тихон, Б.Н. Топорнин, P.M. Уянаев, Д.В. Фарафонов, B.C. Чепиков, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев.
Таким образом, до сегодняшнего времени анализировался либо сам институт президента во всем многообразии его характеристик, либо феномен правовой политики, где глава государства рассматривался не самостоятельно, а в ряду других субъектов, ее формирующих и осуществляющих. Интег-
рирующего, системного, теоретического (но в то же время ориентированного на практику) исследования, посвященного именно президентской правовой политике как сравнительно новому, но уже активно влияющему на политико-правовое развитие страны, явлению, на настоящий момент нет.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, в рамках которых осуществляется президентская правовая политика как новая, продолжающая процесс своего формирования юридическая категория, появление которой обосновано существенными изменениями в системе организации государственной власти, происходящими на рубеже веков. Предмет исследования составляет конкретная деятельность того или иного лица, занимающего на данном историческом этапе должность главы государства, по выработке стратегических идей концептуального характера, направленных на координацию действий различных государственных органов и иных субъектов в целях определения и претворения в жизнь основных направлений правового развития страны.
Цели и задачи исследования. Основная цель настоящей работы заключается в системном общетеоретическом анализе правовой политики Президента как юридической категории и реально существующего феномена современной политико-правовой действительности.
Исходя из поставленной цели, в диссертационном исследовании предполагается решить следующие задачи:
обосновать существование президентской правовой политики как самостоятельного направления правовой политики, основанного на уникальности положения Президента в системе организации государственной власти;
сформулировать определение президентской правовой политики;
выделить и проанализировать специфические черты президентской правовой политики, отличающие ее от правовой политики всех остальных субъектов;
наметить основные (конечную, перспективные и текущие) цели правовой политики Президента РФ; перечислить и охарактеризовать главные ее функции;
изучить многообразие средств президентской правовой политики, предусмотренных современным российским законодательством;
определить место и роль посланий Федеральному Собранию в выстраивании и реализации президентской правовой политики;
рассмотреть нормативные правовые акты Президента РФ в качестве основного средства формирования и осуществления его правовой политики;
оценить значимость ненормативных правовых актов российского Президента в контексте влияния на формирование политико-правового курса страны;
выработать предложения и рекомендации по оптимизации правовой политики Президента РФ в условиях современной российской действительности.
Методологическая и теоретическая основы диссертации. Методологической базой работы выступила материалистическая диалектика, поддерживаемая использованием общенаучных методов. Оперирование логическим методом позволило вывести дефиниции рассматриваемых понятий, в
том числе и основного предмета исследования, в контексте общеродового понятия и видовых различий. Активно применялись методы анализа, синтеза, моделирования, системного и функционального подхода. Помимо этого диссертант оперировал частнонаучными методами (социологическим, статистическим, формально-юридическим и др.). Важным дополнением методологической базы стал сравнительно-правовой метод, позволивший провести сопоставительный анализ президентской правовой политики в Российской Федерации и в других странах, как близких ей по системе организации высших органов государственной власти, так и имеющих существенные отличия.
Теоретическую основу работы составила специальная юридическая литература. Автор опирался на труды ученых-теоретиков, занимавшихся исследованием правовой политики, и представителей отраслевых наук, разрабатывавших вопросы правового статуса главы государства. Также диссертантом использовались труды по политологии, психологии, социологии, имеющие непосредственное отношение к различным аспектам предмета исследования.
Эмпирическая основа работы. Сама постановка темы предполагает изучение и комплексный анализ чрезвычайно обширного пласта нормативно-правового материала, начиная, прежде всего, с Конституции Российской Федерации и федерального законодательства с учетом последних изменений и дополнений. Было в должной мере исследовано и обобщено указное правотворчество (в том числе и законотворчество) главы государства; как нормативные, так и ненормативные правовые акты различной тематической направленности и времени издания, характеризующие тот или иной этап развития президентской правовой попитики. Особое место в эмпирической базе занимают обращения Президента к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики, а также решения Конституционного Суда РФ, посвященные толкованию некоторых спорных моментов правового статуса главы государства.
Научная новизна исследования обусловлена самой постановкой проблемы, а также намеченными задачами и заключается в том, что диссертация представляет собой первое комплексное монографическое исследование правовой политики Президента Российской Федерации как оформившегося политико-правового феномена. На основе упорядочения разноплановых научных наработок, затрагивающих вопросы конституционного статуса Президента Российской Федерации, системы его полномочий и влияния на общий курс развития страны, предпринимается попытка их интеграции в общетеоретическую модель правовой политики.
Специфика диссертации состоит в детальном теоретическом анализе президентской правовой политики как системного явления, состоящего из относительно самостоятельных элементов, только в своей совокупности образующих новое качество. Сформулированы авторские определения понятий «правовая политика Президента Российской Федерации», «цели президентской правовой политики», «средства президентской правовой политики», анализируются их признаки. Новизной отличается систематизация многообразных целей правовой политики Президента РФ путем построения их в определенную пирамиду. Впервые предпринята попытка выделить и охарактеризовать функции президентской правовой политики. Обосновывается роль
«национальной стратегии», «государственной доктрины», которую фактически играют ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию.
Диссертант стремится самостоятельно осмыслить происходящие в последние десятилетия модернизационные процессы в стране, изменение баланса политических сил, отметить достигнутые положительные результаты, критически подойти к недостаткам и ошибкам реформ. На основе общетеоретических обобщений и анализа современной политико-правовой ситуации в России в свете ее исторического опыта и в сравнении с другими, близкими по форме организации государственной власти, странами, автором формулируются собственные предложения и рекомендации по оптимизации правовой политики Президента Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные теоретические положения:
1. Президентская правовая политика как недавно появившаяся и продолжающая процесс своего формирования юридическая категория, отражающая реально существующий феномен современной политико-правовой действительности, представляет собой самостоятельное направление правовой политики, основанное на уникальности положения Президента в системе организации государственной власти в Российской Федерации. Правовая политика Президента Российской Федерации — это основанная на его статусе, закрепленном в Конституции РФ, деятельность конкретного лица, занимающего на данном историческом этапе должность главы государства по выработке стратегических идей концептуального характера, направленных на координацию действий различных государственных органов и иных субъектов в целях определения и претворения в жизнь основных направлений правового развития страны.
2 Признаками президентской правовой политики, позволяющими выделять ее в особый вид, являются: базирование на конституционно-правовом статусе Президента РФ, который закреплен в нормах Основного закона страны; персонифицированный характер; оперативность; связь с общей политикой главы государства; направляющая роль по отношению к правовой политике всех остальных субъектов; высший по сравнению со всеми иными видами правовой политики уровень концептуальности.
Цели президентской правовой политики - это закрепленные в соответствующих официальных документах стратегические (идеи-ценности) и тактические (идеи-задачи) ориентиры, выражающие взгляды главы государства на функционирование и развитие правовой системы общества. Они представляют собой пирамиду, на вершине которой находится конечная правовая цель - построение правового государства и формирование гражданского общества. Движение к ней происходит посредством достижения текущих (соответствующих наиболее насущным, «назревшим» потребностям общества, для реализации которых уже имеются необходимые условия и средства) и перспективных (более масштабных, требующих достаточно длительного времени и существенных материальных и временных затрат) целей.
Функции правовой политики Президента Российской Федерации вытекают из ее целей, основываясь на его общих функциях как главы государства. К наиболее значимым относятся: координирующе-балансирующая, заключающаяся в том, что Президент обеспечивает согласованное функцио-
нирование и взаимодействие всех иных органов государственной власти в процессе реализации правовой политики, одновременно поддерживая баланс между различными политическими силами в обществе; стратегически-направляющая, выражающаяся в том, что Президент своими действиями в совокупности определяет характер правового регулирования в стране; оперативно-корректирующая, делающая возможным быстрое и четкое реагирование на возникшую юридическую проблему в рамках общего курса правового развития; контрольная, обоснованная объективно сложившейся ситуацией, когда координация всех государственных контрольных органов осуществляется именно главой государства; ценностно-ориентирующая, направленная на формирование развитого правосознания населения, духовно-нравственное возрождение общества.
5. Средства президентской правовой политики - это установленные в
законе инструменты, позволяющие главе государства осуществлять свои
намерения в отношении правового развития страны, делающие возможным
преобразование его идеальных стремлений в реальные действия и резуль
таты. Основными средствами президентской правовой попитики помимо
ежегодных обращений с посланиями к Федеральному Собранию и издания
собственных нормативных правовых актов являются; право законодательной
инициативы; участие главы государства в процессе прохождения закона че
рез парламент посредством института полномочного представителя Прези
дента РФ в Федеральном Собрании; право отлагательного вето; подписание
Президентом принятого Федеральным Собранием закона; право роспуска
Президентом РФ Государственной Думы Российской Федерации в порядке,
предусмотренном Конституцией РФ; право отменять правовые акты (приос
танавливать их действие); право обращения с запросом в Конституционный
Суд РФ; деятельность во внешнеполитической сфере; деятельность создан
ных при Президенте РФ различных советов и комиссий. Наиболее актуаль
ной задачей на настоящий момент является поддержание оптимального ба
ланса в применении различных средств президентской правовой политики:
активизация одних (право законодательной инициативы), перевод из разря
да «повседневных» в ранг исключительных других (отлагательное вето) и
сведение к минимуму вплоть до полного отказа от использования за исклю
чением экстраординарных случаев третьих (роспуск Государственной Думы).
Ежегодное обращение Президента к Федеральному Собранию с посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики в настоящий момент времени приобрело статус ведущего средства президентской правовой политики, становясь по сути «национальной стратегией», «государственной доктриной». Послание выполняет координирующую функцию во взаимодействии различных ветвей власти, при этом играя роль установочного документа как для государственных органов и их должностных лиц, так и для общества в целом и каждого человека в частности.
В указах Президента, равно как и в ежегодных посланиях Федеральному Собранию, выражаются наиболее важные аспекты, актуальные направления его правовой политики. Особенно четко это прослеживается в указах, которыми одобряются различные концепции, стратегии, программы -документы, рассчитанные на долгосрочную перспеїстиву, определяющие
главные цели, приоритеты и этапы развития различных сфер общественных отношений. Также немаловажную роль играют «тематические» указы Президента, посвященные конкретным вопросам совершенствования механизма и средств правового регулирования.
Ненормативные акты Президента носят индивидуальный (персонифицированный) характер, решают, как правило, организационно-кадровые вопросы. Они, в отличие от указов Президента, содержащих нормативные правила поведения, не влияют непосредственно на изменение правового курса страны, совершенствование законодательства, но формируют базу для этого - определяют субъектный состав, который, по мнению главы государства, может успешно реализовывать цели и приоритеты правовой политики.
Предлагаются два основных направления оптимизации правовой политики Президента РФ: «статусное», предполагающее ряд мер по более четкому определению положения Президента РФ в системе органов государственной власти, его соотношения с парламентом (особенно в части формирования Правительства), уточнению его функции «гаранта Конституции», отходу от доктрины «подразумеваемых полномочий», а также упрочению его авторитета в обществе, и «инструментальное», означающее совершенствование системы средств президентской правовой политики: четкое определение места его указов в ряду других нормативных правовых актов (первым и основным шагом должно стать издание закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»), принятие мер по повышению эффективности реализации посланий Президента Федеральному Собранию, более искусное использование президентского вето с акцентом на его превентивную функцию, издание закона «О Президенте Российской Федерации».
10. Первоочередным шагом, интегрирующим в себе отдельные реко
мендации по оптимизации президентской правовой политики, представляет
ся разработка и утверждение указом Президента Концепции правовой поли
тики в Российской Федерации, призванной стать основой совершенствования
системы правового регулирования, задающей долгосрочные ориентиры, на
правленной на поступательное, эволюционное правовое развитие страны.
Научная и практическая значимость. Научное значение выполненной работы заключается прежде всего в самом подходе к исследованию правовой политики Президента Российской Федерации в качестве самостоятельного научного направления, с одной стороны, вписывающегося в общую теорию правовой политики, с другой, - включающего положения отраслевых наук (конституционного, административного права). Правовая политика Президента РФ как сравнительно новый и малоизученный феномен политико правовой действительности нуждается в глубоком научном осмыслении, создании собственной модели, рассматриваемой и как набор различных элементов (признаки, цели, функции, средства), и, главное, как их целостная совокупность, другими словами, особая, уникальная система.
Рассмотрение исторического опыта формирования Президентом правового курса развития страны даст возможность избежать ряда ошибок в будущем. Сопоставительный анализ президентской правовой политики с аналогами зарубежных стран позволит скорректировать ситуацию в контексте общемировых тенденций с учетом национальных особенностей России.
Выработанные рекомендации могут быть использованы для поступательной модернизации системы взаимоотношений Президента с иными органами государственной власти с целью ее более сбалансированного функционирования. Конкретные предложения в направлении оптимизации инструментального обеспечения президентской правовой политики будут способствовать совершенствованию механизма преобразования намеченных целей и задач в реальные действия и результаты.
Также наработки, полученные в ходе диссертационного исследования, способны оказать практическую пользу в учебном процессе при преподавании курса теории государства и права, конституционного права, при написании курсовых, дипломных, магистерских работ.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Пятигорского государственного технологического университета. Основные теоретические выводы и положения диссертации нашли отражение в статьях автора, опубликованных, в том числе, в журналах, включенных ВАК Министерства образования и науки РФ в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора наук.
По избранной проблематике диссертант выступал на Международном круглом столе на тему: «Правовая политика: проблемы формирования.), который проводился на базе Российско-Армянского (Славянского) государственного университета (г. Ереван, 4 октября 2007 г.); круглом столе на тему: «Системность и эффективность правовых актов в современной России», проводимом на базе Саратовского филиала Института государства и права РАН (г. Саратов, 9 июня 2009 г.). Положения диссертации использовались автором в процессе преподавания курса «Правоведение» в Российском государственном институте интеллектуальной собственности. Достоверность выводов, полученных в ходе исследования, его основных научных положений, подтверждаются актами о внедрении результатов настоящей работы, полученными в Саратовском филиале Института государства и права Российской акадеглии наук и Пятигорском государственном технологическом университете.
Структура диссертации обусловлена целью и логикой исследования и включает в себя введение, три главы, подразделенные на параграфы, заключение и библиографию.
Правовая политика: сущность и классификация
Необходимость концептуализации теоретических взглядов и практических подходов в области правового регулирования предопределила появление на стыке двух важнейших сфер жизни общества — политики и права — нового образования, имя которому «правовая политика». Данный неологизм, рассматриваемый, возможно, изначально даже как окказионализм (слово, возникающее спонтанно для обозначения некоего ситуативного явления, но, как правило, не закрепляющееся в дальнейшем в национальной лексике) прочно вошел в политико-правовой словарь современной России, который сейчас, без преувеличения, невозможно представить себе без словосочетания «правовая политика».
Анализ феномена «правовая политика» логично начать с главного с точки зрения русского языка элемента в данном словосочетании, т.е. с существительного. Политика (от греч. polls — государство; polltlka — государственные или общественные дела) со словарно-энциклопедических позиций трактуется как деятельность государства, классов, политических партий, социальных групп, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, определяемая их интересами и целями; участие в делах государства, определение форм, задач, содержания его деятельности. Суть политики, если говорить кратко, заключается в деятельности политических субъектов, связанной с государственной властью. Политика осуществляется в самых разных сферах, в связи с чем и получает соответствующее название — экономическая, военная, экологическая, миграционная и т.п. В числе других выделяют политику правовую.
Уникальность феномена правовой политики во многом объясняется его двоякой сущностью. Вновь возвращаясь к рассмотрению вынесенного в заглавие параграфа словосочетания с позиций семантики русского языка, мы видим, что помимо существительного «политика» в него входит прилагательное «правовая». Как известно, «прилагательное» по-другому называется «определение», что подчеркивает его роль в словосочетании. Значит ли это, что правовой элемент является определяющим по отношению к политическому?
Как не стоит идеализировать политическое начало в рассматриваемом явлении, так нельзя и безоговорочно утверждать, что оно относится в большей мере к праву, чем к политике. Существование «политического аспекта» правовой политики представляется неизбежным, ибо он «состоит в особой направленности на политический эффект, как их желаемый результат»1. Более того, право не меньше стремится в политику, чем политика в право. Как справедливо отмечается в литературе: «право — одно из самых политизированных явлений»2. На каждом шагу подтверждается мысль о том, что закон есть мера политическая, есть политика. Только не искушенные в политике люди думают, что существует некая чистая правовая истина, независимая от политических интересов3. Поэтому попытки представить указанный феномен в качестве сугубо правового, или, напротив, политического, явления выглядят односторонними. Можно согласиться с тем, что «плохо, когда политика остается вне права, а право без политики»; они должны подкреплять друг друга.
Дефиниций понятия «правовая политика» существует множество, что объясняется высокой востребованностью качественного теоретического анализа популярнейшей юридической категории последних лет. Пытаясь дать краткое определение тому, что суть есть правовая политика, разные ученые выводили на первый план различные специфические особенности данного феномена. Однако при акцентировании внимания на какой-либо одной характерной черте зачастую происходит необоснованный «крен» в ее сторону, не способствующий созданию цельной картины, показывающей, что же собой представляет рассматриваемое комплексное, многогранное явление.
Так, правовую политику зачастую интерпретируют как политику государства в сфере (области) права1, или более пространно — как систему мероприятий, осуществляемых государственными органами от имени государства и в связи с правом . Но государственная политика проводится в различных областях — науки, культуры, социального обеспечения и т.д., в том числе и посредством права, поэтому подобная трактовка нам представляется не слишком удачной.
Следующее направление в толковании правовой политики — это приравнивание ее к понятию «легитимная политика», «законная политика»3, очевидно, в противовес политике «грязной». Однако, определение сделанное по формуле «А — не Б» (посредством противопоставления), является с точки зрения логики неприемлемым. К тому же любая политика вырабатывается и реализовывается в рамках юридических норм, т.е. она в любом случае является законной.
Понятие и признаки правовой политики Президента Российской Федерации
Несмотря на то, что в формировании и реализации правовой политики государства участвует достаточно широкий перечень субъектов, в их ряду первым традиционно называется именно Президент РФ. Его правовая политика, с одной стороны, всецело удовлетворяет признакам правовой политики вообще, которыми являются связь с правом, фундаментальность, научная обоснованность, концептуальность, официальный характер, реалистичность, с другой — имеет собственные отличительные особенности, делающие ее уникальным феноменом политико-правовой действительности.
Первым, исходным признаком является то, что правовая политика Президента РФ (а именно, ее цели, функции и средства) основываются на его конституционно-правовом статусе. При этом правовая политика российского Президента будет принципиально иной по характеру, чем правовая политика, скажем, Президента США или Президента Австрии. Несоответствие качественных характеристик правовой политики главы: государства проистекают из различий в его статусе в разных странах.
В основу построения государственной власти РФ заложен известный еще со времен европейских буржуазных революций принцип разделения властей, так называемая «система сдержек и противовесов». Данный принцип закреплен официально, на высшем уровне - в Конституции РФ (ст. 10). Далее Основной закон называет субъектов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации: Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ (ст. 11). То есть Президент не просто есть в этом перечне, он идет «первым по списку». Возникает закономерный вопрос, какую же из трех?
Получается некоторая «нестыковка»: законодательную власть «представляет» Федеральное Собрание (ст. 94 Конституции РФ), исполнительную власть — Правительство РФ (ст. 110), судебная, как следует из названия — прерогатива судов (гл. 7). Президент РФ как бы «выведен за рамки» этих ветвей, более того, и должен во многом стать оплотом той самой «системы сдержек и противовесов».
Научные дебаты относительно места Президента РФ в системе разделения властей можно свести к двум основным точкам зрения. Согласно первой, президентская власть по своему характеру является частью исполнительной власти. «Президентская власть (вся совокупность конституционных правомочий Президента) — это власть именно исполнительная»1. Такой же позиции придерживается известный специалист конституционного права М.В. Баглай, обосновывая свою позицию тем, что «никакому должностному лицу нельзя иметь основные функции и властные полномочия вне какой-либо власти»2.
Представители второй точки зрения основной упор делают на то, что Президент РФ, оставаясь в системе разделения властей, формально не входит ни в одну из трех ветвей власти. По их мнению, сам текст Конституции РФ создает образ президента как главы государства, стоящего «над всеми властями», гаранта всех конституционных институтов. Это означает, что Президент РФ юридически не является главой исполнительной власти и не входит таким образом в ее систему . «Можно говорить о наличии президентской власти, не входящей ни в одну из ветвей государственной власти и не образующей самостоятельной ветви власти»4, поскольку Президент РФ, хоть и тяготеющий в значительной мере к исполнительной власти, обеспечивает главным образом координацию и согласование деятельности всех ветвей власти и, следовательно, не может возглавлять и осуществлять исполнительную власть.
Идея существования особой, четвертой власти не нова — основы ее разрабатывал Б. Констан с целью пересмотра представлений о разделении властей в конституционных монархиях. Другой видный государствовед Б.А. Кистяковский, анализируя его взгляды, пишет: «Размышляя над вопросом о соотношении властей в конституционных монархиях, он (Констан) пришел к заключению, что в них должно существовать не три, а четыре власти. Четвертую власть он считал необходимым предоставить королю для того, чтобы устранять конфликты и сглаживать столкновения между тремя другими властями. Поэтому он назвал ее умеряющей, или уравнивающей властью (le pouvoir moderateur)»1.
Мы согласны с теми, кто считает, что Президент РФ является такой самостоятельной структурой власти наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями, которая, обеспечивая их согласованное функционирование, не должна превалировать над ними. Это можно считать особенностью конституционной системы разделения властей в нашей стране, более того — характерной чертой смешанной (полупрезидентской) формы правления .
Как известно, существует две основные модели республик — президентская (построенная на соотношении «сильный президент — слабый парламент») и парламентская (соответственно — «слабый президент — сильный парламент»). Также выделяют смешанную республику («полупрезидентскую» или «полупарламенскую»), сочетающую в себе черты обеих моделей. При этом Россию в учебниках по теории государства и права зачастую относят именно к последней разновидности формы правления.
Однако встречаются и другие точки зрения, согласно которым российская форма правления больше тяготеет к президентской республике1, или даже — к «суперпрезидентской» («сверхпрезидентской») . Есть и компромиссная точка зрения, согласно которой Конституция Российской Федерации установила гибридную форму правления, соединяющую в себе признаки, свойственные полупрезидентской, президентской и суперпрезидентской республикам . Даже тот простой факт, что в Конституции РФ глава 4 «Президент РФ» располагается раньше главы 5 «Федеральное Собрание» уже, пусть и косвенно, свидетельствует об особом статусе современного российского Президента. «Система "сдержек и противовесов",
Место и роль посланий Федеральному Собранию в выстраивании и реализации президентской правовой политики
В исследованиях, посвященных правовой политике, все большее внимание уделяется поиску соответствующих средств . Это вполне объяснимо, ибо недостаточно просто наметить цели, определить приоритетные направления, обеспечивающие правовой прогресс общества, необходимо найти действенные инструменты, способные претворить «благие помыслы» в жизнь.
Президент РФ формирует систему наиболее приоритетных задач в области правового регулирования, а также необходимых форм их решения2. В связи с масштабностью, глобальностью ив то же время некой аморфностью целей президентской правовой политики главе государства необходим особый, соответствующий им (целям) инструмент, который будет удовлетворять требованиям, закрепленным в Конституции РФ. Между прочим, сам Основной закон и называет такой инструмент — обращение Президента к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики (п. «е» ст. 84). При этом, исходя из смысла Конституции РФ, это является не только исключительным правом главы государства, но и его обязанностью.
Подобное положение дел объясняется тем, что обращение Президента РФ к Высшему законодательному органу с ежегодным посланием с точки зрения теории правового регулирования является дозволением, адресованным специальному субъекту (а именно, лицу, осуществляющему государственную власть). А специфика данного вида дозволений заключается в том, что для представителей властных структур понятия права и обязанности нередко сливаются. Их притязание на чье-либо поведение выступает как право по отношению к этим лицам, и в то же время как обязанность — по отношению к обществу и государству1.
Ежегодное послание Федеральному Собранию как основное средство президентской правовой политики представляет собой государственно-политический документ стратегического характера, издаваемый главой государства, посвященный положению в стране, основным направлениям внутренней и внешней политики государства. «Послание — это то, чего главе государства хотелось бы от этой жизни, а заодно и отражение того, что она ему может дать на самом деле» . В посланиях Президент фактически провозглашает фундаментальные принципы развития страны, рассчитанные на долгосрочную перспективу, а также закладывает программу конкретных действий Совета Федерации по реализации этого курса в соответствии с конституционным статусом данного органа.
Президент РФ в своих посланиях дает краткую, но емкую оценку условий, направленности и результатов государственной политики, проводимой в течение определенного этапа российской истории. Он как бы закрывает предыдущий этап и открывает новый, устремленный в будущее, делая при этом акцент на необходимости сохранения преемственности стратегических ориентиров и целей развития страны.
Немаловажное значение для общего курса правовой политики России имеет тот факт, что благодаря посланиям Президента РФ становятся общеизвестными конечные цели политики и, соответственно, критерии оценки результатов ее проведения. Эффективное государство, устойчивый экономических рост и конкурентоспособность, социальное благополучие, достойное место России в мировом сообществе и ее равноправное участие в решение актуальных мировых проблем — все эти важнейшие цели объявляются главой государства на страницах послания, приобретая, соответственно, статус национальных приоритетов, от активных действий по реализации которых органы власти уже не имеют права отказаться. Еще раз провозглашаются (что никогда не бывает лишним) такие ценности, как приверженность конституционным ценностям и международным стандартам демократии, прав и свобод человека.
Послание Президента РФ для разных органов власти имеет различное значение. По отношению к исполнительной власти данный документ обязателен к исполнению, что касается других ветвей власти — послание для них носит характер политического влияния и информирования. Ежегодные президентские послания для судебной и законодательной власти — это некие политические ориентиры, предлагаемые главой государства, не имеющие обязательной юридической силы. Они опираются на авторитет, политическое влияние президентской власти, выполняют информационную функцию, выступают как средство убеждения парламентариев. Этот факт был подтвержден первым российским Президентом Б.Н. в своем Послании 1997 г., где он отметил, что послания являются документами, обязательными для исполнительной власти и задающими ориентиры для остальных ветвей власти
Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации
В странах, где глава государства наделен реальной исполнительной властью, он самостоятельно издает нормативные акты, которые чаще всего не нуждаются в чьей-либо контрассигнации. В США Президент вправе издавать так называемые исполнительные приказы, предписывающие общие правила поведения и создающие нормативное регулирование в различных сферах. Они принимаются на основе конституционных полномочий главы государства, а также в рамках делегированного законодательства.
Конституция Франции закрепила исчерпывающий перечень вопросов, регулируемых законом; все остальные регулируются актами исполнительной власти. Президентские ордонансы и декреты рассматриваются уже не как обычные подзаконные акты, принимаемые на основе и во исполнение закона. Они являются «самостоятельными нормативными актами, которые играют в регулировании отдельных сфер общественных отношений ту же роль, что и закон».
В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы {от полъск. — «письменное приказание, повеление государя»), обязательные для исполнения на всей территории России, которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам. В данной статье четко не прописано, вправе ли Президент издавать нормативные указы. Положительный ответ на данный вопрос дают другие статьи Конституции: ст. 115 закрепляет, что постановления Правительства РФ издаются, в частности, на основании и во исполнение нормативных указов Президента России; ст. 125 также содержит упоминание о нормативных указах главы государства.
Указы Президента России занимают важное место в развитии правовой системы страны — именно посредством их издания глава государства внес существенные изменения в различные сферы общественных отношений. Указы Президента о земле, о системе федеральных органов государственной власти, указ о действиях федеральных вооруженных сил в Чечне, о приостановлении действия Конституции 1978 г. (с ее последующими изменениями), о приостановлении деятельности Верховного Совета и о порядке избрания нового парламента и другие сыграли решающую роль в создании в стране новых условий в переживаемый Россией сложный, переходный этап развития.
Конституция РФ предусматривает два вида правовых актов, которые может издавать Президент — указы и распоряжения. Не так просто, как кажется на первый взгляд, провести четкую границу между этими двумя вариантами президентского правотворчества. Наиболее расхожей является позиция, согласно которой указами оформляются решения нормативного характера, содержащие общие правила поведения, обращенные к неопределенному кругу субъектов и рассчитанные на неоднократное применение1. Основное отличие распоряжений от указов заключается в том, что они не должны носить нормативный характер, их назначение — решать оперативные и организационные проблемы.
Отмеченная нами выше сложность в разграничении указов и распоряжений заключается в смешении и путанице вопросов, которые должны регулировать данные два вида актов. С одной стороны, случалось, что указами оформлялись решения о проведении различного рода мероприятий, т.е. единичные действия, рассчитанные на конкретную ситуацию и адресованные субъектам, названным в самом же указе. С другой стороны, в форме распоряжений принимались акты, явно носящие нормативный характер. В частности, распоряжение Президента РФ от 5 февраля 1993 г. «О порядке подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента РФ»1, которым, кстати, и пытались официально установить границы между актами президентского правотворчества, парадоксально нарушает свои же собственные постулаты, ибо содержит правила многократного и «многосубъектного» действия.
Несмотря на некую неопределенность пределов разграничения двух предусмотренных Конституцией РФ видов актов главы государства, в данном параграфе мы будем рассматривать в основном указы, за исключением особых случаев, когда правила нормативного характера по тем или иным причинам включаются в другие акты президентского правотворчества.
Главное требование, которому должны удовлетворять нормативные акты Президента РФ — они не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Их место в иерархии нормативных актов обусловлено тем, что, с одной стороны, они относятся к разновидности подзаконных актов, с другой — в ряду этих самых подзаконных актов они стоят на высшей ступени. Акты Правительства, как расположенные на следующей ступеньке по направлению «вниз», издаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента. Руководящий характер решений Президента по отношению к акту высшего органа исполнительной власти может быть выражен даже в самом заголовке — например, Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1996 г. № 1569 «О первоочередных мерах по реализации государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положений), одобренной Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608»2.
